EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 28 octobre 2014, la commission examine le rapport pour avis sur le projet de loi relatif à la simplification de la vie des entreprises .
M. Jean-Claude Lenoir , président . - Mme Marie-Noëlle Lienemann s'étonnait de ce que les amendements n'aient pas été portés à la connaissance des membres de la commission avant cette réunion. C'est que nous ne sommes pas saisis de ce texte au fond ; la commission des lois nous en a uniquement délégué les articles 7, 9, 10, 11 bis A, 20, 28, 29, 31 bis et 34 bis . Nous nous sommes saisis pour avis des articles 7 bis , 7 ter , 27 et 34.
Mme Élisabeth Lamure , rapporteure pour avis . - Soumis à la procédure accélérée, le projet de loi portant simplification de la vie des entreprises a été déposé à l'Assemblée nationale le 25 juin dernier et adopté par les députés en première lecture le 22 juillet. Il compte désormais 48 articles.
Contrairement à l'Assemblée nationale, le Sénat a choisi de renvoyer le projet à la commission des lois qui, suivant l'usage pour les textes de simplification, a délégué aux autres commissions permanentes la responsabilité des articles relevant de leur compétence.
Nul ne doute de la nécessité de simplifier la vie des entreprises. Mes travaux ont été animés du souci d'être constructive et de soutenir, voire d'amplifier ou d'accélérer, les mesures répondant aux besoins des entreprises et de notre économie. Mes amendements en attesteront. Je suis néanmoins déçue par le manque d'ambition de ce texte, sa pauvreté, même, malgré son titre séduisant, comme par le choix du gouvernement de légiférer par ordonnances. Si les articles que j'ai examinés contiennent des mesures utiles, aucune n'est véritablement de nature à simplifier la vie de nos entreprises. On ne trouve pas ici de proposition forte, ni de stratégie, mais des micro-mesures dont l'impact sur les entreprises sera malheureusement microscopique.
Une grande partie d'entre elles ne justifie pas le recours à des ordonnances. L'article 7, relatif aux procédures d'autorisation d'urbanisme et aux documents de planification urbanistique, propose ainsi quatre pistes de simplification qui ne réduisent que marginalement la complexité du droit de l'urbanisme : instauration de modalités de participation du public alternatives à l'enquête publique pour l'autorisation de certains projets de construction ou d'aménagement ; extension des possibilités de dérogation aux règles du PLU lorsqu'elles font obstacle à la densification du bâti dans certains cas bien identifiés, en particulier quand les règles de retrait par rapport aux limites séparatives restreignent inconsidérément l'occupation du terrain disponible ; limitation du nombre de places de stationnement imposées par les PLU pour certaines catégories de logement comme les résidences universitaires et les centres d'hébergement des personnes âgées ; recours, enfin, à la procédure de modification simplifiée du PLU afin de favoriser la densification du bâti dans les zones d'entrée de ville ou à dominante commerciale.
Quoique bien orientées, ces mesures demeurent extrêmement circonscrites. Ces sujets ont d'ailleurs déjà été abordés dans plusieurs textes du gouvernement depuis un an, comme la loi du 1 er juillet 2013 habilitant le Gouvernement à adopter des mesures de nature législative pour accélérer les projets de construction, l'ordonnance du 3 octobre 2013 relative au développement de la construction de logement, ou encore de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové dite loi ALUR. Alors qu'il y a urgence à relancer la construction de logements, le gouvernement remet son ouvrage sur le métier tous les six mois en moyenne et fait se succéder des textes partiels qui nuisent à la visibilité d'ensemble des réformes et désorientent les acteurs de l'urbanisme et du logement.
Enfin, trois des quatre habilitations demandées ne se justifient pas, les dispositions visées pouvant être introduites directement. Je vous proposerai des amendements en ce sens. Quant à la quatrième demande, il conviendra de la réécrire de manière beaucoup plus précise.
L'article 7 ter habilite le gouvernement à prendre par ordonnances des mesures modifiant certaines dispositions de la loi ALUR relatives au logement. Renforçant l'information des acquéreurs d'un bien en copropriété, ce texte avait prévu que leur soient remis un certain nombre de documents, comme le règlement de copropriété, le montant des charges ou les procès-verbaux des assemblées générales. Ces nouvelles dispositions ayant retardé la conclusion de ventes, la première ordonnance a pour objet de fluidifier les transactions en précisant le champ d'application et les modalités de l'information donnée à l'acquéreur - sans que l'on sache vraiment ce que cela recouvre. La loi ALUR disposait en outre que les promesses de vente mentionneraient la surface habitable en plus de la superficie de la partie privative (surface loi Carrez). Cette mesure de protection des propriétaires bailleurs risque de leur porter préjudice : en cas d'erreur dans la mesure de la surface habitable, le locataire pourrait se retourner contre le propriétaire, mais ce dernier ne le pourrait contre l'expert. Harmoniser ces mentions de superficie, comme le souhaite le gouvernement, peut se faire immédiatement en modifiant le droit en vigueur.
L'article 10 était destiné à simplifier le dispositif des certificats d'économie d'énergie. Ce mécanisme, institué par la loi de programme du 13 juillet 2005 fixant les orientations de la politique énergétique dite loi POPE a, dans l'ensemble, bien fonctionné, puisque les objectifs chiffrés d'économie d'énergie ont été largement dépassés. La simplification envisagée par le gouvernement consistait à faciliter la vie de près de deux mille petits distributeurs de fioul domestique en transférant aux grossistes, soit à une cinquantaine d'entreprises, leur obligation de fournir les certificats d'économie d'énergie. Loin d'approuver cette simplification, les représentants des fioulistes indépendants ont indiqué aux députés qu'en les écartant de la fourniture des certificats, on mettait en péril les PME qui, en contact direct avec leurs clients, sont bien placées pour leur proposer des solutions d'économie d'énergie. L'Assemblée nationale a ainsi réintégré à la liste des obligés un groupement professionnel qui accomplira les formalités. Cette nouvelle rédaction a elle-même suscité de sévères critiques de la part des six fédérations professionnelles représentant les grossistes et les distributeurs, qui demandent, en vertu d'arguments opposés, le retour au texte initial.
Le doute subsiste, tant sur l'impact économique de la mesure proposée par le gouvernement que sur son caractère consensuel. Le texte transmis par l'Assemblée nationale soulève en outre des difficultés d'articulation avec l'article 8 du projet de loi relatif à la transition énergétique. À force de traiter les sujets connexes dans des projets de loi différents, on en vient à modifier les textes tous les mois, parfois même avant leur publication au J.O . Je vous proposerai la suppression de l'article 10 afin que le parlement puisse le réexaminer dans le volet ad hoc du projet de loi sur la transition énergétique.
L'article 11 bis A rétablit dans le code de l'énergie le mécanisme de soutien financier destiné à préserver la viabilité financière de certaines installations de cogénération, introduit par la loi du 16 juillet 2013, mais abrogé en juillet dernier par le Conseil constitutionnel saisi par voie de question prioritaire de constitutionnalité. Le texte proposé apporte les correctifs juridiques requis pour garantir sa conformité au principe d'égalité.
L'article 20 autorise les caisses de mutualité sociale agricole à communiquer directement aux services fiscaux les informations nécessaires au remboursement de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TIC), de manière à faire l'économie des 200 000 attestations que doivent demander les agriculteurs avant de les transmettre aux services fiscaux.
L'article 28 habilite le gouvernement à créer, pour les écoles d'enseignement supérieur des chambres de commerce et d'industrie, un statut garantissant l'autonomie de leur gouvernance et facilitant la signature d'accords avec d'autres écoles ou universités, y compris étrangères. Si la nécessité, voire l'urgence de cette mesure sont unanimement reconnues, il n'est pas certain qu'il convienne de procéder par ordonnance. Quand cette question a été abordée lors de l'examen de deux projets de loi précédents, toutes les parties prenantes (gouvernement, CCI, dirigeants d'écoles consulaires, personnels) s'étaient exprimées. Les dispositions que devrait contenir la future ordonnance ont enfin fait l'objet de travaux approfondis et leur rédaction semble quasiment finalisée. C'est pourquoi je vous propose d'introduire directement la réforme dans le projet.
L'article 29 prévoit de fusionner par ordonnance deux établissements publics industriels et commerciaux : UBIFrance, qui soutient les exportateurs, et l'Agence française des investissements internationaux (AFFI) qui s'efforce d'attirer les investisseurs étrangers. Si cette mesure va dans le bon sens, elle demeure insuffisante : nos discussions en commission, de multiples rapports et surtout les témoignages des entreprises conduisent à exiger une action plus lisible et plus cohérente non seulement de ces deux intervenants, mais d'une multitude d'autres.
L'article 31 bis , enfin, introduit à l'Assemblée nationale par le gouvernement, habilite celui-ci à prendre diverses mesures de simplification dans le secteur du tourisme. Je vous propose de le réécrire substantiellement : si, comme l'ont montré les Assises du tourisme ainsi que les rapports d'information de nos collègues André Ferrand et Michel Bécot en 2011, puis Luc Carvounas, Louis Nègre et Jean-Jacques Lasserre en 2013, le cadre normatif de ce secteur doit être simplifié, l'habilitation ouverte par cet article sur huit points rencontre plusieurs limites. Certains volets auraient leur place dans d'autres véhicules législatifs plus adaptés ; d'autres, de nature règlementaire, ne nécessitent pas d'habilitation ; d'autres encore, sans rapport avec la simplification de la vie des entreprises, doivent être écartés de ce texte. Je vous propose de ne retenir de cet article d'habilitation que les points qui ont ici leur place, ainsi que de réduire de neuf à six mois le délai prévu à l'article 36 pour prendre ces ordonnances.
Contrairement à ce que proclame son intitulé, cette loi, même si elle comporte des dispositions ponctuelles utiles, ne facilitera pas considérablement la vie des entreprises. C'est sans enthousiasme que je vous propose d'adopter les articles qui nous sont soumis au fond, sous réserve que les demandes d'habilitation injustifiées qu'ils contiennent soient remplacées par des modifications directes du droit, afin que soit accélérée leur entrée en vigueur et que soit respectée la compétence législative du parlement.
M. Jean-Claude Lenoir , président . - Je remercie Élisabeth Lamure d'avoir en une dizaine de jours rédigé ce rapport dont je partage la conclusion : nombre de ces dispositions n'appellent pas une adoption par ordonnance, mais un vote du parlement. Ce sera pour nous une façon de rétablir son autorité, tout en accélérant la mise en application de mesures attendues.
M. Yannick Vaugrenard . - On parle de simplification administrative depuis longtemps, tout en sachant qu'elle dépend parfois des comportements : les greffes de tribunaux de commerce, par exemple, n'ont pas les mêmes exigences que d'autres. L'administration pourrait à elle seule, selon des études sérieuses, réaliser quinze milliards d'économies et alléger de 25 % la charge administrative des entreprises.
Observons également nos voisins européens : les Belges, en particulier, ont inventé le concept du « dites-le nous une fois ». On demande trop souvent la même chose aux différentes administrations, ce qui complique beaucoup la tâche des entreprises, surtout des plus petites. Les Français, eux, ont mis en oeuvre le « test Kafka », afin de n'avoir plus à répéter cinq, six, dix fois la même chose. Nos entreprises et nos concitoyens pâtissent également de l'instabilité du droit, et les maires nous font part des difficultés qu'elle leur cause. Il était bien nécessaire d'envisager, comme le fait ce texte, un allègement des obligations comptables des petites et très petites entreprises.
Si la commission des lois en est saisie au fond, d'autres le sont pour avis : la nôtre, mais aussi la commission des finances, dont les membres, eux, ont bien eu connaissance des amendements avant leur réunion. Cela n'étant pas notre cas, nous nous orientons plutôt vers l'abstention sur les amendements que vous nous proposerez, en attendant de pouvoir en avoir, d'ici le débat en séance, une connaissance plus approfondie.
Vous avez insisté, madame la Rapporteure, sur la pauvreté du texte, tout en reconnaissant que certaines dispositions partielles étaient utiles. Face aux difficultés que rencontre notre pays, en particulier ses petites et moyennes entreprises, ne pourrions-nous pas éviter, au moins sur certains sujets, des oppositions politiques systématiques ? Le premier discours du président Gérard Larcher ne nous y incitait-il pas ? Nous souhaitons de votre part, madame, une démarche constructive et efficace, pour le plus grand bien de nos entreprises qui attendent ces simplifications. Légiférer par ordonnance, c'est, dites-vous, aller trop vite en besogne, mais vous reconnaissez vous-même l'urgence de ces réformes. Si nous préférons évidemment, en tant que parlementaires, éviter la pratique des ordonnances, elle est parfois indispensable.
M. Jean-Claude Lenoir , président . - Votre remarque fait suite à celle de Marie-Noëlle Lienemann. La commission des finances était-elle saisie par délégation ? Dans un passé récent, il nous est souvent arrivé de prendre connaissance des amendements du rapporteur lorsqu'ils nous étaient distribués en réunion. Nous sommes tous d'accord pour travailler dans de bonnes conditions et disposer des documents en temps et en heure. Par ailleurs, je considère que modifier le droit en vigueur directement par un projet de loi est plus rapide que passer par une ordonnance, laquelle se justifie seulement lorsqu'il s'agit de l'adoption de mesures lourdes nécessitant des débats techniques complexes.
M. Jean-Pierre Bosino . - Nous avons beaucoup à faire sur la simplification, comme sur la vie des salariés et de nos citoyens. L'atomisation de ce texte entre différentes commissions empêchant d'en prendre une vue globale, le groupe CRC s'oriente plutôt vers un avis négatif, d'autant que la procédure des ordonnances constitue une négation du travail du parlement.
M. Daniel Dubois . - Le groupe UDI adhère globalement à l'analyse de la rapporteure pour avis : au regard de la situation des entreprises, l'apport du texte est très modeste même s'il contient certaines avancées. Quant aux amendements, il nous serait difficile de les voter aujourd'hui, puisque nous n'en avions pas connaissance. Nous nous exprimerons lors du débat en séance.
Mme Élisabeth Lamure , rapporteure pour avis . - Ces amendements étant ceux du rapporteur, il n'y a rien d'extraordinaire à ce qu'ils soient seulement diffusés en commission. Je m'efforcerai néanmoins de vous convaincre de les adopter. Je maintiens, Yannick Vaugrenard, que ce texte manque d'ambition : il ne contient que des mesures partielles.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
Mme Élisabeth Lamure , rapporteure pour avis . - L'amendement n° 9 supprime les trois premières des quatre ordonnances prévues par cet article, au profit d'une modification du code de l'urbanisme par les amendements n° s 2, 3 et 4.
L'amendement n° 9 est adopté.
Articles additionnels après l'article 7
Mme Élisabeth Lamure , rapporteure pour avis . - L'amendement n° 2 est identique à celui déposé par M. Gérard Cornu, rapporteur pour avis de la commission du développement durable. Il allège la procédure de consultation du public préalable à l'autorisation de certains projets de construction et d'aménagement susceptibles d'avoir une incidence environnementale : ceux qui ne requièrent une étude d'impact que sur décision de l'autorité administrative après examen au cas par cas. À la procédure lourde d'une enquête publique, on préférera la consultation simplifiée prévue à l'article L. 123-2 du code de l'environnement. Je déplore toutefois que l'on aborde ainsi la question des enquêtes publiques par le petit bout de la lorgnette, au lieu de poser la question d'ensemble.
M. Jean-Claude Lenoir , président . - Je soutiens fortement cet amendement et les deux suivants qui favorisent l'engagement de procédures simplifiées et la réduction des délais. Je pense notamment aux travaux nécessaires à l'extension des sites des entreprises. Les projets demeureront consultables par le public.
Mme Élisabeth Lamure , rapporteure pour avis . - L'amendement n° 3 réduit les exigences d'aires de stationnement pour les résidences universitaires et les établissements accueillant des personnes âgées dépendantes.
L'amendement n° 3 est adopté.
Mme Élisabeth Lamure , rapporteure pour avis . - Étendant les possibilités offertes aux communes de déroger aux règles du PLU dans des cas très précis afin de favoriser certains projets de construction de logements, l'amendement n° 4 autorise des dérogations aux règles de retrait par rapport aux limites séparatives sous réserve que le projet s'intègre au milieu urbain environnant et ne crée pas de gêne anormale pour les constructions ou les propriétés voisines.
M. Franck Montaugé . - Que recouvre au juste la notion de gêne anormale ?
Mme Élisabeth Lamure , rapporteure pour avis . - Il appartiendra à l'autorité administrative chargée de délivrer l'autorisation de la définir, sous le contrôle du juge administratif.
L'amendement n° 4 est adopté.
Mme Élisabeth Lamure , rapporteure pour avis . - Le gouvernement demande à prendre quatre ordonnances modifiant la loi Alur. La première faciliterait les modalités d'information de l'acquéreur d'un bien sous le régime de la copropriété en autorisant une remise des documents par voie dématérialisée et en restreignant le champ de l'information. L'amendement n° 15 précise ce second point : le gouvernement ne pourra procéder à cette restriction que pour l'acquisition de lots secondaires. La seconde ordonnance diffèrerait l'entrée en vigueur de l'obligation de remettre à l'acquéreur le règlement de copropriété, ce qui ne paraît pas opportun. L'amendement n° 15 supprime cette habilitation, ainsi que celle de qui porte sur des mesures réglementaires.
L'amendement ° 15 est adopté.
Article additionnel après l'article 7 ter
Mme Élisabeth Lamure , rapporteure pour avis . - Il suffit de modifier directement le droit en vigueur pour harmoniser les mentions de surfaces dans les promesses de vente, d'où l'amendement n° 17.
L'amendement n° 17 est adopté.
Mme Élisabeth Lamure , rapporteure pour avis . - Il subsiste un doute sur l'impact économique de l'article 10, dont le dispositif juridique n'est pas satisfaisant. C'est pourquoi l'amendement n° 12 le supprime.
M. Jean-Claude Lenoir , président . - Cette proposition est extrêmement sage, compte tenu des conflits dont nous avons écho dans nos départements. Nous aborderons à nouveau ce sujet lors de l'examen de la loi sur la transition énergétique.
L'amendement n° 12 est adopté.
Article 11 bis A
L'amendement rédactionnel n° 13 est adopté.
Mme Élisabeth Lamure , rapporteure pour avis . - L'amendement n° 5 supprime l'habilitation à légiférer prévue par cet article et la remplace par des modifications directes du droit relatif au statut des écoles des chambres de commerce et d'industrie.
M. Jean-Claude Lenoir , président . - Cet amendement, évidemment assez consistant, fait suite à des travaux qui, depuis plus d'un an, réunissent le gouvernement, les CCI, les personnels et les dirigeants de ces écoles. Nous sommes en présence d'un texte bien élaboré, qui fait largement consensus.
L'amendement n° 5 est adopté.
Articles additionnels après l'article 28
Mme Élisabeth Lamure , rapporteure pour avis . - L'amendement n° 6 donne aux CCI territoriales qui le souhaitent la possibilité de s'unir dans la chambre de région dans le cadre des schémas directeurs régionaux consulaires.
M. Marc Daunis . - Quelle marge de liberté les chambres restantes conserveront-elles ? Cette question n'est pas sans rapport avec le débat sur l'organisation régionale.
Mme Élisabeth Lamure , rapporteure pour avis . - Il est laissé toute liberté aux chambres de fusionner ou non.
L`amendement n° 6 insérant un article additionnel est adopté.
Mme Élisabeth Lamure , rapporteure pour avis . - L'amendement n° 7 autorise les chambres territoriales qui fusionnent au sein d'une chambre de région à continuer à exister comme chambres locales dépourvues de la personnalité, à l'exemple de celles d'Ile-de-France. Les membres de ces chambres seront élus dans les mêmes conditions que les membres des chambres territoriales ou de région.
L`amendement n° 7 insérant un article additionnel est adopté.
Mme Élisabeth Lamure , rapporteure pour avis . - L'amendement n° 11 simplifie l'action des opérateurs aidant les entreprises exportatrices ainsi que celles qui souhaitent s'implanter en France. Il va au-delà du projet en habilitant le gouvernement à créer un groupement d'intérêt économique (GIE), structure plus ouverte et plus souple que celle de l'établissement public qui résulterait de la seule fusion d'UbiFrance et de l'AFFI.
M. Gérard César . - Ayant eu l'honneur de représenter jusqu'à présent le Sénat au conseil d'administration d'UbiFrance, j'approuve cette mesure simplificatrice. Il est regrettable d'aller à l'exportation en ordre dispersé.
M. Alain Chatillon . - Passera-t-on toujours par la Sopexa ? Qui fait quoi et comment garantira-t-on les crédits, alors que la Coface n'intervient plus dans la plupart des pays à risques, aussi minimes soient-ils ? C'est un problème que nos concurrents, notamment allemands, ne connaissent pas. Quels documents seront-ils nécessaires pour obtenir ces garanties ?
M. Ladislas Poniatowski . - L'amendement n'est-il pas contreproductif ? La fusion des deux établissements, qui est une bonne proposition, serait retardée par l'adoption de l'amendement. Ne pourrait-on y procéder immédiatement, quitte à créer le GIE ensuite ?
M. Jean-Jacques Lasserre . - Le GIE constituerait, si je comprends bien, une étape intermédiaire pour mieux utiliser les moyens généraux des structures originelles ?
Mme Élisabeth Lamure , rapporteure pour avis . - La mesure proposée par le projet est presque une régularisation : ces deux établissements travaillent déjà dans les mêmes locaux et ont la même comptabilité, comme s'ils avaient déjà fusionné. Loin de retarder, l'ouverture d'un GIE autorisera l'entrée de tous les acteurs qui le souhaitent, dont la Sopexa ou la Coface. Ce sera un établissement dynamique et ouvert.
M. Jean-Claude Lenoir , président . - Un GIE peut en effet rassembler des établissements de structures juridiques très différentes.
M. Marc Daunis . - L'argument de Ladislas Poniatowski est juste : nous avons bien constaté l'ambiguïté des interventions des deux opérateurs, en dépit de leur rapprochement. La situation n'est pas claire.
L'amendement n° 11 est adopté.
Mme Élisabeth Lamure , rapporteure pour avis . - L'amendement n° 14 précise le champ de l'habilitation législative prévue à cet article relatif au secteur du tourisme.
L'amendement n° 14 est adopté.
Mme Élisabeth Lamure , rapporteure pour avis . - L'amendement n° 10 réduit de neuf à quatre mois le délai imparti au gouvernement pour la rédaction et la publication des ordonnances prévues à l'article 31 bis.
M. Alain Chatillon . - Notre commission pourrait-elle disposer de renseignements supplémentaires sur la manière dont les entreprises sont accompagnées en Allemagne ou au Japon ?
M. Jean-Claude Lenoir , président . - Nous devons avoir plus fréquemment recours à l'expertise de la division de législation comparée de la Direction de l'initiative parlementaire et des délégations, surtout sur l'Allemagne.