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Projet de loi de finances pour 2015 : Recherche et enseignement supérieur

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Recherche et enseignement supérieur ( avis - première lecture )

II. LES CONTRATS DE PLAN ETAT-RÉGION

Orientant des cofinancements publics dans une logique contractuelle et territorialisé, les CPER permettent à l'État et aux régions de s'engager sur la programmation et le financement pluriannuels de projets d'importance, tels que la création d'infrastructures ou le soutien à des filières d'avenir.

Essentiels dans le domaine de l'enseignement supérieur et de la recherche, leur pérennité s'y trouve toutefois remise en question du fait d'un retrait vraisemblable de l'État de leur financement. Celui-ci aurait des conséquences extrêmement négatives sur les équipements de recherche soutenus par ce dispositif.

1. Six générations de contrats de plan prenant en compte l'enseignement supérieur et la recherche

Les contrats de plan État-région ont été créés par la loi du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification. Ils y sont définis comme répertoriant « les actions que l'État et la région s'engagent à mener conjointement par voie contractuelle pendant la durée du plan ». Ainsi que le souligne notre collègue Albéric de Montgolfier dans son récent rapport d'information sur le sujet10(*), qui reprend celui demandé par la commission des finances à la Cour des Comptes11(*), ces contrats visent l'établissement d'un cadre de référence pour la mise en cohérence des orientations stratégiques de l'État et des régions.

Ainsi qu'il est indiqué dans le rapport, « l'association de deux financeurs publics doit permettre, au-delà même de la cohérence accrue des actions menées par chacun, un plus grand effet de levier pour des investissements de grande envergure et donc coûteux ».

* Les contrats de projet État-régions (2007-2014)

L'actuelle génération - la cinquième depuis leur création - de contrats de projets État-régions a pris effet en 2007, pour sept ans. Prolongée d'un an, elle continue donc à être exécutée en 2014. Elle représente un montant d'engagement de l'État de 12,7 milliards d'euros. L'engagement des régions sur ces 26 CPER représente pratiquement le même montant, 12,9 milliards d'euros exactement.

Ces contrats coordonnent les projets d'aménagement en région négociés entre l'État et le conseil régional sur une dizaine de thématiques : transport, écologie et énergie, enseignement supérieur et recherche, aménagement du territoire, agriculture et pêche, industrie, emploi, culture, santé, sport et tourisme. L'enseignement supérieur et la recherche, qui ont fait leur entrée dès la deuxième génération de contrats (1989-1993), y occupent désormais une place essentielle.

Ainsi, conformément aux orientations stratégiques des conseils européens de Lisbonne (innovation et compétitivité) et de Göteborg (développement durable), une forte priorité a été donnée à l'enseignement supérieur et la recherche. Venant juste après les transports, elle constitue le deuxième domaine par ordre d'importance de financement, avec 2,9 milliards d'euros (contre 3,27 milliards aux transports) et représente un quart des engagements de l'État.

Cette dotation permet de financer des projets d'immobilier universitaire et d'amélioration du logement étudiant, des projets de recherche, notamment dans le cadre des pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES), et d'accompagnement des pôles de compétitivité.

RÉPARTITION DES FINANCEMENTS DU CPER PAR SECTEUR

Source : Cour des Comptes.

* Les contrats de plan État-régions (2014-2020)

Une nouvelle génération de contrats de plan État-région a été lancée par le Gouvernement pour la période 2014-2020. Leur appellation revient ainsi à la dénomination antérieure à 2007. Dans un courrier en date du 13 août dernier aux présidents de région, le Premier ministre a entendu faire de cette nouvelle génération un véritable partenariat entre l'État, les régions et les autres collectivités territoriales. Il a également insisté sur le fait que leur dimension stratégique serait fortement accrue.

Ainsi, ces nouveaux contrats doivent porter sur cinq orientations prioritaires : l'enseignement supérieur et la recherche ; l''innovation, les filières d'avenir et l'usine du futur ; la couverture du territoire en très haut débit et le développement des usages du numérique ; la transition écologique et énergétique ; et les mobilités multimodales.

Le Premier Ministre a convié à Matignon le 11 septembre l'ensemble des présidents de région pour une réunion de travail destinée à lancer le processus de négociation, qui devrait mener à la signature des nouveaux contrats avant la fin de l'année et à leur mise en oeuvre effective dès le début de l'année 2015. Une clause de rendez-vous a été fixée en 2016 pour ajuster les priorités des projets aux conséquences de la réforme territoriale, en cours d'examen parlementaire.

2. Un instrument largement utilisé par les collectivités pour le soutien à la recherche

L'enquête de 2013 sur le financement de la recherche et du transfert de technologie (R&TT) par les collectivités territoriales 12(*) évalue, sur la période 2007-2014, le montant investi par les conseils régionaux de métropole pour des opérations de R&T réalisées dans le cadre des CPER à 1,6 milliard d'euros. Six conseils régionaux y ont apporté plus de 100 millions d'euros chacun : l'Ile-de-France, le Nord-Pas-de-Calais, les Pays de la Loire, l'Aquitaine, Rhône-Alpes et Provence-Alpes-Côte d'Azur.

BUDGET R&T DES CONSEILS RÉGIONAUX DE MÉTROPOLE
RÉALISÉS DANS LE CADRE DES CPER 2007-2014

Un chiffre montre bien l'importance des CPER en termes d'effort de R&T pour les régions. En 2012, les conseils régionaux de métropole ont participé à ce type d'opérations à hauteur de 28 % de leurs budgets cumulés de R&T soit, en valeur, 228 millions d'euros.

Une région, notamment, a particulièrement choisi le cadre du CPER pour financer la R&T sur la période 2007-2014 : le Nord-Pas-de-Calais. Ainsi, les trois-quarts des opérations de R&T y étaient inscrits dans le contrat de projet État-Région. A l'inverse, en Basse-Normandie et en Champagne-Ardenne, le CPER a été moins qu'ailleurs le vecteur utilisé pour financer la R&T : moins de 20 % du budget R&T y a été réalisé dans ce cadre. Et pour 8 des 22 régions de métropole, plus du tiers du budget R&T relève du CPER.

PART DES CONTRIBUTIONS AUX CPER (EN %) DANS LE BUDGET R&T
DES CONSEILS RÉGIONAUX DE MÉTROPOLE

3. Des répercussions positives sur les contreparties européennes en matière de financement

La règle du co-financement est au fondement même des CPER, et ceci dans une logique nationale autant qu'européenne. Cofinancement entre dotation de l'État et abondement des régions, dans un premier temps. Mais également cofinancement entre enveloppe nationale et apport de l'Union européenne, dans un second temps. Avec pour principe qu'à chaque euro mobilisé par l'Union doit en correspondre un national. L'effet de levier d'un tel cofinancement est donc extrêmement important, et constitue une bonne part de l'intérêt et de l'efficacité de ce système.

Ainsi, comme l'a souligné la Cour des Comptes dans son rapport précité, « les projets inscrits dans les CPER ont eu recours aux crédits européens, particulièrement dans les régions où ces crédits étaient élevés. Dans une période de forte contrainte budgétaire pour l'État, l'appel aux financements européens est évidemment apparu comme une opportunité. Les financements prévus dans les contrats de projets ont facilité la recherche des contreparties nationales aux crédits européens, selon la règle de l'égalité entre les crédits nationaux et ceux en provenance de l'Europe ».

La durée de sept ans des CPER a été d'ailleurs été calculée afin d'être calés sur le calendrier des fonds européens : Fonds européen de développement régional (FEDER), qui vise à renforcer la cohésion économique et sociale au sein de l'Union, et Fonds social européen (FSE), qui tend au même objectif, en plus de la mobilisation de l'emploi. Afin de bénéficier des financements européens, le choix des projets intégrés aux CPER doit refléter l'obligation pour la France de consacrer 75 % de l'enveloppe cumulée FEDER + FSE à l'innovation et à la compétitivité, conformément à la stratégie de Lisbonne.

4. Une évolution préoccupante des crédits consacrés au volet « recherche » dans certaines régions

La génération de contrats 2014-2020 devrait représenter 12 milliards d'euros pour la seule part État, et autant pour l'apport des régions, ce qui ne constitue qu'un recul limité à première vue par rapport à la précédente génération.

En réalité, les montants budgétaires étatiques ne portent que sur 11 milliards d'euros, l'État conservant 1 milliard d'euros d'ajustement. Ainsi que le souligne le rapport précité sur les CPER, « cette perspective confirme la tendance à la contraction des crédits budgétaires contractualisés au titre des CPER, tendance amorcée depuis la génération 2000-2006 de contrats ». Par ailleurs, le périmètre des investissements s'est élargi au secteur routier, ce qui réduit d'autant l'enveloppe des autres secteurs, et notamment celui de la recherche.

Les préfets ont reçu mandat pour négocier, région par région, et secteur par secteur, la ventilation de cette enveloppe globale. Or, l'évolution du volet « recherche » semble d'ores-et-déjà inquiétante pour certaines régions. Le cas du Nord-Pas-de-Calais est particulièrement éclairant, puisque ce volet ne devrait y représenter que 2,8 millions d'euros, un montant à mettre en perspective avec les 28 millions attendus.

Ce désinvestissement de l'État est sera source de difficultés. Ces contrats demeurent en effet des instruments importants, voire indispensables pour le développement d'une recherche territorialisée. Ainsi que le rappelle le rapport précité y étant consacré, reprenant l'analyse des régions, ils restent « un dispositif indispensable, dont le principal mérite demeure, à leurs yeux, à travers la mobilisation des acteurs, l'élaboration d'une stratégie partenariale et pluriannuelle, en lien avec les fonds européens. (...). Ils autorisent et sécurisent le financement de projets majeurs qui, en leur absence, peineraient à émerger ».

En effet, les financements issus du CPER sont destinés à des investissements dans des projets structurants d'une importance souvent nationale, voire européenne. Les documents de cadrage interministériels et les circulaires, notamment celle du 14 avril 2006 de la DIACT aux préfets, sont explicites en ce sens. La circulaire a ainsi ouvert un large champ pour la contractualisation du volet « recherche »: « Les dépenses consenties (...) seront des coûts d'équipements scientifiques et de fonctionnement, ainsi que des coûts de construction dans le cas des projets portés par des organismes de recherche ».

Les institutions régionales les plus affectées, mais également les établissements universitaires, ont eu l'occasion de manifester leur mécontentement vis-à-vis de cette évolution. Ainsi, observant que le volet enseignement supérieur-recherche « est très largement en baisse par rapport au CPER 2007-2014 exécuté », la Conférence des présidents d'universités (CPU) a ainsi jugé qu'« alors que les financements CPER sont un vecteur majeur et structurant d'investissements d'avenir pour l'enseignement supérieur et la recherche dans toutes les régions », les propositions de l'État étaient « inacceptables en l'état » et exigé la révision des projets de mandats de négociation.

Il semble que ces critiques et avertissements aient été entendus : selon les informations qu'a eues votre rapporteure pour avis, le Gouvernement aurait accepté, devant l'évidence de la sous-dotation, d'accorder une enveloppe supplémentaire de 150 millions d'euros sur le volet « enseignement supérieur et recherche ».

Cette rallonge se répartirait de la façon suivante : 100 millions sur les régions et 50 millions sur la seule Ile-de-France, auxquels s'ajouteraient 90 millions d'euros de réserve. Le départ entre les volets « enseignement supérieur » et « recherche » devrait ensuite être arbitré par les préfets de région, en fonction des besoins et des circonstances locaux. Cela permettrait de porter la nouvelle enveloppe globale « enseignement supérieur et recherche » de 50 % en l'état à plus de 57 % du réalisé de l'exercice précédent.

5. Une coordination imparfaite avec d'autres actions de l'État en matière de recherche

Comme le fait observer le rapport précité sur les CPER, « la pratique consistant à engager en parallèle des CPER des programmes spécifiques sur des sujets recouvrant tout ou partie de leur contenu a été particulièrement forte au cours de la période 2007-2013 ». Ce biais concerne des programmes sectoriels, tels que le plan campus, mais aussi le plan de relance de l'économie ou le PIA, dont une majeure partie des crédits est affectée à l'enseignement supérieur et à la recherche.

Si cette démarche est motivée par la volonté des pouvoirs publics de surmonter la crise économique et financière, l'effet d'éviction qu'elle induit à l'encontre des financements des CPER est important, et ce particulièrement dans le secteur de la recherche. En effet, ces programmes de relance de l'activité reposent le plus souvent sur la méthode de l'appel à projet, ce qui n'est pas le cas des CPER. Cette mise en compétition est à la base, par exemple, du PIA, qui oriente une partie conséquente de l'effort de recherche français.

Les enveloppes respectivement consacrées à l'enseignement supérieur et à la recherche ne sont pas les mêmes pour chacun de ces trois dispositifs : de l'ordre de 18,2 milliards d'euros (crédits consomptibles + crédits non consomptibles) au titre du PIA, de 2,9 milliards d'euros pour les CPER et de 200 millions d'euros pour le plan campus.

Surtout, l'articulation du PIA et du plan campus avec le CPER a reposé sur des logiques différentes. En effet, ainsi que le fait remarquer le rapport d'Albéric de Montgolfier, « en tendant à favoriser la mise en concurrence des territoires, cette méthode a pu être ressentie comme contradictoire avec la volonté exprimée de faire des contrats un outil de rééquilibrage entre régions ». Comme l'explique la Cour des comptes, poursuit le rapport, « la pérennisation des PIA fait que la question de l'articulation entre les projets financés par les PIA et ceux qui sont inscrits aux CPER se posera pour la future génération de contrats ».

Le rapport d'évaluation à mi-parcours de la Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (Datar), rendu public au printemps 201113(*), allait également en ce sens pour ce qui est du volet « enseignement supérieur et recherche ». Il y préconisait de mieux prioriser les actions dans un contexte budgétaire contraint et de mieux les articuler avec les stratégies nationales, sans attendre la prochaine génération de contrats.

En outre, et ainsi que le note la Cour des Comptes dans son rapport précité, le suivi financier et budgétaire du MENESR est défaillant. En effet, il ne « permet pas d'apprécier l'avancement physique des opérations, ce qui a engendré parfois des blocages et rendu difficile l'adoption des mesures correctrices en temps utile ». La nature des opérations à financer par les CPER doit être mieux précisée et les parties doivent s'assurer qu'elles correspondent effectivement aux priorités énoncées, avance la haute juridiction, qui juge également que le bilan souffre aussi du défaut de maturité de nombreuses opérations inscrites, et que la phase de préparation et de sélection des projets doit donc être améliorée.

VERS UNE TERRITORIALISATION INDIRECTE DU PIA
EN FAVEUR DE LA RECHERCHE ET DE L'INNOVATION ?

Devant les perspectives inquiétantes d'évolution et de ventilation de l'enveloppe « recherche » des CPER de sixième génération, votre rapporteure pour avis a d'abord souhaité déposer un amendement transférant une centaine de millions d'euros du programme 150 vers les programmes 172 et 192 de la MIRES, qui financent ledit volet « recherche ». Charge au PIA - dont une part des crédits a été sous-consommée - de réallouer ensuite des financements à l'Agence. Pour des raisons de recevabilité financière, cette solution n'a pu être mise en oeuvre.

Cependant, votre rapporteur pour avis entend obtenir l'engagement du Gouvernement que soit inscrite une nouvelle action d'un même montant dans lesdits programmes. Les financements proviendraient du PIA, qui poursuit bien les mêmes objectifs de soutien à la recherche et à l'innovation. Simplement, l'enveloppe correspondante serait territorialisée et assurerait la pérennité des projets déjà lancés dans le cadre des CPER, en rattrapant les inégalités existant entre les régions. À défaut, un coup d'arrêt risque fort d'être porté à cette dynamique, qui conditionne la compétitivité et l'emploi de demain dans nos territoires.


* 10 L'État et les régions : l'avenir des contrats de plan, rapport d'information n° 36 (2014-2015) fait par M. Albéric de Montgolfier au nom de la commission des finances.

* 11 Les contrats de projets État-régions, enquête réalisée par la Cour des Comptes à la demande de la commission des finances du Sénat, juillet 2014.

* 12 Le financement de la recherche et du transfert de technologie par les collectivités territoriales, enquête réalisée en 2013 par la DGRI et la DGESIP du MENESR.

* 13 Évaluation à mi-parcours des CPER, volet enseignement supérieur et recherche, avril 2011