N° 110
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 20 novembre 2014 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2015 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME IX
DIRECTION DE L'ACTION DU
GOUVERNEMENT :
COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL
Par MM. Jean-Marie BOCKEL et Jean-Pierre MASSERET,
Sénateurs.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Raffarin , président ; MM. Christian Cambon, Daniel Reiner, Jacques Gautier, Aymeri de Montesquiou, Mmes Josette Durrieu, Michelle Demessine, MM. Xavier Pintat, Gilbert Roger, Robert Hue, Mme Leila Aïchi , vice-présidents ; M. André Trillard, Mmes Hélène Conway-Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Joël Guerriau, Alain Néri , secrétaires ; MM. Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Pierre Charon, Robert del Picchia, Jean-Paul Emorine, Philippe Esnol, Hubert Falco, Bernard Fournier, Jean-Paul Fournier, Jacques Gillot, Mme Éliane Giraud, M. Gaëtan Gorce, Mme Nathalie Goulet, M. Alain Gournac, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Pierre Grand, Jean-Noël Guérini, Didier Guillaume, Mme Gisèle Jourda, M. Alain Joyandet, Mme Christiane Kammermann, M. Antoine Karam, Mme Bariza Khiari, MM. Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Jeanny Lorgeoux, Claude Malhuret, Jean-Pierre Masseret, Rachel Mazuir, Christian Namy, Claude Nougein, Philippe Paul, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, MM. Cédric Perrin, Jean-Vincent Placé, Yves Pozzo di Borgo, Henri de Raincourt, Alex Türk . |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 14 ème législ.) : 2234, 2260 à 2267 et T.A. 420
Sénat : 107 et 108 à 114 (2014-2015)
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Pour la deuxième année consécutive, la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées du Sénat présente un avis budgétaire consacré au programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », qui relève du Premier ministre.
C'est un signal fort de l'importance que revêtent désormais, pour notre défense et notre sécurité nationales, au sein des crédits rattachés au Premier ministre, les crédits consacrés notamment à la gestion des crises, au renseignement et à la cyberdéfense.
Ce rapport est en effet l'occasion de se pencher plus attentivement sur le rôle et les moyens du Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), qui relève du Premier ministre et qui est chargé de coordonner la préparation et de veiller à la mise en oeuvre des mesures concourant à la stratégie de défense et de sécurité nationale, en liaison étroite avec la Présidence de la République.
Il permet également, dans le prolongement des travaux passés de votre commission sur la cyberdéfense 1 ( * ) , de suivre attentivement l'évolution des moyens qui y sont consacrés, au travers des dotations et des effectifs de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI).
Il complète, enfin, l'information de la commission sur le suivi des moyens des services de renseignement, notamment au travers des fonds spéciaux destinés aux services de renseignement, qui figurent au sein du programme 129.
Au total, c'est donc près de la moitié du programme 129 qui est directement consacrée à des actions touchant la sécurité nationale et la défense, à l'action 2 « Coordination de la sécurité et de la défense » dotée de 261 millions d'euros en autorisations d'engagement et 293 millions d'euros de crédits de paiement en 2015.
Cette action 2 regroupe notamment :
- les crédits du Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) et de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI) ;
- les subventions pour charges de service public de deux instituts placés sous la tutelle du SGDSN : l'Institut des Hautes études de défense nationale (IHEDN) et l'Institut national des Hautes études de la sécurité et de la justice (INHESJ) ;
- la dotation en fonds spéciaux destinés aux services de renseignement et au Groupement interministériel de contrôle (GIC), organisme dépendant du Premier ministre chargé des interceptions de sécurité.
CRÉDITS DE L'ACTION 2 « COORDINATION DE LA SÉCURITÉ ET DE LA DÉFENSE » DU PROGRAMME 129 « COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL » DE LA MISSION « DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT ».
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Titre 2 |
Hors titre 2 |
Total |
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Autorisations d'engagement |
64 294 320 |
197 192 881 |
261 487 201 |
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Crédits de paiement |
64 294 320 |
229 007 863 |
293 302 183 |
Source : Projet annuel de performance, projet de loi de finances
I. LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DE LA DÉFENSE ET DE LA SÉCURITÉ NATIONALE (SGDSN) ET L'AGENCE NATIONALE DE LA SÉCURITÉ DES SYSTÈMES D'INFORMATION (ANSSI)
A. LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DE LA DÉFENSE ET DE LA SÉCURITÉ NATIONALE (SGDSN), OUTIL DE GESTION DES CRISES
Le SGDSN assure des missions relevant directement de la défense et de la sécurité, telles que la lutte contre la prolifération , le contrôle des exportations de matériels de guerre et des transferts de technologies sensibles, la planification en matière de défense et de sécurité, l'entraînement et la préparation à la gestion des crises graves, la protection du secret de la défense nationale , la sécurité des communications gouvernementales, la sécurité des systèmes d'information et la cyberdéfense ou encore la participation à l'élaboration de textes de doctrine et de textes normatifs en matière de défense et de sécurité nationale.
Plus précisément, l'action du Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale recouvre les missions suivantes :
- coordination interministérielle : il assure le secrétariat des conseils de défense et de sécurité nationale dans toutes ses formations, préside les instances et travaux interministériels relatifs à la politique de défense et de sécurité nationale et participe à l'analyse des crises internationales pouvant affecter notre environnement de sécurité ;
- planification de gestion de crise : il élabore la planification interministérielle de défense et de sécurité nationale et veille à sa mise en oeuvre ;
- transmissions gouvernementales : il organise les moyens de commandement et de communication nécessaires au Gouvernement en matière de défense et de sécurité nationale et en fait assurer le fonctionnement ;
- sécurité des systèmes d'information : en qualité d'expert national, il propose et met en oeuvre la politique du Gouvernement en la matière et apporte son concours aux services de l'Etat dans ce domaine ;
- coordination technologique : il veille à la cohérence des actions en matière de recherche et développement de projets technologiques intéressant la défense et la sécurité nationale et contrôle les exportations d'armement et les transferts de technologie sensible ;
- coordination des enseignements de défense et de sécurité comprenant la tutelle de l'Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN) et de l'Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice (INHESJ) ;
- coordination du renseignement : il apporte son appui à l'action du coordonnateur national du renseignement.
1. Le SGDSN : un outil du Gouvernement pour le traitement des sujets sensibles en matière de défense et de sécurité nationales
a) Le SGDSN assure le secrétariat des Conseils de défense , mène des travaux d'anticipation stratégique et assure le suivi des crises internationales
Outre le secrétariat des Conseils de défense et de sécurité nationale dans ses différents formats, le SGDSN assure le suivi des conflits et des crises internationales susceptibles d'affecter les intérêts français, en particulier ceux dans lesquels les forces armées sont engagées. Il anime des travaux interministériels d'analyse sur l'actualité internationale. En fonction de l'actualité, le SGDSN peut être ponctuellement sollicité pour produire des synthèses ou des recommandations sur l'évolution de la situation dans certains pays. En 2013, six pays ont ainsi fait l'objet de travaux.
Conformément au Livre blanc de 2013, le SGDSN anime un comité interministériel de la prospective, présidé par le Secrétaire général, visant à s'assurer de la cohérence et de la coordination des études de prospective menées par les différents ministères.
Le SGDSN suit les questions d'ordre stratégique , telles que le terrorisme, la défense anti-missiles balistiques (DAMB), la sécurité transatlantique et européenne, le désarmement et la maîtrise des armements, la lutte contre les menaces liées aux flux illicites ou encore la lutte contre la piraterie maritime.
Son rôle est de coordonner la réflexion interministérielle afin de proposer au Président de la République et au Gouvernement des orientations et des moyens d'action permettant de renforcer la sécurité nationale. À cet effet, le SGDSN réalise une évaluation mensuelle de la menace terroriste et assure une coordination interministérielle sur la DAMB . En 2013, le SGDSN a contribué à la mise en place d'un groupe interministériel sur la dissémination des armements conventionnels , en vue de renforcer la lutte contre les trafics et d'aider les Etats d'Afrique francophone (en priorité) à mettre en place les outils de contrôle des armements prévus dans le cadre du Traité sur le commerce des armes.
Depuis plusieurs années, le SGDSN suit la mise en oeuvre d'une « Stratégie Sahel » , dont l'objectif est de renforcer les capacités de souveraineté et de gouvernance des pays de la zone sahélo-saharienne. Il a également été chargé d'un mandat sur la « prévention de la radicalisation ».
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EXEMPLES D'ANALYSES DU RISQUE PAR LE SGDSN Dans le domaine particulier des explosifs, le SGDSN finance depuis 2006 des travaux d'évaluation de la menace terroriste fondée sur les explosifs artisanaux et définit sur cette base les mesures de protection à mettre en oeuvre et les technologies de détection à développer. Dans le secteur du transport aérien, après la création le 1 er janvier 2013 d'une cellule d'analyse de risque au sein de la direction générale de l'aviation civile (DGAC) , le SGDSN a poursuivi, en lien avec les ministères concernés, la supervision des dispositifs permettant d'évaluer le risque pour les vols en provenance de pays jugés sensibles et de lutter contre la menace des missiles sol-air de courte portée (« MANPADS »). |
Source : réponse du Gouvernement au questionnaire parlementaire de la commission
b) Le SGDSN participe à la lutte contre la prolifération et au contrôle des exportations de matériels de guerre
Le SGDSN mène des travaux en matière de lutte contre la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs en coordonnant les études sur ce sujet, et en produisant des documents de synthèse sur les dossiers d'actualité, notamment ceux portant sur l'Iran, la Syrie et la Corée du nord .
Le SGDSN coordonne la réponse nationale aux interceptions proliférantes réalisées dans le cadre de la PSI ( Proliferation Security Initiative ). La fréquence de ces interceptions ne cesse de croître depuis sa mise en oeuvre en 2003. Neuf affaires d'interception de biens proliférants ont ainsi été menées dans ce cadre depuis l'été 2013 2 ( * ) .
Dans le domaine chimique , le SGDSN assure le secrétariat du Comité interministériel pour l'application de la convention sur l'interdiction des armes chimiques (CIAC), la loi prévoyant un dispositif d'inspection sur mise en demeure sur le sol français.
Dans le domaine biologique , le SGDSN assure notamment la coordination des travaux sur la biologie de synthèse, domaine en pleine expansion, et coordonne la coopération de la France avec les Etats-Unis portant sur les différents volets de la défense biologique.
Le régime des autorisations d'exportation des matériels de guerre a été réformé par le « paquet défense » et sa loi de transposition de 2011 3 ( * ) . L'exportation de matériels de guerre hors de l'Union européenne est désormais soumise à l'obtention d'une licence , délivrée par décision du Premier ministre ou, par délégation, du Secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale, après avis de la commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre (CIEEMG).
Votre commission souligne que la modernisation, engagée depuis plusieurs années, des outils (notamment informatiques) de traitement des demandes, tendant à réduire les délais de traitement administratif (sans porter atteinte, naturellement, à la robustesse de l'instruction en elle-même), semble avoir désormais débouché : après une période de transition, le nouveau système de traitement « SIGALE » est en place.
Le SGDSN a également coordonné les travaux d'adoption de trois nouveaux arrêtés relatifs à la mise en place des « licences générales », notamment au bénéfice des forces armées françaises situées hors du territoire national. Votre commission, qui avait soutenu cette mesure de simplification lors de l'examen de la loi de 2011, se félicite de la mise en oeuvre de la loi.
BILAN DE LA CIEEMG (2013-1 er semestre 2014)
Au cours de l'année 2013 et du premier semestre 2014, la CIEEMG s'est réunie 17 fois en session plénière. En 18 mois, la CIEEMG a examiné 6 069 dossiers de demandes d'autorisation déposés par les entreprises, soit :
4 120 dossiers examinés en CIEEMG, sur lesquels 173 avis défavorables ont été rendus :
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Année |
Dossiers examinés en CIEEMG |
Avis favorables 4 ( * ) |
Avis
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2013 |
2 824 |
2 700 |
124 |
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1 er semestre 2014 (jusqu'au 31 mai) |
1 296 |
1 247 |
49 |
Source : réponse du gouvernement au questionnaire de votre commission
2. Le SGDSN acteur de la politique de sécurité nationale
a) La rénovation des plans de protection de la « famille pirate » dont le plan VIGIPIRATE de lutte contre le terrorisme
Engagée fin 2012, la révision en profondeur du plan VIGIPIRATE s'est achevée en février 2014. Le nouveau plan se veut plus efficace par une meilleure adéquation des stratégies de protection et des mesures prises, par une communication au public d'une grande partie du plan, par une information sur la menace terroriste et sur les mesures engagées, et par une simplification des niveaux d'alerte.
Le SGDSN achève actuellement la révision du plan « PIRATAIR-INTRUSAIR » qui vise à répondre à des actes illicites mettant en jeu la sûreté aérienne ou la souveraineté aérienne. Le SGDSN engagera par la suite la rénovation du plan « PIRANET » (réponse à des attaques sur les systèmes d'information).
À la suite de la catastrophe de FUKUSHIMA, un nouveau « Plan national de réponse à un accident nucléaire ou radiologique majeur » a été élaboré sous l'égide du SGDSN, qui a été rendu public en février 2014. Il fixe l'organisation de la gestion de crise, les stratégies à appliquer et les principales mesures à prendre au niveau gouvernemental. La déclinaison de ce plan au niveau des zones de défense et de sécurité et des départements sera effectuée en 2015, sous le pilotage du ministère de l'intérieur.
b) La consolidation des dispositifs interministériels de prévention et de protection : l'exemple des centrales nucléaires et du plan Ebola
S'agissant de la protection physique des installations nucléaires , le SGDSN a conduit des travaux qui ont donné compétence aux préfets de département pour réglementer la circulation et le stationnement aux abords des installations nucléaires. Les travaux se poursuivent sur le statut juridique des emprises des installations nucléaires, ainsi que sur les capacités des services internes de sécurité et les dispositifs de protection physique des opérateurs nucléaires.
L'audition du Secrétaire général par votre commission a mis en valeur le rôle du SGDSN dans l'élaboration, à la fois juridique et capacitaire, de la réponse s'agissant des récents survols de centrales par des drones.
De la même façon, le SGDSN a été la cheville ouvrière du récent « Plan Ebola » publié le 24 novembre dernier.
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Le plan national de protection et de lutte contre Ebola Le plan national de protection et de lutte contre Ébola a été publié le 24 novembre 2014. Ce document élaboré par le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) à la demande du président de la République et du Premier ministre, a été adressé aux préfets et aux directeurs des Agences régionales de santé (ARS). Il vise à préparer notre pays à tous les scénarios possibles, en graduant les réponses pour rester au plus près de la réalité épidémique et en définissant une stratégie générale de prévention et de lutte (incluant les domaines sanitaire, la protection du territoire, la continuité de l'activité économique, la recherche et le développement...). Ce plan interministériel se veut ciblé, réactif et adaptable. Les mesures déjà prises (en matière de santé et de contrôles aux aéroports notamment, par exemple) correspondant à la réalité épidémique à la date de publication du plan. Il s'agit d'un outil d'aide à la décision pour les responsables gouvernementaux, les représentants de l'État au niveau territorial et à l'étranger. Ce plan s'adresse également aux élus des collectivités locales, aux professionnels de santé et assimilés, ainsi qu'aux décideurs de nombreux domaines de la vie publique. Source : Dépêches de presse et site du SGDSN |
c) L'amélioration de l'organisation gouvernementale de réponse aux crises majeures : le « Contrat général interministériel »
L'Etat doit organiser et mettre en oeuvre des capacités civiles et militaires pour faire face aux multiples risques et menaces qui peuvent affecter le pays. Si la planification capacitaire existe de longue date pour ce qui concerne l'engagement des armées, au travers des « contrats opérationnels » qui leurs sont fixés, cette démarche faisait défaut dans le champ des ministères civils qui doivent intervenir les premiers face aux risques et aux menaces non armées.
Le contrat général interministériel répond à cette exigence en fixant, pour les 5 années à venir (2015-2019), les capacités critiques des ministères civils et le niveau d'engagement de ceux-ci dans la réponse aux crises majeures. Ces capacités sont fixées dans un cadre de juste suffisance et de complémentarité avec les autres acteurs de la gestion des crises que sont les armées, les collectivités territoriales et les opérateurs d'importance vitale.
À l'issue d'un travail interministériel mené en 2013 sous l'égide du SGDSN, le « Contrat général interministériel » a été approuvé par le cabinet du Premier ministre en mai 2014. Pour les outre-mer, ces capacités seront complétées par l'élaboration d'un programme quinquennal d'équipements mutualisés.
D'après les réponses fournies par le Gouvernement au questionnaire écrit de vos rapporteurs, la déclinaison territoriale de cette démarche capacitaire sera effectuée d'ici 2016 , sous la responsabilité du ministère de l'Intérieur.
S'agissant de la capacité de veille et d'alerte sur les différentes crises au profit des hautes autorités de l'Etat, Le SGDSN est un acteur essentiel de la chaîne d'alerte gouvernementale, dispositif qui s'appuie notamment sur le Bureau de veille et d'alerte (BVA) du SGDSN, qui coordonne étroitement ses actions avec les centres opérationnels des ministères, vingt-quatre heures sur vingt-quatre. Son efficacité est cruciale, notamment pour la gestion éventuelle d'une épidémie comme celle de fièvre Ebola ou encore en cas d'accident aérien impliquant des ressortissants français.
d) Le développement de la résilience et le renforcement de la continuité des activités essentielles à la Nation
Le SGDSN est partie prenante du renforcement du fonctionnement de la cellule interministérielle de crise (CIC) qui est au coeur du dispositif gouvernemental de gestion des crises majeures. La démarche de professionnalisation des acteurs de la gestion de crise, engagée en 2012, s'est poursuivie avec notamment l'élaboration en 2014 d'un référentiel interministériel de formation , première étape de la création au sein des administrations d'un véritable « réservoir de compétences » spécialisé dans la gestion de crise.
S'agissant des exercices gouvernementaux , après une année 2013 consacrée aux risques naturels et technologiques, l'année 2014 a été dédiée à la thématique terroriste . Outre l'évaluation des plans VIGIPIRATE et PIRATAIR rénovés en 2014, le renforcement de la coordination politico-stratégique entre la France et le Royaume-Uni en cas de crise majeure a été poursuivi. L'organisation d'un exercice de grande ampleur simulant une crue majeure de la Seine, à l'initiative de la Préfecture de Police, est envisagée pour tester le plan relatif à la continuité du travail gouvernemental et les plans ministériels de continuité d'activité.
e) La consolidation d'une filière industrielle française de sécurité informatique
Votre commission avait mis en lumière, dans son rapport d'information précité de juillet 2012, la nécessité de consolider une filière industrielle française de la sécurité informatique.
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Priorité n° 7 du rapport d'information de 2012 sur la cyberdéfense : Soutenir par une politique industrielle volontariste, à l'échelle nationale et européenne, le tissu des entreprises françaises, notamment des PME, spécialisées dans la conception de certains produits ou services importants pour la sécurité informatique et, plus largement, du secteur des technologies de l'information et de la communication, et renforcer la coopération entre l'Etat et le secteur privé. |
Pour répondre au besoin de sécurité informatique de l'Etat et des opérateurs d'importance vitale (OIV) et conformément à ces recommandations, le SGDSN a initié et conduit les travaux interministériels visant à structurer les industries françaises dans le domaine de la sécurité informatique. Le Premier ministre a ainsi installé, le 23 octobre 2013, le Comité de la filière industrielle de sécurité (CoFIS) rassemblant onze ministres, des représentants des collectivités territoriales et du Parlement, des dirigeants de sociétés qui développent ou utilisent des solutions de sécurité, des présidents de pôles de compétitivité ainsi que des membres éminents de la recherche académique française. Le CoFIS est destiné à promouvoir la compétitivité de la filière, en cohérence avec les 34 plans de la « Nouvelle France industrielle » et la stratégie nationale de recherche. Il porte sur un secteur sensible qui participe à notre autonomie stratégique.
D'après les réponses écrites transmises par le Gouvernement au questionnaire écrit de votre commission, pour 2014 et 2015, l'objectif principal sera d'accompagner la montée en puissance du dispositif, de lancer les premiers démonstrateurs technologiques de la filière et de poursuivre une politique de financement de la recherche et de l'innovation dans le domaine de la sécurité.
Le Gouvernement indique ainsi dans ses réponses écrites que le SGDSN « continuera à participer au financement de l'Agence nationale de la recherche et du Fonds unique interministériel, tout en finançant en propre le développement de nouvelles solutions de lutte contre les menaces nucléaires, radiologiques, biologiques, chimiques et liées aux explosifs. Il poursuivra, par ailleurs, son action de promotion des intérêts français auprès de la Commission européenne dans le cadre du programme européen « Horizon 2020 » ».
3. Les moyens du SGDSN dans le projet de loi de finances pour 2015
Le budget du SGDSN dans le projet de loi de finances pour 2015 s'élève à 211,3 millions d'euros en autorisations d'engagements et 243,1 millions d'euros en crédits de paiement.
CRÉDITS DU SGDSN DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2015
(EN MILLIONS D'€)
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LFI 2014 |
PLF 2015 |
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AE |
CP |
AE |
CP |
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Titre 2 |
47,66 |
47,66 |
64,29 |
64,29 |
|
dont transfert CTG 5 ( * ) |
12,88 |
12,88 |
||
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HT2 |
144,47 |
146,52 |
146,99 |
178,81 |
|
TOTAL |
192,12 |
194,17 |
211,29 |
243,10 |
La hausse du budget du SGDSN reflète la montée
en puissance de la politique de sécurité des systèmes
d'information, qui se concrétise par une hausse des crédits et
emplois de l'ANSSI depuis 2009 (cf. ci-dessous). Le plafond d'emplois du SGDSN
(hors ANSSI) relève quant à lui des orientations du Premier
ministre pour les secteurs non prioritaires, et se traduit donc par une
diminution de 3 emplois sur la période 2015-2017
(-1 ETP chaque année).
RÉALISATION DES EMPLOIS DU SGDSN
De même, l'évolution du budget (hors ANSSI) applique les orientations générales du Gouvernement du budget triennal 2015-2017, soit une diminution globale de 5% des crédits à échéance de 2015 - et de 15% à échéance de 2017 - par rapport à la loi de finances pour 2014.
* 1 « La cyberdéfense, un enjeu mondial, une priorité nationale », rapport d'information présenté par M. Jean-Marie Bockel en juillet 2012 http://www.senat.fr/notice-rapport/2011/r11-681-notice.html
* 2 Source : réponse du Gouvernement au questionnaire de la commission.
* 3 Voir les travaux de votre commission sur la loi n° 2011-702 du 22 juin 2011 qui transpose notamment la directive européenne 2009/43 du 6 mai 2009 sur les transferts intracommunautaires de produits liés à la défense.
* 4 Outre les avis favorables ou défavorables, la CIEEMG peut également proposer d'ajourner des dossiers.
* 5 Transfert du Centre de transmission du Gouvernement.