II. L'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE : LA FIN D'UN MAUVAIS CYCLE ?
A. L'ANNÉE 2014 EST MARQUÉE PAR UN DYSFONCTIONNEMENT INFORMATIQUE GRAVE EMPÊCHANT LA MISE EN oeUVRE DE LA RÉFORME VOULUE PAR LE LÉGISLATEUR
La collecte de la redevance d'archéologie préventive (RAP) repose sur deux filières : la filière culture (Directions régionales des affaires culturelles - DRAC) pour les aménagements soumis à étude d'impact au titre du Code de l'environnement et la filière urbanisme pour les aménagements relevant d'autorisation d'urbanisme.
Votre commission a pu constater, lors de l'examen des projets de loi de finances précédents, que le financement de l'archéologie préventive défini par la loi du 1 er août 2003 n'était pas satisfaisant car il ne permettait pas de couvrir les coûts engendrés, provoquant des retards dans la mise en oeuvre des diagnostics et des chantiers de fouilles conduits par l'Inrap.
Malgré plusieurs ajustements votés entre 2004 et 2009, le rendement était inférieur aux besoins : en 2011 il dépassait péniblement les 70 millions d'euros tandis que l'inspection générale des finances évaluait le besoin à 125 millions d'euros. Le ministère de la culture et de la communication a apporté un total de 170 millions d'euros entre 2006 et 2012. C'est la raison pour laquelle le gouvernement a souhaité réformer le mode de financement dans le cadre du projet de loi de finances rectificative n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 . Le nouveau dispositif ainsi adopté concerne la filière urbanisme et adosse la nouvelle RAP à la taxe d'aménagement . Votre commission, suivie par l'ensemble des sénateurs en séance publique, a adopté une disposition visant à élargir l'assiette de la RAP afin de porter son rendement aux 122 millions d'euros estimés nécessaires pour le bon fonctionnement du dispositif.
Le législateur a ainsi voulu mettre fin au déficit chronique de l'archéologie préventive, obligeant le ministère de la culture et de la communication à redéployer des crédits exceptionnels pour financer dans l'urgence l'Inrap et le Fnap. Si cette réforme a produit ses effets à partir de 2013 comme cela été prévu, le rendement attendu n'a jamais été atteint en 2014 comme cela avait pourtant été annoncé. Selon les informations transmises à votre rapporteur pour avis par le ministère de la culture et de la communication, il ne sera vraisemblablement pas atteint avant 2015, voire début 2016.
Malgré des alertes relayées ces deux dernières années par votre commission, la transition entre l'ancien et le nouveau système de redevance a été marquée par des difficultés techniques rencontrées par les services déconcentrés du ministère du logement pour procéder à la liquidation de cette taxe selon les nouvelles règles votées par le Parlement . Il en est résulté une absence de rendement de cette filière dès le mois de mars 2013. La reprise de cette part de liquidation dans Chorus a pu être effective en mars 2014 et les premiers versements à l'Inrap et au Fnap (Fonds national pour l'archéologie préventive), notamment, ont eu lieu en avril 2014 seulement.
Cette situation a mis en péril, non seulement les services d'archéologie de collectivités territoriales agréés qui perçoivent directement la RAP sur leur territoire (20 actuellement), mais également l'Inrap et le Fnap . Elle a occasionné des difficultés de trésorerie, qui ne remettent pas en cause, toutefois, l'architecture de la réforme et son bien-fondé. Le ministère de la culture et de la communication a cependant dû pallier le manque à gagner en 2013 et en 2014.
Afin d'assurer une continuité minimale du service et d'éviter tout défaut de paiement du salaire de ses 2 100 agents, le ministère a dû mobiliser 49 millions d'euros sur 2013 et 2014 en faveur de l'Inrap . Les concours apportés se décomposent comme suit :
En 2013 :
- d'une part, des concours d'un montant de 10 millions d'euros étaient prévus au budget 2013 de l'Inrap afin de compenser la montée en charge progressive de la nouvelle RAP. Ce concours devait faire l'objet d'une ouverture nette en loi de finances rectificative pour 2013 qui n'est pas intervenue et a été autofinancé par le programme 175 ;
- d'autre part, des concours d'un montant de 25 millions d'euros, sous formes d'avances de trésoreries, autofinancés par le programme 175 au détriment de ses autres objectifs.
En 2014 :
En l'absence de reprise d'un encaissement régulier de la RAP en début d'année 2014, une avance de trésorerie de 14 millions d'euros a été également consentie à l'Inrap au premier semestre de l'année.
Le ministère a également dû procéder en 2013 à une avance de 3 millions d'euros, sur crédits budgétaires, afin qu'il puisse honorer les engagements déjà pris.
Les versements émanant de la filière urbanisme ont repris à la fin du mois d'avril 2014. Depuis le début de l'année 2014, l'Inrap a reçu 25,1 millions d'euros de RAP dont 16 millions d'euros émanant de la filière urbanisme, et le FNAP a perçu 14,1 millions d'euros dont 8,8 millions d'euros émanant de la filière urbanisme.
En outre, comme le rappelle le ministère de la culture et de la communication dans ses réponses au questionnaire budgétaire, le constat d'un rendement de la taxe affectée au Centre national du jazz et des variétés (CNV) supérieur au plafond fixé en loi de finances d'une part, et de l'impossible atteinte de l'objectif rendement de la RAP à 122 millions d'euros en 2014 d'autre part, l'on conduit à diminuer temporairement le plafond de la RAP. En effet, l'article 11 de la loi de finances rectificative n° 2014-891 du 8 août 2014 a relevé de 24 à 28 millions d'euros le plafond de la taxe sur les spectacles de variété et a abaissé, en contrepartie, de 122 à 118 millions d'euros celui de la redevance d'archéologie préventive.
Comme le ministère l'a indiqué, « ce choix de gestion temporaire ne remet pas en cause l'objectif d'un rendement de la RAP à 122 millions d'euros nécessaire pour parvenir à un financement équilibré de la politique de l'archéologie préventive . »