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Projet de loi de finances pour 2015 : Sécurité civile

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Sécurité civile ( avis - première lecture )

Avis n° 114 (2014-2015) de Mme Catherine TROENDLÉ, fait au nom de la commission des lois, déposé le 20 novembre 2014

Disponible au format PDF (286 Koctets)


N° 114

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 20 novembre 2014

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 2015, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME XVI

SÉCURITÉ CIVILE

Par Mme Catherine TROENDLÉ,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas, président ; Mme Catherine Troendlé, MM. Jean-Pierre Sueur, Jean-René Lecerf, Alain Richard, Jean-Patrick Courtois, Alain Anziani, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Esther Benbassa, vice-présidents ; MM. François-Noël Buffet, Michel Delebarre, Christophe-André Frassa, Thani Mohamed Soilihi, secrétaires ; MM. Christophe Béchu, Jacques Bigot, François Bonhomme, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Mme Cécile Cukierman, M. Mathieu Darnaud, Mme Jacky Deromedi, M. Félix Desplan, Mme Catherine Di Folco, MM. Vincent Dubois, Christian Favier, Pierre Frogier, Mme Jacqueline Gourault, MM. François Grosdidier, Jean-Jacques Hyest, Mlle Sophie Joissains, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Roger Madec, Alain Marc, Didier Marie, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, François Pillet, Hugues Portelli, André Reichardt, Bernard Saugey, Simon Sutour, Mme Catherine Tasca, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 2234, 2260 à 2267 et T.A. 420

Sénat : 107 et 108 à 114 (2014-2015)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Après avoir entendu M. Bernard Cazeneuve, ministre de l'intérieur1(*), le mercredi 19 novembre 2014, la commission des lois du Sénat, réunie le mercredi 26 novembre 2014, sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur, vice-président, a examiné, sur le rapport pour avis de Mme Catherine Troendlé2(*), les crédits du programme « Sécurité civile » du projet de loi de finances pour 2015.

Après avoir rappelé que la sécurité civile était une responsabilité partagée entre l'État et les collectivités locales, le rapporteur pour avis a indiqué que les crédits mobilisés par l'État pour 2015 s'élevaient à 401,028 millions d'euros en AE et à 439,55 millions d'euros en CP, la participation des collectivités locales représentant cinq fois ce montant.

Abordant le programme Sécurité civile, elle a indiqué que le fonds d'aide à l'investissement des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), en constante diminution depuis 2006, était destiné, en 2015 comme en 2014, à solder des opérations d'investissement non encore achevées.

Quatre axes principaux sont fixés pour 2015 à l'évolution des services opérationnels de l'État : développement des synergies entre les moyens nationaux pour une plus grande qualité de leurs interventions ; développement des partenariats avec les acteurs de la sécurité nationale dans une logique de mutualisation et de prestations de service ; montée en puissance de l'unité mobile de démantèlement des munitions identifiées ; développement de l'efficacité des moyens de soutien et de gestion par leur regroupement.

Parmi les grands chantiers en cours, le rapporteur pour avis a noté le retard apporté à la mise en place du système d'alerte et d'information des populations (SAIP) et indiqué les travaux engagés par l'État pour achever et optimiser la couverture du réseau de radiocommunications ANTARES sur l'ensemble du territoire national.

Sur sa proposition, la commission des lois a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du programme Sécurité civile au sein de la mission Sécurités figurant dans le projet de loi de finances pour 2015.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

En 2013, les sapeurs-pompiers ont été encore très sollicités. Ils ont effectué 4 295 500 interventions, soit 1 % de plus que l'année précédente. La nature de ces actions confirme une fois de plus l'évolution du recours aux services d'incendie et de secours puisque leur coeur de métier - l'intervention contre les incendies - recule de nouveau, de 8 % par rapport à 2012. En revanche, le secours à personne croît régulièrement, de 2 % en 2013 : il constitue désormais près des 4/5èmes des missions assurées par ces services.

Emblématique des évolutions de notre société, ce constat traduit les modifications de nos modes de vie, l'affaiblissement de la présence médicale dans certains territoires. Elle consacre surtout le rôle des sapeurs-pompiers, devenus aujourd'hui les sauveteurs incontournables pour les incidents de toute nature, toujours joignables, toujours disponibles.

L'importance de leur mission sociale appelle d'autant l'attention des pouvoirs publics à conforter le volontariat qui constitue, aux côtés des professionnels, les 4/5èmes des effectifs. Il importe à cette fin de favoriser l'engagement civique des plus jeunes et de diffuser une culture de la sécurité.

Les sapeurs-pompiers payent chaque année un lourd tribut en assurant leur mission de sauvetage. En 2013, huit d'entre eux - cinq professionnels et trois volontaires - ont péri. Au 28 août 2014, trois sapeurs-pompiers volontaires s'ajoutent à cette triste liste.

Votre commission unanime et son rapporteur s'inclinent en saluant leur engagement au service de la communauté. Ils rendent hommage à leur courage et à leur civisme.

Le prochain budget s'inscrit dans la continuité des précédents en poursuivant la mise en oeuvre, sans que le calendrier initial soit toujours respecté, de grands chantiers engagés pour accroître la performance de l'organisation de la sécurité civile dans un contexte général de mutualisation pour respecter l'effort général attendu des administrations de l'État.

I. LA SÉCURITÉ CIVILE, UNE MISSION RÉGALIENNE DÉCONCENTRÉE

La sécurité civile constitue au premier chef une mission régalienne de l'État. À ce titre, les crédits que celui-ci y consacre sont inscrits au sein de la mission « Sécurités » qui regroupe, depuis 2014, les moyens mis à la disposition du ministre de l'intérieur pour « organiser la protection et le secours de tous, en tout temps, au quotidien comme en cas de crise, dans le respect de chacun »3(*) : il s'agit des dotations destinées à la gendarmerie et à la police nationales, à la sécurité et à l'éducation routières et, enfin, à la sécurité civile.

Celle-ci, plus précisément, vise à prévenir les risques de toute nature, naturels et technologiques, et à gérer leurs conséquences lorsqu'ils se réalisent.

L'État, cependant, n'assume pas seul cette responsabilité qu'il partage avec d'autres acteurs aux missions bien identifiées :

- l'État est garant de la cohérence de la sécurité civile au plan national.

Pilotée par le ministère de l'intérieur (direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises - DGSCGC), la mise en oeuvre de sa responsabilité fait intervenir plusieurs autres ministères : écologie, santé, agriculture et forêt ;

- les collectivités locales - départements et communes - assurent au quotidien la protection des populations ;

- Météo-France, opérateur de l'État, est au centre du dispositif d'alerte pour les risques météorologiques.

A. DES RESPONSABILITÉS MINISTÉRIELLES PARTAGÉES

Les moyens mobilisés au service de la sécurité civile dépassent le seul montant des crédits inscrits au titre du programme éponyme 161, soit 49 % du total, qui financent les politiques du ministère de l'intérieur mises en oeuvre par la DGSCGC.

1) Le ministère de l'intérieur intervient au premier plan : en matière de préparation et d'exécution des politiques de sécurité intérieure et de sécurité civile, il coordonne l'intervention des différents partenaires ; il met en oeuvre des moyens spécialisés.

2) Pour sa part, le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie (MEDDE) pilote la politique de prévention des risques naturels et technologiques fondée sur la stratégie nationale de développement durable (32 000 des 36 000 communes sont sous la menace d'au moins un risque naturel ou technologique). Pour les risques naturels (inondations, avalanches, séismes...), la politique repose sur la connaissance des risques, la surveillance, l'information du public, la prise en compte du risque dans l'aménagement, les travaux de réduction de la vulnérabilité, le contrôle des ouvrages, la préparation à la gestion de crise et le retour d'expérience.

Dans ce cadre, à la suite de la tempête Xynthia, l'État a arrêté un plan national « submersions rapides, crues soudaines, ruptures de digues » qui recouvre plusieurs volets : protection des habitations ; sécurité des barrages et des digues ; alerte et vigilance. À cette fin, il s'articule autour de quatre axes prioritaires :

- maîtrise de l'urbanisation et adaptation du bâti dans les zones dangereuses ;

- amélioration des systèmes de surveillance, de prévision, de vigilance et d'alerte ;

- fiabilité des ouvrages et des systèmes de protection ;

- renforcement de la culture du risque auprès des populations.

Par le biais du fonds de prévention des risques naturels majeurs, ce plan doit être doté de 500 millions d'euros sur la période 2011-1016.

L'évaluation du plan à mi-parcours, en 2014, conclut au retard dans la mise en oeuvre de certaines actions ou du défaut de leur déclinaison au plan local. Ses auteurs (conseil général de l'environnement et du développement durable, inspections générales des finances, de l'administration, de la défense et de la sécurité civiles) recommandent notamment de « simplifier la gouvernance, les procédures et les périmètres d'intervention, pour mettre en oeuvre efficacement des stratégies territoriales globales et cohérentes ». À cette fin, ils insistent sur « la nécessité absolue d'un travail partenarial entre les collectivités et l'État » et une mise en place cohérente des nouvelles compétences attribuées à celles-ci par l'article 56 de la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles. Celui-ci traduit les conclusions de la mission d'information du Sénat sur les inondations du Var, et plus largement dans le sud-est de la France au mois de novembre 2011, qui, sur le rapport de notre collègue Pierre-Yves Collombat, avait constaté l'absence de responsabilités claires en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations4(*).

Il institue une nouvelle compétence obligatoire des communes, de droit transférée aux intercommunalités, pour remédier au sous-financement chronique des actions menées en matière de gestion des milieux aquatiques. Intégrée au projet de loi « métropoles », cette nouvelle responsabilité des collectivités locales sera financée par une taxe spéciale annuelle pour la gestion de la prévention des risques d'inondation et de submersion. Sa mise en oeuvre reste liée aux modalités réglementaires précisant le régime de la taxe qui, à ce jour, n'ont pas encore été publiées.

3) Le ministère des affaires sociales et de la santé intervient pour les urgences sanitaires qui, au-delà des pandémies et des maladies infectieuses, incluent les risques bio-terroristes.

À ce titre, la direction générale de la santé est chargée d'en préparer et d'en assurer la gestion opérationnelle et doit développer des plans de réponse aux situations d'urgence sanitaire nationales ou internationales qui visent tout à la fois la mise en oeuvre des moyens appropriés aux secours et la diminution des risques pesant sur la population (il s'agit notamment du plan variole, du volet sanitaire du plan pirate-NRBC, du plan canicule, du guide de distribution des produits de santé, mis en oeuvre localement par les préfets et les agences régionales de santé).

4) Le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt définit la politique forestière compte tenu des risques du terrain.

Celle-ci couvre tant la fixation des dunes côtières que la défense des forêts contre l'incendie ou la restauration des terrains de montagne.

5) Le ministère chargé de la mer est, pour sa part, responsable de la sécurité maritime.

Il est chargé, d'une part, des dispositifs de prévention des accidents maritimes (surveillance du trafic - notamment dans le rail d'Ouessant, à la pointe du Cotentin et dans le détroit du Pas-de-Calais - et aides à la navigation) et, d'autre part, des dispositifs de coordination des opérations de sauvetage des personnes et des biens en cas d'accident maritime dont la mise en oeuvre opérationnelle est confiée aux CROSS (centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage).

Par ailleurs, la mise en place sous l'autorité du préfet de département du dispositif ORSEC/POLMAR-TERRE (lutte contre les pollutions marines) est financée par son budget.

6) Enfin, l'opérateur Météo-France assure l'application de la stratégie définie par l'État pour anticiper l'arrivée des phénomènes météorologiques dangereux à travers ses onze directions interrégionales (sept en métropole et quatre outre-mer).

Cette mission se décline sur le terrain à travers le service - gratuit - APIC (Avertissement pluies intenses à l'échelle des communes) auquel peuvent souscrire les communes pour préparer et organiser les secours. 4 200 d'entre elles y étaient abonnées en 2013. Cette information devrait être renforcée par un dispositif qui sera mis en place, dans les prochaines années, par les services du MEDDE chargés de la surveillance des cours d'eau : il consisterait en « un avertissement plus ciblé pour les communes situées le long des petits cours d'eau à pente forte ». Il conviendra que ce système soit opérationnel au plus tôt.

L'ensemble des crédits correspondants à ces diverses actions sont regroupés dans un document de politique transversale annexé au projet de loi de finances et destiné à présenter l'ensemble des politiques publiques qui concourent à la prévention des risques majeurs et à la gestion des situations de catastrophe.

L'effort de l'État en faveur de la sécurité civile

Source : document de politique transversale sécurité civile 2015

B. LES COLLECTIVITÉS LOCALES, CONTRIBUTEURS MAJEURS À L'ORGANISATION DES SECOURS

Les collectivités locales jouent un rôle éminent dans la protection des populations au titre de la proximité. La sécurité civile est organisée localement dans le cadre du département avec l'institution du service départemental d'incendie et de secours (SDIS).

Cet établissement public, dont le conseil d'administration est présidé par le président du conseil général, est organisé en centre d'incendie et de secours. Il comprend un service de santé et de secours médical. Lui est affecté le corps départemental des sapeurs-pompiers, composé de professionnels appartenant à la fonction publique territoriale5(*) et de volontaires relevant des corps communaux ou intercommunaux des centres de secours des 7 151 centres d'incendie et de secours répartis sur l'ensemble du territoire national.

Le maire, en vertu de son pouvoir de police générale, dirige les opérations de secours6(*).

1. Des dépenses contraintes

Les dépenses supportées par les collectivités locales au titre de la sécurité civile (4,86 milliards d'euros) représentent cinq fois l'effort de l'État dans ce secteur (926,77 millions d'euros en AE et 915,66 millions d'euros en CP inscrits au projet de loi de finances pour 2015).

Le budget global des SDIS - 4,86 milliards d'euros - évolue, en 2013, de + 1,2 % en valeur brute, mais diminue légèrement de 0,8 % compte tenu de l'inflation.

Les dépenses de personnels constituent 80 % des dépenses de fonctionnement d'un montant total de 3 990 millions d'euros environ. Pour leur part, les dépenses d'investissement se répartissent principalement entre l'achat de matériel d'incendie (31 %), la construction de centres de secours (18 %), les autres dépenses d'équipement (32 %) et les dépenses financières (19 %). Le coût de ces dépenses s'élève à 81 euros par habitant.

Au total, les départements contribuent majoritairement au fonctionnement des SDIS. Leur participation représentait 57 % du total en 2013. Pour leur part, la participation des communes et intercommunalités compétentes (43 %) est désormais contingentée : leur contribution a été gelée en 2002 et, depuis, elle n'évolue que sur la seule base de l'indice des prix à la consommation. En conséquence, depuis l'exercice 2003, les dépenses supplémentaires des SDIS sont supportées par les seuls départements.

Notons la diminution très légère - 33 en 2013 contre 34 en 2012 - du nombre des SDIS majoritairement financés par les communes et établissements publics de coopération intercommunale.

Parallèlement, les dépenses d'investissement des SDIS chutent d'année en année : d'un montant global de 1 103 millions d'euros en 2006, elles étaient de 928 millions d'euros en 2010, 899 millions d'euros en 2011, 851 millions d'euros en 2012. Elles augmentent légèrement - + 2,3 % (0,9 % compte tenu de l'inflation) - en 2013 (870 millions d'euros). Cette donnée semble participer davantage d'une stabilisation des dépenses que d'un nouveau cycle d'investissement d'après les éléments recueillis par votre rapporteur auprès de la DGSCGC.

Les départements ont été conduits à rechercher les voies pour modérer les dépenses des SDIS : mutualisation des achats ; services communs avec les conseils généraux pour les fonctions supports ; réduction des coûts de formation (le développement de la validation des acquis de l'expérience y contribue comme l'adaptation du contenu des formations aux activités des sapeurs-pompiers).

La gestion en commun de certains services apparaît comme une évidence. Il en est ainsi de la paye, de l'entretien des matériels. Le groupement des achats permet des économies d'échelle. Notre collègue Yves Rome, président de la conférence nationale des services d'incendie et de secours, le relevait auprès de votre rapporteur. Certaines missions pointues des SDIS peuvent aussi être mutualisées : il citait à l'appui l'exemple des hommes grenouilles et des scaphandriers.

Le législateur a élargi, au cours des dernières années, les modes de coopération : possibilité, pour les SDIS, de se regrouper en établissement interdépartemental ; faculté pour les départements d'effectuer pour le compte et à la demande des SDIS l'entretien de l'ensemble de leurs moyens matériels ; mutualisation, par convention, des services fonctionnels des SDIS et des conseils généraux.

Plusieurs pistes peuvent donc produire des marges d'économie.

Il importe, cependant, parallèlement, de veiller à adapter les normes à la réalité des interventions, sans contraintes inutiles et coûteuses.

2. Le FAI, un fonds en « liquidation »

Jusqu'alors, les SDIS percevaient de l'État une aide à l'investissement en équipement et matériels à travers le FAI (fonds d'aide à l'investissement), lequel s'est substitué, en 2003, à la majoration de la dotation globale d'équipement des SDIS au titre du soutien de leurs efforts d'investissement en équipements et matériels.

Depuis 2007, la répartition des crédits correspondants privilégiait les investissements lourds et/ou structurants, des opérations d'intérêt interdépartemental ou national (NRBC, lutte contre les inondations...) et spécialement la migration vers le réseau de radiocommunications ANTARES (cf. infra III). Depuis cette date aussi, le fonds était en constante diminution.

Évolution des crédits du FAI

Année

AE (en M€)

CP (en M€)

2003

45

45

2004

54

45

2005

61,45

65

2006

67

64,85

2007

37,5

37,5

2008

27,65

27,65

2009

23,37

23,37

2010

21,36

21,36

2011

21,36

21,36

2012

18,36

18,36

2013

0

3,9

2014

0

3,8 (LFI)

L'an dernier, aucune autorisation d'engagement n'a été inscrite à ce titre pour subventionner des opérations nouvelles. L'enveloppe de 2,85 millions d'euros de crédits de paiement, inscrite en loi de finances initiale, était destinée au financement des investissements qui avaient bénéficié d'une subvention du FAI au cours des exercices précédents mais n'avaient pas encore été achevés. D'après les éléments transmis à votre rapporteur par la DGSCGC, le montant final sera moindre compte tenu des annulations de crédits intervenus ; 2,24 millions d'euros leur avaient déjà été délégués à l'automne.

La dotation inscrite au projet de loi de finances pour 2015 (3,8 millions d'euros en CP) est destinée aux mêmes fins.

Votre rapporteur regrette la disparition programmée d'un fonds qui a aidé les collectivités à mettre en place une organisation des secours performante. Certes, il était nécessaire d'encadrer l'utilisation de ces crédits pour privilégier les équipements structurants. Sans méconnaître la réalité du contexte budgétaire, votre rapporteur appelle l'État à réfléchir rapidement, en contrepartie, à la pertinence de l'environnement normatif des secours pour adapter justement les règles aux moyens requis par chaque mission afin de ne pas mobiliser inutilement des hommes et des matériels qui, tous, ont un coût pour la collectivité. Il importe aujourd'hui de mieux rationaliser l'organisation des secours en France alors que les sapeurs-pompiers sont quotidiennement appelés à pallier l'indisponibilité des urgences médicales.

C. LA PRÉDOMINANCE DU SECOURS À PERSONNE

Le secours à personne progresse inéluctablement au sein de l'activité des services d'incendie et de secours.

Le coeur de métier des sapeurs-pompiers a connu, en 2013, un recul significatif : 281 900 interventions pour incendies, soit - 8 % par rapport à 2012.

En revanche, le secours à victime et l'aide à personne constituent aujourd'hui près des 4/5e de leur activité - 3 221 800 interventions, soit 81 % -, en constante progression (+ 2 %).

La part croissante du secours à personne dans les interventions des SDIS est particulièrement significative pour le secours en mer et en montagne (respectivement + 12 % et 4 %), à la suite de malaises liés à une activité sportive (+ 4 %), la recherche de personnes (+ 15 %), le secours en eaux intérieures ou piscines (+ 9 %).

Le nombre des interventions des services de santé et de secours médical des SDIS s'élève à 192 500 (+ 7 %) pour l'année 2013, soit 6 % des interventions en matière de secours à personne et d'accidents de la circulation.

La mise en oeuvre du référentiel commun SAMU/SDIS

Conformément à l'article L. 1424-42 du code général des collectivités territoriales, les interventions effectuées par les SDIS, à la demande de la régulation médicale du 15, pour pallier le défaut de disponibilité des transporteurs sanitaires privés, sont prises en charge financièrement par les établissements de santé sièges des SAMU (service d'aide médicale d'urgence)7(*). Les conditions de cette prise en charge doivent être fixées par une convention conclue entre le SDIS et l'hôpital. Le remboursement aux SDIS de leurs frais d'intervention pour carence du transport sanitaire s'effectue sur la base d'un forfait. Par un arrêté du 22 mai 2014, son montant a été réévalué à 116 euros pour les interventions effectuées en 2013 et à 117 euros pour 2014.

Pour remédier aux difficultés de l'articulation des interventions de secours à personne entre les SAMU, les SDIS et les transporteurs sanitaires privés, un référentiel commun SAMU/SDIS a été diffusé le 26 juin 2008 et mis en oeuvre par un arrêté interministériel du 24 avril 2009. L'ensemble des services publics concernés devaient s'engager à adapter, par convention, leurs organisations opérationnelles aux dispositions du référentiel. Au 10 septembre 2014, 81 conventions bi ou tri-partites actualisées ont été signées (hors Paris et les trois départements de la petite couronne francilienne du ressort de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris-BSPP).

Les éléments transmis à votre rapporteur par la DGSCGC indiquent pour le reste :

- des conventions à la signature dans cinq départements (Marne, Meurthe-et-Moselle, Meuse, Moselle et Pas-de-Calais) ;

- l'élaboration du contenu des conventions encore en discussion dans six départements ;

- des difficultés d'ordre financier dans trois départements (Côtes d'Armor, Gard et Rhône) ;

- des divergences sur les modalités d'intervention des infirmiers sapeurs-pompiers dans deux départements (Alpes-Maritimes et Nord).

Dans vingt départements, les numéros d'appel sont mutualisés par des plateformes communes aux sapeurs-pompiers et au service d'urgence médicale et permettent de répondre plus rapidement aux urgences. Leur extension aux autres services de secours - le 17/police et gendarmerie - est à l'étude.

L'ensemble du dispositif a fait l'objet d'une évaluation par les inspections générales de l'administration et des affaires sociales. Leur rapport a été remis en juin dernier.

Sur la base de ses propositions, le comité de suivi et d'évaluation du référentiel commun a engagé une réflexion qui s'appuie notamment sur la clarification des missions et la coopération des acteurs, la complémentarité des moyens humains et matériels, tant terrestres que héliportés. Les travaux menés entre sapeurs-pompiers et SAMU devraient déboucher au début de l'année 2015. L'usage des hélicoptères « blancs » et « rouges » relève, lui, d'un groupe de travail créé entre la DGSCGC et la direction de l'hospitalisation et de l'offre de soin (ministère de la santé). Lors de sa première réunion au mois de septembre dernier, le groupe a retenu plusieurs mesures dont le gel de toute nouvelle implantation sans concertation entre les deux ministères de l'intérieur et de la santé, l'établissement d'une doctrine d'emploi commune sur le secours primaire et le transport interhospitalier et la fixation d'indicateurs communs. Ce faisant, le groupe de travail a intégré les enseignements d'une expérience positive conduite dans la région Rhône-Alpes.

II. LES CRÉDITS DE LA SÉCURITÉ CIVILE POUR 2015 : LA POURSUITE DES MISSIONS, LE MAINTIEN DES EFFORTS

L'État, conformément à l'article L. 112-2 du code de la sécurité intérieure, « est garant de la cohérence de la sécurité civile au plan national. Il en définit la doctrine et coordonne ses moyens. Il évalue en permanence l'état de préparation aux risques et veille à la mise en oeuvre des mesures d'information et d'alerte des populations ». Le ministre de l'intérieur, chargé de la sécurité civile, « coordonne les opérations de secours dont l'ampleur le justifie ».

La répartition des crédits au sein du programme 161 Sécurité civile

Le programme -piloté par la DGSCGC- distingue :

- les dépenses rigides (subvention à la brigade des sapeurs-pompiers de Paris, contribution aux retraites des sapeurs-pompiers professionnels, socle de maintenance des aéronefs) ;

- les dépenses liées à l'activité opérationnelle (carburant, produit retardant).

Le programme est subdivisé en quatre actions :

1) prévention et gestion de crises (dont le développement et le fonctionnement du système d'alerte et d'information des populations
- SAIP) ;

2) préparation et interventions spécialisées des moyens nationaux (y compris la réserve nationale) ;

3) soutien aux acteurs de la sécurité civile (aides de l'État, INPT/Antarès, participation aux pensions, prestations rattachées et indemnités aux sapeurs-pompiers volontaires) ;

4) fonctionnement, soutien et logistique (dépenses d'état-major afférentes au siège de la DGSCGC situé à Asnières-sur-Seine).

Évolution des crédits de la sécurité civile (en euros)

Numéro et intitulé
de l'action/sous-action

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Ouverts en LFI 2014

Demandés pour 2015

Évolution
(en %)

Ouverts en LFI 2014

Demandés pour 2015

Évolution
(en %)

11

Prévention et gestion des crises

23 530 860

28 537 136

21,28%

30 643 116

33 687 891

+ 9,94 %

12

Préparation et interventions spécialisées des moyens nationaux

427 495 711

238 213 649

- 44,28%

259 831 508

258 234 745

- 0,61 %

13

Soutien aux acteurs de la sécurité civile

131 320 208

131 004 068

- 0,24%

140 229 471

144 354 213

+ 2,94 %

14

Fonctionnement, soutien et logistique

6 189 965

3 273 817

- 47,11%

6 189 965

3 273 817

- 47,11 %

TOTAL

 

588 536 744

401 028 670

- 31,86%

436 894 060

439 550 666

+ 0,61 %

Source : Éléments du projet annuel de performance 2015

En 2014, la forte croissance des AE était destinée à provisionner le lancement du nouveau marché de maintenance des avions de la sécurité civile.

Territorialement, les personnels civils et militaires de la DGSCGC sont répartis sur 60 sites dont les 24 bases d'aéronefs (avions et hélicoptères), les 24 centres, 1 antenne et 4 sites de démineurs, les 3 implantations des unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile (UIISC), les 3 établissements et 1 antenne de soutien logistique et opérationnel (ESOL).

Ces agents interviennent également dans le cadre de la coopération internationale en matière de secours, dont le mécanisme communautaire.

Évolution du plafond d'emplois (en ETPT)

Catégories d'emploi

Plafond autorisé pour 2014

Plafond demandé pour 2015

Personnels administratifs

123

118 (- 5)

Personnels techniques

410

400 (- 10)

Militaires (hors gendarmes)

1 436

1 427 (- 9)

Ouvriers d'État

116

111 (- 5)

Hauts fonctionnaires, corps de conception et de direction et corps de commandement (police nationale)

98

97 (- 1)

Corps d'encadrement et d'application (police nationale)

257

251 (- 6)

TOTAL

2 440

2 404 (- 36)

Sur ce total de 2 404 ETPT, 217 sont affectés dans les services de l'administration centrale (- 17 ETPT par rapport à 2014).

*

Lors de sa séance du 14 novembre 2014, l'Assemblée nationale a minoré, en seconde délibération, les crédits du programme de 5 millions d'euros en AE et CP.

A. L'OPTIMISATION DES SERVICES OPÉRATIONNELS PAR LA RATIONALISATION ET LA MUTUALISATION

Le budget de la sécurité civile comporte les crédits destinés à divers projets d'investissement dont le système d'alerte et d'information de la population (SAIP) qu'il importe de développer à un rythme soutenu.

En contrepartie, le respect de l'objectif de réduction de la dépense publique implique de maîtriser les dépenses de fonctionnement.

1. Des efforts de rationalisation

Dans le droit fil des précédents exercices, quatre axes principaux sont fixés pour 2015 :

- développement des synergies entre les moyens nationaux pour une plus grande qualité de leurs interventions ;

- développement des partenariats avec les acteurs de la sécurité nationale dans une logique de mutualisation et de prestations de service (médicalisation des interventions héliportées, aérotransport en hélicoptère ou en avion des forces de sécurité...) ;

- montée en puissance de l'unité mobile de démantèlement des munitions identifiées ;

- développement de l'efficacité des moyens de soutien et de gestion par leur regroupement.

Parallèlement, la rationalisation des dépenses d'équipement passe par le rapprochement des flottes d'hélicoptères de la sécurité civile et de la gendarmerie nationale et la création, au 1er janvier 2014, du service de l'achat, des équipements et de la logistique de la sécurité intérieure (SAELSI), commun à la direction générale de la police nationale (DGPN), à la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN) et à la DGSCGC.

2. L'activité des 61 aéronefs de la sécurité civile

L'emploi de la flotte aérienne, fixé par une instruction du 29 septembre 1992, modifiée le 31 mars 1994, est dédié, selon l'ordre de priorité décroissant, au secours-sauvetage, à la lutte contre les feux de forêt, à la sécurité et à la protection générale. Elle peut également participer aux missions des autres directions du ministère de l'intérieur et apporter son concours aux autres administrations.

La direction générale peut être remboursée du coût des prestations de transport qu'elle fournit à des tiers lorsqu'elles ne relèvent pas de ses attributions normales8(*).

La procédure de passation du nouveau marché de maintenance des avions n'est pas encore achevée après un premier appel infructueux. Dans l'intervalle, le marché en cours a été prolongé d'une année.

Pour sa part, la maintenance du groupement d'hélicoptères a été jointe pour la majeure partie des besoins aux marchés négociés du ministère de la défense au travers de la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques de celui-ci (SIMMAD).

a) L'optimisation de l'activité du groupement d'hélicoptères

Le secours à personne constitue naturellement la mission principale du groupement des moyens aériens de la sécurité civile qui dispose à cet effet :

- d'un échelon central situé à Nîmes, destiné à la préparation et à la formation des équipages, à la maintenance des appareils et au soutien des bases ;

- de 24 bases opérationnelles dont 21 en métropole et 3 outre-mer9(*) (2 aux Antilles, 1 en Guyane ouverte en juin 2014)10(*).

Le groupement est constitué de 35 hélicoptères EC145.

Activités du groupement d'hélicoptères

En 2013 :

Chaque appareil en ligne a effectué, en moyenne, 2,38 missions par jour (2,36 en 2012).

- 71,56 % du total sont des missions de seul secours à personne, soit 14 564 personnes secourues, + 7,8 % par rapport à 2012 (une toute les 36 mn) ;

- 7,77 % sont des missions de recherche, de commandement et de coordination, de reconnaissance, de prévention et de surveillance plus le transport d'équipes spécialisées ;

- 14,07 % relèvent de la formation, du maintien des compétences des équipages et des partenaires (secouristes et médecins) ;

- 2,5 % au titre de missions diverses dont les missions de police, réalisées au profit d'autorités étatiques et de tous les services de police ;

- 3,45 % représentent les vols techniques.

Les missions de secours, sont, pour l'essentiel, intervenues pour 47,72 % en plaine et ville, pour 23,68 % en moyenne montagne (500-2 500 m ; pour la haute montagne, le pourcentage des missions s'établit à 3,70 %), pour 7,32 % sur les routes, pour 6,55 % dans les îles et 8,39 % sur les plages, dans les lacs, les rivières, les ports et en mer.

Dans ce cadre, 8 927 treuillages ont été effectués au cours de missions de secours dont 1 021 de nuit.

Du 1er janvier au 31 juillet 2014

9 468 missions dont 7 416 pour le secours à personne, en hausse sensible par rapport à l'année précédente.

La durée moyenne des interventions diminue.

Le coût d'une mission de secours est évalué par la DGSCGC, pour 2013, à 2 698,46 euros, un coût moindre qu'en 2012 (2 837 euros).

b) Le transfert prochain des moyens aériens de lutte contre les feux de forêt

Les appareils de la base d'avions de la sécurité civile (BASC)11(*) sont mis à disposition des préfets de zone. La DGSCGC est chargée d'assurer le maintien en condition opérationnelle des équipages et des équipements.

Les 26 avions sont stationnés depuis 1963 sur la base de Marignane en dehors des périodes de détachements d'été à Ajaccio, Bastia, Carcassonne et, selon les risques, à Bordeaux et La Réunion.

La base sera transférée de Marignane sur le site de l'aéroport de Nîmes-Garons car son implantation actuelle, pourtant idéalement située pour lutter contre les feux de forêt, provoque une gêne réciproque sur l'activité commerciale de la zone aéroportuaire et sur les activités de la BASC en raison des contraintes foncières.

Ce déménagement interviendra pour la saison feux de forêt 2017. La présence, sur le même site, du groupement d'hélicoptères de la sécurité civile, permettra entre autres de regrouper les opérations de maintenance.

Le projet de transfert s'accompagne d'un volet social comportant des aides et indemnités (primes de restructuration, aide à la mobilité du conjoint, indemnité de déménagement), des mesures d'accompagnement individualisées (recherche de logement, emploi du conjoint, scolarisation des enfants, possibilités de mutation).

? Les résultats prometteurs de la campagne feux de forêt 2013-2014

En 2013, les incendies ont ravagé 1 920 ha dans les départements méditerranéens, dont 990 ha en été (la moyenne décennale s'établit à 13 300 ha)12(*). Ces données traduisent, ce dont on peut se réjouir, une baisse significative de cet aléa.

Ces résultats très encourageants relèvent de plusieurs facteurs qui ne sont pas tous maîtrisables.

Il s'agit tout d'abord de conditions climatiques favorables. La DGSCGC a indiqué à votre rapporteur que, outre l'absence de vents violents, les premiers mois de l'année ont été frais et pluvieux jusqu'en juin ; la végétation est restée en conséquence « assez peu vulnérable au feu, l'assèchement des réserves en eau des sols restant d'une manière générale limité ».

Plus généralement, la diminution régulière du nombre des incendies depuis les années 80 résulte aussi d'une démarche volontaire grâce aux mesures mises en oeuvre avec les collectivités territoriales et l'Office national des forêts pour prévenir ce fléau : débroussaillage, patrouilles de surveillance des massifs forestiers, recherche de l'origine des incendies au sein de cellules pluridisciplinaires, politique du guet aérien armé qui permet de réduire les délais d'alerte et d'intervention, aménagement des massifs forestiers, maîtrise de l'occupation du sol, sensibilisation de la population.

B. LA NÉCESSITÉ D'UN DÉVELOPPEMENT SOUTENU ET OPTIMAL DES GRANDS CHANTIERS D'ÉQUIPEMENT

L'exercice 2015 prévoit de poursuivre la mise en place de deux projets majeurs en matière de risque NRBC-E, d'une part, et d'alerte des populations, d'autre part.

Il en est de même pour l'extension et l'optimisation du réseau ANTARES.

1. Des retards dans le calendrier de la mise en service du SAIP

Résultant du livre blanc sur la défense et la sécurité de 2008, le système d'alerte et d'information des populations (SAIP) destiné à remplacer l'actuel réseau national d'alerte (RNA), comporte deux volets :

- l'alerte traditionnelle (aujourd'hui assurée par le RNA qui n'est plus aujourd'hui entretenu) ;

- l'information des populations pour préciser les consignes de sécurité et donner des indications sur l'évolution de l'événement.

Il doit pouvoir être déclenché quel que soit le type de risque majeur.

À cette fin, ce projet qui s'appuiera sur l'utilisation du réseau ANTARES, repose sur une logique de bassins de risques (1 743 bassins ont été identifiés). Il prévoit, d'une part, la mise en réseau des sirènes de l'État, des collectivités locales et des entreprises soumises à PPI (plans particuliers d'intervention) et, d'autre part, l'utilisation de moyens individuels (SMS, GSM...) ou collectifs (panneaux à messages variables), ainsi que le maintien du partenariat actuel avec les radios et télévisions de service public (Radio-France et France Télévisions).

Il sera constitué d'un réseau de 5 338 sirènes - existantes ou à installer - (3 252 de l'État dont 1 363 sirènes du RNA à raccorder et 1 889 à installer, 965 sirènes communales et 1 121 sirènes d'industries - PPI).

Le budget du SAIP a été initialement estimé à 78 millions d'euros répartis entre deux volets : le déploiement, d'une part, du système (logiciel, sirènes, serveur de diffusion, assistance à maîtrise d'ouvrage) estimé à 46 millions d'euros et, d'autre part, du vecteur de la téléphonie mobile, d'un montant estimatif de 32 millions d'euros.

1) L'État prend à sa charge le logiciel, le réseau de télécommunication de déclenchement des sirènes, une partie des sirènes du parc national (celles implantées sur les bassins de risques jugés prioritaires) et leur branchement à ce réseau. C'est également le cas du dispositif d'alerte et d'information des populations par envoi de messages sur les téléphones portables.

2) Ce chantier est, à ce jour, financé par une enveloppe de 44,7 millions d'euros en AE programmée par la loi du 17 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité, qui prévoyait l'achèvement du déploiement des sirènes de l'État fin 2015.

Ces crédits sont destinés à réaliser une première vague de déploiement : 2 830 sirènes des sites les plus exposés, dont 1 293 sirènes d'État à raccorder, 987 nouvelles et 550 sirènes communales.

L'installation des sirènes sur les sites pilotes identifiés dans les deux départements du Rhône et des Bouches-du-Rhône a débuté en août 2013. Au 1er janvier 2014, 243 sirènes étaient en place.

Cependant, son achèvement - sur la base des crédits inscrits pour le triennat 2015-2017 - est fixé à 2019. En outre, le solde des 32 millions d'euros n'est pas programmé à ce jour.

Votre rapporteur appelle l'attention du Gouvernement sur la nécessité de veiller à l'achèvement, dans les meilleurs délais, d'un système essentiel pour l'efficacité des secours.

6 millions d'euros sont inscrits en CP au budget 2015.

2. La nécessité d'optimiser le fonctionnement d'ANTARES

À la fin de l'année 2013, les trois-quarts des SDIS étaient raccordés au réseau de radiocommunications numériques ANTARES (Adaptation nationale des transmissions aux risques et aux secours) ; 84 % devraient l'être fin 2014. Le taux d'admission est estimé à 89 % pour 2015.

L'État a achevé la mise en place de l'infrastructure en 2010. Ce service est aujourd'hui disponible dans toute la métropole. 95 % du territoire national est couvert. Aucun département n'est totalement exclu de la couverture ; en revanche, dans certaines zones en raison de leurs caractéristiques géographiques, la couverture est insatisfaisante, voire inexistante. La DGSCGC cible son extension à 97 % du territoire par l'effet de travaux complémentaires en cours de réalisation.

L'État s'attache prioritairement à achever le développement du service et à améliorer son fonctionnement à la suite d'interruptions du service constatées lors de la survenance d'incidents climatiques.

À compter de 2013, une enveloppe de 24,85 millions d'euros est prévue pour effectuer des travaux d'optimisation du réseau :

- 17,75 millions d'euros pour la période 2013-2015 ;

- 7,1 millions d'euros consacrés au début du programme triennal 2016-2018.

En 2015 et 2016, l'État prévoit des travaux d'achèvement de la couverture sur l'ensemble du territoire national pour un montant respectif de 8,43 millions d'euros et 8,81 millions d'euros. Le coût de fonctionnement d'ANTARES est partiellement mis à la charge des SDIS à hauteur de 12 millions d'euros par an, au prorata, pour chacun d'entre eux, de leur population au regard de la dotation globale de fonctionnement13(*).

Selon les estimations de la DGSCGC, l'achèvement du réseau, en 2018, devrait correspondre à un montant total de 118,85 millions d'euros, conforme aux prévisions.

La réflexion en cours sur les solutions permettant d'équiper la flotte d'aéronefs de la sécurité civile d'un système de radio compatible avec le réseau, devrait parvenir à identifier une solution d'ici le prochain été. Des tests sont en cours pour les hélicoptères comme pour les avions de la flotte.

Votre rapporteur insiste sur la nécessité de régler cette difficulté pour permettre une pleine efficacité du réseau ANTARES - dont le déploiement a mobilisé des crédits importants - et un progrès considérable dans la conduite des secours et la préservation des vies humaines.

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du programme Sécurité civile de la mission Sécurités inscrits au projet de loi de finances pour 2015.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Conférence nationale des services d'incendie et de secours

M. Yves Rome, président

Ministère de l'intérieur - Direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises

M. Laurent Prévost, directeur général

M. Jean-Philippe Vennin, sous-directeur des ressources et des compétences

M. Benoît Trevisani, sous-directeur des services d'incendies et acteurs du secours

M. Arnaud Lauga, sous-directeur adjoint des moyens nationaux

M. Victor Devouge, chef du bureau des moyens aériens


* 1 Le compte rendu de l'audition du ministre de l'intérieur est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20141117/lois.html#toc10

* 2 Le compte rendu de la réunion de commission est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/lois.html

* 3 Cf. projet annuel de performance 2015 de la mission Sécurités.

* 4 Cf. rapport d'information n° 775 (2011-2012) de M. Pierre-Yves Collombat, Se donner les moyens de ses ambitions : les leçons des inondations du Var et du sud-est de la France, fait au nom de la mission commune d'information présidée par M. Louis Nègre.

* 5 À l'exception des pompiers de la brigade de sapeurs-pompiers de Paris (BSPP) et du bataillon de marins-pompiers de Marseille (BMPM) qui sont des militaires.

* 6 Si l'événement dépasse les limites communales ou ses capacités, la compétence est assurée par le préfet de département (le préfet du département siège de la zone de défense si le sinistre, l'accident ou la catastrophe excède le territoire départemental).

* 7 Cf. article L. 1424-2 du code général des collectivités territoriales.

* 8 En 2014, la DGSCGC devrait recouvrer 0,4 million d'euros à ce titre.

* 9 Les départements et collectivité d'outre-mer de La Réunion, Mayotte et la Polynésie française sont dotés d'hélicoptères de la direction générale de la gendarmerie nationale.

* 10 À la suite de l'ouverture de la base de Guyane, la base du Touquet a été « mise en indisponibilité ».

* 11 La flotte est composée de 12 bombardiers d'eau amphibies Canadair CL 415, 9 bombardiers d'eau ravitailleurs au sol Tracker dont la mission principale est le guet aérien armé, 3 avions de grande investigation et de liaison Beechcraft King 200 et 2 avions bombardiers d'eau gros porteurs polyvalents Dash 8 Q 402 MR.

* 12 En 2014, au 8 septembre, 2 220 ha avaient été incendiés dans les départements méditerranéens : 1 046 ha en Languedoc-Roussillon et 622 ha en Corse.

* 13 Les deux-tiers des coûts de fonctionnement - 54 millions d'euros par an - sont imputés aux services de sécurité intérieure, le tiers restant aux services de sécurité civile et aux SAMU.