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Proposition de loi relative à la protection de l'enfant

2 décembre 2014 : Protection de l'enfant ( avis - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE II - SÉCURISER LE PARCOURS DE L'ENFANT PLACÉ

Ce titre rassemble des dispositions de plusieurs ordres : contenu du projet pour l'enfant élaboré pour chaque mineur bénéficiant d'une mesure d'assistance éducative (articles 5,6 et 7), conditions d'accès ou de diffusion des éléments du dossier d'assistance éducative (articles 9 et 10), rôle et pouvoirs du juge des enfants (articles 8 et 11).

Votre commission pour avis a porté son attention sur les articles relatifs aux interventions de l'autorité judiciaire.

Article 6 (art. L. 223-1 et L. 421-16 du code de l'action sociale et des familles) - Définition, dans le projet pour l'enfant, des actes usuels
de l'autorité parentale exercés par la famille d'accueil
ou l'établissement où l'enfant est placé

Cet article vise à définir, dans le document de référence établi entre le service d'aide social à l'enfance et la famille ou l'institution dans laquelle est placé un mineur, les modalités selon lesquelles les intéressés peuvent accomplir les actes usuels de l'autorité parentale.

· Le droit en vigueur

Les cas de placement judiciaire d'un enfant
auprès du service de l'aide sociale à l'enfance

La prise en charge d'un mineur par le service de l'aide sociale à l'enfance peut résulter de différentes situations, énumérées à l'article L. 222-5 du code de l'action sociale et des familles. Certaines sont la conséquence d'une décision judiciaire, d'autres ne le sont pas forcément, comme la situation du mineur admis en qualité de pupille de l'État, ou celle des mineurs en difficulté.

L'examen des prises charge consécutives à une décision de justice montre l'étendue des situations possibles et la multiplicité des juges compétents en la matière. Généralement, la remise de l'enfant à l'aide sociale à l'enfance n'est d'ailleurs qu'une possibilité parmi celles offertes au juge (remise à l'autre parent, à un tiers, parent ou non, ou encore à un service habilité...).

Le premier cas est celui des mineurs adressés à l'aide sociale à l'enfance (ASE) par le juge des enfants. Ce dernier peut prendre cette décision soit dans le cadre de ses prérogatives civiles, soit dans celui de ses prérogatives pénales.

En vertu du 3° de l'article 375-3 du code civil, le juge des enfants peut ainsi décider de confier, pour sa protection, un enfant au service départemental de l'ASE13(*).

Le juge des enfants et le tribunal des enfants peuvent faire de même dans le cas d'un mineur délinquant (article 10 et 15 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante).

La prise en charge du mineur par l'aide sociale à l'enfance peut aussi être ordonnée par le juge aux affaires familiales, lorsqu'il prononce une délégation partielle ou totale de l'autorité parentale en ce sens, soit à la demande des parents, soit à la demande du service qui a recueilli le mineur si ses parents s'en désintéressent ou ne sont pas en mesure d'exercer leur autorité parentale (article 377 du code civil). Cette prise en charge peut aussi être ordonnée dans le cadre d'une délégation-partage de l'autorité parentale, mais alors seulement avec l'accord des parents, puisque ceux-ci partageront l'exercice de l'autorité parentale avec le service départemental (article 377-1 du même code).

Le troisième juge compétent pour décider la prise en charge de l'enfant par le service de l'aide sociale à l'enfance est le tribunal de grande instance, lorsqu'il a prononcé le retrait total ou partiel de l'autorité parentale ou du droit de garde à l'encontre d'un des parents du mineur, et que ce dernier ne peut être remis à l'autre parent (article 380 du même code).

Enfin, le dernier juge susceptible d'ordonner une telle mesure est le juge aux affaires familiales, sous sa qualité de juge des tutelles des mineurs, lorsqu'il constate la vacance de la tutelle (c'est-à-dire que personne, dans l'entourage du mineur, n'est en mesure d'assumer la charge de cette tutelle).

Lorsque le juge des enfants prononce une mesure d'assistance éducative, le principe est que les parents « continuent à exercer tous les attributs de l'autorité parentale qui ne sont pas inconciliables avec cette mesure » (article 375-7 du code civil).

Le placement de l'enfant auprès d'un service d'aide sociale à l'enfance (ASE) limite nécessairement leurs prérogatives, puisqu'il leur est retiré, pour être confié à une structure extérieure au foyer familial. Ainsi, il revient au juge des enfants de fixer les modalités de leur droit de visite et d'hébergement.

Pour autant, sauf décision contraire du juge, les parents demeurent les seuls titulaires de l'autorité parentale : les décisions du service départemental d'ASE qui concernent leur enfant doivent leur être soumises dans la mesure compatible avec le placement.

Ce maintien de l'autorité parentale risquerait toutefois de paralyser l'action des services sociaux s'il n'y était apporté deux tempéraments, prévus au deuxième alinéa de l'article 375-7 précité.

Le premier est la possibilité reconnue au tiers ou au service auquel l'enfant est confié, d'accomplir, sans l'accord des parents, un acte usuel de l'autorité parentale. L'article 375-7 du code civil renvoie en effet à l'article 373-4 du même code qui prévoit, s'agissant de la décision du juge aux affaires familiales de confier l'enfant à un tiers, que ce dernier « accomplit tous les actes usuels relatifs à sa surveillance et à son éducation ».

Le second tempérament est la faculté offerte à la personne ou au service auquel l'enfant est confié, de saisir le juge des enfants aux fins d'être autorisé à accomplir un acte relevant de l'autorité parentale, en cas de refus de parents abusif ou injustifié ou en cas de négligence de leur part. Ce recours permet de régler les cas de conflit entre le tiers ou le service qui accueille le mineur et ses parents.

Il n'existe pas de définition précise de cette notion classique d'« acte usuel de l'autorité parentale »14(*), ni de liste exhaustive. La doctrine évoque un critère : celui des actes courants, qui n'engagent pas l'avenir de l'enfant ni ne rompent avec son passé. Renouveler une inscription, demander des documents administratifs pour l'enfant, autoriser une intervention chirurgicale bénigne sont des actes usuels. En revanche, autoriser une hospitalisation longue ou un traitement médical lourd, modifier le nom d'usage d'un enfant ou le changer d'école sont des actes non usuels.

· La modification proposée

Le présent article répond à deux difficultés présentées dans le rapport d'information précitée de Mmes Muguette Dini et Michelle Meunier comme dans le rapport du groupe de travail présidé par Mme Adeline Gouttenoire.

Comme on l'a vu, la notion d'acte usuel n'est pas facile à appréhender et il arrive que, dans le doute, le service auquel l'enfant a été confié préfère demander l'autorisation des parents voire qu'il saisisse le juge si ceux-ci s'opposent à sa demande.

Cette première difficulté se double d'une seconde, relative aux relations entre le service auquel le juge a juridiquement confié la garde de l'enfant (habituellement l'ASE) et celui auquel ce même service a ensuite délégué cette garde (familles d'accueil, maison d'enfants à caractère social...).

Certaines familles d'accueil (assistants familiaux selon la terminologie du code de l'action sociale et des familles15(*)) ou certaines structures gardiennes par délégation ont en effet tendance à en référer de manière trop fréquente à l'ASE, demandant une autorisation pour accomplir des actes qui ne requièrent pourtant pas une telle autorisation.

La solution proposée par le présent article repose sur le projet pour l'enfant, prévu à l'article L. 223-1 du code de l'action sociale et des familles (CASF). Ce document est établi par les services départementaux avec les parents ou les titulaires de l'autorité parentale. Il s'agit du document de référence sur les actions qui seront menées auprès de l'enfant et de ses parents.

Le présent article modifie l'article L. 223-1 précité afin que le projet pour l'enfant définisse les modalités selon lesquelles les actes usuels de l'autorité parentale seront exercés ainsi que les conditions dans lesquelles les titulaires de l'autorité parentales seront tenus informés de cet exercice.

Par coordination, il prévoit aussi, à l'article L. 421-16 du même code, qui fixe le régime du contrat d'accueil conclu entre l'ASE et l'assistant familial auquel l'enfant est confié, que ce contrat précise les actes usuels que l'assistant familial est autorisé à accomplir pour la prise en charge quotidienne de l'enfant.

· La position de votre commission

Pour votre commission le dispositif proposé est pertinent dans la mesure où s'il s'agit de lever une incertitude et d'éclairer la répartition des compétences entre le service auquel le juge a confié l'enfant et celui auquel ce même service a délégué la garde du mineur.

Du point de vue juridique, il n'y a pas d'ambiguïté : en confiant l'enfant au service de l'ASE, le juge des enfants lui donne compétence - et à lui seul - pour accomplir les actes usuels de l'autorité parentale.

Toutefois, l'assistant familial étant dans une position de subordination professionnelle vis-à-vis de l'ASE qui le salarie, il est en mesure d'accomplir, en sa qualité de préposé, toutes les mesures qui relèvent de la compétence de son commettant, pour peu que celui-ci en décide ainsi.

Telle est d'ailleurs la pratique quotidienne des familles d'accueil. Il revient au service de l'ASE de leur fixer des directives précises, et de leur indiquer, le cas échéant, quels types d'actes usuels elles ne peuvent accomplir sans lui en référer.

Cette observation d'ordre juridique a conduit votre rapporteur à proposer à votre commission, qui l'a adopté, un amendement susceptible de lever certaines équivoques du dispositif envisagé.

Cet amendement tend tout d'abord à préciser que le projet pour l'enfant définit, parmi les actes usuels qui peuvent être accomplis par la personne physique ou morale qui accueille le mineur pour le compte de l'ASE, ceux pour lesquels elle doit en référer préalablement au service qui l'emploie.

Il précise par ailleurs que, lorsqu'ils sont accomplis par la famille ou l'institution d'accueil, ils le sont au nom du service de l'ASE.

Enfin, il prévoit que le projet mentionne, à titre purement indicatif, une liste des actes usuels les plus courants qui peuvent être effectués par la personne qui accueille l'enfant sans formalités préalables.

Ainsi, l'assistant familial ou l'institution auraient une vue claire de ce qu'ils peuvent faire sans en référer systématiquement à leur donneur d'ordre.

L'amendement vise par ailleurs à préciser que le projet pour l'enfant définit les conditions dans lesquelles les parents sont informés des actes usuels effectués, en fonction de l'importance de ces actes.

Par coordination, l'amendement modifie aussi la mention ajoutée par le présent article à l'article L. 421-16 du CASF, relatif au contrat d'accueil. En effet, ce document, bien plus que le projet pour l'enfant, constitue le support des relations de travail entre l'ASE et l'assistant familial.

Sous réserve de l'adoption de son amendement, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 6.

Article 8 (art. L. 223-3 du code de l'action sociale et des familles) - Avis du juge des enfants sur la modification des conditions de prise en charge d'un enfant placé depuis plus de trois ans dans la même famille ou le même établissement

Cet article vise à faire obligation au service de l'aide sociale à l'enfance qui envisage de changer de famille d'accueil ou de structure un enfant placé auprès d'elles depuis plus de trois ans, de solliciter l'avis du juge des enfants qui a ordonné son placement.

La décision de placement prise par le juge des enfants, en vertu de l'article 375-3 du code civil, désigne expressément la personne morale ou physique à laquelle le mineur sera confié16(*).

Or, conformément au principe du caractère subsidiaire de l'intervention judiciaire, lorsque le juge confie l'enfant au service de l'ASE, il ne précise pas quelle famille d'accueil ou quelle structure employée par le département l'accueillera effectivement. Cette décision appartient exclusivement au service concerné17(*), qui peut donc changer l'enfant de famille d'accueil sans en avertir le juge.

Cette situation a été dénoncée par les rapporteurs de la mission d'information de la commission des affaires sociales, qui ont repris sur ce point l'analyse du groupe de travail « protection de l'enfance et adoption » présidé par Adeline Gouttenoire.

Nos collègues sénatrices ont en effet estimé qu'il arrivait parfois « qu'un enfant soit confié à une nouvelle famille d'accueil, alors que ni lui, ni sa précédente famille d'accueil ne souhaitaient cette modification ». Considérant que de telles situations n'étaient pas toujours motivées par des raisons légitimes, elles ont jugé souhaitable « d'encadrer davantage les décisions de changement de lieu d'accueil de l'enfant ».

À cet effet, elles ont proposé, comme le prévoit l'article, que l'autorité judiciaire soit associée à la décision du service départemental de l'aide sociale à l'enfance, lorsqu'elle remet en cause une situation stable depuis plus de trois ans. Le juge des enfants serait informé du projet. Il devrait entendre le mineur, la famille ou l'établissement d'accueil et le représentant de l'ASE, avant de rendre un avis qui serait transmis à cette dernière.

Le dispositif proposé appelle plusieurs observations.

En premier lieu, la procédure d'un avis simple rendu par le juge est très rare. L'autorité judiciaire intervient pour trancher un litige ou prononcer une décision. Elle ne saurait avoir un rôle consultatif, sauf à dénaturer sa mission. Si le juge estime que le changement de famille d'accueil met en danger l'enfant, il doit prendre les mesures conformes à son intérêt, sans s'en remettre à la décision de l'ASE.

En second lieu, la procédure exclut totalement les parents du mineur, alors que ceux-ci demeurent en principe titulaires de l'autorité parentale.

Par ailleurs, le dispositif proposé risque de ralentir considérablement les procédures, puisqu'il faudra, pour toute modification des conditions de prise en charge du mineur, procéder à l'audition de chaque partie. Le cas d'une situation d'urgence n'est pas non plus prévu. Il alourdira aussi la charge des juges des enfants, déjà considérable, et diminuera d'autant le temps qu'ils peuvent consacrer aux autres aspects de leur mission.

Enfin, il soumet la relation entre un employeur, le département, et ses salariés, les assistants familiaux, à l'intervention d'un tiers, en dehors de tout conflit entre eux.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre rapporteur a jugé nécessaire d'alléger ce dispositif et proposé à votre commission un amendement qu'elle a adopté, qui tend à prévoir que le juge des enfants est informé par l'ASE de sa décision de l'ASE de changer l'enfant de famille ou de structure d'accueil.

Il appartiendra au juge, auquel le mineur, ses parents ou la famille d'accueil se seront, le cas échéant, aussi adressés, de décider d'agir en conséquence pour préserver les intérêts de l'enfant, en usant de son pouvoir de saisine d'office18(*).

Sous réserve de l'adoption de son amendement, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 8.

Article 10 (art. L. 223-1 du code de l'action sociale et des familles) - Modalités de consultation du dossier d'assistance éducative

Le présent article vise à organiser un régime spécial d'accès au dossier administratif des mesures d'assistance éducative suivies par le département.

En principe, la communication d'un document administratif obéit au régime de la loi du 17 juillet 197819(*), selon laquelle un tel document est communicable à qui le souhaite, sauf s'il entre dans le champ des exceptions prévues par la loi à son article 6.

Or, certains éléments du dossier d'assistance éducatif sont susceptibles de relever de ces exceptions pour plusieurs raisons.

La mesure d'assistance éducative est parfois ordonnée par un juge. Ce faisant, le dossier porte la trace de décisions judiciaires, qui obéissent à leur propre régime de communication (cf., sur ce point, l'encadré ci-après).

Elle est en principe couverte par le secret professionnel, secret prévu par la loi, qui interdit la communication des informations correspondantes.

Enfin, le dossier rassemble souvent des informations personnelles, des jugements de valeur sur des personnes physiques ou des indications sur le comportement d'un individu susceptibles de lui porter préjudices si elles sont divulguées. De telles informations ne peuvent être communiquées qu'à l'intéressé ou à ses représentants légaux.

Compte tenu de ces exceptions, les services du département refusent parfois la communication du dossier ou en proposent une version tronquée, comme la loi leur en fait l'obligation, expurgée des informations non communicables.

Les auteurs de la proposition de loi critiquent cette situation, estimant que des familles se voient opposer un refus de communication du dossier relatif à leur enfant, au motif notamment qu'il est « devenu judiciaire », ce qui les renvoient aux conditions contraignantes de consultations des dossiers judiciaires auprès des juridictions.

Nos collègues Muguette Dini et Michelle Meunier proposent donc d'organiser un régime spécial de consultation du dossier d'assistance éducative d'un mineur, distinct de celui prévu par la loi du 17 juillet 1978.

Le principe serait celui d'une consultation libre, dans un local dédié des services de l'aide sociale à l'enfance. Cette consultation serait ouverte au mineur, à ses parents, à son tuteur, ainsi qu'à la personne ou au service auquel il a été confié. Le mineur pourrait se faire accompagner d'un avocat ou de son représentant légal. Sa consultation du dossier serait toutefois limitée à ce qui ne représente pas pour lui un danger physique ou moral grave.

Le président du conseil général aurait la possibilité d'exclure de la consultation les pièces du dossier relative à des faits susceptibles de recouvrir une qualification pénale.

Lors de la consultation, les intéressés pourraient consigner des observations en marge du dossier administratif.

Votre rapporteur est très réservé sur le dispositif proposé.

Il constate tout d'abord que ce régime dérogatoire de consultation ne renvoie ni à une proposition de la mission d'information de la commission des affaires sociales ni à une proposition du rapport du groupe de travail présidé par Adeline Gouttenoire.

Par ailleurs, ce régime procède d'une confusion entre le dossier administratif et le dossier judiciaire, puisqu'il organise un régime de consultation proche de celui des dossiers judiciaires (consultation par les parties, sans possibilité de copie), pour un document qui demeure administratif.

Le régime d'accès au dossier judiciaire

La Cour européenne des droits de l'homme a rappelé, dans un arrêt du 10 mai 200120(*), que le fait pour les parents de ne pas avoir accès à certains éléments du dossier judiciaire, comme le rapport d'assistance éducative, portait atteinte au principe du contradictoire protégé par l'article 6 § 1 de la convention européenne des droits l'homme.

La France a mis en conformité son droit avec cette exigence, par un décret du 15 mars 2002.

Le régime actuel d'accès au dossier judiciaire en matière d'assistance éducative est défini à l'article 1187 du code de procédure civile. Il distingue l'accès au dossier des parents, du tuteur et de la personne ou du représentant du service auquel l'enfant a été confié, celui du mineur capable de discernement et celui de leur avocat.

L'avocat peut consulter le dossier au greffe de la juridiction jusqu'à la veille de l'audition ou de l'audience et s'en faire délivrer une copie. Il ne peut toutefois transmettre celle-ci à son client, ni les reproduire pour lui.

Les parents, le tuteur et la personne ou le représentant du service auquel l'enfant a été confié peuvent consulter le dossier, sur leur demande, au greffe de la juridiction, aux heures et jours fixés par le juge.

Il en va de même pour le mineur capable de discernement, à la différence près qu'il doit être accompagné par ses parents ou par son avocat. En cas de refus de ses parents et s'il n'a pas d'avocat, soit le juge saisit le bâtonnier pour qu'il lui en désigne un, soit il autorise le service éducatif à l'accompagner.

Le juge peut exclure de la consultation, en l'absence d'avocat, certaines pièces, par une décision motivée. Cette exclusion doit être justifiée par le danger physique ou moral grave que leur consultation ferait courir au mineur, à une partie ou à un tiers. Il en va ainsi par exemple, pour la jurisprudence, en cas de climat familial très conflictuel et virulent, alimenté par de nombreuses procédures opposant les parents de la mineure, de la consultation de certains documents du dossier qui risquerait d'exposer l'enfant à un danger physique ou moral grave de la part de son père21(*).

En outre, il répond à une difficulté sans doute réelle, mais qui fait l'objet d'une jurisprudence bien établie de la commission d'accès aux documents administratifs (Cada). Celle-ci considère en effet que, par principe, ce document est communicable aux parents du mineur, sous réserve d'être expurgé des informations personnelles qui ne les concernent pas, de celles qui portent sur d'autres personnes ou de celles qui exposeraient autrui à un préjudice, ainsi que des documents élaborés sur commande de l'autorité judiciaire22(*).

Votre rapporteur rappelle à cet égard que la communication d'un document administratif expurgé des mentions non communicables est une obligation pour l'administration et que son refus de procéder à une telle communication est susceptible d'être déféré au juge administratif, si la médiation de la Cada n'est pas auparavant couronnée de succès.

Surtout, la procédure proposée offre peu de garanties pour les tiers nommés dans le dossier, en particulier les travailleurs sociaux, ou pour l'enfant dont le témoignage a pu être recueilli sur ses parents. Le dispositif proposé les exposerait à de réels dangers ou la vengeance du parent dont ils auraient dénoncé le comportement. La possibilité d'occulter les faits susceptibles de faire l'objet d'une qualification pénale n'est pas suffisante : beaucoup d'appréciations ou de témoignages, sans viser des faits de cette nature, peuvent comporter une mise en cause ou un jugement portés sur l'attitude des parents.

La rédaction proposée est donc très en-deçà des garanties prévues par le régime général de la loi du 17 juillet 1978 et aboutirait à contourner les restrictions de consultations en vigueur pour le dossier judiciaire, compte tenu du lien qui peut exister entre ce dernier et le dossier administratif.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre rapporteur estime que cet article ne peut être adopté et proposé à votre commission un amendement de suppression.

Votre commission a, par conséquent, donné un avis défavorable à l'adoption de l'article 10.

Article 11 (art. 371-4 et 375-4-1 [nouveau] du code civil) - Consécration d'un droit pour l'enfant d'entretenir des relations personnelles avec un tiers - Pouvoirs du juge des enfants pour fixer les relations de l'enfant avec un tiers - Instauration d'une durée maximale de renouvellement d'une mesure de placement d'un enfant

Cet article présente trois objets différents : il consacre un droit de l'enfant à entretenir des relations avec un tiers qui lui est proche en donnant une nouvelle définition de celui-ci ; il complète les pouvoirs du juge des enfants pour fixer les relations des enfants avec un tiers ; il impose à ce juge de garantir, à partir d'un certain temps, la stabilité des mesures éducatives décidées pour l'enfant, en fixant une durée maximale au renouvellement de la mesure de placement.

· Une redéfinition de la place du tiers vis-à-vis de l'enfant

La première modification proposée par le présent article porte sur l'article 371-4 du code civil qui traite de la place des tiers dans la vie de l'enfant.

Cet article reconnaît, dans son premier alinéa, une place privilégiée aux grands-parents et ascendants d'un enfant, puisqu'il consacre le droit pour ce dernier d'entretenir des relations personnelles avec eux, sauf si cela est contraire à son intérêt.

Le second alinéa de l'article 371-4 confère au juge aux affaires familiales le pouvoir, si tel est l'intérêt de l'enfant, de fixer les modalités de sa relation avec un tiers, parent ou non. En vertu de cette disposition, un tiers peut donc saisir le juge pour se voir reconnaître, même si les parents s'y opposent, un droit de visite et d'hébergement du mineur, si le juge considère que tel est l'intérêt de l'enfant.

Depuis la loi du 17 mai 201323(*), une référence est faite, parmi ces tiers, au beau-parent, défini par une périphrase comme celui « qui a résidé de manière stable avec l'enfant et l'un de ses parents, a pourvu à son éducation, à son entretien ou à son installation et a noué avec lui des liens affectifs durables ».

Le premier paragraphe du présent article apporterait deux modifications à l'article 371-4 du code civil.

La première consisterait à aligner le régime auquel sont soumis les tiers sur celui des grands-parents. Un droit de l'enfant à entretenir des relations personnelles avec les tiers, parents ou non, serait consacré. Toutefois, alors qu'il est précisé, pour les ascendants, que seul l'intérêt de l'enfant peut faire obstacle à l'exercice de ce droit, pour le tiers serait maintenu la règle actuelle selon laquelle le juge peut fixer les modalités de ses relations avec l'enfant, si tel est l'intérêt de ce dernier.

La seconde modification concernerait la définition du beau-parent, qui serait plus vague, puisque les conditions retenues seraient seulement qu'« il a résidé de manière stable avec [l'enfant] ou noué avec lui des liens affectifs ».

Votre rapporteur s'est interrogé sur l'opportunité de la présente disposition.

Il constate tout d'abord qu'elle ne concerne pas l'enfance en danger, mais plutôt les règles générales de l'autorité parentale et s'étonne de sa présence dans un texte consacré à la protection de l'enfance. Il note d'ailleurs que le rapport d'information sénatorial des auteurs du texte ne comporte aucune mention d'une telle proposition.

Cette question mériterait plutôt d'être examinée dans le texte sur l'autorité parentale, adopté par les députés et transmis au Sénat.

En outre, la rédaction proposée appelle de sérieuses réserves.

Est-il justifié de mettre n'importe quel tiers sur le même plan que les grands-parents, en consacrant un droit de l'enfant à entretenir des relations avec lui ? L'exercice de ce droit est parfois la cause de conflits au sein de la famille, comme le montre une abondante jurisprudence. Est-il prudent d'y ajouter les conflits qui pourraient exister entre les parents et n'importe quel tiers ?

La nouvelle définition du tiers beau-parent est incertaine : il suffira, pour être ce tiers privilégié dans la relation avec l'enfant, soit d'avoir résidé avec lui - ce qui serait valable pour n'importe quel colocataire -, soit d'avoir noué avec lui des liens affectifs - ce qui étend le périmètre des tiers privilégiés à tous ceux qui ont fréquenté amicalement le mineur.

Est-il enfin souhaitable de remettre en cause une définition du tiers beau-parent qui remonte à une loi de 2013 ?

Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission a adopté à l'initiative de son rapporteur un amendement supprimant la modification proposée.

· Le pouvoir du juge des enfants pour fixer les modalités des relations d'un mineur avec des tiers

Le second paragraphe du présent article créerait un nouvel article 375-4-1 dans la partie du code civil consacré à l'assistance éducative, qui présenterait deux objets bien distincts, dont le premier serait de reconnaître aux juges des enfants le pouvoir de fixer les modalités des relations du mineur avec des tiers.

Cette disposition, relative au juge des enfants, est conçue sur le modèle de l'article 371-4 du code civil précédemment cité, relative au juge aux affaires familiales à quelques différences près.

D'une part, les tiers désignés devraient avoir noué avec l'enfant des liens affectifs, la mesure n'étant prononcée que si elle est conforme à l'intérêt de l'enfant.

D'autre part, le mineur pourrait saisir le juge, à l'instar de ses ou du tiers.

Enfin, l'enfant serait informé par le juge des modalités retenues par lui pour ses relations avec le tiers.

La modification proposée, qui ne correspond pas à une recommandation du rapport d'information sénatoriale est en revanche reprise du rapport du groupe de travail « Protection de l'enfance et adoption » présidé par Mme Adeline Gouttenoire.

Votre rapporteur est réservé sur le dispositif proposé qui lui semble procéder d'une confusion sur les limites de l'assistance éducative.

En principe, choisir qui l'enfant peut fréquenter est une prérogative de l'autorité parentale. La décision sur les relations du mineur avec un tiers échoit donc normalement aux parents, sauf à ce que ce tiers saisisse le juge aux affaires familiales, seul juge compétent en principe pour les questions liées à l'exercice normal de l'autorité parentale.

Or, renvoyant, sans plus de précision, à l'assistance éducative, la rédaction du nouvel article 375-4-1 ne distingue pas les situations dans lesquelles les parents sont aidés par les services sociaux, dans le cadre d'un suivi éducatif en milieu ouvert, sans donc être limités dans l'exercice de leur autorité parentale, et celles dans lesquelles l'enfant fait l'objet d'un placement.

En outre, même dans ce dernier cas, le principe est que les parents continuent d'exercer tous les attributs de l'autorité parentale qui ne sont pas inconciliables avec la mesure d'assistance éducative. Ils peuvent donc s'opposer à ce que leur enfant fréquente une certaine personne.

Si cette décision apparaissait abusive ou injustifiée - ce qu'elle serait si elle était contraire à l'intérêt du mineur -, le juge des enfants, de sa propre initiative, à la demande du mineur ou à celle de la personne ou du service qui l'a accueilli, pourrait autoriser cette personne ou ce service à se prononcer, sur ce point, à la place des parents, en vertu de l'article 375-7 du code civil.

Telle est l'interprétation des textes retenue par la Cour de cassation, qui estime, au visa des articles 375-1 et 375-7 du code civil, que, plus généralement « si le juge aux affaires familiales est en principe compétent pour fixer, dans l'intérêt de l'enfant, les modalités des relations entre l'enfant et un tiers, parent ou non, le juge des enfants est seul compétent, en cas de placement, pour statuer sur ces modalités »24(*).

Le juge des enfants dispose donc d'ores et déjà, dans le cas du placement, des moyens nécessaires pour fixer les relations de l'enfant avec des tiers : le dispositif proposé n'est pas utile dans cette situation.

En dehors du cas du placement, il est très contestable, puisqu'il porte alors atteinte au droit des parents, titulaires de l'autorité parentale, de décider seuls qui fréquente leur enfant.

Enfin, il serait susceptible de produire un contentieux artificiel, si les tiers qui n'ont pu obtenir du juge aux affaires familiales une décision favorable pour leurs relations avec le mineur, saisissaient le juge des enfants aux mêmes fins, en prétextant que le refus des parents qu'ils puissent voir ce mineur, le prive d'un lien important dans sa vie affective.

Votre rapporteur souligne par ailleurs que le juge des enfants peut s'appuyer sur les services de l'ASE pour veiller à préserver les liens d'attachement noués par l'enfant avec des tiers, voire à les développer, puisque cette préoccupation entre expressément dans le champ de leur mission en vertu de l'article L. 221-1 (6°) du code de l'action sociale et des familles.

Constatant ainsi que le droit positif satisfaisait déjà le but visé par la présente disposition, votre commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement la supprimant.

· L'instauration d'une durée maximale de renouvellement des mesures de placement en institution et l'obligation faite au juge des enfants de garantir, à ce terme, la stabilité de ses conditions de vie

La seconde partie du nouvel article 375-4-1 du code civil s'inspire d'une disposition de la législation québécoise de protection de l'enfance.

Le but est d'éviter à l'enfant un parcours chaotique, jalonné de placements renouvelés jusqu'à sa majorité, sans jamais qu'une situation stable lui ait été proposée.

Afin d'y parer, le dispositif proposé instaure une limite aux pouvoirs du juge des enfants et lui crée une obligation.

Il fixe, tout d'abord, une durée maximale de renouvellement d'une mesure de placement en institution ou auprès d'un service d'aide sociale à l'enfance. Cette durée, définie par décret, varierait en fonction de l'âge de l'enfant. Plus il serait jeune, plus elle devrait être courte. Le juge ne pourrait déroger à cette limite qu'à raison de circonstances particulières, énumérées dans un décret.

Au terme de cette durée maximale, le juge des enfants aurait l'obligation de rendre une ordonnance susceptible de garantir la stabilité des conditions de vie de l'enfant afin de lui de permettre de « bénéficier d'une continuité relationnelle, affective, éducative et géographique dans un lieu de vie adapté à ses besoins ».

Votre rapporteur s'est interrogé sur cette procédure inédite, qui ne correspond ni à une recommandation formulée dans le rapport d'information sénatoriale ni à une recommandation formulée dans celui du groupe de travail « Protection de l'enfance et adoption ».

Il observe en premier lieu qu'en limitant les possibilités de renouvellement d'une mesure de placement d'un enfant, cette rédaction restreint la protection qu'il peut lui apporter, puisqu'au terme de cette durée, il ne devrait plus pouvoir prononcer un nouveau placement.

Tel est d'ailleurs l'intention visée, puisqu'il s'agit de forcer le juge à rendre une décision qui garantisse une solution pérenne.

Pourtant, en principe, le juge des enfants ne peut prononcer une mesure éducative d'une durée supérieure à deux ans25(*). Ce n'est que dans des circonstances très particulières, lorsque les parents présentent des insuffisances éducatives et relationnelles sévères et chroniques, qu'il peut prononcer une telle mesure pour une durée plus longue26(*). Il s'agit alors très majoritairement de placements au long cours.

Les autres solutions pérennes qui peuvent être envisagées (cf. l'encadré ci-dessous) ne relèvent pas du juge des enfants, mais du juge aux affaires familiales, du juge pénal ou du tribunal de grande instance.

Les solutions pérennes en matière de protection de l'enfance.

L'assistance éducative vise à protéger l'enfant tout en tentant de maintenir ses liens avec ses parents et à les aider à se comporter comme des parents responsables. Elle est couronnée de succès lorsqu'elle devient inutile.

Toutefois, dans certains cas, les carences éducatives des parents sont trop importantes. Un retour de l'enfant à leur côté n'est plus envisageable. Il est alors nécessaire de concevoir pour le mineur, une solution pérenne. Plusieurs options sont ouvertes.

La première est celle du placement au long cours (article 375 du code civil), décidé par le juge des enfants, lorsque les parents, du fait de leurs insuffisances relationnelles et éducatives ne sont durablement plus en mesure d'assumer leurs responsabilités parentales.

La deuxième option est celle de la délégation partielle ou totale d'autorité parentale (article 377 du code civil).

Si elle n'est pas demandée par les parents, elle peut l'être par la personne ou le service auquel l'enfant a été confié dans deux situations : en cas de désintérêt manifeste des parents à l'encontre de leur enfant, ou s'ils sont dans l'impossibilité d'exercer tout ou partie de l'autorité parentale. Le juge compétent pour prononcer cette délégation d'autorité parentale en leur faveur est le juge aux affaires familiales. Si l'enfant fait l'objet d'une mesure d'assistance éducative, l'avis du juge des enfants doit être sollicité.

La troisième option est celle du retrait d'autorité parentale.

Il peut être prononcé par la juridiction pénale, lorsque les parents se sont rendus coupables d'un crime ou d'un délit contre la personne de leur enfant ou de l'autre parent (article 378 du même code).

Il peut aussi l'être par le tribunal de grande instance (article 378-1 du même code), soit à raison de la condamnation précitée, si la juridiction pénale n'a pas statué sur ce point27(*), soit pour des motifs liés aux graves carences éducatives des parents (mauvais traitement, alcoolisme, toxicomanie, inconduite notoire ou comportements délictueux), soit, enfin, lorsqu'ils se sont volontairement abstenus, pendant plus de deux ans, d'exercer les droits et de remplir les devoirs que leur laissait la mesure d'assistance éducative. L'action, en matière civile doit être portée soit par le ministère public, soit par un membre de la famille ou le tuteur de l'enfant.

En prononçant le retrait, la juridiction saisie désigne un tiers auquel l'enfant sera provisoirement confié, à charge pour lui de requérir l'ouverture de la tutelle, ou bien elle le confie au service de l'ASE.

La quatrième option est celle de la déclaration judiciaire d'abandon (article 350 du code civil), prononcée par le tribunal de grande instance, qui constate le désintérêt manifeste depuis plus d'un an dont l'enfant, recueilli par un tiers ou l'ASE, fait l'objet de la part de ses parents. La déclaration judiciaire d'abandon entraîne délégation de l'autorité parentale au tiers ou au service qui a recueilli l'enfant. L'action est portée par ce tiers ou ce service.

Le retrait d'autorité parentale et la déclaration judiciaire d'abandon ouvrent la voie à l'adoption de l'enfant, puisqu'il peut alors être admis en qualité de pupille de l'État (article 347 du code civil et L. 224-4 du code de l'action sociale et des familles).

Il semble donc erroné de considérer que le juge des enfants pourra rendre une décision pérenne, puisque, pour ce faire, il devra passer la main à d'autres juges. La disposition proposée manque largement son objet.

Ceci résulte, pour votre rapporteur, d'une appréciation contestable du rôle du juge des enfants par rapport à celui des services de l'ASE. L'intervention judiciaire n'est que subsidiaire : il ne revient pas au juge des enfants de décider seul du projet pour l'enfant. Cette tâche incombe bien davantage aux services sociaux. Le rôle du juge est d'intervenir pour protéger l'enfant lorsqu'il est en danger et qu'il est nécessaire, pour ce faire, de s'opposer aux parents ou de limiter leurs prérogatives d'autorités parentales.

C'est donc bien la mission de l'ASE, lorsque les placements se répètent sans que la situation s'améliore, de concevoir une solution pérenne pour l'enfant.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre rapporteur a proposé à votre commission deux amendements, qu'elle a adoptés.

Le premier est un amendement de suppression : la disposition proposée, qui limite dans le temps l'intervention du juge tout en exigeant de lui ce qu'il ne peut faire, ne paraît pouvoir être conservée.

Le second est un amendement de repli, destiné à être adopté si le souhait était maintenu de prévoir, à partir d'une certaine durée de placement d'un enfant, un examen des solutions pérennes qui peuvent lui proposées. Cet amendement consisterait à remplacer la procédure prévue par une obligation faite au service d'ASE auquel l'enfant a été confié de présenter un projet pérenne pour l'enfant, sauf à motiver les raisons pour lesquels les solutions envisageables ne sont pas souhaitables.

Sous réserve de l'adoption de ses amendements, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 11.


* 13 Il peut prendre cette décision à titre de mesure provisoire en vertu de l'article 375-5 du même code.

* 14 Cette notion est aussi utilisée pour fonder la présomption selon laquelle, à l'égard des tiers de bonne foi, chacun des parents est réputé agir avec l'accord de l'autre, lorsqu'il accomplit de tels actes (article 372-2 du code civil).

* 15 L'article L.421-2 du code de l'action sociale et des familles dispose que : « L'assistant familial est la personne qui, moyennant rémunération, accueille habituellement et de façon permanente des mineurs et des jeunes majeurs de moins de vingt et un ans à son domicile. Son activité s'insère dans un dispositif de protection de l'enfance, un dispositif médico-social ou un service d'accueil familial thérapeutique. Il exerce sa profession comme salarié de personnes morales de droit public ou de personnes morales de droit privé [...], après avoir été agréé à cet effet.

L'assistant familial constitue, avec l'ensemble des personnes résidant à son domicile, une famille d'accueil ».

* 16 Aux termes de cet article : « Si la protection de l'enfant l'exige, le juge des enfants peut décider de le confier :

1° À l'autre parent ;

2° À un autre membre de la famille ou à un tiers digne de confiance ;

3° À un service départemental de l'aide sociale à l'enfance ;

4° À un service ou à un établissement habilité pour l'accueil de mineurs à la journée ou suivant toute autre modalité de prise en charge ;

5° À un service ou à un établissement sanitaire ou d'éducation, ordinaire ou spécialisé ».

* 17 Civ. 1ère, 3 janvier 1980 : Bull. civ. I, n° 135.

* 18 Ce pouvoir lui est reconnu par l'article 375 du code civil.

* 19 Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal.

* 20 CEDH, TP et KM c. Royaume-Uni, 10 mai 2001, req. n° 28945/95.

* 21 Civ. 1ère, 6 juillet 2005 : Bull. civ. I, n°312.

* 22 Cf., par exemple, la délibération du 2 avril 2009, Président du conseil général de la Haute-Savoie, ou celle du 23 octobre 2008, Président du conseil de Paris. S'agissant en outre des documents administratif établis à la demande de l'autorité judiciaire, le Conseil d'État a jugé que « les documents, quelle que soit leur nature, qui sont établis sur demande d'une juridiction et qui se rattachent à la fonction de juger dont elle est investie, n'ont pas le caractère de document administratif pour l'application de la loi du 17 juillet 1978 » (CE, 20 janvier 2011, req. n° 345052).

* 23 Loi n° 2013-404 du 17 mai 2013 ouvrant le mariage aux couples de personnes de même sexe.

* 24 Civ. 1ère, 9 juin 2010, n° 09-13390.

* 25 Article 375 du code civil (3e alinéa).

* 26 Même article (4e alinéa).

* 27 Civ. 1ère, 16 février 1988 : Bull. civ. I, n° 43.