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Projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République

3 décembre 2014 : Nouvelle organisation territoriale de la République ( avis - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 8 (art. L.3111-7 et suivants du code des transports, art. L. 213-11 et L. 213-12 du code de l'éducation, art. L. 3321-1, L. 3542-1 et L. 4321-1 du code général des collectivités territoriales et art. L. 8221-6 du code du travail) - Transfert des compétences en matière de transports scolaires aux régions

Le présent article tend à modifier des dispositions du code des transports, du code de l'éducation, du code général des collectivités territoriales ainsi que du code du travail afin de confier à la région les compétences en matière d'organisation et de fonctionnement des transports scolaires jusque-là exercées par le département.

I. - Le texte du projet de loi

A - Transfert des compétences en matière d'organisation et de fonctionnement des transports scolaires

Ayant pour objet de permettre le déplacement de l'élève de son domicile vers l'établissement scolaire qu'il fréquente, les transports scolaires constituent un rouage essentiel des politiques d'éducation, notamment dans les zones rurales et périurbaines. Selon l'étude d'impact, quatre millions d'élèves - soit environ un tiers de la population scolarisée dans le premier et le second degrés - empruntent quotidiennement les transports scolaires, pour un coût estimé en 2012 à 2,365 milliards d'euros et assumé essentiellement par les collectivités territoriales - notamment les départements76(*). L'article L. 3111-7 du code des transports définit les transports scolaires comme des « services réguliers publics », qui constituent également un service public administratif (Trib. conflits, 5 juillet 1982, M. Dris) soumis au respect du principe d'égalité (CE, 4 mai 2011, Époux Sanchez).

L'article L. 3111-7 du code des transports fixe le principe de la compétence du département en matière d'organisation et de fonctionnement des transports scolaires. Le département consulte à ce sujet le conseil départemental de l'éducation nationale ; il est lui-même consulté par l'autorité compétente de l'État avant toute décision susceptible d'entraîner une modification substantielle des besoins dans ce domaine. Cependant, la responsabilité des transports scolaires à l'intérieur des périmètres de transports urbains (PTU) est exercée par l'autorité compétente pour l'organisation des transports urbains (AOTU), qui peut être une commune ou un établissement public de coopération intercommunale (EPCI). La création ou la modification d'un PTU incluant le transport scolaire implique la passation d'une convention entre le département et l'AOTU (art. L. 3111-8 du code des transports). Autre exception : les transports scolaires au sein de la région Île-de-France relèvent du syndicat des transports d'Île-de-France (art. L. 3111-14).

Le 5° du I de l'article 8 confie à la région les responsabilités jusque-là exercées par le département en matière de transports scolaires. Il étend la consultation à l'ensemble des conseils départementaux de l'éducation nationale (CDEN) sis dans la région. De même, le 6° du I de l'article 8 prévoit qu'il revient à la région d'établir les conventions avec l'AOTU en cas de création ou de modification d'un PTU. La compétence du STIF en Île-de-France et de l'AOTU en zone urbaine n'est pas remise en question.

B - Délégation des compétences en matière d'organisation et de fonctionnement des transports scolaires

L'article L. 3111-9 du code des transports permet aux autorités compétentes en matière de transports scolaires de déléguer, par convention, tout ou partie de leurs compétences à des communes, établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), syndicats mixtes, établissements d'enseignement, associations de parents d'élèves et associations familiales. Dans le cadre des PTU, il permet également à l'AOTU de déléguer, par convention, tout ou partie de ses compétences en matière de transports scolaires au département.

Les possibilités de délégation sont fréquemment mises en oeuvre par les départements afin d'assurer une gestion de proximité du service. Le conventionnement est réalisé auprès d'une grande diversité de structures, énumérées limitativement par l'article L. 3111-9, qui sont alors réputées exercer une mission de service public.

Le 7° du I de l'article 8 substitue la région au département en tant qu'autorité compétente en matière de transports scolaires. Cependant, le texte proposé inclut le département dans la liste des organisateurs secondaires auxquels la région peut déléguer, par convention, tout ou partie de ses compétences. Enfin, le 7° précise que la convention de délégation est conclue selon les modalités de droit commun en matière de délégation de compétence, qui sont fixées par les articles L. 1111-8 et R. 1111-1 du code général des collectivités territoriales.

Il convient de préciser que le régime des délégations de compétence de l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales exclut toute délégation au deuxième degré ou subdélégation, puisque son premier alinéa précise qu'une collectivité territoriale ne peut déléguer qu'une « compétence dont elle est attributaire ».

C - Suppression de la participation de la région et du département au financement des transports scolaires

L'article L. 3111-10 du code des transports ouvre la possibilité de la participation de la région et du département au financement des frais de transport individuel des élèves vers les établissements scolaires dont ils ont la charge, par une convention conclue avec l'autorité compétente pour l'organisation des transports scolaires.

Le 8° du I de l'article 8 du présent projet de loi abroge cet article. La participation financière aux transports scolaires ne relève ainsi plus que des autorités compétentes que sont la région pour les transports scolaires hors PTU et, le cas échéant, l'AOTU. L'article L. 3111-10 du code des transports étant applicable en Île-de-France, son abrogation a pour effet de prévenir la participation de la région Île-de-France et des départements franciliens au financement des transports scolaires assurés par le syndicat des transports d'Île-de-France (STIF).

D - Mesures de coordination au sein du code de l'éducation et du code du travail

Tirant les conséquences du transfert à la région des compétences en matière d'organisation et de fonctionnement des transports scolaires, les II, III et IV de l'article 8 apportent diverses mesures de coordination.

Le II déplace les articles L. 213-11 et L. 213-12 du code de l'éducation au chapitre IV du titre Ier du livre II de ce code77(*).

Le III ôte le caractère obligatoire des dépenses liées à l'organisation des transports scolaires pour les départements, tandis qu'elles deviennent obligatoires pour les régions ainsi que pour le département de Mayotte.

Enfin, le IV corrige une référence à l'article L. 213-11 du code de l'éducation au sein de l'article L. 8221-6 du code du travail.

E - Obligations à l'égard des tiers

Le V de l'article 8 dispose que la région bénéficiaire des transferts de compétences succède au département dans l'ensemble de ses droits et obligations à l'égard des tiers. Il s'agit d'une disposition habituelle à l'occasion de transferts de compétence, visant à s'assurer de la continuité de la gestion et de l'exécution du service public transféré.

F - Entrée en vigueur

Enfin, le VI de l'article 8 fixe l'entrée en vigueur des dispositions concernant les transports scolaires au 1er septembre 2017 (5° et 8° du I et II). Les autres dispositions, notamment celles liées aux obligations budgétaires et aux participations financières, entrent en vigueur le 1er janvier 2017.

II. - La position de votre commission

A - Un transfert dont la nécessité n'est pas avérée

Votre commission souligne que le transfert des compétences en matière de transport scolaire ne semble pas s'imposer dans le cadre d'une clarification de la répartition des compétences entre les collectivités territoriales et du renforcement du rôle du conseil régional.

En effet, la compétence en matière d'organisation des transports scolaires est une compétence clairement définie, exercée uniquement par le département. Les articles L. 213-11 du code de l'éducation et L. 3111-7 du code des transports font ainsi du conseil général, hors périmètre de transports urbains, l'autorité organisatrice des transports (AOT) de plein droit. La compétence du département s'étend au transport de tous les élèves quel que soit leur niveau d'étude, de la maternelle à l'enseignement secondaire.

L'organisation du transport scolaire est caractérisée par sa grande complexité ainsi que la finesse du maillage du réseau de ramassage. Hors périmètres de transports urbains, l'acheminement des élèves prend principalement la forme de circuits spécifiques dédiés au transport scolaire (services à titre principal scolaire ou SATPS) ou de services réguliers ordinaires, qui font l'objet d'une compensation tarifaire. Des services adaptés sont mis en oeuvre au profit des élèves handicapés, dont les frais de transport sont intégralement compensés.

La faculté de délégation est ainsi fréquemment mise en oeuvre par les conseils généraux. L'article L. 3111-9 du code des transports permet ainsi au conseil général de déléguer tout ou partie des compétences à des communes, EPCI, syndicats mixtes, établissements d'enseignement, associations de parents d'élèves et associations familiales.

Afin d'assurer le maillage de l'ensemble du territoire du département et d'assurer la gestion de proximité du service, les conseils généraux mettent fréquemment en oeuvre ces dispositions. Par exemple, le conseil général de la Creuse s'appuie sur 84 autorités organisatrices déléguées ou de second degré (AO2) pour gérer les 450 circuits scolaires répartis à travers le département, majoritairement des communes, des communautés de communes ou des syndicats intercommunaux. D'autres départements ont recours à des structures ad hoc pour l'organisation et le fonctionnement du transport scolaire, à l'instar de la Fédération départementale pour le transport des élèves de l'enseignement public du Tarn (FEDERTEEP) dans le département du Tarn.

Cette compétence de proximité correspond peu aux attributions d'une région stratège, qui plus est de grande dimension. Votre commission considère que le transfert de la compétence en matière de transport scolaire embarrasserait plus qu'autre chose les régions, qui s'empresseraient d'en déléguer l'exercice aux départements.

La question de la proximité est rendue d'autant plus prégnante que le projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral prévoit la constitution de grandes régions, qui seront d'autant moins aptes à assurer la gestion et le bon fonctionnement des transports scolaires. Ainsi, la grande région regroupant l'Aquitaine, le Poitou-Charentes et le Limousin deviendrait responsable de l'organisation des transports scolaires en Creuse comme dans la Vienne, ce qui ne constitue pas le gage d'une gestion de proximité.

B - Un dispositif rigide et coûteux, porteur de risques d'une dégradation du service rendu

Votre commission souligne le caractère rigide et inadapté du dispositif prévu par le projet de loi.

L'interdiction de la subdélégation, c'est-à-dire l'incapacité pour l'autorité organisatrice déléguée (AO2) de déléguer à son tour tout ou partie de la compétence en matière de transports scolaires, rend le dispositif établi par le présent article particulièrement impropre à répondre aux enjeux de l'organisation des transports scolaires. En effet, l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales limite la délégation aux compétences dont la collectivité territoriale est attributaire. Ainsi, il reviendra aux nouvelles régions d'établir directement avec les AO2 - collectivités, syndicats ou organismes ad hoc - les conventions de délégation.

De plus, l'abrogation de l'article L. 3111-10 du code des transports fait suite à un avis du Conseil d'État estimant que ses dispositions sont incompatibles avec les autres volets de la réforme que sont la suppression de la clause générale de compétence et la fin des financements croisés. Ainsi, seules les régions pourront participer au financement du transport scolaire des élèves de l'enseignement secondaire

Ces dispositions devraient logiquement conduire à une harmonisation des modalités de prise en charge des élèves, notamment en matière tarifaire, au sein des nouvelles régions. Alors que les pratiques de tarification du transport scolaire sont très variables selon les départements - une vingtaine d'entre eux assurant une gratuité totale de ce service -, certains acteurs se réjouissent d'une telle harmonisation, qui permettrait d'égaliser les modalités de prise en charge dans les territoires.

Cependant, la diversité des pratiques de tarification constitue également le reflet de choix collectifs effectués dans chaque département. La prise en charge du coût est ainsi plus élevée dans de nombreux territoires ruraux, dans lesquels les transports scolaires jouent un rôle essentiel en matière d'accès à l'éducation. L'harmonisation contrainte de ces pratiques comporterait un double risque :

- celui d'une harmonisation au plus-disant, c'est-à-dire de la généralisation de la gratuité des transports scolaires, porteuse de risques importants de dégradation des finances publiques locales ;

- celui d'une harmonisation à la charge des familles, dans un contexte de baisse des dotations aux collectivités territoriales et de coûts importants liés à la mise en oeuvre de la réforme territoriale.

En revanche, l'étude d'impact comme les auditions menées par votre rapporteure pour avis n'ont pas mis en évidence d'avantages significatifs - en matière financière ou de qualité du service - liés au transfert de cette compétence.

En conséquence, votre commission propose à votre commission d'adopter un amendement supprimant les dispositions de l'article 8 du présent projet de loi relatives à un transfert des transports scolaires aux régions.

Article 12 (art. L. 212-9, art. L. 213-1 et suivants, art. L. 214-5 et suivants, art. L. 214-8-1 et L. 214-8-2 [nouveaux], art. L. 216-4 et suivants et L. 442-9 du code de l'éducation, art. L. 3321-1, L. 3411-2, L. 3542-1, L. 3641-2 et L. 4221-1-1 du code général des collectivités territoriales et article 1er de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage) - Transfert des collèges et des autres compétences scolaires du département vers la région

Le présent article tend à modifier des dispositions du code de l'éducation et du code général des collectivités territoriales afin de confier à la région la propriété et la gestion des collèges ainsi que les autres compétences scolaires jusque-là exercées par le département.

I. - Le texte du projet de loi

L'« acte I » de la décentralisation a confié au département des compétences significatives en matière d'éducation, notamment la gestion des collèges78(*). La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales a encore accru ces compétences, confiant au département la pleine propriété des établissements dont l'État était propriétaire, le recrutement et la gestion des personnels techniciens, ouvriers et de services (TOS) et « l'accueil, l'hébergement, la restauration ainsi que l'encadrement général et technique » (art. L. 213-2 du code de l'éducation). En 2013, les départements assuraient le fonctionnement et l'entretien de 5 271 collèges publics qui accueillent environ 2,6 millions d'élèves79(*).

L'article 12 du projet de loi transfère à la région - qui exerce des compétences identiques s'agissant des lycées - l'intégralité des compétences scolaires détenues par le département80(*). Ce transfert des compétences éducatives poursuit quatre objectifs principaux :

la simplification et la rationalisation des compétences, qui permettrait le développement du service public de l'orientation, l'approfondissement de la lutte contre le décrochage scolaire et la facilitation de la transition des élèves entre le collège et le lycée ;

la réalisation d'économies d'échelles du fait de la mutualisation des moyens ;

- l'offre de nouvelles perspectives en matière de gestion des ressources humaines et de mobilité au profit des adjoints techniques territoriaux des établissements d'enseignement (ATTEE, ex-TOS) ;

- un accroissement de l'effort en faveur de l'investissement et de la rénovation du patrimoine immobilier grâce aux capacités financière supérieures de la région.

A - Transfert à la région des compétences scolaires

Le I de l'article 12 abroge le chapitre III du titre premier du livre II de la partie législative du code de l'éducation (art. L. 213-1 à L. 213-10) relatif aux compétences des départements. Il insère diverses dispositions dans le code de l'éducation, qui confient à la région les prérogatives du département, sans modification significative de la nature de ces compétences.

Le 2° du I complète l'article L. 214-5 en donnant compétence au conseil régional pour établir le programme prévisionnel des investissements relatifs aux collèges. Il lui reviendrait désormais également de veiller à la localisation, la capacité d'accueil, la sectorisation et le mode d'hébergement des élèves, après avis des conseils départementaux de l'éducation nationale concernés. Le projet de loi conserve les dispositions issues de l'article 20 de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République, qui permettent la définition des secteurs communs à plusieurs collèges publics situés dans un même périmètre de transports urbains.

Le 3° du I complète l'article L. 214-6 du code de l'éducation, qui détermine les charges supportées par les régions au titre des établissements dont elle a la charge, pour y inclure les collèges, sans modification sur le fond.

B - Transfert des personnels techniciens, ouvriers et de service

Les personnels ATTEE sont des agents - titulaires ou non, et relevant pour l'essentiel de la catégorie C - qui effectuent les missions d'entretien, d'hébergement, de restauration et d'accueil au sein des établissements d'enseignement secondaire. Depuis la loi du 13 août 2004, leur gestion et leur recrutement relèvent des collectivités locales responsables de l'établissement dans lequel ils sont affectés. Selon l'étude d'impact, les départements emploient 43 822 équivalents temps-plein (ETP) correspondant aux emplois titulaires occupés par des personnels ATTEE dans les lycées.

Le 4° du I modifie l'article L. 214-6-1 afin de confier à la région le recrutement et la gestion des personnels ATTEE des collèges.

Le IV de l'article 12 du projet de loi substitue les régions aux départements qui se sont affiliés aux centres de gestion pour les personnels TOS, jusqu'à l'expiration de la période d'affiliation en cours.

C - Transfert et mise à disposition des biens au profit des régions

Le 6° du I insère un nouvel alinéa au sein de l'article L. 214-7 du code de l'éducation, prévoyant un transfert en pleine propriété et à titre gratuit des biens immobiliers des collèges appartenant aux départements. Ces dispositions sont analogues à celles mises en oeuvres à l'occasion du transfert des lycées de l'État aux régions par la loi du 13 août 2004. Le nouvel article L. 214-7 maintient la possibilité d'un transfert gratuit à la région, sous réserve de l'accord des deux parties, de biens immobiliers dont une commune ou un EPCI seraient propriétaires.

Les 7°, 8° et 9° ont pour objet d'insérer les dispositions abrogées des articles L. 213-4, L. 213-5 et L. 213-6 dans le chapitre IV.

Dans sa nouvelle rédaction, l'article L. 214-8 reprend sans modification de fond les dispositions de l'article L. 2134-4 relatives aux modalités de mise à disposition à la région des biens meubles et immeubles des établissements dont l'État n'est pas propriétaire. Ces biens sont mis à disposition de la région à titre gratuit à la date du transfert. La région bénéficiaire assume l'ensemble des obligations du propriétaire et possède tous pouvoirs de gestion. Dans un souci de continuité du service et de sécurité juridique, la région est substituée à la collectivité propriétaire dans toutes les opérations en cours, à l'exception des emprunts affectés.

L'article L. 214-8-1 reprend les dispositions de l'article L. 213-5 relatives aux modalités de mise à disposition des matériels utilisés pour l'entretien et les grosses réparations des biens mis à disposition. Ces modalités, ainsi que les modalités financières du transfert, sont fixées par une convention conclue entre les deux parties dans un délai d'un an. Le projet de loi maintient cependant l'abrogation des dispositions de l'article L. 213-5 qui prévoyaient les modalités de la convention de transfert de personnels, sans prévoir de dispositions alternatives.

Le 9° du I° crée un article L. 214-8-2, qui reprend sans modification de fond les dispositions de l'article L. 213-6 relatives à la désaffectation des biens ainsi qu'aux modalités de transfert en pleine propriété des biens mis à disposition.

D - Mesures de coordination au sein du code de l'éducation

Tirant les conséquences de l'abrogation du chapitre III du titre premier du livre II du code de l'éducation, le I de l'article 12 du projet de loi procède à diverses coordinations au sein du code de l'éducation. Ces mesures visent à maintenir l'application aux collèges des dispositions relatives :

- au forfait d'externat, dont les modalités sont fixées à l'article L. 42-9 du code de l'éducation. Le 13° du I met ainsi à la charge de la région le forfait d'externat dû aux collèges privés sous contrat d'association ;

- à l'utilisation des locaux et des équipements à des fins extra-scolaires. Le 5° du I modifie l'article L. 214-6-2 pour y inclure les collèges. En conséquence, la responsabilité liée à l'utilisation par des tiers des locaux et des équipements des collèges en dehors du service d'enseignement incombe désormais au président du conseil régional ou du conseil exécutif de Corse ;

- à la participation au financement des établissements par d'autres collectivités, dont les conditions sont fixées par l'article L. 214-10.

E - Dérogations au profit du département de Paris et de la métropole de Lyon

Le II de l'article 12 apporte diverses modifications aux dispositions du code général des collectivités territoriales. Le 2° et le 4° modifient respectivement les articles L. 3411-2 et L. 3641-2 du code général des collectivités territoriales, afin de confier au département de Paris ainsi qu'à la métropole de Lyon les compétences résultant du transfert des collèges aux régions. L'exposé des motifs justifie ces dérogations par les situations particulières des deux collectivités, liées notamment au grand nombre d'établissements.

Par conséquent, le 11° du I, modifiant l'article L. 216-4 du code de l'éducation, maintient un dispositif analogue à celui applicable aux cités scolaires lorsqu'un même ensemble immobilier, au sein du département de Paris ou de la métropole de Lyon, comporte à la fois un collège et un lycée. Une convention entre la collectivité concernée et la région détermine les responsabilités de chacune en matière de gestion et de fonctionnement de l'ensemble.

Enfin, le 5° du II étend aux collèges le champ de la délégation prévue à l'article L. 4221-1-1 du code général des collectivités territoriales. Cet article ouvre la possibilité aux régions de déléguer leurs compétences en matière de gestion et de fonctionnement des lycées aux métropoles présentes sur leur territoire.

F - Mesures de coordination au sein du code général des collectivités territoriales

Le II apporte également les adaptations nécessaires au code général des collectivités territoriales. Le 1° supprime les dépenses afférentes aux collèges de la liste des dépenses obligatoires des départements prévue à l'article L. 3321-1. Le 3° supprime les dépenses de fonctionnement et de construction des collèges de la liste des dépenses obligatoires pour le département à Mayotte (article L. 3542-1).

Aucune modification des dispositions relatives aux dépenses obligatoires de la région n'est nécessaire, celles-ci incluant l'ensemble des « dépenses dont elle a la charge en matière d'éducation nationale », selon la rédaction en vigueur du 7° de l'article L. 4321-1 du même code.

G - Gens du voyage

Le III de l'article 12 du projet de loi vise à pallier les conséquences de l'abrogation de l'article L. 213-10 du code de l'éducation, qui prévoit l'établissement d'un schéma départemental relatif aux conditions de scolarisation des enfants du voyage. En conséquence, il précise que les conditions de scolarisation des enfants sont inclues dans le schéma départemental prévu par l'article 1er de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage.

H - Entrée en vigueur

Le V fixe l'entrée en vigueur de l'ensemble des dispositions du présent article au 1er septembre 2017, de manière simultanée avec les dispositions relatives aux transports scolaires.

II. - La position de votre commission

A - Un transfert qui va à l'encontre des orientations de la loi de refondation de l'école

Si votre commission n'est pas défavorable a priori à un rapprochement entre le collège et le lycée, qui permettrait de faciliter l'orientation des élèves et la lutte contre le décrochage scolaire, elle estime que le transfert de l'ensemble des compétences éducatives des départements aux régions méconnaît les orientations fixées par la loi de refondation de l'école de la République.

En effet, la loi de refondation de l'école met l'accent sur le développement du « continuum école élémentaire-collège ». L'article L. 332-2 du code de l'éducation, dans sa rédaction issue de la loi du 8 juillet 2013, dispose ainsi que la formation dispensée dans l'enseignement secondaire s'inscrit « dans la continuité de l'école primaire et dans le cadre de l'acquisition progressive du socle commun de connaissances, de compétences et de culture ». La loi de refondation de l'école a également réaffirmé et consolidé l'organisation de la scolarité en cycles, à l'article L. 311-1 du même code. Au cours des débats, votre commission avait soutenu l'inscription dans la loi du regroupement au sein d'un cycle commun des classes de CM2 et de sixième. Un décret du 24 juillet 2013 crée le cycle 3 ou cycle de consolidation, qui comprend les classes de CM1, CM2 et de sixième81(*), qui entrera en vigueur le 1er septembre 2015. Enfin, l'article L. 401-4 crée un conseil école-collège réunissant des personnels d'éducation des deux établissements, mis en place - parfois difficilement - dès la rentrée 201482(*).

Si le changement de collectivité de rattachement se révèlera sans conséquence sur le contenu des enseignements, votre commission est attachée au maintien de liens privilégiés entre l'école élémentaire et le collège, qui passe notamment par une gestion de proximité de ce dernier. Les représentants du conseil départemental sont très présents au sein des conseils d'administration des établissements publics locaux d'enseignement (EPLE) ainsi qu'au sein des instances de concertation, à l'instar du conseil départemental de l'éducation nationale.

B - Une mesure qui présente plus d'inconvénients que d'avantages

Votre commission émet des doutes sérieux quant à la valeur ajoutée qui résulterait d'un tel transfert en matière d'efficience et de qualité du service public.

Le transfert des collèges et des personnels ATTEE constituerait un véritable changement d'échelle pour les régions chargées de leur gestion. En effet, si les régions assurent déjà l'entretien, le fonctionnement et l'investissement de 2 592 lycées et établissements régionaux d'enseignement adapté (EREA), le transfert des 5 271 collèges publics représenterait un triplement du nombre d'établissements sous la responsabilité des conseils régionaux83(*).

Votre commission s'inquiète de la capacité des régions à gérer le nombre très important d'établissements de leur ressort, a fortiori au sein des régions issues du projet de loi relatif à leur délimitation. Ainsi, la région issue de la fusion de l'Aquitaine, du Limousin et de Poitou-Charentes devrait assurer la gestion de 751 établissements publics du second degré, contre 757 pour celle issue de la fusion du Nord-Pas-de-Calais et de la Picardie et 740 pour celle issue de la fusion de Champagne-Ardenne, de la Lorraine et de l'Alsace84(*). En comparaison, le nombre moyen de collèges publics par département s'élève à la rentrée 2013 à 56, avec de fortes disparités selon les départements85(*).

Votre commission craint que le nombre important d'établissements transférés ne contraigne les futures régions à mettre en place une véritable administration régionale de l'éducation, qui serait à l'origine de coûts importants et qui irait à l'encontre de la logique de proximité.

Elle s'inquiète des conséquences qu'un tel éloignement du centre de la décision aurait sur la gouvernance des établissements. En effet, les conseillers régionaux se verraient dans l'impossibilité matérielle d'assister aux conseils d'administration de l'ensemble des établissements dont ils auraient la charge. Cela aboutirait à une distension des liens entre les élus locaux et les établissements dont votre commission ne peut que souligner le danger.

De plus, les économies d'échelle qui découleraient du transfert des collèges et des compétences éducatives du département à la région semblent bien incertaines. L'étude d'impact comme les auditions menées par votre commission n'ont pas permis de donner une estimation fiable des économies qui pourraient résulter de la mutualisation des moyens. En tout état de cause, celles-ci devraient être limitées, aucun changement significatif n'étant prévu dans le nombre ou le fonctionnement des établissements.

D'autres aspects financiers de la réforme demeurent flous, notamment en matière de transfert de dette. En effet, les départements ont mené des opérations importantes d'investissement et de rénovation des établissements dont ils ont la charge, en partie financées par l'endettement. Votre commission considère qu'il serait inacceptable que le transfert de la propriété des collèges et des moyens affectés ne s'accompagne pas d'un transfert de la partie correspondante de l'endettement des départements. Enfin, votre commission souligne le cas des collèges faisant l'objet d'un contrat de partenariat. Elle considère que leur transfert aux conseils régionaux reviendrait à imposer à ces derniers le paiement de loyers rigides et aux montants élevés, qui présentent un risque non négligeable pour l'équilibre de leurs finances.

En revanche, les coûts prévisibles de cette réforme sont importants. Le transfert des 39 823 personnels ATTEE des départements aux régions se traduirait très probablement par un alignement du régime indemnitaire des agents sur celui - plus favorable - de leurs homologues gérés par le conseil régional, pour un coût estimé par l'Assemblée des départements de France (ADF) à 120 millions d'euros par an. Cet alignement au plus-disant, qui serait amplifié par les fusions antérieures de régions, s'accompagnerait également de coûts supplémentaires liés à l'encadrement et à la gestion de ces personnels, les régions étant moins habituées à gérer des effectifs importants que les départements. En effet, au 31 décembre 2012, les conseils régionaux employaient 81 682 agents titulaires et non-titulaires (dont 43 822 personnels ATTEE) alors que les départements géraient 294 543 agents86(*). Il n'est pas douteux que cette hausse de plus de 50 % des effectifs gérés par les régions s'accompagne de dépenses d'administration et d'encadrement supplémentaires.

Le transfert des personnels TOS de l'État aux départements et aux régions à partir de 2004 constitue un précédent révélateur. Dans son rapport consacré à la conduite par l'État de la décentralisation, la Cour des comptes a mis en évidence l'importance des surcoûts liés à l'extension aux personnels issus de la fonction publique d'État des régimes indemnitaires avantageux des régions. Dans le cas de la Haute-Normandie, la Chambre régionale des comptes estime à 4 875 euros par agent et par an le surcoût lié au versement des avantages collectivement acquis et du régime indemnitaire, pour un total de 10 millions d'euros87(*).

L'hypothèse d'un transfert des lycées aux départements

Votre commission a examiné les conséquences prévisibles d'un éventuel transfert des lycées aux conseils départementaux, dont la possibilité a été évoquée par plusieurs de ses membres.

Votre commission note que des départements sont d'ores et déjà amenés à assurer la gestion et le fonctionnement de certains lycées, en application de l'article L. 216-4 du code de l'éducation. Dans un souci de mutualisation des moyens et d'efficacité de l'action publique, les cités scolaires - qui regroupent dans un même ensemble immobilier un collège et un lycée - font l'objet d'une convention attribuant au département ou à la région la responsabilité de l'entretien, de l'équipement et du fonctionnement de l'ensemble.

Toutefois, un transfert des lycées aux départements soulève plusieurs interrogations :

- la continuité entre le lycée et les études supérieures (dit « bac-3/bac+3 ») constitue un des piliers de la loi de refondation de l'école de la République ; elle est facilitée par les responsabilités exercées par les régions en matière d'orientation et d'enseignement supérieur ;

- la région est attributaire de compétences en matière de planification des formations et de conduite du service public régional d'orientation, qui la rendent plus apte à gérer les établissements de l'enseignement secondaire supérieur ainsi que leur offre de formation, qui se caractérise - à la différence du collège unique - par l'existence de nombreuses filières et options ;

- certains établissements de l'enseignement secondaire du second cycle, notamment dans la filière professionnelle, ont un rayonnement et une aire de recrutement qui dépassent largement le cadre du département ;

- le transfert des personnels ATTEE des régions aux départements comporterait le même risque d'une harmonisation au plus-disant des régimes indemnitaires.

Votre commission considère que le transfert des collèges et des compétences éducatives des départements et des régions présente plus d'inconvénients que d'avantages et serait à l'origine de dépenses supplémentaires élevées, d'autant moins acceptables dans un contexte marqué par les efforts à réaliser en matière des finances publiques et de réduction des dotations aux collectivités territoriales.

Votre commission considère que le maintien du partage des compétences éducatives des collectivités territoriales constitue - dans les circonstances actuelles - le meilleur choix, du fait notamment de la forte incertitude sur le périmètre des régions ainsi que sur leurs ressources.

Elle souligne également que le droit existant offre la possibilité aux collectivités attributaires de déléguer leurs compétences en la matière à une collectivité relevant d'une autre catégorie ou à un EPCI, en application de l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales. L'article L. 3211-1-1 du même code, créé par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM), permet au département de transférer à une métropole la charge des collèges. Il en va de même pour les lycées, en application de l'article L. 4221-1-1 du même code.

En conséquence, votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de l'article 12 du présent projet de loi.

Article 23 (art. L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales) - Délégations ou transferts de compétences des départements aux métropoles

Le présent article tire les conséquences de la création des métropoles par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles. Il reprend un mécanisme déjà validé par le Conseil constitutionnel lors de l'examen de la loi du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales et définit les délégations ou transferts de compétences des départements aux métropoles.

I. - Le droit en vigueur

Aux termes de l'article L. 5217-1 du code général des collectivités territoriales, la métropole est un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave au sein d'un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire. Sont transformés par décret, au 1er janvier 2015, en métropole les EPCI de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants.

Sont également prévues, à côté de ces EPCI, deux métropoles à statut particulier, créées au 1er janvier 2016 ainsi qu'une nouvelle collectivité territoriale à statut particulier au sens de l'article 72 de la Constitution, dénommée « Métropole de Lyon ».

14 métropoles existeront ainsi en 2016 :

- la métropole Nice Côte d'Azur, mise en place le 31 décembre 2011, créée sur la base du volontariat en application de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales ;

- les dix métropoles créées par décret au 1er janvier 2015 en application de la loi MAPTAM : Bordeaux, Brest, Grenoble, Lille, Montpellier, Nantes, Rennes, Rouen, Strasbourg, et Toulouse ;

- la métropole de Lyon, créée au 1er janvier 2015 en remplacement de la communauté urbaine de Lyon, qui aura le statut de collectivité territoriale (et non pas de EPCI comme les autres métropoles), reprenant sur son territoire les compétences du Conseil général du Rhône ;

- les deux métropoles à statut particulier : Aix-Marseille et le Grand Paris.

L'article L. 5217-2 précité prévoit des compétences exercées par la métropole de plein droit, en lieu et place des communes membres. Le 1° de cet article précise les compétences en matière de développement et d'aménagement économique, social et culturel qui concernent deux politiques relevant de la compétence de votre commission :

- construction, aménagement, entretien et fonctionnement d'équipements culturels, socio-culturels, socio-éducatifs et sportifs d'intérêt métropolitain. L'intérêt métropolitain est déterminé à la majorité des deux tiers du conseil de la métropole ;

- programme de soutien et d'aides aux établissements d'enseignement supérieur et de recherche et aux programmes de recherche, en tenant compte du schéma régional de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation.

Le IV du même article prévoit que par convention passée avec le département, à la demande de celui-ci ou de la métropole, cette dernière exerce à l'intérieur de son périmètre, en lieu et place du département, tout ou partie des compétence dans un certain nombre de domaines : attribution des aides au titre du fonds de solidarité pour le logement, aides aux jeunes en difficultés, zones d'activité et promotion à l'étranger du territoire et de ses activités économiques, ainsi que les compétences définies à l'article L. 3211-1-1 du même code, reprenant l'article 47-1° de la loi MAPTAM de 2014, qui concerne entre autres :

- la compétence en matière de construction, de reconstruction, d'aménagement, d'entretien et de fonctionnement des collèges88(*) (3° de l'article) ;

- les compétences exercées par le département en matière de tourisme en application du chapitre II du titre III du livre Ier du code du tourisme, en matière culturelle en application des articles L. 410-2 à L. 410-4 du code du patrimoine et en matière de construction, d'exploitation et d'entretien des équipements et infrastructures destinés à la pratique du sport, ou une partie d'entre elles. (4° de l'article).

La seule compétence transférée dans le domaine de la culture concerne les musées territoriaux. L'article L. 410-2 du code du patrimoine précise que « les musées des collectivités territoriales ou de leurs groupements sont organisés et financés par la collectivité dont ils relèvent. Les musées des collectivités territoriales ou de leurs groupements auxquels l'appellation " musée de France " a été attribuée sont régis par les articles L. 441-1 et suivants et soumis au contrôle scientifique et technique de l'État dans les conditions prévues par les mêmes articles ». L'article L. 410-3 indique que « les collectivités territoriales continuent de bénéficier, pour la conservation et la mise en valeur des collections de leurs musées, des concours financiers de l'État dans les conditions en vigueur au 1er janvier 1986 ». Enfin l'article L. 410-4 précise que « les musées départementaux ou communaux peuvent être dotés de la personnalité civile, à la demande des départements ou des communes qui en sont propriétaires, par décret en Conseil d'État ».

S'agissant du sport, l'article 23 prévoit de modifier le IV de l'article L. 5217-1 du code général des collectivités territoriales afin d'appliquer à l'exploitation et à l'entretien des équipements et des infrastructures destinés à la pratique du sport, ou à une partie d'entre eux les mêmes dispositions que celles présentées précédemment concernant les modalités de transfert de la compétence culture des départements aux métropoles. Ces dispositions s'inscrivent dans la continuité de la loi MAPTAM du 27 janvier 2014.

Cette évolution est considérée comme naturelle par les associations d'élus concernant les équipements sportifs. L'ANDES estime ainsi que « les métropoles ou agglomérations devraient avoir la charge de ces grands équipements, (cet) échelon pouvant apparaître pertinent afin d'assurer une cohérence territoriale et de supporter les coûts onéreux de ces infrastructures ».

Ce transfert n'a pas soulevé de difficultés particulières car comme l'a indiqué l'AdCF lors de son audition par votre commission : « il n'existe que peu d'équipements (sportifs) purement départementaux ». L'AMGVF estime pour sa part que le sport « est de fait une compétence dont les grandes agglomérations se sont de plus en plus emparées. Les grandes villes ont déjà acté, dans leurs politiques sportives et leurs budgets, (les) transferts des équipements sportifs ».

Au final, qu'il s'agisse de culture ou de sport, une convention organise le transfert de la compétence. Seule la gestion des routes classées dans le domaine public routier départemental est obligatoirement transférée au 1er janvier 2017 : à défaut de convention, le transfert est automatique.

II. - Le texte du projet de loi

Le principe de ce transfert en deux temps est repris par l'article 23 du présent projet de loi : convention ou, à défaut, transfert automatique.

Comme le précise l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, les dispositions de cet article visent à « poursuivre et renforcer la dynamique d'intégration et de simplification nécessaire à la construction d'un véritable projet d'aménagement et de développement économique mais aussi écologique, éducatif, culturel et social ».

Le modèle retenu par le Gouvernement consiste à prévoir le transfert automatique de sept compétences89(*) ou groupes de compétences du département à la métropole, dès lors qu'aucune convention n'a été signée pour au moins trois de ces sept compétences ou groupes de compétences, avant le 1er janvier 2017. Cette formule doit donc inciter département et métropole à conclure un accord, le statu quo étant exclu. Autrement dit, l'article 23 transforme la possibilité de transfert, aujourd'hui offerte par le code général des collectivités territoriales, en une obligation, si département et métropole ne parviennent pas à s'entendre sur un certain nombre de transferts par voie de convention.

Ces transferts donnent lieu au transfert concomitant de ressources en application de l'article L. 217-13 du CGCT selon lequel « tout accroissement net de charges résultant des transferts de compétences effectués entre la région ou le département et la métropole en application des IV et V de l'article L. 5217-2 est accompagné du transfert concomitant à la métropole des ressources nécessaires à l'exercice normal de ces compétences. Ces ressources sont équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par la région ou le département au titre des compétences transférées, constatées à la date du transfert selon les modalités prévues aux articles L. 5217-14 à L. 5217-17. Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées. »

Les sept compétences ou groupes de compétences relèvent de domaines très variés, et intègrent notamment les domaines culturels et sportifs visés par l'article 3211-1-1 : musées territoriaux et équipements et infrastructures destinés à la pratique du sport, ou une partie d'entre eux (alinéa 10 de l'article 23).

L'alinéa 15 de l'article 23 du présent projet de loi est une disposition de coordination, puisqu'il abroge en conséquence l'article L. 3211-1-1 précité.

III. - La position de votre commission


· Les réactions suscitées par l'alinéa 10 de l'article 23 dans le secteur de la culture illustrent la difficulté soulevée par le transfert automatique des musées territoriaux aux métropoles : les uns90(*) refusent cette automaticité en cas d'impossibilité de conclure une convention de transfert, préférant la formule actuelle de l'article 3211-1-1 du CGCT qui n'offre qu'une possibilité, tandis que les autres91(*) souhaitent au contraire accompagner ce mouvement en intégrant la responsabilité des bibliothèques municipales à défaut d'avoir la légitimité pour se prononcer sur les bibliothèques départementales, qui relèveraient davantage de cet article.

Les transferts aujourd'hui envisagés en matière culturelle n'ont pas été précédés d'une réflexion globale sur ce qui devrait relever de chaque niveau de collectivité territoriale ou de groupement de collectivités. L'article 23 n'est qu'une disposition devant servir « d'accélérateur » à des possibilités jusque-là offertes par la loi sans aucune contrainte. Il ne procède pas d'une analyse des objectifs que l'État et les collectivités territoriales doivent se fixer en matière de politiques culturelles, à un moment crucial de la décentralisation où la carte des régions est profondément modifiée et où les collectivités territoriales sont confrontées à des choix douloureux pour faire face à la raréfaction de leurs ressources.

Pourquoi susciter l'accélération du transfert des musées territoriaux que les départements financent aujourd'hui à hauteur de 192 millions92(*) d'euros et pourquoi pas celui des bibliothèques départementales définies aux articles L. 320-1 et suivants du code du patrimoine ? L'étude précitée du DEPS indique qu'en 2010 les départements consacraient 193,6 millions d'euros aux bibliothèques et médiathèques, ce qui représente un investissement comparable à celui des musées départementaux. En outre, les bibliothèques correspondent bien à la compétence culturelle de la métropole, définie au c) du 1° de l'article L. 5217-2, relatif aux équipements culturels, socioculturels et socio-éducatifs. Qu'adviendra-t-il des bibliothèques municipales (articles 310-1 et suivants du code du patrimoine) dans ce cas ?

La place de l'intercommunalité devrait également être posée. Au 1er janvier 2013, 336 groupements de communes avaient pris la compétence des bibliothèques, se répartissant de la façon suivante :

Types d'EPCI à fiscalité propre

EPCI ayant pris la compétence Bibliothèques

% par rapport au nombre des EPCI de la même catégorie

Métropoles

0

 

Communautés urbaines

2

13 %

Communautés d'agglomération

59

28 %

Communautés de communes

272

12 %

Syndicats d'agglomération nouvelle

4

75 %

Source : Rapport n° 2013-007 de l'Inspection générale des bibliothèques, « Les bibliothèques départementales de prêt : indispensables autrement », novembre 2013.

La même question pourrait être soulevée pour les services départementaux d'archéologie préventive. Parmi les 70 services territoriaux agréés, on dénombre 34 services départementaux. Un transfert de ces services pourrait répondre à une problématique de déséquilibre financier toujours en attente d'une solution, puisque les collectivités territoriales réalisent environ 17 % des diagnostics mais ne perçoivent que 6,4 % du produit de la redevance d'archéologie préventive (RAP). Les métropoles seraient peut-être mieux armées pour compenser un tel différentiel.

La rédaction de l'article 23 donne à votre commission le sentiment que, dans le domaine culturel, le choix des musées territoriaux s'est fait sans concertation, sans réflexion globale relative aux politiques culturelles, et qu'il a pu être guidé par le caractère attractif de la politique muséale qui, en complément du tourisme, permet de valoriser économiquement et touristiquement les métropoles. Mais le rôle d'impulsion de la métropole doit-il se résumer à ce seul aspect ? Votre commission ne le pense pas.


· L'appréciation de votre commission est assez différente dans le domaine du sport. Si les collectivités territoriales et le mouvement sportif sont unanimes à souhaiter conserver une compétence partagée afin de faciliter les financements croisés, en matière d'infrastructures, la montée en puissance des grandes agglomérations est déjà une réalité et le niveau « métropolitain » est reconnu comme le niveau pertinent à la fois pour gérer les grands équipements et pour construire des partenariats équilibrés avec les clubs professionnels comme l'ont montré les travaux de la mission commune d'information du Sénat sur le sport professionnel et les collectivités territoriales93(*).

Votre commission a adopté en conséquence deux amendements visant à modifier l'article 23 :

le premier tend à supprimer la référence aux musées territoriaux, afin de ne pas figer dès aujourd'hui un domaine sans qu'une réflexion générale ait été menée sur les bons niveaux de compétences dans l'ensemble des domaines culturels ;

- le second est un amendement de coordination qui tend à supprimer l'alinéa 15 pour réécrire l'article L. 3211-1-1 du CGCT, afin d'y réintégrer les dispositions relatives aux collèges d'une part et aux musées territoriaux d'autre part.

Article 28 (art. L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales) - Compétences partagées dans le domaine de la culture, du sport et du tourisme

Le présent article maintient le principe de la compétence partagée pour la culture, le sport et le tourisme.

I. - Le droit en vigueur

Comme il a été évoqué précédemment, la clause générale de compétence (CGC) signifie qu'il est accordé aux collectivités une capacité d'intervention générale, sans qu'il soit nécessaire de procéder à une énumération de leurs attributions. Elle repose sur les « affaires de la collectivité » ou l'intérêt public local.

La clause de compétence générale est inscrite aux articles L. 2121-29 du CGCT pour les communes, L. 3211-1 pour les départements et L. 4221-1 pour les régions.

La clause de compétence générale, en partie supprimée par la réforme du 16 décembre 2010, a été restaurée au profit des départements et des régions par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM). Culture et sport ont toutefois échappé à la suppression de la réforme de la loi du 16 décembre 2010, puisque son article 73 précisait que « Les compétences attribuées par la loi aux collectivités territoriales le sont à titre exclusif. Toutefois, la loi peut, à titre exceptionnel, prévoir qu'une compétence est partagée entre plusieurs catégories de collectivités territoriales. Les compétences en matière de tourisme, de culture et de sport sont partagées entre les communes, les départements et les régions. »

En rétablissant la clause de compétence générale, la loi MAPTAM a toutefois prévu plusieurs dispositions visant à rationaliser l'action publique :

- la première est la possibilité offerte à l'État de déléguer certaines de ses compétences à une collectivité territoriale, actuellement définie par l'article L. 1111-8-1 du CGCT. Il suit logiquement l'article L. 1111-8 qui reprend l'article 73-V de la loi du 16 décembre 2010 et prévoit qu'une collectivité territoriale peut déléguer à une collectivité territoriale relevant d'une autre catégorie ou à un EPCI à fiscalité propre une compétence dont elle est attributaire ;

- l'article L. 1111-9 prévoit que les compétences des collectivités territoriales dont l'exercice nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales ou groupements sont mises en oeuvre de la façon suivante :


· les délégations de compétences sont organisées dans le cadre de la convention territoriale d'exercice concerté, prévu à l'article L. 1111-9-1 ;


· des chefs de filât sont prévus pour que chaque niveau de collectivité territoriale, dans les domaines qui lui ont été assignés, organise les modalités de l'action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics.

II. - Le texte du projet de loi

L'article 28 modifie l'article L. 1111-4 du chapitre premier du livre premier du code général des collectivités territoriales (CGCT) relatif au principe de libre administration. Cet article rappelle notamment que toute décision relative à un financement ne peut avoir pour effet l'établissement ou l'exercice d'une tutelle sur une autre collectivité, réaffirmant ainsi ce grand principe de la libre administration des collectivités territoriales défini par l'article L. 1111-3 du CGCT.

Le présent article insère, à l'article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales un nouvel alinéa précisant que « les compétences en matière de culture, de sport et de tourisme sont partagées entre les communes, les départements et les régions ».

Cet article constitue, pour les domaines ainsi visés, une clause dérogatoire dans la mesure où le texte supprime par ailleurs la clause de compétence générale des régions et des départements. En effet, le Gouvernement indique, dans l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, vouloir tenir compte des débats parlementaires relatifs à la loi du 27 janvier 2014 (MAPTAM) et de l'adoption d'un mécanisme de coordination des interventions des collectivités territoriales dans les domaines de compétences partagées. Son objectif est d'« envisager une définition plus stricte et plus claire des compétences en supprimant la clause de compétence générale ».

L'article 1er du présent texte supprime la clause de compétence générale des régions (prévue au deuxième alinéa de l'article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales) tandis que l'article 24 supprime celle des départements (prévue à l'article L. 3211-1 du même code). Cette clarification des compétences des différentes collectivités territoriales doit permettre la rationalisation de leur action. Toutefois, comme le précise l'étude d'impact précitée, « certains domaines, en raison de la diversité des interventions existantes et de la fragilité des opérateurs, méritent de demeurer des domaines de compétences partagées ». La dérogation ainsi consacrée est nécessaire pour « continuer à assurer la démocratisation de l'accès à la culture et au sport par leur soutien à un réseau de structures très dense ».

III. - La position de votre commission

Votre commission se félicite de ce que la culture et le sport soient identifiés comme des compétences partagées. En effet, l'analyse de la portée de la clause générale de compétence, ayant prévalu jusqu'à aujourd'hui, montre que les collectivités territoriales ont su se saisir du champ des politiques culturelles, finançant jusqu'à 70 % de celles-ci. Identité des collectivités territoriales - voire des territoires - et culture sont intimement liées.

Toutefois, la faculté laissée aux collectivités territoriales d'intervenir ou non dans le champ culturel - en dehors, bien évidemment, des quelques compétences obligatoires présentées dans la première partie de ce rapport - constitue aujourd'hui une source d'inquiétude compte tenu des contraintes financières auxquelles elles doivent faire face. De nombreux acteurs culturels auditionnés par votre commission ont évoqué un désengagement des collectivités territoriales, faisant craindre l'abandon de pans entiers de la politique culturelle dans certains territoires.

Le retrait de certaines collectivités peut se faire naturellement de façon concertée, en bonne intelligence, avec les autres catégories de collectivités territoriales. Ainsi le conseil général de la Seine-Maritime a récemment présenté la politique de redéploiement des investissements du département. Les difficultés financières de cette collectivité l'ont amené à faire le choix de retraits purs et simples : de l'opéra de Rouen, où la région prendra sa place à hauteur de 500 000 euros, et du Cirque-Théâtre d'Elbeuf.

Toutefois, le retrait pur et simple, sans concertation préalable, est également à craindre. C'est la raison pour laquelle plusieurs acteurs culturels auditionnés par votre commission ont évoqué le thème de la « compétence partagée et obligatoire » défendue par l'ARF ou le Syndeac. Cette proposition vise à empêcher l'abandon de politiques culturelles en désignant la compétence culturelle, comme celle du sport ou du tourisme, comme une compétence obligatoire pour toutes les collectivités territoriales.

Une telle option ne serait pas envisageable car elle ne serait matériellement pas possible, compte tenu des doublons qu'elle engendrerait. Les politiques culturelles risqueraient de devenir totalement illisibles, sauf à définir précisément ce que chaque collectivité territoriale devrait faire dans chaque domaine culturel, ce qui reviendrait à leur ôter toute liberté. Enfin, plusieurs associations d'élus ont réagi vivement contre une telle proposition qui pourraient, selon elles, conduire à un chef de filât implicite.

Votre commission estime cependant qu'il est possible d'appréhender de façon collective la responsabilité de l'État et des collectivités territoriales. Celle-ci peut s'exprimer à travers la conférence territoriale de l'action publique (CTAP) prévue à l'article L. 1111-9-1 du CGCT. Son objectif s'inscrit parfaitement dans cette logique puisque la CTAP « est chargée de favoriser un exercice concerté des compétences des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics ». Elle « peut débattre et rendre des avis sur tous les sujets relatifs à l'exercice des compétences et à la conduite de politiques publiques nécessitant une coordination ou une délégation de compétences entre les collectivités territoriales et leurs groupements ».

Les membres de la conférence territoriale de l'action publique
(article L. 1119-1 du code général des collectivités territoriales)

1° Le président du conseil régional ou de l'autorité exécutive de la collectivité territoriale régie par l'article 73 de la Constitution ;

2° les présidents des conseils généraux ou un représentant de l'autorité exécutive des collectivités territoriales exerçant les compétences des départements sur le territoire de la région ;

3° les présidents des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 30 000 habitants ayant leur siège sur le territoire de la région ;

4° un représentant élu des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de moins de 30 000 habitants ayant leur siège sur le territoire de chaque département ;

5° un représentant élu des communes de plus de 30 000 habitants de chaque département ;

6° un représentant élu des communes comprenant entre 3 500 et 30 000 habitants de chaque département ;

7° un représentant élu des communes de moins de 3 500 habitants de chaque département ;

8° le cas échéant, un représentant des collectivités territoriales et groupements de collectivités des territoires de montagne, au sens de l'article 3 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.

Pour la désignation dans chaque département des représentants des communes et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre non membres de droit de la conférence territoriale de l'action publique et lorsqu'une seule liste complète de candidats réunissant les conditions requises a été adressée au représentant de l'État dans le département, il n'est pas procédé à une élection.

Un décret précise les modalités d'élection ou de désignation des membres de la conférence territoriale de l'action publique.

Votre commission estime que cet outil de concertation territoriale doit être au service des politiques publiques dans les domaines de compétences partagées, car il constitue la seule interface offrant aux collectivités territoriales et à l'État les moyens de dialoguer utilement pour conduire des politiques concertées. Dans un contexte nouveau où la clause de compétence générale est supprimée, le rôle de la CTAP peut utilement évoluer pour mieux prendre en compte la culture et le sport.

En renforçant la dimension culturelle de la CTAP, il devient possible de voir cette dernière comme le lieu où s'exercera la responsabilité conjointe tant attendue de l'ensemble des acteurs culturels.

Votre commission a pu constater que le maintien d'une compétence partagée était tout aussi espéré en matière de sport. Selon les associations d'élus, le maintien de la compétence partagée respecte le principe de la libre administration des collectivités locales en laissant aux collectivités territoriales une capacité d'initiative dans le champ du sport au-delà de leurs compétences d'attribution. Pour l'ANDES, « le partage de la compétence permet de garantir les possibilités de cofinancement, ce qui est important dans le champ du sport afin, par exemple, que les coûts de construction d'un équipement ne reposent pas sur une seule collectivité ».

Pour autant, dans un contexte de difficultés économiques, des craintes se font jour quant au fait que la reconnaissance d'une compétence partagée pourrait mener à un abandon de compétence de la part de certaines collectivités, amenées à faire des arbitrages budgétaires compte tendu, en particulier, de la baisse des dotations de l'État. Certaines associations d'élus craignent ainsi un recentrage des budgets des collectivités territoriales sur les compétences exclusives qui leur ont été attribuées, au détriment des compétences non obligatoires comme le sport.

Dans ces conditions, votre commission estime que la compétence partagée pourrait n'être, concernant le sport, qu'une étape sur la voie d'une véritable « compétence répartie » qui reconnaîtrait à chaque niveau de collectivité une compétence exclusive d'un aspect des politiques sportives. Dans cette perspective, le sport de haut niveau pourrait devenir une compétence des régions, les sports de nature et activités sportives à dimension touristique relèveraient des départements et le sport scolaire et le sport pour tous reviendraient aux communes. Les agglomérations se verraient reconnaître une compétence spécifique en matière de relations avec les clubs professionnels ainsi que le propose notre collègue Michel Savin dans sa proposition de loi94(*) visant à rénover les rapports entre les collectivités territoriales et les clubs professionnels et à moderniser le modèle économique du sport professionnel.

Dans l'immédiat, votre commission a estimé qu'il était nécessaire de permettre aux collectivités territoriales de mieux coordonner leurs actions. C'est ainsi qu'elle a adopté un amendement insérant un nouvel alinéa à l'article L. 1111-4 qui précise que la conférence territoriale de l'action publique définie à l'article L. 1111-9-1 du code général des collectivités territoriales comprend une commission thématique dans les domaines de la culture et du sport. Le lien est ainsi établi entre compétence partagée et commission thématique de la CTAP, afin que le cadre propice au dialogue soit garanti au sein de la conférence territoriale.

Articles additionnels après l'article 28 (Article L. 1111-9-1 du code général des collectivités territoriales) - Fonctionnement de la CTAP dans les domaines de la culture et du sport

Votre commission a adopté trois amendements tendant à modifier l'article L. 1111-9-1 relatif à la conférence territoriale de l'action publique (CTAP). Chaque amendement constitue un article additionnel.

Le premier amendement précise les missions de la conférence territoriale de l'action publique (CTAP) en matière de culture et de sport :

- elle doit veiller à la continuité des politiques culturelles et sportives. Il s'agit d'éviter que des pans entiers de ces politiques publiques ne soient abandonnés dans certains territoires, sans qu'une réflexion ne soit engagée entre les collectivités territoriales. Le dispositif respecte la liberté des collectivités territoriales, aujourd'hui confrontées à des choix financiers douloureux, tout en garantissant que les retraits éventuels seront pris en compte dans le cadre d'un dialogue au sein de la CTAP, illustrant l'exercice partagé de la responsabilité collective ;

- elle doit veiller également à la mise en oeuvre équilibrée de ces politiques dans l'ensemble des territoires, pour s'assurer que les territoires ruraux et péri-urbains ne soient pas négligés et pénalisés.

Le deuxième amendement précise la façon dont la CTAP aborde les questions culturelles et sportives :

- les commissions thématiques déjà prévues par le CGCT comprennent au moins une commission de la culture et une commission du sport ;

- les questions relatives aux compétences en matière de culture et de sport sont inscrites à l'ordre du jour de la CTAP au moins deux fois par an ;

- dans ce cas, le représentant de l'État dans la région participe aux séances.

Le dernier amendement adopté par votre commission permet aux collectivités territoriales de proposer puis de mettre en place une répartition des compétences partagées, dans le cadre de la convention territoriale d'exercice concerté d'une compétence.

La « convention territoriale d'exercice concerté d'une compétence » est déjà prévue par le code général des collectivités territoriales (CGCT) : elle permet à la CTAP d'organiser l'intervention des collectivités dans les domaines pour lesquels un chef de file a été désigné (V et VI de l'article L. 1111-9-1). Elle est opposable aux seules collectivités territoriales et établissements publics qui l'ont signée, après approbation de leurs organes délibérants.

Le VII prévoit que pour les compétences partagées pour lesquelles un chef de file n'a pas été désigné - comme le sport ou la culture -, chaque collectivité territoriale ou EPCI à fiscalité propre, attributaire de cette compétence, peut formuler des propositions de rationalisation de son exercice. Ces propositions font l'objet d'un débat.

Il s'agit donc d'aller au-delà d'un simple débat et de permettre aux collectivités de s'organiser pour la mise en oeuvre concertée et rationalisée des politiques culturelles et sportives.

Votre commission vous propose d'adopter ces articles additionnels ainsi rédigés.

Article additionnel après l'article 28 - Clause de rendez-vous pour la désignation d'un chef de file dans quatre domaines culturels

Votre commission a souhaité prévoir une clause de rendez-vous afin que la Conférence territoriale de l'action publique propose un chef de filât pour l'exercice de plusieurs compétences en matière de culture. Les compétences, même partagées, peuvent être réparties pour une meilleure organisation de politiques culturelles sur nos territoires. Pour autant les réformes sont trop importantes et déstabilisantes pour que l'on fige aujourd'hui des chefs de filât. Il s'agit donc d'encourager les collectivités territoriales à décider elles-mêmes de l'organisation la plus pertinente pour leurs territoires, dans certains domaines.

Le chef de file, d'après la loi, « organise les modalités de l'action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics ». L'outil permettant de prévoir l'organisation territoriale de la compétence est déjà prévu par l'article L. 1111-9-1 du code général des collectivités territoriales : c'est la convention territoriale d'exercice concerté d'une compétence.

Cet outil de contractualisation serait particulièrement utile dans les quatre champs culturels visés :

lecture publique et industries culturelles et créatives en raison des demandes exprimées de délégation de compétences ;

enseignements artistiques et enseignement supérieur culturel pour offrir aux établissements visés la possibilité de bénéficier de la dynamique d'intégration de l'enseignement supérieur et de la recherche, pour lesquels la région est déjà identifiée comme chef de file.

Votre commission vous propose d'adopter un article additionnel ainsi rédigé.

Article 29 (art. L. 1111-8-2 nouveau du code général des collectivités territoriales) - Guichets uniques dans le domaine de la culture, du sport et du tourisme

Le présent article prévoit la faculté de créer un guichet unique pour l'octroi des aides et subventions dans les domaines de compétence partagée.

I - Le droit en vigueur

En application de la clause de compétence générale, les collectivités territoriales peuvent intervenir librement dans le domaine de la culture et du sport.

Comme le rappelle l'étude d'impact associée au présent projet de loi, « la multiplication des aides et des subventions ainsi que des procédures d'instruction afférentes présentent plusieurs inconvénients. Pour les demandeurs, elle représente un coût administratif élevé lié à la diversité des procédures de demande et d'instruction des dossiers, des calendriers, des évaluations. Pour les personnes publiques qui attribuent des aides ou subventions, la démultiplication des guichets entraîne des coûts de coordination, un manque de fiabilité du suivi financier des opérateurs et nuit à la lisibilité de l'action publique ».

Dans le cadre de la réflexion sur les financements, l'article L. 1111-10 du CGCT reprend les dispositions des articles 73 et 76 de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010. Le premier alinéa du III de cet article du CGCT dispose que « toute collectivité territoriale ou tout groupement de collectivités territoriales, maître d'ouvrage d'une opération d'investissement, assure une participation minimale au financement de ce projet ». Cette « participation minimale du maître d'ouvrage » s'applique aux seules dépenses d'investissement. Dans le domaine culturel, le troisième alinéa du même III précise que pour les projets d'investissements en matière de rénovation des monuments protégés au titre du code du patrimoine, cette participation minimale du maître d'ouvrage est de 20 % du montant total des financements apportées par les personnes publiques à ce projet.

Dans son étude de mars 2014 sur les dépenses culturelles des collectivités territoriales en 2010, le département des études, de la prospective et des statistiques (DEPS) du ministère de la culture et de la communication a mis en évidence la complexité des flux croisés de subventions, souvent appelés « financements croisés » ou « co-financements » : « la simple addition des dépenses culturelles de chaque niveau de collectivité ne permet pas de donner une vision consolidée de l'engagement culturel de l'ensemble des collectivités. En effet, certaines interventions culturelles locales peuvent faire l'objet de financements croisés de la part de plusieurs collectivités et entraîner ainsi des doubles comptes. (...) A titre d'exemple, si une région verse une subvention à une commune pour financer la construction d'une bibliothèque, cette subvention est enregistrée comme une dépense pour la région et comme une recette de la commune. La construction de la bibliothèque figure également dans les dépenses de la commune pour son montant total alors qu'une partie du financement, assurée par la région, est déjà comptabilisée au titre des dépenses de la région ». Ce simple développement illustre parfaitement le manque de lisibilité de l'action publique dans le domaine des politiques culturelles.

Le tableau et le graphique ci-après illustrent l'ampleur des subventions culturelles reçues par les collectivités territoriales métropolitaines en 2010.

Subventions culturelles reçues par les collectivités territoriales métropolitaines en 2010

(en millions d'euros)

 

Subventions reçues par les ....

Subventions reçues par les...

régions

départements

villes et groupements*

Total

régions

-

0,2

4,4

4,6

départements

12,9

0,1

2,2

15,1

communes

61,5

63,0

21,4

145,9

groupements

34,9

32,2

7,1

74,1

Total

109,2

95,5

35,1

239,8

* Les nomenclatures budgétaires et comptables ne permettent pas de distinguer si une subvention reçue est versée par une commune ou par un groupement, les subventions en provenance de ces deux types de collectivité étant enregistrées dans un même article.

Source : Observatoire SFL - Forum/DEPS, Ministère de la culture et de la communication, 2014

Subventions culturelles reçues par les collectivités territoriales métropolitaines en 2010

(en millions d'euros)

Source : Observatoire SFL - Forum/DEPS, Ministère de la culture et de la communication, 2014

Le même problème de lisibilité existe pour les cofinancements réalisés dans le domaine du sport qui constituent la règle tant pour le sport pour tous et les associations de pratiquants que pour les clubs professionnels. En matière de sport professionnel, la question des cofinancements est encore plus prégnante puisque le code du sport limite à la fois l'objet et le montant de ces financements. L'article L. 113-2 du code du sport dispose ainsi que « pour des missions d'intérêt général, les associations sportives peuvent recevoir des subventions publiques » qui sont limitées à « 2,3 millions d'euros par saison sportive de la discipline concernée » (article R. 113-1 du code du sport).

Or, il est difficile pour les collectivités territoriales comme pour l'État de s'assurer que leurs subventions - du fait des financements croisés - respectent bien le plafond de 2,3 millions d'euros et que leur objet est bien consacré à des actions d'intérêt général. Une difficulté similaire existe concernant les achats de prestations de services prévus par l'article L. 113-3 du code du sport qui sont limités à 1,6 million d'euros par l'article D. 1113-6 du code du sport. Enfin, une association sportive peut, en tant qu'organisme à but non lucratif, bénéficier de concours financiers sans restriction dans la mesure où son activité présente un intérêt public local. Les associations visées par ce dispositif sont principalement celles disposant d'une section professionnelle mais dont les recettes ou le montant des rémunérations versées aux sportifs demeurent en-deçà des seuils légaux (respectivement de 1,2 million d'euros et de 0,8 million d'euros).

En l'absence de répartition de la compétence sport entre les différents niveaux de collectivités, il apparaît opportun de favoriser une coordination au travers d'un traitement unique des demandes comme le prévoit le projet de loi.

II - Le texte du projet de loi

- Le principe du guichet unique

Un nouvel article L. 1111-8-2 est inséré après l'article L. 1111-8-1 du CGCT. Il vise à répondre à un objectif de simplification et d'efficacité de l'action publique dans les domaines de compétence partagée.

La mesure proposée s'inscrit dans une démarche visant à optimiser l'articulation de la gouvernance nationale et locale lorsqu'entrent en jeu des compétences partagées. Il s'agit alors d'offrir la possibilité aux différentes collectivités publiques de simplifier l'organisation de l'instruction et de l'octroi de leurs aides et subventions dans ces secteurs. L'objectif est également de faciliter l'accès des usagers aux demandes d'aides et de subventions tout en assurant la diversité des bénéficiaires et le pluralisme des projets soutenus.

- Les règles régissant la délégation de l'instruction et de l'octroi d'aides et de subventions

Deux cas de figure se présentent :

soit le délégant et le délégataire sont des collectivités territoriales ou des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, et dans ce cas la délégation est régie par l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales.

Les compétences déléguées sont alors exercées au nom et pour le compte de la collectivité territoriale délégante (il ne s'agit donc pas d'un transfert de compétence).

Cette délégation est régie par une convention qui en fixe la durée, définit les objectifs à atteindre et les modalités du contrôle de l'autorité délégante sur l'autorité délégataire. Les modalités de cette convention sont précisées par décret en Conseil d'État ;

soit le délégant est l'État, et dans ce cas la délégation est régie par l'article L. 111-8-1 du même code. Les conditions sont alors les suivantes :

Les compétences déléguées95(*) ne peuvent habiliter les collectivités territoriales et les établissements publics concernés à déroger à des règles relevant du domaine de la loi ou du règlement. Elles sont exercées au nom et pour le compte de l'État.

La collectivité territoriale ou l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre qui souhaite exercer une compétence déléguée par l'État soumet sa demande pour avis à la conférence territoriale de l'action publique.

Rappel : La conférence territoriale de l'action publique (CTAP)

Définie à l'article L. 1111-9-1 du code général des collectivités territoriales, la CTAP a été créée par l'article 4 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014. Dans chaque région, elle est chargée de favoriser un « exercice concerté des compétences » des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics. Elle débat des projets visant à coordonner les interventions des personnes publiques.

L'organisation des travaux

L'organisation de la conférence est prévue au III de l'article L. 1111-9-1. Elle est présidée par le président de région qui la convoque et fixe l'ordre du jour des réunions. Chaque membre de la CTAP peut proposer l'inscription de questions complémentaires relevant des compétences exercées par la personne publique ou la catégorie de personnes publiques qu'il représente.

Le représentant de l'État dans la région est informé des séances de la CTAP. Il y participe lorsque la conférence donne son avis sur une demande de délégation d'une compétence de l'État dans le cadre fixé à l'article L. 1111-8-1, et participe aux autres séances à sa demande.

La CTAP organise librement ses travaux, au travers de commissions thématiques. Elle peut associer à ses travaux tout élu ou organisme non représenté et elle peut solliciter l'avis de toute personne ou de tout organisme.

Les conventions territoriales

Le V précise les conditions d'élaboration des conventions territoriales d'exercice concerté d'une compétence, qui fixent les objectifs de rationalisation et les modalités de l'action commune pour chacune des compétences concertées :


· la région, le département, les communes et les EPCI auxquels elles ont transféré leurs compétences, élaborent un projet de convention pour chacun des domaines de compétence dont ils sont respectivement chef de file en application de l'article L. 1111-9 ;


· la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités, chargé par la loi d'élaborer un plan ou un schéma relatif à l'exercice d'une compétence des collectivités territoriales au niveau régional ou départemental, peut élaborer un projet de convention organisant les modalités de leur action commune pour cette compétence ;


· Les collectivités territoriales qui ont à organiser les modalités de l'action commune en tant que chef de file peuvent élaborer un document unique tenant lieu de plan ou schéma et de convention territoriale d'exercice concerté.

La collectivité chargée d'organiser les modalités de l'action commune doit envoyer, au moins une fois par an, à l'organe délibérant des autres collectivités ou EPCI concernés un rapport détaillant les actions menées et les financements intervenus. Ce rapport fait l'objet d'un débat.

Chaque projet de convention comprend notamment :


· les niveaux de collectivités territoriales concernés ou les collectivités compétentes définies par des critères objectifs sur l'ensemble du territoire de la région ;


· les délégations de compétences entre collectivités territoriales ou à un EPCI à fiscalité propre ;


· les créations de services unifiés ;


· les modalités de coordination, de la simplification et de la clarification des interventions financières des collectivités territoriales pouvant déroger aux règles fixées aux 2° et 3° du I de l'article L. 1111-9 ;


· la durée de la convention, qui ne peut excéder six ans. Elle peut être révisée au terme d'une période de trois ans, ou en cas de changement des conditions législatives, réglementaires ou financières au vu desquelles elle a été adoptée.

Le projet de convention territoriale d'exercice concerté de la compétence est examiné par la CTAP. Une fois transmis au préfet ainsi qu'aux collectivités territoriales et établissement publics appelés à prendre les mesures nécessaires à sa mise en oeuvre, le projet de convention doit être approuvé par les organes délibérants de ces derniers dans un délai de trois mois.

Les autres compétences partagées

Le VII prévoit que lorsque l'exercice d'une compétence autre que celles mentionnées à l'article 1111-9, est partagé entre plusieurs catégories de collectivités territoriales, chacune d'entre elle ou EPCI à fiscalité propre attributaire de cette compétence peut formuler des propositions de rationalisation de son exercice. Ces propositions font l'objet d'un débat au sein de la CTAP.

La demande et l'avis de la conférence territoriale sont transmis aux ministres concernés par le représentant de l'État dans la région.

Lorsque la demande de délégation est acceptée, un projet de convention est communiqué à la collectivité territoriale ou à l'établissement public demandeur dans un délai d'un an à compter de la transmission de sa demande.

La délégation est décidée par décret. La convention prévue au premier alinéa en fixe la durée, définit les objectifs à atteindre, précise les moyens mis en oeuvre ainsi que les modalités de contrôle de l'État sur la collectivité territoriale ou l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre délégataire. Les modalités de cette convention sont précisées par décret en Conseil d'État.

III - La position de votre commission

Votre commission s'interroge sur la mise en oeuvre effective de cette nouvelle disposition pour plusieurs raisons :

- elle ne paraît pas adaptée à certaines politiques culturelles, tel le spectacle vivant. Comme le montre l'évaluation de cette politique, établie par le comité interministériel de modernisation de l'action publique (CIMAP) du 18 décembre 2012, les conventions de financement conclues sont très majoritairement bilatérales. D'après le ministère de la culture, ce constat concernerait moins les labels et réseaux, qui représentent 68 % des structures subventionnées dans le secteur spectacle vivant. Ce sont toutefois 32 % des crédits déconcentrés qui sont visés ;

- en outre, comme le rappelle l'avis relatif au programme 131 « Création » de la mission « Culture », adopté par votre commission le 19 novembre 2014 dans le cadre de l'examen pour avis du projet de loi de finances pour 2015, « le principe de conventions multipartites s'est révélé être d'une mise en oeuvre complexe et lente en raison de la difficulté des collectivités territoriales à se soumettre au modèle défini par la circulaire du Premier ministre du 18 janvier 2010 relative aux relations entre les pouvoirs publics et les associations. La sécurisation juridique vis-à-vis des risques de requalification et du respect de la réglementation européenne sur les aides d'État a pour contrepartie une moins grande souplesse des modes de contractualisation. Il en résulte que nombre d'entreprises du spectacle vivant voient leur activité régie par autant de conventions bilatérales qu'elles ont de financeurs publics associés. » L'influence du droit communautaire est donc un élément à prendre en compte ;

- enfin il semble impossible qu'une délégation de compétence dans le domaine des aides et des subventions puisse être mise en place sans que les collectivités territoriales conservent leur expertise et donc les personnels compétents dans les domaines visés. Aussi les économies envisagées au sein des différentes administrations n'apparaissent pas de manière évidente.

Votre commission espère toutefois que les collectivités territoriales et l'État, par le biais de la « CTAP culture » souhaitée par ailleurs, pourront définir les modalités d'une action concertée. Aussi, il lui paraît opportun de conserver cette disposition. En revanche, il lui semble utile de s'assurer que, dans le cas où le délégant est l'État, tous les ministères concernés seront bien entendus avant que la décision de la délégation de compétence d'intervienne. Sur une question culturelle, il serait préférable que le ministère de l'économie et des finances soit sollicité au même titre que celui de la culture. Garantir que l'avis de ce dernier soit effectivement bien pris en compte avant la décision de délégation paraît donc important, notamment au regard de l'impact qu'une telle mesure pourrait avoir sur l'organisation des DRAC en cas de délégation de la compétence de l'État à une collectivité territoriale. Votre commission a donc adopté un amendement tendant à préciser que la décision est non seulement fixée par décret, mais après avis des ministres concernés.

Dans le domaine du sport, votre commission rappelle que les subventions des collectivités territoriales sont versées le plus souvent à des associations, ce qui ne pose pas de problème de principe à ce qu'elles fassent l'objet d'un traitement par le biais d'un guichet unique. Pour autant, il convient de remarquer que la pratique des guichets uniques n'est pas très répandue et est même plutôt en régression dans ce domaine même si des expériences ont été menées afin de développer des dossiers communs et des calendriers harmonisés.

Votre commission considère donc qu'il sera très intéressant d'examiner dans quelle mesure le guichet unique pourrait avoir un effet sur les pratiques des collectivités territoriales dans le sport. Est-ce que celles-ci se contenteront de proposer un point d'entrée unique et conserveront chacune le soin d'instruire les demandes selon leur propre « cahier des charges » (dans une logique de « front office ») ou bien iront-elles plus loin en déléguant à une structure commune le soin de réaliser l'instruction et les choix (dans une logique de « back office ») ?

Votre commission observe, enfin, que la mise en place de guichets uniques pourrait être également l'occasion d'innovations à travers la mise en place d'outils de traitement informatisé sous la forme de plateformes dématérialisées permettant de déposer en ligne les demandes d'aides.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

*

* *

Sous réserve de l'adoption de ses amendements, la commission de la culture, de l'éducation et de la communication a donné un avis favorable à l'adoption des articles du projet de loi dont elle s'est saisie pour avis.


* 76 Repères et références statistiques - édition 2014, direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP) du ministère de l'éducation nationale.

* 77 L'article 12 du projet de loi prévoit l'abrogation du chapitre III du titre Ier du livre II du code de l'éducation.

* 78 Loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions ; loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État ; loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État.

* 79 Repères et références statistiques - édition 2014, publié par la direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP) du ministère de l'Éducation nationale.

* 80 L'article 8 du projet de loi déplace les articles L. 213-11 et L. 213-12 du code de l'éducation - relatifs aux transports scolaires - au chapitre suivant du même code. Ils deviennent en conséquence les articles L. 214-18 et L. 214-19.

* 81 Décret 2013-682 du 24 juillet 2013 relatif aux cycles d'enseignements à l'école primaire et au collège, dont les dispositions sont codifiées aux articles D. 311-1 et D. 332-3 et suivants du code de l'éducation.

* 82 La mise en place des conseils école-collège, rapport n° 2014-26 de l'inspection générale de l'éducation nationale (IGEN) et de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR, mai 2014).

* 83 Repères et références statistiques - édition 2014, direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP) du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche.

* 84 Ibid.

* 85 Ibid.

* 86 Rapport annuel sur l'état de la fonction publique - édition 2014, direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) du ministère de la décentralisation et de la fonction publique.

* 87 La conduite par l'État de la décentralisation, rapport public thématique de la Cour des comptes, octobre 2009, p. 98.

* 88 Le 3° de l'article L. 3211-1-1 du CGCT précise en outre qu'« à ce titre, ma métropole assure l'accueil, la restauration, l'hébergement ainsi que l'entretien général et technique, à l'exception des missions d'encadrement et de surveillance des élèves, dans les collèges dont elle a la charge ».

* 89 Attribution des aides au titre du fonds de solidarité pour le logement ; action sociale ; adoption, adaptation et mise en oeuvre du programme départemental d'insertion ; aide aux jeunes en difficulté ; actions de prévention spécialisée auprès des jeunes et des familles en difficulté ; personnes âgées ; tourisme, culture et sport.

* 90 ADF.

* 91 AMGVF, association des directrices et directeurs de bibliothèques municipales et de groupements intercommunaux des villes de France, ADBGV.

* 92 Source : réponse de l'ADF au questionnaire de votre commission.

* 93 Rapport d'information n°484 (2013-2014) fait au nom de la mission d'information sur le sport professionnel et les collectivités territoriales.

* 94 Proposition de loi n° 711 (2013-2014) du 9 juillet 2014 visant à rénover les rapports entre les collectivités territoriales et les clubs professionnels et à moderniser le modèle économique du sport professionnel présentée par M. Michel Savin, Mme Françoise Boog, MM Alain Dufaut et Bernard Saugey, sénateurs.

* 95 Aucune compétence déléguée ne peut relever de la nationalité, des droits civiques, des garanties des libertés publiques, de l'état et de la capacité des personnes, de l'organisation de la justice, du droit pénal, de la procédure pénale, de la politique étrangère, de la défense, de la sécurité et de l'ordre publics, de la monnaie, du crédit et des changes, ainsi que du droit électoral, ou intervenir lorsqu'elle affecte les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti, ou porter sur l'exercice de missions de contrôle confiées à l'État sans faculté expresse de délégation par les engagements internationaux de la France, les lois et les règlements.