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Projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République

3 décembre 2014 : Nouvelle organisation territoriale de la République ( avis - première lecture )

C. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI CONCERNANT LE SPORT, LA JEUNESSE ET LA VIE ASSOCIATIVE

Le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République comprend plusieurs dispositions susceptibles de modifier les modalités de l'exercice de la compétence sport mais aussi l'équilibre des relations entretenues par les associations avec les différents niveaux de collectivités territoriales.


· L'article 23
du projet de loi prévoit le transfert automatique ou la délégation, par voie de convention, du département à la métropole de compétences dans différents domaines, dont la jeunesse et les équipements sportifs. À défaut de convention au 1er janvier 2017 prévoyant le transfert ou la délégation d'au moins trois des sept groupes de compétences visés par la loi (aides au logement, action sociale, insertion, aides aux jeunes en difficulté, actions de prévention spécialisée auprès des jeunes et des familles en difficulté ou en rupture, personnes âgées, tourisme et exploitation et entretien des équipements et infrastructures destinés à la pratique du sport ou une partie d'entre eux), l'ensemble des compétences est transféré à la métropole. Le transfert ou la délégation des compétences entraîne le transfert ou la mise à disposition de la métropole des services départementaux correspondants. À défaut de convention sur les modalités de ces transferts, le transfert des moyens est de plein droit.

La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles a prévu la possibilité de mettre en oeuvre un mécanisme de transfert d'un certain nombre de compétences départementales à la métropole72(*). Cette logique de synergie avait d'ailleurs, dans sa dimension intégratrice la plus poussée, conduit à la création de la métropole de Lyon qui se substitue à la fois à l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) et au département.

Le projet de loi propose une solution médiane qui consiste à prévoir le transfert automatique de sept groupes de compétences, à moins qu'une convention, signée avant le 1er janvier 2017, envisage le transfert ou la délégation d'au moins trois de ces sept types de compétences.

Votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication considère que le transfert de la compétence sur la jeunesse et les équipements sportifs du département à la métropole est déjà une réalité dans de nombreux territoires et répond à un double principe de proximité et d'efficacité. Par ailleurs, elle observe que les équipements sportifs en agglomération sont peu nombreux. Elle vous propose donc de ne pas modifier cet article concernant les dispositions relatives à la jeunesse et aux équipements sportifs.


· L'article 28
du projet de loi maintient le principe d'une compétence partagée entre les communes, les départements et les régions dans le domaine du sport. Dans son exposé des motifs, le projet de loi entend prendre en compte la nécessité « au vu de la diversité des situations et du caractère transversal de ces domaines, de maintenir une possibilité d'intervention de chaque niveau de collectivité territoriale ».

Cette situation se justifie par l'importance des cofinancements entre collectivités pour la construction d'équipements sportifs, la participation des départements et des régions aux dépenses sportives demeurant significative, à hauteur respectivement de 800 millions d'euros et 600 millions d'euros en 2010, comme en atteste le rapport d'information73(*) sur le financement public des grandes infrastructures sportives de MM. Jean-Marc Todeschini et Dominique Bailly.

Le mouvement sportif est très attaché au maintien de cette compétence partagée tandis que les représentants des élus sont plus nuancés. Lors de son audition devant votre commission, M. Jacques Thouroude, président de l'ANDES a ainsi estimé que le niveau intercommunal lui paraissait parfaitement approprié puisqu'il alliait mutualisation des moyens (en termes d'études préliminaires, de financement et de gestion) et proximité. « C'est le bon niveau pour des équipements tels que les piscines, les patinoires ou les pistes d'athlétisme » a-t-il encore déclaré. Pour autant, la question du chef de filât n'a pas emporté son adhésion : « le sport doit demeurer une compétence partagée car aucun collectivité territoriale ne peut financer l'intégralité d'un investissement ».

Dans ces conditions, votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication n'a pas souhaité reconnaître un chef de filât à la région dans le domaine du sport compte tenu, notamment, de l'implication très forte du bloc communal et de l'inégal engagement des régions dans le domaine du sport.

Par ailleurs, la reconnaissance du chef de filât à la région pourrait emporter comme conséquence une demande de moyens supplémentaires pour exercer cette compétence ce qui reviendrait à poser la question de la gouvernance du CNDS qui, ainsi que votre rapporteure pour avis l'a indiqué, doit continuer à constituer un outil de péréquation national et d'aménagement sportif du territoire.

C'est pourquoi votre commission estime que le maintien de la compétence partagée constitue un préalable avant l'émergence d'une véritable « compétence répartie » qui pourrait progressivement voir chaque niveau de collectivité se spécialiser sur certaines actions dans le domaine du sport, les régions devenant le partenaire du sport de haut niveau, le département étant l'acteur naturel du sport nature, les intercommunalités émergeant comme l'interlocuteur des clubs professionnels et les communes restant compétentes sur le sport pour tous.

Compte tenu du fait que la répartition des rôles entre les différents acteurs n'était pas encore clairement établie, votre commission n'a également pas souhaité proposer de reconnaître une compétence obligatoire dans le domaine du sport aux communautés de communes et d'agglomération comme c'est déjà le cas pour les métropoles et les communautés urbaines même si une telle évolution pourrait permettre de rendre plus homogènes les interventions des différentes formes d'intercommunalités et de favoriser l'émergence d'une vision stratégique à ce niveau territorial. Le débat en séance publique pourrait permettre de déterminer si un consensus est susceptible de se dégager. Il se traduirait par des modifications concernant l'article 18 relatif aux communautés de communes et l'article 20 relatif aux communautés d'agglomération.

En définitive, votre commission vous proposera concernant l'exercice de la compétence partagée relative au sport prévue par l'article 28 de prévoir, par coordination avec ce qu'elle vous propose dans le domaine de la culture74(*), la création d'une formation de la CTAP relative au sport qui devra se réunir au moins deux fois par an.


· L'article 29
du projet de loi ouvre la faculté de mettre en place un guichet unique pour l'ensemble des aides et subventions distribuées par les collectivités territoriales, dans un souci de simplification à l'égard de l'usager. Dans ces conditions, dans un domaine de compétence partagée, l'État, une collectivité territoriale ou un EPCI à fiscalité propre pourra déléguer à une autre personne publique l'instruction et l'octroi des aides et subventions qui relèvent de sa compétence. La mise en place d'une instruction unique des dossiers de demande de subvention devrait permettre de mieux coordonner les interventions croisées des collectivités territoriales et de rationaliser l'octroi de financements publics en limitant leur cumul, tout en facilitant les démarches des porteurs de projets.

La délégation de l'instruction à un guichet unique, qui ne peut être que facultative conformément au principe de libre administration des collectivités territoriales, pose la question de l'harmonisation des critères d'attribution de subvention appliqués par les différents niveaux de collectivités. Il convient également de s'interroger sur la gouvernance de ces guichets uniques et sur la pertinence de l'adossement à ces guichets de comités d'experts chargés d'évaluer la qualité des dossiers de demande, en permettant la représentation de professionnels des secteurs concernés.

Dans le secteur associatif, 80 % des associations sont strictement bénévoles et la majorité d'entre elles exercent leur action au niveau communal ou intercommunal. Lors de la table ronde organisée le 5 novembre 2014 par votre commission sur les relations entre les associations et les collectivités territoriales dans le cadre de la réforme territoriale, M. Yann Joseau, représentant de l'association Le Mouvement associatif, a insisté sur la nécessité :

- d'associer les associations à la mise en place des guichets uniques afin de garantir que ceux-ci soient en mesure de mobiliser les partenaires et financeurs de façon plus systématique et plus méthodique et de gagner en efficacité et en cohérence ;

- de prévenir le risque que les décisions de soutien deviennent moins audacieuses et trop conformes à un modèle, « l'harmonisation des critères » d'attribution entre niveaux de collectivités étant quelque peu problématique ;

- de veiller à ce que la suppression de la clause de compétence générale ne conduise pas les collectivités à ne plus soutenir financièrement des associations intervenant en dehors de leurs compétences propres ou partagées. À cet égard, Le Mouvement associatif a souligné « qu'elle concerne la jeunesse, l'éducation populaire, la famille ou encore la ruralité, l'essence même de l'action associative est d'être transversale. Les associations doivent cependant être financées par le niveau territorial correspondant à leurs actions, car elles ont une fonction primordiale d'organisation et d'interface entre les pouvoirs publics et les populations. »75(*) C'est pourquoi le Mouvement associatif plaide pour l'identification de la vie associative comme une quatrième compétence partagée, au côté de la culture, du sport et du tourisme, dès lors « qu'en tant qu'élément incontournable du dialogue civil, la vie associative est consubstantielle de notre organisation socio-économique ».

Enfin, la nouvelle charte des engagements réciproques entre les pouvoirs publics et le monde associatif, signée le 14 février 2014, appelle à la clarification des conditions d'attribution de financements publics aux associations. Il est donc indispensable que les futurs guichets uniques envisagés par le projet de loi appliquent une doctrine uniforme sur l'ensemble du territoire concernant la compatibilité de l'octroi d'aides publiques à des associations avec la réglementation communautaire.

En définitive, votre commission ne vous proposera pas de modifier l'article 29 concernant son application au domaine du sport mais sera attentive à son application compte tenu du faible nombre d'initiatives menées en ce domaine jusqu'à présent.


* 72 Mécanisme validé par le Conseil constitutionnel lors de l'examen de la loi du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales mais qui n'avait été utilisé que dans la seule métropole créée sur une base volontaire.

* 73 Rapport d'information de MM. Jean-Marc Todeschini et Dominique Bailly, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication et de la commission des finances n° 86 (2013-2014) - 17 octobre 2013.

* 74 Voir à ce sujet le commentaire relatif à l'article 28 et des articles additionnels après l'article 28 dans l'examen des articles.

* 75 Compte rendu de la table ronde sur les relations entre les associations et les collectivités territoriales dans le cadre de la réforme territoriale du 5 novembre 2014.