EXAMEN DES ARTICLES
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Article additionnel après l'article 3 (art. L. 5311-3, L. 5312-3, L. 5312-4, L. 5312-10, L. 5312-11, L. 6121-4, L. 6123-3 et L. 6123-4 du code du travail) Renforcement du rôle des régions et de Pôle emploi dans le service public de l'emploi
Objet : Cet article additionnel a pour objet de renforcer le rôle de Pôle emploi et des régions dans le service public de l'emploi (SPE).
La commission a adopté un amendement tendant à poser les prémices de la décentralisation de la compétence emploi vers les régions.
Comme indiqué précédemment, cet amendement comporte deux volets indissociables :
- il renforce le Pôle emploi tant à l'échelon national que régional, pour en faire l'acteur incontournable de la politique de l'emploi ;
- il confère un rôle de chef de file au président de région, qui devient de plein droit le président du Comité régional de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles (Crefop), afin d'assurer la coordination des acteurs du SPE à l'échelon régional.
La commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel ainsi rédigé.
Article 23 (art. L. 3211-1-1 et L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales) Délégations ou transferts de compétences des départements vers les métropoles
Objet : Cet article a pour objet d'organiser la délégation de sept groupes de compétences des départements vers les métropoles.
I - Le dispositif proposé
Dans sa rédaction issue de la loi du 21 février 2014 de modernisation de l'action publique et d'affirmation des métropoles, dite « Mapam » 20 ( * ) , l'article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales fixe la liste des compétences exercées par les métropoles, de plein droit en lieu et place des communes membres, par délégation de l'Etat ou, dans le cadre de conventions, par délégation des départements et des régions.
Huit groupes de compétences, énumérés au IV de l'article L. 5217-2, peuvent être exercés par les métropoles en lieu et place des départements :
- l'attribution des aides au titre du fonds de solidarité pour le logement (FSL), prévue à l'article L. 115-3 du code de l'action sociale et des familles ;
- le service public départemental d'action sociale défini à l'article L. 123-2 du même code, c'est-à-dire l'ensemble des compétences exercées par les travailleurs sociaux du département dans les circonscriptions d'action sociale ;
- l'adoption, l'adaptation et la mise en oeuvre du programme départemental d'insertion mentionné à l'article L. 263-1 ;
- l'aide aux jeunes en difficulté, prévue aux articles L. 263-3 et L. 263-4 ; il s'agit de la gestion du fonds d'aide aux jeunes en difficulté ;
- les actions de prévention spécialisée auprès des jeunes et des familles en difficulté ou en rupture avec leur milieu, telles qu'elles sont prévues au 2° de l'article L. 121-2 et au 8° du I de l'article L. 312-1 ; ces actions sont menées dans les zones urbaines sensibles et dans les lieux où se manifestent des risques d'inadaptation sociale ;
- la gestion des routes départementales ;
- les zones d'activité et la promotion à l'étranger du territoire et de ses activités économiques ;
- les compétences prévues à l'article L. 3211-1-1 du code général des collectivités territoriales, c'est-à-dire le développement économique, l'aide aux personnes âgées et l'action sociale, la gestion des collèges, le tourisme.
Dans sa rédaction initiale, le projet de loi « Mapam » prévoyait le transfert de plein droit aux métropoles de ces groupes de compétences, à l'exception de celles mentionnées à l'article L. 3211-1-1, à la date du 1 er janvier 2017. Le Sénat a modifié ces dispositions afin de ne rendre le transfert automatique que pour la gestion des routes départementales, le conventionnement volontaire demeurant la règle pour les autres champs de compétences. C'est cette solution qui a finalement été retenue dans le texte définitivement adopté.
Les groupes de compétences pouvant faire l'objet d'un transfert ou d'une délégation des départements vers les métropoles
Le 1° du présent article propose une nouvelle rédaction du IV de l'article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales. Sept grands groupes de compétences sont définis, qui recoupent en grande partie ceux qui étaient déjà fixés par la loi « Mapam » :
- l'attribution des aides au titre du fonds de solidarité pour le logement (FSL) ;
- les missions du service public départemental d'action sociale ;
- l'adoption, l'adaptation et la mise en oeuvre du programme départemental d'insertion ;
- la gestion du fonds d'aide aux jeunes en difficultés ;
- les actions de prévention spécialisée auprès des jeunes et des familles en difficulté ou en rupture avec leur milieu ;
- l'action sociale en faveur des personnes âgées, telle qu'elle est définie à l'article L. 113-1 du code de l'action sociale et des familles, la définition et la mise en oeuvre de la politique d'action sociale mentionnée à l'article L. 121-1 ainsi que les mesure prévues à l'article L. 121-2 du même code dont les actions de prévention spécialisée mentionnées précédemment constituent l'une des composantes ; pour ce groupe de compétences, il est prévu qu'elles puissent être déléguées ou transférées dans leur ensemble ou pour une partie d'entre elles ;
- le tourisme, la culture et la gestion des infrastructures sportives, dont la convention peut prévoir la délégation ou le transfert partiel ou total.
Par cohérence avec les dispositions introduites au IV de l'article L. 5217-2 et avec les transferts de compétences proposés par le projet de loi, le 2° du présent article abroge l'article L. 3211-1-1 du code général des collectivités territoriales, qui prévoyait des transferts vers les métropoles dans les domaines du développement économique, de l'action sociale, des collèges, du tourisme, de la culture et du sport.
Les modalités financières du transfert ou de la délégation de compétences
Le présent article dispose que la convention signée entre le département et la métropole doit fixer les conditions financières des transferts ou délégations de compétences ainsi que les modalités de transferts ou de mise à disposition des services concernés, qui sont alors placés sous l'autorité du président du conseil de la métropole. Cependant, la convention peut également prévoir qu'un transfert de compétences donne simplement lieu à la mise à disposition des services concernés.
L'étude d'impact précise que le département devra verser à la métropole une « dotation de compensation » correspondant au montant des charges transférées et qui constituera, pour lui, une dépense obligatoire. Il n'y aura donc pas de transfert à la métropole des recettes que le département perçoit actuellement de l'Etat pour assurer ces compétences mais un système de double compensation, de l'Etat vers le département puis du département vers la métropole.
Le transfert de plein droit aux métropoles des sept groupes de compétences à la date du 1 er janvier 2017
Le présent article prévoit que, si aucune convention portant sur au moins trois des sept groupes de compétences n'a été signée à la date du 1 er janvier 2017, l'ensemble de ces sept groupes est transféré, de droit, à la métropole. Ces transferts donnent alors lieu au transfert concomitant de ressources correspondant, en application de l'article L. 5217-13 du code général des collectivités territoriales, à l'équivalent des dépenses effectuées, à la date du transfert, par le département au titre des compétences transférées.
Le département et la métropole ont jusqu'au 1 er avril 2017 pour conclure une convention. Dans le cas où aucune convention n'a été conclue à cette date, c'est le préfet qui, dans un délai d'un mois, soumet au président du conseil général et au président de la métropole un projet de convention. Ces derniers disposent alors d'un mois pour le signer. Dans le cas où aucune signature ne serait intervenue dans ce délai, le préfet établit la date et les modalités du transfert par arrêté.
Métropoles concernées par les transferts et délégations de compétences
Le présent article précise que ces dispositions n'ont pas vocation à s'appliquer à la métropole du Grand Paris, régie par des dispositions spécifiques.
On peut également supposer qu'elles ne seront pas non plus applicables à la métropole de Lyon dans la mesure où celle-ci a vocation à se substituer au département et, par conséquent, à reprendre l'ensemble de ses compétences.
Seraient donc concernées la métropole Nice Côte d'Azur, créée le 31 décembre 2011, celles de Toulouse, Lille, Bordeaux, Nantes, Strasbourg, Rennes, Rouen, Grenoble, Montpellier et Brest, qui doivent l'être le 1 er janvier 2015, ainsi que la métropole d'Aix-Marseille, qui devrait voir le jour au 1 er janvier 2016.
II - La position de la commission
Votre commission n'estime pas inopportun d'envisager des délégations ou des transferts de compétences des départements vers les métropoles, dans le domaine de l'aide et de l'action sociale. Ceux-ci doivent cependant résulter d'une réflexion commune ayant permis d'aboutir à la conclusion qu'un certain nombre de tâches pourraient être mieux exercées au niveau métropolitain. Or le présent article ne prévoit à aucun moment les modalités selon lesquelles pourrait être défini, en amont de la signature de la convention, un projet de territoire commun et cohérent.
La logique consistant à transférer des compétences par groupes est certainement la plus opérante et la plus lisible pour les acteurs concernés. Il n'en demeure pas moins qu'en l'état, le présent article est particulièrement flou puisque le sixième groupe de compétences semble constituer un « groupe balai » qui, dans une interprétation extensive, pourrait conduire au transfert de l'ensemble des compétences d'action sociale des départements. Sans remettre totalement en cause la liste proposée, dont une partie est d'ores et déjà inscrite dans la loi, votre commission a donc préféré clarifier et restreindre le champ des compétences concernées à celles pouvant être le plus aisément déléguées ou transférées aux métropoles sans que la capacité d'action des départements s'en trouve amputée.
Elle a donc adopté trois amendements sur ce point dont un rédactionnel . Un amendement vise à en exclure le service départemental d'action sociale afin d'éviter tout risque de rupture entre l'action des circonscriptions d'action sociale et celle des autres services départementaux, notamment ceux de l'aide sociale à l'enfance, de la protection maternelle et infantile ou de l'insertion, et de conserver une capacité d'organisation de ces circonscriptions d'action sociale à l'échelle départementale.
Le troisième amendement prévoit que les délégations ou transferts entre départements et métropoles peuvent porter sur l'ensemble des actions prévues à l'article L. 121-2 du code de l'action sociale et des familles en faveur des jeunes et des familles qui vivent dans des zones urbaines en difficulté, qui comprennent notamment les actions de prévention spécialisée. Il limite par ailleurs les autres possibilités de délégation ou de transfert à la seule action sociale auprès des personnes âgées en supprimant le renvoi à l'article L. 121-1 du code de l'action sociale et des familles qui définit de façon générale le rôle de chef de file du département en matière d'action sociale.
Votre commission s'est par ailleurs interrogée sur le caractère opérationnel du dispositif proposé concernant le transfert automatique des compétences après le 1 er janvier 2017. Elle estime en effet peu probable qu'un département et une métropole qui ne sont pas parvenus à s'entendre sur le transfert d'au moins trois groupes de compétences parviennent, en l'espace de trois mois, à la conclusion d'une convention fixant les modalités financières du transfert de l'ensemble de ces compétences. Elle juge par ailleurs l'emploi du terme convention peu adapté dans la mesure où celle-ci pourrait, in fine , être imposée par le préfet. Afin que les transferts ou délégations de compétences puissent véritablement relever d'une démarche volontaire des départements et des métropoles et traduisent la définition d'un projet de territoire commun, votre commission a adopté un amendement supprimant le transfert de droit aux métropoles à la date du 1 er janvier 2017.
La commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.
Article 24 (art. L. 1111-10 et L. 32111-1 et L. 3233-1 du code général des collectivités territoriales) Suppression de la clause de compétence générale des départements et définition de leurs capacités d'intervention pour les solidarités territoriales et humaines
Objet : Cet article vise à supprimer la clause de compétence générale des départements et à redéfinir leurs possibilités d'intervention en soutien des communes et de leurs intercommunalités.
I - Le dispositif proposé
Le I de l'article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales dispose que « le département peut contribuer au financement des opérations dont la maîtrise d'ouvrage est assurée par les communes ou leurs groupements » . Le 1° du présent article reprend cette disposition tout en la complétant par deux autres alinéas :
- le département peut apporter aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, qui le demandent et dans le cadre de leur projet de territoire, son soutien à l'exercice de leurs compétences ;
- pour des raisons de solidarité territoriale et lorsque l'initiative privée est défaillante ou absente, il peut contribuer au financement d'opérations d'investissement en faveur d'entreprises de services marchands nécessaires aux besoins de la population en milieu rural, dont la maîtrise d'ouvrage est assurée par des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ; lors de son audition par la commission des lois, la ministre de la décentralisation et de la fonction publique, Marylise Lebranchu, a explicité la notion de « services marchands » , expliquant que pouvaient être inclus dans cette catégorie « le bureau de poste, la boulangerie ou encore le groupement de médecins qui doivent être accompagnés pour se maintenir » 21 ( * ) .
Par cohérence avec les modifications introduites à l'article L. 1111-10, l'article L. 3233-1 du code général des collectivités territoriales, aux termes duquel « le département apporte aux communes qui le demandent son soutien à l'exercice de leurs compétences » , est abrogé au 3° du présent article.
Le 2° du présent article supprime la clause de compétence générale des départements, tout comme le fait l'article 1 er du projet de loi s'agissant des régions. Pour ce faire, il complète le premier alinéa de l'article L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales afin de préciser que le conseil général règle par ses délibérations les affaires du département « dans les domaines de compétence que la loi lui attribue ».
Le deuxième alinéa de l'article L. 3211-1 dispose que le conseil général « statue sur tous les objets sur lesquels il est appelé à délibérer par les lois et règlements et sur tous les objets d'intérêt départemental dont il est saisi ». Ces dispositions sont remplacées par des renvois généraux aux domaines dans lesquels le département est compétent pour intervenir : toute aide ou action relative à la prévention ou à la prise en charge des situations de fragilité ; le développement social ; l'accueil des jeunes enfants ; l'autonomie des personnes ; l'accès aux droits et aux services des publics dont il a la charge.
II - La position de la commission
Si votre commission rejoint la position consistant à supprimer la clause de compétence générale, elle estime en revanche inutile la définition à la fois large et non exhaustive des compétences du département proposée par le présent article.
A partir du moment où la loi dispose désormais que le conseil général statue dans les domaines de compétence que la loi lui attribue, il n'est pas nécessaire de définir ses compétences ailleurs que dans les différentes lois fixant les domaines dans lesquels il est amené à intervenir. De telles précisions ne font que limiter la portée du principe posé avec la suppression de la clause de compétence générale. En outre, le troisième alinéa de l'article L. 3211-1 prévoit d'ores et déjà que le département a pour mission de « promouvoir les solidarités et la cohésion territoriale » , disposition que le présent article ne prévoit pas de supprimer.
Par conséquent, votre commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur pour avis, un amendement tendant à supprimer les dispositions du présent article relatives à la définition limitative des compétences du département. Cet amendement remplace dans le même temps, à l'alinéa 3 de l'article L. 3211-1, les termes « les solidarités » par ceux de « solidarité sociale » . Il s'agit de clairement affirmer les deux piliers sur lesquels doit reposer l'action des départements : la solidarité entre les hommes et la solidarité entre les territoires.
La commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.
Article additionnel après l'article 24 Prise en charge des mineurs isolés étrangers
Objet : Cet article additionnel a pour objet d'assurer la compensation par l'Etat des dépenses reposant sur les départements au titre de la prise en charge des mineurs isolés étrangers.
La prise en charge des mineurs isolés étrangers représente pour les départements un coût estimé à 250 millions d'euros chaque année 22 ( * ) . La problématique d'une juste répartition des responsabilités entre l'Etat et les départements, en particulier du point de vue financier, fait l'objet de travaux depuis plusieurs années. Ainsi, le rapport d'Isabelle Debré, nommée parlementaire en mission auprès du Garde des sceaux 23 ( * ) , proposait en 2010 de mettre à la charge de l'Etat la période de mise à l'abri, d'évaluation et d'orientation, pour une durée pouvant s'étendre de cinq jours à quatre mois. Il recommandait également de permettre aux départements de disposer d'un droit de tirage sur une section dédiée du fonds national de financement de la protection de l'enfance pour la prise en charge de long terme de ces jeunes.
Ces préconisations ont en partie inspiré le protocole signé entre l'Etat et l'Assemblée des départements de France, précisé par une circulaire du 31 mai 2013 24 ( * ) , mettant à la charge de l'Etat, pour une durée de cinq jours maximum et dans la limite d'un forfait journalier de 250 euros, la période de mise à l'abri, d'évaluation et d'orientation. Ce protocole prévoit par ailleurs la mise en place d'un dispositif d'orientation national des mineurs isolés étrangers entre les départements.
L'application de ce protocole n'a pas empêché un certain nombre de départements de prendre des arrêtés suspendant l'accueil des mineurs isolés étrangers. En outre, l'examen au Sénat, au premier semestre 2014, d'une proposition de loi tendant à transférer à l'Etat les frais de prise en charge des mineurs isolés étrangers a montré combien la question demeurait prégnante pour ces collectivités. Cependant, les articles du texte qui organisaient ce transfert ont été déclarés irrecevables au titre de l'article 40 de la Constitution et les dispositions restantes de la proposition de loi ont finalement été rejetées le 28 mai 2014.
De la même façon, introduire un amendement s'inspirant des recommandations du rapport d'Isabelle Debré - financement par l'Etat de la mise à l'abri, de l'évaluation et de l'orientation et création d'une section dédiée au financement de la prise en charge par les départements des mineurs isolés étrangers au sein des services de l'aide sociale à l'enfance - aurait, là aussi, été contraire à l'article 40 de la Constitution.
La commission a donc adopté, sur proposition de son rapporteur pour avis, une solution alternative visant à instaurer un prélèvement sur les recettes de l'Etat . Ce prélèvement vise à compenser pour les départements :
- les dépenses relatives à la période de mise à l'abri, d'évaluation de la situation et d'orientation des jeunes se présentant comme mineurs isolés étrangers ;
- les coûts liés à la prise en charge des mineurs isolés étrangers au sein des structures de l'aide sociale à l'enfance.
Le montant du prélèvement serait réparti entre les départements en proportion des dépenses engagées au titre de cette prise en charge et la perte de recettes pour l'Etat serait compensée par la création d'une taxe additionnelle aux droits sur les tabacs.
La commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel ainsi rédigé.
* 20 Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.
* 21 Audition de la commission des lois du jeudi 4 décembre 2014.
* 22 Rapport n° 340 de M. René Vandierendonck au nom de la commission des lois sur la proposition de loi de M. Jean Arthuis et plusieurs de ses collègues relative à l'accueil et à la prise en charge des mineurs isolés étrangers (2013-2014).
* 23 Rapport de Mme Isabelle Debré, parlementaire en mission auprès du Garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, « Les mineurs isolés étrangers en France », mai 2010.
* 24 Circulaire du 31 mai 2013 relative aux modalités de prise en charge des jeunes isolés étrangers ; dispositif national de mise à l'abri, d'évaluation et d'orientation.