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Projet de loi de finances pour 2016 : Aide publique au développement

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Aide publique au développement ( avis - première lecture )

II. UN BUDGET PRESQUE STABILISÉ PAR RAPPORT À 2015

La présentation des crédits du projet de loi de finances pour 2016 a d'abord paru contraster quelque peu avec les récentes annonces sur l'engagement renouvelé de la France en faveur de l'aide au développement. Cette situation a toutefois substantiellement évolué au cours de l'examen des crédits par les députés.

A. UN BUDGET INITIALEMENT EN BAISSE DE PLUS DE 6% DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2016

La mission interministérielle « Aide publique au développement » rassemble les crédits de deux programmes concourant à la politique française d'aide au développement : le programme 110 « Aide économique et financière au développement », mis en oeuvre par le ministère des finances et des comptes publics, et le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement », mis en oeuvre par le ministère des affaires étrangères et du développement international.

Dans le projet de loi de finances pour 2016, le budget de la mission interministérielle « Aide publique au développement » s'élève ainsi à 2 621 millions d'euros en crédits de paiement, ce qui représente une diminution de 177 millions d'euros, soit - 6,4 %, par rapport aux crédits demandés en LFI pour 2015 (2 798 millions d'euros).

Toutefois, si l'on ajoute à ces crédits ceux du Fonds de solidarité pour le développement (FSD), dont les recettes passent de 350 à 370 millions d'euros entre 2015 et 2016, on obtient un montant total qui passe de 3 148 à 2 991 millions d'euros, soit une diminution de 157 millions d'euros (-5,6 %).

1. Les crédits du programme 110 : une baisse de 3,8%

en millions d'euros

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

LFI 2015

PLF 2016

évolution

LFI 2015

PLF 2016

évolution

Aide multilatérale

287

76

-74%

635

598

-5,8%

Aide bilatérale

400

333

-17%

284

285

+0,3%

Traitement de la dette des pays pauvres

0

0

-

107

105

-33%

Total du programme 110

687

409

-40%

1 027

988

-3,8%

Source : projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2016.

Il convient de noter qu'un amendement parlementaire a redéployé 50 M€ de crédits du programme 110 vers le programme 209. Dans la suite du rapport, sont utilisées les informations du PAP sans cet amendement.

Entre la LFI 2015 et le PLF 2016, les autorisations d'engagement du programme sont ainsi en diminution de 40% à environ 410 millions d'euros et les crédits de paiement de 3,8% à environ 988 millions d'euros. La diminution des autorisations d'engagement correspond à de forts engagements pluriannuels pris en 2014 et en 2015.

a) Des crédits d'aide multilatérale relativement stables

L'action n° 1 « Aide économique et financière multilatérale » (597 868 439 € en crédits de paiement) est composée de contributions à des fonds internationaux. S'agissant d'engagements pluriannuels, les variations observées correspondent à des décisions prises plusieurs années auparavant.

Plusieurs de ces contributions restent stables entre 2015 et 2016. C'est le cas des contributions au Fonds fiduciaire de Lutte anti-blanchiment (LAB) / Lutte anti-terrorisme (LAT) avec des crédits de 150 000 €, au Fonds de lutte contre les juridictions non coopératives (130 000 €), au « Facility for Investment Climate Advisory Services » (FIAS) pour 1 million d'euros. L'importante contribution au Fonds pour l'environnement mondial reste également stable avec 50,64 millions d'euros en 2016 contre 50,82 millions d'euros en 2015.

Certaines variations plus importantes correspondent à des engagements antérieurs qui se traduisent par des annuités variables. Ainsi, la contribution au Middle East Regional Technical Assistance Center (METAC) passe de 360 millions d'euros en 2015 à 400 millions d'euros en 2016, mais la contribution française annuelle reste de 400 millions d'euros dans le cadre d'un engagement qui doit être reconduit par la loi de finances pour 2016, le précédent ayant pris fin en 2015.

Par ailleurs, en 2016, la contribution française au groupe de la Banque mondiale passera à 345,9 millions d'euros contre 322,7 millions d'euros en 2015. Ce nouveau montant correspond à la deuxième échéance de la dix-septième reconstitution de l'Association internationale de développement (AID) négociée en 2013. Pour cette reconstitution, la France a obtenu que la majorité des ressources de l'AID soient affectées à l'Afrique subsaharienne et que le mécanisme d'affectation soit ajusté d'une manière plus favorable aux États fragiles. De même, les 128,98 millions d'euros qui seront versés en 2016 au Fonds africain de Développement (contre 152,7 en 2015) correspondent au deuxième versement de la treizième augmentation de capital de la banque. Enfin, les contributions au Fonds asiatique de développement (23,1 millions d'euros) et au Fonds international de développement agricole (11,7 millions d'euros) sont très proches de celles de 2015.


· La facilité financière internationale pour la vaccination (IFFIm) : 35 millions

Créée en 2006, la facilité financière internationale pour la vaccination s'appuie sur des engagements à long terme des donateurs pour emprunter elle-même sur les marchés de capitaux et affecter immédiatement des sommes importantes à des programmes de vaccination et de renforcement des capacités sanitaires gérés par le GAVI (Global Alliance for Vaccination and Immunisation). L'IFFIm a déjà levé plus de 4,5 milliards de dollars américains et doit en lever 6 au total. Ainsi, dès 2006, l'IFFIm a levé 1 milliard de dollars pour un montant de dons déjà encaissés faible.

Engagée en 2007, la contribution totale de la France s'élèvera à 1,24 milliard d'euros sur 20 ans, dont une partie (867 millions) est financée par des crédits budgétaires du programme 110 et le solde (373 millions) par des financements dits innovants via le fonds de solidarité pour le développement. La France est le deuxième contributeur derrière le Royaume-Uni (3 milliards de dollars sur 23 ans). Seulement 9 pays participent à l'IFFIm : Italie, Norvège, Australie, Espagne, Pays-Bas, Suède et Afrique du Sud. Le Brésil a également annoncé un financement.

Comme l'a confirmé Mme Girardin, secrétaire d'Etat au développement et à la francophonie, lors de son audition par votre commission, la France doit toujours la dernière tranche d'un engagement de 370 millions d'euros pour la période 2011-2015 auprès du GAVI, dont 270 ont par ailleurs été versés au titre de l'IFFIm. Ainsi, 22 millions d'euros ne seront pas acquittés à la date d'échéance du 31 décembre 2015.

LA REPRÉSENTATION FRANÇAISE
AU SEIN DES INSTITUTIONS FINANCIÈRES INTERNATIONALES

1. Le FMI

Les effectifs permanents du FMI (hors consultants et contractuels) étaient de 2 623 personnes en juin 2015. Les effectifs avaient décru de 11 % entre 2004 et 2010, et croissent depuis 2010. Il n'existe pas de quotas géographiques au FMI mais des cibles, en termes de régions sous-représentées ou de postes pourvus par des femmes. Au 30 juin 2015, les Français occupaient 105 postes permanents, soit 4,0 % de l'effectif total permanent, un pourcentage constant par rapport à 2014, légèrement au-dessus de l'Allemagne et à égalité avec la Chine. Parmi les pays les plus représentés, on compte les États-Unis, qui profitent de l'effet de siège, avec 19,5 % des effectifs ; le Royaume-Uni et l'Inde (4,7 % des effectifs) se placent également devant la France.

Avec 97 Français de rang administrateur, soit 4,5 % du total en 2015, la présence française est en ligne avec notre quote-part (actuellement de 4,5 %). En dépit de la nationalité de la directrice générale, on note une présence française insuffisante aux niveaux supérieurs (B4 et B5). Il semble donc nécessaire de chercher à renforcer la présence française à ces niveaux.

Globalement, la comparaison entre la structure des effectifs totaux par grade et la structure des effectifs français par grade montre que les effectifs français se concentrent essentiellement sur les grades intermédiaires des administrateurs, en particulier les grades A12 à A15 qui constituent la relève de l'encadrement supérieur à moyen/long terme. Il convient de renforcer la présence française dans ces grades, notamment par le placement de cadres extérieurs. C'est pourquoi il est indispensable de bien accompagner le processus de recrutement au niveau du milieu de carrière, non seulement en promouvant des candidatures issues de la haute fonction publique mais aussi des secteurs privé ou universitaire.

La répartition des administrateurs français est plutôt équilibrée et, globalement, la présence française est plus importante dans les départements où la France a des intérêts particuliers (départements Afrique (AFR) ou Europe (EUR) par exemple), une expertise reconnue (département des finances publiques (FAD)) ou encore dans certains départements stratégiques comme le département de la stratégie, des politiques et de l'évaluation (SPR). S'il est important de maintenir une forte présence dans ces départements, en particulier SPR qui reste clef dans le fonctionnement de l'organisation, la présence française mériterait d'être renforcée dans deux autres départements stratégiques que sont le département des marchés monétaires et de capitaux (MCM) et celui de la Recherche (RES, où il n'y a que deux Français, dont l'économiste en chef).

2. La Banque mondiale

Le groupe de la Banque mondiale désigne l'ensemble formé par la Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement (BIRD) et l'Association internationale de développement (AID), mais aussi l'Agence multilatérale de garantie des investissements (AMGI), la Société financière internationale (SFI), et enfin le Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI). En 2014, les effectifs du groupe Banque mondiale ont atteint 16 746 personnes. Il n'y a pas de quotas géographiques mais le système NOF (Nationality of focus) identifie les pays sous-représentés au regard de leur part d'actionnariat, de leur contribution à l'AID pour les bailleurs ou de leur volume d'emprunt pour les bénéficiaires, pour lesquels un effort de recrutement est recommandé.

Le nombre de Français travaillant dans le groupe Banque mondiale est de 413 personnes ce qui représente 2,5 % des effectifs totaux (en baisse par rapport à 2013). La représentation française est répartie comme suit :


· Assistants et secrétaires - 31 personnes, soit 6,5% du total des Français et 0,19% du total des employés de la BM.


· Conseillers - 121 personnes soit 25,4 % des Français et 0,7 % des emplois de la BM et conseillers supérieurs : 148, 31,08 % des Français et 0,88 % des emplois de la BM.


· Responsables - 98 personnes soit 20,6 % des Français et 0,58 % des emplois de la BM


· Directeurs et au-delà - 15, soit 3,15% des Français et 0,09 % des emplois de la BM.

Hors des équipes de la Banque mondiale, 417 Français étaient sous contrats de consultants (de durée variable, mais courte) au 9 septembre 2015. Une réflexion sur l'avenir de la présence française soulève la question du renouvellement, à terme, des cadres. Elle fait apparaître la nécessité de favoriser l'insertion de jeunes Français en poursuivant la participation française aux différents programmes mis en place par la Banque : le Young professionals program, le Global transaction team program destiné à sélectionner de jeunes financiers pour la SFI. La France participe au programme junior policy officer - « JPO » - en finançant chaque année deux postes.

3. Les banques régionales de développement

Le personnel de nationalité française au sein de la Banque africaine de développement (BAD) est relativement élevé, avec 66 cadres représentant 5,2 % des cadres internationaux. Les personnes recrutées sous nationalité française constituent le groupe non-régional le plus important (26,8 % des effectifs non-régionaux, 49,2 % des Européens), et le second toutes nationalités confondues, après les Ivoiriens. La France apparaît bien représentée en comparaison de sa part dans le capital de l'institution, phénomène qui se vérifie aussi au niveau des cadres (2 directeurs et 5 chefs de division).

La part de la France dans le personnel international de la Banque asiatique de développement (BAsD) est plus élevée que sa part dans le capital. Trente-deux Français y travaillaient au 31 décembre 2014, soit 1,1 % des effectifs et près de 2,9% du personnel international. Sur 1 967 personnes travaillant à la Banque interaméricaine de développement (BID), 36 sont françaises (soit 1,8 %) et 33 d'entre elles sont des cadres (soit 2,0 % des cadres de la BID).

Au 31 décembre 2014, la BERD comptait 1834 salariés, dont 1363 cadres. La France représente le troisième groupe de nationalité à la BERD avec 86 salariés (4,7% du total), dont 70 cadres (5,1% des cadres), chiffre en légère baisse en valeur relative par rapport à 2013. Le Royaume-Uni, pays du siège, reste le premier en nombre avec 505 nationaux (27,5% du total) dont 299 cadres (22% des cadres), et la Fédération de Russie, principal pays d'opération de la BERD, le second avec 174 nationaux (9,7%) dont 125 cadres (9,2%). Derrière la France on trouve l'Ukraine avec 63 nationaux (3,4%) dont 51 cadres (3,7%) et l'Allemagne (62 nationaux dont 53 cadres), puis la Pologne (59, 42), les Etats-Unis (54, 54) et l'Italie (54, 48). L'influence de la France reste forte avec plusieurs postes de directeurs (9 postes de directeurs ou équivalent). En particulier, en 2014, un Français a été nommé au poste de Vice president Policy.

La part de la France dans le personnel de la Banque européenne d'investissement (BEI) est en adéquation avec sa part dans le capital. 400 employés français y travaillent en 2014, soit 17,9% de l'effectif de l'institution.

Enfin, quoique la France soit bien représentée au Fonds international de développement agricole (FIDA), à la 4ème position en termes de nombre de fonctionnaires (soit 26 agents), sa position est en recul (3ème position en 2013) et aucun fonctionnaire français n'est membre de l'équipe de direction.

b) Les crédits bilatéraux


· La bonification des prêts accordés à l'étranger par l'AFD : 180 millions d'euros en 2016.

Comme l'a montré le rapport de nos collègues Jean-Claude Peyronnet et Christian Cambon, l'activité de prêts de l'AFD a augmenté de manière très importante au cours des dernières années, principalement au titre des prêts non bonifiés.


Répartition des autorisations de financement du Groupe AFD en 2014,
dans les pays étrangers et dans l'Outre-mer, par instrument financier
(en millions d'euros)

Autorisations de financement du Groupe

8 078

Subventions (activités courantes et sur mandats spécifiques) dont :

Subventions du programme 209

ONG

Subventions sur mandat spécifique (crédits délégués du MAE, FFEM, co-développement, I3S, FEXTE)

314

207

58

49

Prêts dont :

6 210

Prêts souverains

2 897

Prêts non souverains bonifiés

1 172

Prêts non souverains non bonifiés (y compris sous part.)

2 141

Total prêts bonifiés

4 069

Total prêts non souverains

3 313

Prêts non souverains non bonifiés (hors sous part.)

1 863

Sous-participations de l'AFD à PROPARCO

278

Garanties

146

Participations (yc FISEA et autres titres PROPARCO)

171

ABG Minefi / SAS

18

Opérations exceptionnelles (PAS3(*) et crédits-relais)

0

C2D

426

Fonds de garanties et financement PME (Outre-mer)

536

Total dons (subventions, ABG, C2D)

758

Total financements non bonifiés

2 457

Activités spécifiques sur ressources autres bailleurs

258

Le coût de la bonification, c'est-à-dire la différence entre le coût d'emprunt et de prêt pour l'AFD, est remboursé par l'Etat à l'AFD par des procédures complexes. Des AE de 255 millions, en progression de 2 %, sont prévues au titre de ces bonifications de prêts en 2016 ; les crédits de paiement s'élèvent à 180 millions d'euros, en hausse de 1,1 %.

Lors de l'examen du PLF 2015, l'Assemblée nationale avait adopté un amendement pour réduire de 35 millions d'euros, en AE et en CP, les bonifications de prêts accordées par l'Etat à l'AFD au profit des dons-projets inscrits au programme 209. Un amendement similaire, prévoyant un transfert de 50 millions d'euros du programme 110 vers le programme 209, a été adopté par les députés contre l'avis du Gouvernement lors de l'examen du présent projet de loi de finances.

Il existe en effet un débat récurrent sur l'utilité des prêts comme outil d'aide au développement.

Vos rapporteurs estiment toutefois que les prêts constituent un outil pertinent d'aide, notamment en raison de l'effet de levier important qu'ils permettent de mettre en oeuvre. Il est vrai cependant qu'ils sont principalement destinés à des pays intermédiaires ou émergents dans la mesure où les pays les plus pauvres ont une capacité d'endettement très limitée.


· Le fonds français pour l'environnement mondial (FFEM) : 22 millions d'euros

Créé en 1994, le FFEM, dispositif bilatéral de la France, pendant du fonds pour l'environnement mondial, subventionne des projets de développement durable. Les ressources du FFEM s'élevaient à 95 millions d'euros pour la période 2011-2014 et le PLF 2015 a prévu un montant de 90 millions d'euros pour 2015-2018, dont 27 millions de CP en 2015. Le PLF 2016 prévoit un montant de 22 millions d'euros.

LES OBJECTIFS DU FONDS FRANÇAIS POUR L'ENVIRONNEMENT MONDIAL (FFEM)

Le FFEM est régi par un cadre de programmation stratégique (CPS), instrument de pilotage de ses actions, qui facilite la mise en oeuvre des missions qui lui sont assignées. Établi pour quatre ans, il décline les orientations arrêtées par le comité de pilotage en termes de domaines prioritaires, de zones géographiques, de partenaires préférentiels, d'organisation, de méthodes ou de technologies à favoriser. Le CPS 2015-2018 a été adopté en début d'année 2015.

Les priorités géographiques du FFEM sont conformes aux orientations figurant dans la Loi d'Orientation et de Programmation de la Politique de Développement et de Solidarité Internationale du 7 juillet 2014, à savoir la priorité à l'Afrique et à la Méditerranée, avec un objectif d'engagement minimum d'environ deux tiers des ressources du Fonds sur ces géographies. Les zones géographiques d'intervention concernent les pays en développement - pays moins avancés ou pays émergents - éligibles à l'aide publique au développement.

En matière d'objectif sectoriel, le FFEM a pour mission de couvrir six domaines d'intervention correspondant à la production de biens publics mondiaux tels que définis dans les grandes conventions internationales ou forum internationaux y afférents :


· la lutte contre les changements climatiques et leurs effets néfastes ;


· la préservation et la gestion durable de la biodiversité et des ressources naturelles ;


· la protection des eaux internationales continentales et marines ;


· la lutte contre la désertification et la dégradation des terres, y compris la déforestation ;


· la lutte contre les polluants chimiques, en particulier le mercure ;


· la protection de la couche d'ozone stratosphérique dans le cadre de la participation du FFEM aux activités du Fonds multilatéral du protocole de Montréal.

Par ailleurs, le CPS pour 2015-2018 a identifié cinq thématiques prioritaires de concentration, ce qui permettra au FFEM d'approfondir son soutien, de disposer d'une meilleure visibilité et d'un meilleur travail d'évaluation et de capitalisation sur ces thématiques, notamment au travers des évaluations en grappes de projets portant sur une même thématique. Les cinq thématiques de concentration sont les suivantes : financements innovants de la biodiversité ; gestion intégrée et résilience des zones littorales et marines ; agriculture et forêt durables ; territoires urbains durables ; transition énergétique.

Le FFEM a, en outre défini deux objectifs transversaux aux opérations ciblées dans ses cinq priorités stratégiques pour la période 2015-2018 : la consommation et la production durables et les processus innovants.


· Les aides budgétaires globales (ABG) : 35 millions d'euros

Les ABG visent à apporter un soutien budgétaire aux stratégies nationales de lutte contre la pauvreté, de stabilisation macro-économique et d'amélioration de la gestion des finances publiques des pays partenaires. Elles ne servent pas à financer un projet particulier.

Les AE passent de 33 millions en 2015 à 35 millions en 2016 et les CP de 50 millions d'euros à 22,18 millions d'euros.


· Le fonds d'études et d'aide au secteur privé (FASEP) : 22,16 millions d'euros et Expertise France (4,85 millions d'euros)

Le FASEP permet de financer des études de faisabilité en amont des projets d'investissement, des prestations d'assistance technique, de formation ou de coopération institutionnelle, ainsi que des dispositifs de soutien au secteur privé.

La nouvelle dotation « Expertise France » se voit allouer 4,85 millions d'euros en crédits de paiement, ce qui correspond à un montant de 3,85 millions d'euros, auxquels s'ajoute un million d'euros consacré au paiement sur les opérations engagées par ADETEF (Assistance au développement des échanges en technologies économiques et financières), organisme dont la fusion avec 5 autres opérateurs publics a donné naissance à l'agence Expertise France.


· Les autres aides bilatérales

L'action « Aide bilatérale » du programme 110 permet également de rémunérer l'AFD pour les opérations qu'elle réalise pour le compte de l'Etat sur le programme 110. Pour 2016, un montant de 3,48 millions d'euros est prévu tant en AE qu'en CP (+2,2%).

Comme en 2015, un montant de 480 000 euros est prévu pour les évaluations des actions du programme 110 tandis qu'une somme de 3,67 millions d'euros vise à rémunérer la banque privée Natixis qui gère pour le ministère la « réserve pays émergents » (RPE) et le FASEP.

La RPE, dont les crédits sont inscrits dans la mission « Prêts à des Etats étrangers », vise à financer des entités publiques dans des pays éligibles à l'aide liée (une vingtaine de pays) pour des projets d'infrastructures qui ne seraient pas viables économiquement s'ils étaient financés aux conditions de marché, ces mêmes projets devant répondre aux besoins de développement économique durable des pays partenaires. En outre, la RPE est conditionnée à une participation minimale d'entreprises françaises, elle doit ainsi contribuer à leur développement international (70 % de la valeur ajoutée d'un contrat financé sur RPE doivent être réalisés sur le territoire français).

Les projets concernent principalement les secteurs du transport (ferroviaire, métro aérien), de l'environnement (eau) et de l'énergie. Ainsi, en 2016, les principaux décaissements seront le projet de LGV au Maroc, le projet de métro du Caire, le tramway de Cuenca en Equateur, des projets dans le domaine de l'eau et de l'environnement en Jordanie, en République Dominicaine et au Pakistan, ainsi que dans celui des télécommunications en Indonésie.

Pour 2015, 330 millions d'euros sont ainsi prévus en AE et 300 millions en CP au titre de la réserve pays émergents.

c) Le traitement de la dette des pays pauvres : 105 millions de CP pour 2015

Les crédits de paiement de cette action avaient très fortement diminué en 2015 par rapport à 2014 (-33 %), ce qui expliquait la baisse d'ensemble du programme 110 dans le PLF 2015. Ce phénomène ne se reproduit pas en 2016, les crédits de paiement restant stables à environ 105 millions d'euros.

L'initiative « Pays pauvres très endettés » (PPTE), lancée en 1996, vise à réduire à un niveau soutenable le poids de la dette extérieure de 39 pays. Les crédits liés à cette initiative sont inscrits dans la mission « Prêts à des Etats étrangers », dans le programme 852. 735 millions d'euros y sont ainsi prévus pour 2016.

Parallèlement, le programme 110 de la mission « Aide publique au développement » compense à d'autres organismes les conséquences des annulations de dette décidées dans le cadre de l'initiative PPTE. Le PLF pour 2016 prévoit ainsi une indemnisation de l'AFD à hauteur de 43 millions d'euros, de la Banque mondiale à hauteur de 44 millions et du fonds africain de développement à hauteur de 18,5 millions.

2. Le programme 209 : une baisse initiale de 8,8% en partie compensée par les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

en millions d'euros

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

LFI 2015

PLF 2016

évolution

LFI 2015

PLF 2016

évolution

Aide bilatérale

639

534

-16,4 %

612

504

-17,6 %

Aide multilatérale

249

227

-8,8 %

254

232

-8,7 %

Union européenne

704

701

-0,4 %

704

701

-0,4 %,

Dépenses de personnel concourant au programme

202

196

-3 %

203

196

-3,4 %

Total du programme 209

1 793

1 657

-7,6 %

1 789

1 632

-8,8 %

Ce tableau reprend les chiffres du projet annuel de performance (PAP) annexé au projet de loi de finances pour 2016. Depuis la transmission de ce document au Parlement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement abondant de 50 millions d'euros le programme 209, en application de l'annonce faite par le Président de la République d'une augmentation des crédits de 100 M€ en 2015 et 2016 pour financer l'action du Haut-commissariat aux réfugiés (HCR), du Programme alimentaire mondial (PAM) et d'autres organisations internationales en faveur des réfugiés4(*).

Par ailleurs, un amendement parlementaire a redéployé 50 M€ de crédits du programme 110 vers le programme 209.

Enfin, en seconde délibération à l'Assemblée nationale, les députés ont adopté un amendement du Gouvernement qui revient partiellement sur ces amendements, en minorant les crédits du programme 209 de 162 M€.

Évolution des crédits PLF + FSD entre la LFI 2015
et le PLF 2016 transmis au Sénat

PLF 2016 initial

Amendement Gvt TTF

Amendement Gvt « réfugiés » (programme 209)

Amendement députés « affectation 25% de la TTF à l'AFD »

Amendement seconde délibération (programme 209)

Évolution globale

-156

+100

+50

+268

-162

+99

Dans la suite du rapport sont utilisées les informations du PAP sans les amendements précédemment mentionnés.

a) La coopération bilatérale
(1) Des « dons-projets » toujours en baisse

Les « dons-projets » sont des subventions versés de manière bilatérale. Ils ont connu une baisse importante ces dernières années alors qu'ils constituaient auparavant l'essentiel de l'aide au développement.

Pour 2016, ces dons-projets se montent dans le PLF 2016 à environ 330 millions d'euros en autorisations d'engagement et environ 300 millions d'euros en crédits de paiement (respectivement 333 millions d'euros et 306 millions d'euros dans le PLF 2015).

Les dons-projets sont répartis entre quatre canaux :

- l'AFD en attribue la plus grande part : 172 millions d'AE en 2016 (comme en 2015), dont 48 millions pour des projets destinés à diminuer la mortalité infantile et améliorer la santé maternelle ;

- conformément à l'engagement du Président de la République de doubler ce canal d'acheminement de l'aide d'ici la fin du quinquennat, les financements transitant par les ONG passeront de 71 millions en 2015 à 79 millions en 2016 en AE, soit une augmentation de 8 millions d'euros ;

- 34 millions alimenteront le fonds de solidarité prioritaire (FSP) qui constitue l'instrument de l'aide projet du ministère des affaires étrangères. Si les AE du FSP étaient stables en 2012-2014 à 50 millions d'euros, les CP décroissent continûment depuis 2011. Ils sont ainsi passés de 78 millions en 2011 à 35 millions en 2015 ;

- 45 millions seront consacrés à des actions d'assistance technique (montant stable par rapport à 2015).

Les députés ont adopté un amendement, contre l'avis du Gouvernement, pour diminuer les bonifications de prêts inscrites au programme 110 d'un montant de 50 millions d'euros et augmenter les dons-projets de la même somme. De ce fait, les AE devaient s'élever à 380 millions et les CP à 350 millions. L'amendement du Gouvernement adopté par les députés en seconde libération et qui diminue les crédits du programme 209 de 162 millions d'euros devrait toutefois affecter le montant des dons-projets.

Lors de leur audition par vos rapporteurs, les représentants de « Coordination Sud », collectif d'associations actives dans le domaine du développement, ont une fois de plus regretté que les dons représentent un montant de plus en plus faible au sein de l'ensemble de l'APD, alors même qu'ils constituent l'instrument de choix de l'aide aux pays les plus pauvres. Selon la loi d'orientation, « au moins la moitié des subventions de l'Etat seront concentrées dans les [seize] pays pauvres prioritaires. De son côté, l'AFD concentrera sur ces pays les deux tiers des subventions qu'elle verse ». Ainsi, l'indicateur 3.2 du PAP annexé au PLF indique que l'AFD atteint bien son objectif de consacrer les deux tiers de ses subventions aux PPP. Toutefois, la notion de subvention ici utilisée est plus large que celle des dons-projets.

Comme vos rapporteurs l'ont déjà souligné, les subventions de la mission APD ne représentent au total qu'une petite portion de l'effort français (environ 6%). Cette réalité est quelque peu masquée par les documents qui agrègent, conformément aux règles de l'OCDE, des sommes considérées comme des « dons » mais dont la plus grande part correspond à l'écolage et à l'accueil des réfugiés.

Même sans tenir compte de ces biais, la proportion des dons dans l'aide de la France est, à titre d'exemple, beaucoup plus faible qu'elle ne l'est dans l'aide du Royaume-Uni, qui constitue sans doute il est vrai un cas extrême à cet égard. La différence avec un autre pays de richesse comparable à la France, l'Allemagne, est toutefois également évidente :

Répartition (en %)

2009

2010

2011

2012

2013

France

         

Dons hors opération sur la dette

59%

53%

48%

46%

54%

Prêts hors rééchelonnement

21%

29%

38%

38%

36%

Toutes opérations sur la dette (dont annulations et rééchelonnement)

20%

18%

14%

17%

10%

Royaume-Uni

         

Dons hors opération sur la dette

92%

90%

93%

94%

95%

Prêts hors rééchelonnement

7%

8%

5%

5%

4%

Toutes opérations sur la dette (dont annulations et rééchelonnement)

1%

2%

2%

1%

1%

Allemagne

 

 

 

 

 

Dons hors opération sur la dette

79%

71%

69%

73%

69%

Prêts hors rééchelonnement

19%

26%

26%

19%

26%

Toutes opérations sur la dette (dont annulation et rééchelonnement)

2%

2%

4%

8%

5%

Source : OCDE, Dac2a

Enfin, au niveau mondial, on observe bien toujours cette singularité française, la moyenne des dons se situant plutôt aux environs de 75 % de l'APD totale.

b) Une grande diversité d'aides bilatérales

Hors dons-projets, les aides bilatérales recouvrent des types d'aide très divers.

Parmi les montants les plus importants, les contrats de désendettement et de développement (C2D)5(*) liés à l'Initiative en faveur des pays pauvres très endettés, concentrent en 2016 un financement de 52 millions d'euros (contre 86 millions en 2015). Toutefois, le programme 209 de la mission APD ne prend en compte que la part de l'AFD sur ces contrats, celle de l'Etat étant inscrite dans la mission « Prêts à des États étrangers ». Les principaux pays concernés par les C2D en 2016 seront le Cameroun et la Côte d'Ivoire.

Les crédits dédiés à l'aide alimentaire sont stabilisés à 37 millions d'euros. L'assistance alimentaire française répond à deux objectifs de la stratégie sectorielle CICID en matière d'agriculture et de sécurité alimentaire : prévention et gestion des crises alimentaires (y compris réhabilitation post-crise) ; soutien aux populations vulnérables sur le plan nutritionnel (malnutrition infantile, femmes enceintes) et menacées par la détérioration de leurs conditions d'existence. Pour l'année 2016, comme les années précédentes, les actions s'orienteront en priorité vers la réponse aux besoins des populations victimes de crises.

Par ailleurs, la rémunération de l'AFD pour les actions qu'elle mène pour le compte de l'Etat (dons-projets, dont assistante technique et ONG, C2D et crédits délégués) s'élèvera à 27 millions d'euros en 2016, un niveau stable par rapport à 2015. Les modalités de cette rémunération sont fixées dans une convention-cadre conclue entre l'Etat et l'agence, en cours de révision.

En outre, 22,3 millions d'euros (montant stable par rapport à 2015) seront consacrés aux aides budgétaires post-conflit et pour des pays en sortie de crise. Ces aides financent par exemple la prise en charge d'arriérés de salaires dans les pays concernés ou des dépenses relevant des ambassades de ces pays en France. Comme les années précédentes, cette ligne budgétaire constitue toujours un doublon avec la ligne d' « aides budgétaires globales » gérée par le ministère de l'économie et des finances.

Le soutien à la coopération décentralisée est également stabilisé, à hauteur de 9,2 millions d'euros.

Enfin, conformément à l'article 13 de la loi n° 2014-773 du 7 juillet 2014 d'orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale, le groupement d'intérêt public « Ensemble pour une solidarité thérapeutique en réseau » (GIP ESTHER) a fusionné en 2015 avec cinq autres opérateurs d'expertise pour former l'Agence française d'expertise technique internationale (AFETI) Expertise France. Ce nouvel opérateur a reçu en 2015 la subvention pour charges de service public versée auparavant au GIP ESTHER. Créé en 2002, celui-ci était destiné principalement à améliorer l'accès au traitement des patients atteints par le VIH-SIDA et ses co-infections dans les pays à ressources limitées qui ont un partenariat privilégié avec la France.

c) La coopération multilatérale et communautaire
(1) Le fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme : 127 millions d'euros en 2016

Fondé en 2002, le fonds mondial est un partenariat entre des gouvernements, la société civile, le secteur privé et les personnes touchées par les maladies. Principal organisme multilatéral de collecte de fonds pour la santé dans le monde, il investit aujourd'hui près de 4 milliards de dollars par an et fournit 82 % du financement international en matière de tuberculose, 50 % en matière de tuberculose et 20 % en matière de sida. De 2002 à 2015, le fonds a engagé 15 milliards de dollars pour le sida, 7,9 milliards pour le paludisme et 4,5 milliard pour la tuberculose. Les frais de fonctionnement du fonds sont un peu supérieurs à 300 millions de dollars par an.

Le fonds mondial recevra 360 millions d'euros de la France en 2016, dont 127 millions du programme 209 et 233 millions des financements dits innovants via le fonds de solidarité pour le développement (FSD).

(2) La contribution au Fonds européen de développement (FED) : 701 millions d'euros en 2016

Le FED, instrument spécifique situé hors du budget de l'Union européenne, a été créé en 1957.

Les États membres de l'Union européenne ont signé, le 24 juin 2013, un « accord interne » instituant le 11ème fonds européen de développement qui couvre la période 2014-2020. Dans le cadre de l'accord de partenariat ACP - UE signé à Cotonou en 2000, les objectifs poursuivis par ce 11ème FED sont « l'éradication de la pauvreté, le développement durable et l'intégration progressive des Etats ACP dans l'économie mondiale ». Ses considérants prévoient en outre : « il y a lieu d'accorder un traitement particulier aux pays les moins avancés ».

Le 11ème FED6(*) est doté d'un montant total de 30,5 milliards d'euros pour la période 2014-2020. Les clés de répartition entre les Etats membres de l'Union européenne ont été fixées dès les conclusions du Conseil européen des 7 et 8 février 2013 relatives au cadre financier pluriannuel de l'Union. Elles sont reprises à l'article 1er de l'accord interne instituant le fonds. Le premier pays contributeur reste ainsi l'Allemagne avec 20,6 % de l'enveloppe totale, puis viennent la France (17,8 %), le Royaume-Uni (14,7 %) et l'Italie (12,5 %).

La contribution de la France continue de diminuer pour s'aligner progressivement sur sa clé de contribution au budget général de l'Union européenne : elle contribuait au 9ème FED (2000-2007) à hauteur de 24,3 % et au 10ème FED (2008-2013) à hauteur de 19,6 %. Pour le 11ème FED (17,8 %), sa contribution totale s'élèvera à 5,4 milliards d'euros, soit une moyenne annuelle de 776 millions.

Contribution des Etats membres de l'Union européenne
au 11ème FED

L'activité du FED est globalement conforme aux priorités de la France en matière d'aide au développement. La part de l'aide allant aux pays les moins avancés passera de 76 % dans le 10ème FED à 80 % dans le 11ème et la part allouée aux pays fragiles augmentera également sensiblement. En outre, avec un total de 5,9 milliards d'euros, les seize pays pauvres prioritaires (PPP) définis par la France, notamment dans la loi d'orientation relative à la politique de développement et de solidarité nationale de juillet 2014, concentreront 19,4 % des ressources du FED. Le Gouvernement s'estime satisfait de cet équilibre, d'autant que pour le Mali, le Burkina Faso, le Niger - trois pays en crise ou qui connaissent des difficultés particulièrement fortes - et le Bénin, l'enveloppe progresse de 10 % par rapport au FED précédent. En outre, cinq des PPP français feront partie des dix pays les plus aidés.

Dix premiers pays aidés

Allocation initiale du 11ème FED
(en millions d'euros)

Ethiopie

745

Mozambique

734

Tanzanie

626

Burkina Faso

623

Rép. démocratique du Congo

620

Mali

615

Niger

596

Ouganda

578

Malawi

560

Madagascar

518

En grisé, les pays pauvres prioritaires au sens de la France.
Source : ministère des affaires étrangères

Outre la concentration géographique des aides, qui correspond aussi à une priorité de la politique française de développement, les secteurs d'intervention seront également concentrés, en particulier dans les pays pauvres prioritaires.

Pour 2016, la contribution française au FED, qui comprend encore des financements au titre du 10ème FED, s'élèvera à 701 millions d'euros, en légère baisse par rapport à la LFI pour 2015.

Votre commission avait déjà souligné deux défauts du FED, qui ne semblent pas totalement résolus. Dans son rapport sur l'accord de Cotonou, elle indiquait ainsi que « l'aide européenne souffre d'une faiblesse majeure : l'excessive lenteur des décaissements ». Sur longue période, il existe ainsi un décalage persistant, variable selon les cycles de reconstitution du fonds, entre les engagements et les paiements. À l'exception de l'année 2010, les engagements sont toujours sensiblement supérieurs aux paiements. En 2013, dernière année du 10ème FED, les paiements étaient ainsi inférieurs de presque deux milliards d'euros aux engagements, ce qui peut apparaître contradictoire en fin de programmation financière. Lors de l'examen par les pairs de la coopération européenne en matière de développement, les membres du Comité d'aide au développement de l'OCDE avaient certes noté les mesures d'amélioration prises par l'Union européenne, mais ils avaient aussi relevé qu'elle devait « alléger la charge administrative qui pèse sur ses partenaires et ses personnels afin de renforcer l'impact du programme ».

L'examen par l'OCDE de la politique européenne de développement mettait également en avant la nécessité d'établir clairement les compétences de chacune des institutions de l'Union européenne, ainsi que celles des différents organes de la Commission, principalement la direction générale chargée du développement et de la coopération (DG DEVCO), le service européen d'action extérieure (SEAE) et le service d'aide humanitaire et de protection civile (ECHO). Il évoquait « un système institutionnel complexe » consécutif à la mise en place du service européen d'action extérieure par le traité de Lisbonne. En outre, persiste un problème d'articulation entre les actions menées par l'Union européenne et celles menées par les Etats membres.

d) Les autres aides multilatérales financées par le programme

Les contributions volontaires de la France à des organisations des Nations unies passent de 48 millions d'euros en 2015 à 49 millions en 2016 et restent concentrées sur quatre organismes : le PNUD (programme des Nations unies pour le développement), le HCR (haut-commissariat aux réfugiés), UNICEF (fonds des Nations unies pour l'enfance) et l'UNRWA (réfugiés de Palestine).

Ainsi qu'il a été indiqué ci-dessus, les députés ont adopté un amendement du Gouvernement abondant de 50 millions d'euros le programme 209 en application d'une annonce faite par le Président de la République, pour financer l'action du HCR, du PAM et d'autres organisations internationales dans le contexte de la crise des réfugiés que traverse la Méditerranée du fait de la guerre syro-irakienne.

Par ailleurs, la mission « Aide publique au développement » regroupe également des crédits à destination de la francophonie : 47,4 millions d'euros sont ainsi prévus en 2016. Ces crédits financent le loyer de la Maison de la francophonie, l'Organisation internationale de la francophonie (OIF) et divers opérateurs (Agence universitaire de la francophonie, association internationale des maires francophones...).

Vos rapporteurs soulignent que la francophonie constitue un véritable atout pour le rayonnement de la France, des liens puissants étant ainsi tissés avec les 80 pays membres de l'OIF. Les nouvelles missions de l'OIF, énoncées à Dakar récemment, mettent l'accent sur la francophonie économique. Cependant, en 2016, le budget de la francophonie sera en baisse de 2 millions d'euros.

e) Les dépenses de personnel concourant au programme

Les dépenses de personnel concourant au programme 209 baissent de 3,3 % de 2015 à 2016, passant de 202 à 195,5 millions d'euros. Ces personnels relèvent principalement de la direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats (DGM), direction qui est aussi responsable du programme « Diplomatie culturelle et d'influence », et des 112 services de coopération et d'action culturelle (SCAC).


* 3 Prêts d'ajustement structurel.

* 4 L'autre moitié des crédits annoncés est financée par redéploiements en gestion 2015.

* 5 Les C2D visent à rendre la dette de certains pays en développement soutenable : ceux qui ont conclu un tel contrat avec la France remboursent effectivement leurs créances mais les sommes correspondantes lui sont reversées pour financer des projets de développement.

* 6 Vos rapporteurs avaient été désignés, par la commission, rapporteurs du projet de loi autorisant la ratification de l'accord relatif au 11ème FED.