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Projet de loi de finances pour 2016 : Enseignement scolaire

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Enseignement scolaire ( avis - première lecture )

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Avec un montant global de 67,1 milliards d'euros, dont près de 93 % de dépenses de personnel, la mission « Enseignement scolaire », placée sous la double responsabilité du ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche et du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt en charge de l'enseignement technique agricole, est le premier budget de l'État. Elle est aussi et surtout la plus haute responsabilité et le plus grand investissement de la Nation.

Votre commission aborde l'analyse transversale du budget de la mission « Enseignement scolaire » pour 2016 selon deux thématiques complémentaires :

l'avis de M. Jean-Claude Carle (première partie) sur les cinq programmes relevant du ministère de l'éducation nationale, retrace les grandes évolutions de crédits et d'emplois et les effets des politiques éducatives ;

l'avis de Mme Françoise Férat (deuxième partie) porte sur l'analyse des crédits alloués à l'enseignement technique agricole.

L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

PREMIÈRE PARTIE - L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

I. UN BUDGET AU SERVICE D'UNE POLITIQUE D'INFLATION DES MOYENS ET DES EFFECTIFS

A. LES RÉSULTATS DU SYSTÈME ÉDUCATIF NE SONT PAS À LA HAUTEUR DES EFFORTS CONSENTIS

1. Un effort financier toujours croissant mais déséquilibré
a) L'évolution de la dépense intérieure d'éducation : une inflation des moyens

Afin de mesurer l'évolution de la dépense en faveur de l'éducation sur le temps long, votre rapporteur pour avis se fonde sur la dépense intérieure d'éducation (DIE), qui ne se limite pas aux dépenses budgétaires de l'État mais prend en compte les dépenses des collectivités territoriales, des familles et des entreprises.

En 2014, la dépense intérieure d'éducation atteint 128,9 milliards d'euros, soit 6 % de la richesse nationale. Cela signifie que la nation, tous financeurs confondus, réalise un effort financier à hauteur de 8 360 euros par élève ou étudiant.

À prix constants, la DIE a quasiment doublé depuis 1980 et a augmenté de presque 10 % depuis 2000.

Évolution de la dépense d'éducation depuis 1980

 

1980

2000

2012

2013p**

2014p**

Dépense intérieure d'éducation (DIE)*

         

- aux prix courants (en milliards d'euros)

25,2

92,9

125,3

127,4

128,9

- aux prix 2014 (en milliards d'euros)

64,6

114,1

126,3

127,4

128,9

DIE*/PIB en %

5,6%

6,3%

6,0%

6,0%

6,0 %

Dépense moyenne par élève

         

- aux prix courants (en €)

1 760

6 200

8 220

8 320

8 360

- aux prix 2014 (en €)

4 520

7 610

8 280

8 320

8 360

* hors dépenses pour les formations de type extra-scolaire / ** données provisoires

Champ : France métropolitaine + DOM (y compris Mayotte à partir de 2011)

Source : Ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche (DEPP)

Avec 6,0 % de son produit intérieur brut (PIB) consacré à l'éducation, la France se situe dans la moyenne des pays de l'Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE).

Toutefois, en parité de pouvoir d'achat, la dépense moyenne par élève en France (10 454 dollars) est plus élevée que la moyenne des pays de l'OCDE (9 531 dollars) et de l'Union européenne (9 487 dollars)1(*).

La France se distingue des autres pays de l'Union européenne sur trois plans :

un temps horaire d'instruction obligatoire plus élevé : la durée annuelle du temps d'instruction obligatoire en 2014 est de 864 heures pour le primaire, 1 090 heures pour le collège et 1 144 heures pour le lycée, contre respectivement 821, 919 et 947 heures pour la moyenne des pays de l'OCDE ;

une durée de la scolarisation « universelle » de 14 ans contre 13 en moyenne dans les autres pays européens ;

un taux d'encadrement, légèrement plus favorable, du point de vue du coût, en France que dans la moyenne des pays de l'OCDE. Néanmoins ces taux d'encadrement sont très différents selon les niveaux d'enseignement. Dans le premier degré, le taux d'encadrement est sensiblement moindre que dans la moyenne des pays de l'OCDE (un enseignant pour 18,9 élèves contre 15,3). Au contraire, le taux d'encadrement observé dans le second degré est plus favorable (12,5 et 13,5).

b) Un déséquilibre persistant au détriment de l'enseignement primaire

L'analyse de la dépense d'éducation par élève selon le niveau d'étude met en évidence un fort déséquilibre au détriment de l'enseignement primaire.

En effet, la France dépense 37 % de moins par élève de l'enseignement primaire que par élève de l'enseignement secondaire et près de moitié moins que pour un étudiant.

Si l'on observe un rattrapage en faveur du premier degré depuis 1980, l'écart se creuse de nouveau entre 2013 et 2014, preuve que la « priorité au primaire » affichée par le Gouvernement ne se traduit pas dans les faits par un rééquilibrage budgétaire.

Évolution de la DIE par niveau d'enseignement (aux prix 2014)

 

Primaire

Secondaire

Supérieur

Total

 

Total Md€

Par élève (€)

Total Md€

Par élève (€)

Total
Md€

Par élève (€)

Total Md€

Par élève
(€)

1980

21,5

3 050

33,4

6 090

10,9

7 760

64,6

4 520

2013

42,3

6 100

56,8

9 520

28,7

11 760

127,4

8 330

2014p*

41,9

6 120

57,8

9 640

29,2

11 560

128,9

8 360

* Données provisoires. Champ : France métropolitaine + DOM y compris Mayotte

Source : Ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche (DEPP)

Outre le taux d'encadrement bien plus favorable dans le second degré (un enseignant pour 13,5 élèves) que dans le premier (un enseignant pour 18,9 élèves), ce déséquilibre provient essentiellement de la différence de rémunération entre les enseignants, bien plus favorable dans le secondaire. En effet, le salaire net mensuel moyen d'un professeur des écoles s'élève à 26 443 euros, soit significativement moins que celui d'un professeur de lycée professionnel (32 183 euros) ou d'un professeur certifié ou agrégé (33 029 euros)2(*).

Les comparaisons internationales confirment l'ampleur de cet écart, bien plus prononcé en France que dans les autres pays développés. En effet, la France dépense moins que la moyenne des pays de l'OCDE par élève dans l'enseignement primaire. En revanche, la dépense par élève dans le second degré et dans l'enseignement supérieur en France est significativement supérieure à celle de la moyenne de l'OCDE.

Dépense annuelle moyenne par élève (dollars PPA)

Source : OCDE, Regards sur l'éducation 2014

Dans son récent rapport sur le coût du lycée, la Cour des comptes insiste notamment sur le coût excessif du lycée : le coût moyen d'un lycéen français est 38 % plus élevé que le coût moyen d'un lycéen dans les autres pays membres de l'OCDE3(*).

2. ...les résultats des élèves français demeurent en-deçà des attentes
a) À l'issue de la scolarité obligatoire, de nombreux élèves en difficulté
(1) La maîtrise des fondamentaux en fin de collège et lors de la journée défense et citoyenneté (JDC)

Les évaluations internes conduites par le ministère à l'issue de l'année scolaire 2012-2013 portent sur la maîtrise des compétences 1 et 3 du socle commun de connaissances, de compétences et de culture.

Source : Ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

En 2013, plus de 20 % des élèves sortant du collège ont une maîtrise insuffisante de la lecture. La proportion d'élèves ne maîtrisant pas cette compétence s'élève à près de 30 % en éducation prioritaire, voire à 43,3 % dans les établissements « Éclair ».

Les résultats sont équivalents en ce qui concerne la compétence 3 - démarche et connaissances scientifiques, compétences mathématiques - qui n'est maîtrisée que par 78,3 % des élèves en fin de collège. Cette proportion chute à 80,4 % en éducation prioritaire et même à 51,4 % dans les établissements « Éclair ».

Ces résultats sont corroborés par les évaluations menées à l'occasion des journées défense et citoyenneté (JDC) : 18 % des jeunes ne maîtrisent pas les apprentissages fondamentaux de la langue française ; 9,6 % ont un vocabulaire insuffisant pour comprendre des textes simples et 4,1 % sont illettrés4(*).

(2) Les évaluations CEDRE en fin de collège

Le cycle des évaluations disciplinaires réalisées sur échantillon (CEDRE) est un dispositif d'évaluation destiné à assurer le suivi de l'évolution des compétences des élèves à l'issue de l'école élémentaire (CM2) et du collège (3e). Il couvre l'ensemble des domaines disciplinaires, qui font l'objet d'une enquête dont la périodicité est de six ans.

Ont ainsi fait l'objet de cycles d'évaluation : la compréhension de l'écrit (2003 et 2009), les langues étrangères (2004 et 2010), l'histoire géographie (2006 et 2012), les sciences expérimentales (2007 et 2013) et dernièrement les mathématiques (2008 et 2014).

Les cycles d'enquêtes CEDRE montrent qu'en fin de collège, une part significative des élèves maîtrisent mal ou très mal les compétences correspondant aux exigences des programmes. De plus, à l'exception des sciences expérimentales, le score moyen des élèves diminue dans l'ensemble des disciplines, alors que la proportion d'élèves en difficulté augmente.

En matière de compréhension de l'écrit, le score moyen des élèves baisse de manière significative entre 2003 et 2009. Cette baisse se traduit par une augmentation de la proportion des élèves les plus faibles (de 15 % à 17,9 %) et par une diminution de la proportion des élèves les plus performants (de 10 % à 7,1 %).

La reprise en 2014 des évaluations CEDRE portant sur les mathématiques corrobore ce constat. En effet, le score moyen obtenu par les élèves diminue de manière significative par rapport à 2008, passant de 250 à 243 points. De plus, la proportion d'élèves les plus faibles augmente (19,5 %, soit +4,5 points) quand la proportion d'élèves performants diminue de manière symétrique (24,4 %, soit -4,2 points).

L'analyse des scores moyens des établissements, classés selon l'indice de position sociale moyen (IPS) des élèves et de leurs parents, met en évidence la forte corrélation entre l'origine sociale des élèves et leur performance. Si les scores les plus élevés sont observés dans les établissements dont l'indice social est le plus haut, l'enquête montre que la diminution du score moyen des élèves ne concerne pas les établissements les plus favorisés, qui voient au contraire le score moyen de leurs élèves augmenter.

(3) Les comparaisons internationales des acquis des élèves

La France participe à l'enquête PISA (Programme international pour le suivi des acquis des élèves) menée par l'OCDE, qui porte sur la compréhension de l'écrit, la culture mathématique et la culture scientifique des élèves de quinze ans. Les résultats de l'édition 2012 mettent en évidence :

- des scores moyens obtenus par les élèves français qui se situent dans la moyenne des pays de l'OCDE et sont globalement stables ou en légère baisse ;

- une augmentation du nombre d'élèves en grande difficulté. En effet, la proportion d'élèves français en difficulté augmente de 5,6 points en mathématiques entre 2000 et 2012, et de 3,7 points en compréhension de l'écrit ;

- une dispersion des résultats des élèves français qui tend à augmenter. En culture mathématique, l'écart entre les 25 % les plus faibles et les 25 % les plus performants connaît une hausse de 10 points entre 2000 et 2013. En particulier, les élèves ayant un an de retard obtiennent des scores moyens extrêmement faibles ;

- enfin, que le système éducatif français est celui dans lequel le déterminisme social est le plus marqué parmi les pays de l'OCDE. Pire encore, les résultats font apparaître une aggravation du poids des inégalités en France depuis 2003, qui est la plus forte observée parmi les pays développés.

b) Malgré des taux élevés de réussite aux examens, le système scolaire laisse de côté de nombreux élèves et ne prépare ni aux études supérieures ni à l'emploi
(1) Un nombre trop élevé de sorties sans diplôme

Les enquêtes sur les forces de travail de l'Institut national de la statistique (INSEE) permettent de déterminer que parmi les 665 000 jeunes sortis du système éducatif en France métropolitaine sur les années 2011-2012-2013, 15 % (soit 96 000 jeunes) n'ont pas obtenu un diplôme de fin d'enseignement secondaire du second cycle : 8 % n'ont aucun diplôme en poche et 7 % n'ont que le diplôme du brevet.

Toutefois, la part des jeunes sortants sans diplôme ou avec le seul diplôme du brevet baisse nettement par rapport à la cohorte précédente, tandis que la part des diplômés de l'enseignement supérieur augmente. Les jeunes hommes sont plus nombreux à sortir du système éducatif initial sans être diplômés du second cycle du secondaire, les jeunes femmes décrochent plus souvent un diplôme du supérieur.

Répartition des jeunes sortant de formation initiale
selon le diplôme le plus élevé qu'ils ont obtenu (en %)

Année de sortie de formation initiale

2008-2009-2010

2011-2012-2013 (p)

Ensemble

Ensemble

en milliers

en %

en milliers

en %

DEA, DESS, Master, Doctorats

79

11

92

14

Écoles supérieures

37

5

40

6

Licence, maîtrise

74

10

61

9

DEUG, BTS, DUT et équivalents

85

12

85

13

Paramédical et social

21

3

17

3

Total diplômés des études supérieures

296

41

295

44

Baccalauréat général

57

8

52

8

Baccalauréat technologique, professionnel et assimilé

126

18

136

20

Total bacheliers et diplômes équivalents

183

25

188

28

CAP, BEP ou équivalent

115

16

86

13

Total diplômés des seconds cycles du secondaire

298

41

274

41

Brevet seul

58

8

46

7

Aucun diplôme

68

9

50

8

Total brevet et aucun diplôme

126

18

96

15

Total sortants de formation initiale

720

100

665

101

(p) : chiffres provisoires

       

Lecture : en moyenne sur 2011, 2012 et 2013, 665 000 jeunes sont sortis de formation initiale. 44 % sont sortis diplômés de l'enseignement supérieur.

Champ : France métropolitaine.

Source : INSEE, enquêtes Emploi, calculs : MENESR-DEPP

L'indicateur de performance associé à la mission « Enseignement scolaire » est calculé par Eurostat selon les données de l'INSEE : il vise la proportion de jeunes âgés de 18 à 24 ans ne possédant aucune qualification égale ou supérieure au niveau V et ne poursuivant ni études ni formation (aussi désignés NEET - Not in Employment, Education and Training students). La stratégie « Europe 2020 » fixe l'objectif d'une réduction de cette proportion à moins de 10 %. Ayant atteint un taux de 8,5 % en 2014 (-1,2 point par rapport à 2013), le ministère prévoit un taux identique pour 2015 et 8 % en 2016. La cible retenue pour 2017 est abaissée à 7,5 %.

Votre rapporteur pour avis salue les progrès réalisés en matière de réduction des sorties sans qualification. Il estime néanmoins que la résorption du décrochage doit être la priorité principale du système scolaire.

En effet, outre le gâchis humain, le décrochage a un coût très élevé pour la société : 22,1 milliards d'euros selon une étude de l'Union européenne. Le ministère de l'éducation nationale estime entre 220 000 et 230 000 euros le coût d'un décrocheur scolaire tout au long de sa vie : les 96 000 sorties sans diplôme entre 2011 et 2013 engageraient ainsi les finances publiques à hauteur de 21,6 milliards d'euros5(*).

(2) Des taux de réussite au baccalauréat sans précédent...

À la session de juin 2015, le taux de réussite global provisoire au baccalauréat est stable par rapport à la session précédente (87,8 %, soit -0,1 %).

Le taux de réussite s'élève à 91,5 % pour la filière générale et à 90,6 % pour la voie technologique. En revanche, la filière professionnelle voit son taux de réussite diminuer à 80,3 %. Si, du fait d'une baisse du nombre de candidats, la part des bacheliers dans une génération recule à 77,2 % en 2015 (-1,1 point par rapport à l'année précédente), l'objectif de mener 80 % d'une génération au niveau du baccalauréat est pratiquement atteint6(*).

Évolution du taux de réussite au baccalauréat depuis 1995

Source : Ministère de l'éducation nationale,
de l'enseignement supérieur et de la recherche

Votre rapporteur pour avis considère cependant que l'évaluation des résultats du système scolaire ne saurait se limiter aux taux de réussite aux examens ; il doit être jugé à l'aune de la capacité des élèves qui en sont issus à réussir dans l'enseignement supérieur ainsi qu'à s'insérer dans l'emploi.

(3) ... qui s'accompagnent d'un échec massif dans le premier cycle de l'enseignement supérieur

En 2013, la proportion d'étudiants inscrits à l'université qui obtiennent une licence au terme de trois années d'études s'élevait à 27,6 %, et près de 40 % après une année supplémentaire. Mais ces chiffres masquent une grande disparité selon le type de baccalauréat détenu par l'étudiant : si pratiquement la moitié des bacheliers généraux obtiennent leur licence au bout de quatre ans, les bacheliers technologiques ne sont que 15 % dans ce cas et les bacheliers professionnels 5 % seulement7(*).

Cet échec massif s'accompagne de nombreuses sorties : 31,8 % des étudiants ayant échoué en première année de licence ne se réinscrivent pas l'année suivante8(*). In fine, 17,6 % des sortants de l'enseignement supérieur n'ont pas obtenu de diplôme post-bac9(*).

Si les taux de réussite au brevet de technicien supérieur (BTS) et le taux d'obtention du diplôme universitaire de technologie (DUT) en deux ans s'élèvent, respectivement, à 81 % et à 65 %, votre rapporteur pour avis est préoccupé par les faibles taux de réussite des bacheliers technologiques et professionnels, auxquels ces formations sont prioritairement désignées.

En effet, parmi les élèves inscrits en DUT, seuls 37,7 % des bacheliers professionnels et 52,2 % des bacheliers technologiques l'obtiennent en deux ans, tandis que les bacheliers professionnels inscrits en STS ne sont que 66,8 % à en obtenir le diplôme, soit un écart de 23 points avec leurs camarades titulaires d'un baccalauréat professionnel.

Le faible taux de réussite des bacheliers dans les filières supérieures, et particulièrement l'échec massif en licence universitaire, posent la question de la performance de l'enseignement secondaire en matière de préparation aux études supérieures ainsi que d'orientation des élèves.

(4) Une insertion professionnelle difficile

Votre rapporteur pour avis est également préoccupé par la faible insertion des diplômés des formations professionnelles, titulaires d'un certificat d'aptitude professionnelle (CAP), d'un baccalauréat professionnel ou d'un BTS.

En effet, sept mois après la fin de leurs études professionnelles en lycée, 44 % des jeunes ont un emploi, quand 45 % d'entre eux sont au chômage et 11 % se déclarent inactifs. Le taux d'insertion professionnelle des sortants de l'enseignement professionnel reste stable par rapport à 2013, après une forte baisse entre 2012 et 2013 (-4 points).

Si l'obtention du diplôme est déterminante dans l'insertion professionnelle, elle ne garantit pas pour autant une insertion rapide dans l'emploi : sept mois après l'obtention de leur diplôme, seuls 30,4 % des titulaires d'un CAP sont en emploi. Les bacheliers professionnels ne sont que 43,7 % dans ce cas, et les titulaires d'un BTS 61,1 %.

Parmi les diplômés en emploi, environ un tiers d'entre eux seulement ont un emploi à durée indéterminée (34,5 %), plus de la moitié ayant un emploi à durée déterminée ou étant en intérim10(*).

Les enquêtes de génération du Centre d'études et de recherches sur les qualifications (CEREQ) corroborent ce constat11(*) : les disparités d'insertion professionnelle entre les niveaux de diplôme s'accroissent, au détriment des diplômés de l'enseignement professionnel.

Votre rapporteur pour avis constate que la formation en apprentissage constitue le gage d'une insertion professionnelle bien plus aisée. Elle s'élève, sept mois après l'obtention du diplôme, à 54,5 % pour les titulaires d'un CAP, 67,2 % pour les bacheliers professionnels ainsi que 77,7 % pour les titulaires d'un BTS, soit des écarts significatifs par rapport à la voie scolaire (respectivement de 24,1, 23,5 et 16,6 points)12(*).

Au total, les taux de réussite élevés aux examens, et notamment au baccalauréat, masquent mal les résultats médiocres de l'éducation nationale : l'école prépare insuffisamment ses élèves aux études supérieures et à l'emploi.


* 1 Regards sur l'éducation 2014, OCDE.

* 2 Rapport sur l'état de la fonction publique et des rémunérations annexé au projet de loi de finances pour 2016.

* 3 Le coût du lycée, rapport public thématique de la Cour des comptes, septembre 2015.

* 4 Journée défense et citoyenneté 2014 : un jeune sur dix handicapé par ses difficultés en lecture, Note d'information n° 16 de la DEPP, mai 2015.

* 5 Agir contre le décrochage scolaire : alliance éducative et approche pédagogique repensée. Rapport n° 2013-59 de l'inspection générale de l'éducation nationale (IGEN) et de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR).

* 6 Le baccalauréat 2015, session de juin, note d'information n°24, MENESR-DEPP, juillet 2015

* 7 Mission « Recherche et enseignement supérieur », PAP 2016.

* 8 Parcours et réussite en licence et en master à l'université, note d'information n° 13.02 du MENESR, avril 2013.

* 9 Mission « Recherche et enseignement supérieur », PAP 2016.

* 10 En février 2014, 44 % des jeunes sortants de lycée ont un emploi sept mois après la fin de leurs études, note n° 15, DEPP-MENESR, avril 2015.

* 11 CEREQ, bref n° 319, mars 2014.

* 12 En février 2014, 62 % des apprentis ont un emploi sept mois après la fin de leur formation, note n° 14, DEPP-MENESR, avril 2015.