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Projet de loi de finances pour 2016 : Enseignement scolaire

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Enseignement scolaire ( avis - première lecture )

II. UN BUDGET SANS LIEN AVEC LES VÉRITABLES PRIORITÉS DU SYSTÈME ÉDUCATIF

A. DEUX PRIORITÉS NÉGLIGÉES : L'APPRENTISSAGE DES FONDAMENTAUX ET L'ENSEIGNEMENT PROFESSIONNEL

1. Faire de l'apprentissage des fondamentaux la première priorité du système éducatif
a) Mettre l'accent sur les fondamentaux pour lutter contre l'échec scolaire et les inégalités sociales
(1) L'apprentissage des fondamentaux, une priorité absolue

« Chaque année, quatre écoliers sur dix, soit environ 300 000 élèves, sortent du CM2 avec de graves lacunes : près de 200 000 d'entre eux ont des acquis fragiles et insuffisants en lecture, écriture et calcul ; plus de 100 000 n'ont pas la maîtrise des compétences de base dans ces domaines. Comme la fin du CM2 n'est plus la fin de l'école obligatoire, leurs lacunes empêcheront ces élèves de poursuivre une scolarité normale au collège21(*). »

Dans son rapport de 2007, le Haut Conseil de l'éducation (HCE) soulignait le caractère déterminant de la maîtrise des fondamentaux ainsi que les conséquences dramatiques du maintien d'une part élevée et constante d'élèves en grande difficulté.

Comme le soulignait le HCE, il existe une « corrélation très forte entre les niveaux observés au cours préparatoire (CP) et à l'entrée en sixième. Ainsi, les élèves qui sont en difficulté dès leur entrée au CP le sont toujours, dans leur quasi-totalité, par la suite : l'école élémentaire ne permet pas, en général, de réduire les difficultés repérées au début de la scolarité obligatoire22(*). »

Les enquêtes menées par le ministère de l'éducation nationale montrent que la proportion d'élèves ne maîtrisant pas les fondamentaux demeure constante au cours de la scolarité : à la fin de l'année scolaire 2013-2014, 18,3 % des élèves de CE1 et 20,2 % des élèves de CM2, mais également 20,8 % des élèves de troisième23(*), ne maîtrisaient pas les compétences attendues en français (lecture, écriture, compréhension).

En ce qui concerne les mathématiques, la part d'élèves en difficulté se maintient, voire augmente, au cours de la scolarité obligatoire : elle s'élève à 17,4 % en CE1, 29,1 % en CM2 et à 21,7 % en fin de troisième.

En ce qu'elle concerne en premier lieu les élèves issus des familles les plus modestes, la non-maîtrise des fondamentaux participe au fort déterminisme social qui caractérise le système scolaire français.

L'étude des profils des décrocheurs scolaires révèle que plus de la moitié d'entre eux présentent des difficultés importantes dès l'entrée en sixième : « plus de la moitié y avaient alors des résultats dans le quart le plus faible des scores à l'évaluation nationale à l'entrée au collège, que ce soit en mathématiques ou en français, et 60 % étaient parmi les élèves les plus faibles en lecture24(*). »

Dès lors, votre rapporteur pour avis considère que l'apprentissage des fondamentaux dès l'école primaire et le cycle 2 doit constituer la priorité première du système scolaire.

(2) Une dégradation inquiétante des acquis des élèves à l'issue du CP

Une enquête de cohorte menée à partir de la rentrée 2011, qui suit pendant cinq ans 15 000 élèves scolarisés dans 900 écoles publiques et privées de France métropolitaine, fait état d'une baisse du niveau moyen d'ensemble à l'issue du CP par rapport à l'enquête précédente, réalisée en 1999. Cette enquête évalue les acquis des élèves à leur entrée au CP, au CE2 ainsi qu'en CM2.

En 2011, l'évaluation à l'entrée du CP montre une progression significative des acquis des élèves par rapport à l'enquête précédente dans les domaines de la pré-lecture, de l'écriture et de la numération.

Mais, en 2013, l'évaluation en début de CE2 met en évidence que si les acquis des élèves sont stables en lecture, ils enregistrent une baisse significative en orthographe et vocabulaire. En mathématiques, les élèves maîtrisent mieux la soustraction, mais rencontrent davantage de difficultés face à des problèmes numériques.

La distribution des résultats montre une baisse du niveau d'ensemble, qui se traduit par un accroissement de la part d'élèves en grande difficulté (de 10 % à 12,7 %) et une diminution de la proportion d'élèves aux performances les plus élevées. Comme l'écrit la direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP), « ces résultats conduisent à interroger la fonction des classes de CP et de CE1 dans la construction des apprentissages au cours de l'école élémentaire »25(*).

Votre rapporteur pour avis s'inquiète de cette dégradation des résultats des élèves au cours du cycle 2. Ces résultats montrent que l'école ne parvient pas à « transformer les ressources en résultats »26(*). Au-delà de la question des moyens humains et financiers, il convient de chercher à améliorer les pratiques pédagogiques dans la salle de classe.

Distribution des élèves selon leurs performances globales aux tests de début de CE2 (évolution 1999-2013)

Note de lecture : la distribution des performances globales des élèves à l'entrée au CE2 glisse légèrement vers le bas entre 1999 et 2013, ce qui signifie un infléchissement des résultats des élèves en quatorze ans. Cette courbe traduit la moyenne pondérée des scores obtenus aux épreuves du test, en pourcentage d'items réussis.

Source : Ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche (DEPP)

b) Une « priorité au primaire » toute relative, loin d'un véritable rééquilibrage de l'effort budgétaire
(1) Une priorité budgétaire en trompe-l'oeil

Le rapport annexé de la loi n°2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République prévoyait de « donner la priorité au primaire ». Cette « priorité » a pris la forme de la création de 14 000 postes dans l'enseignement primaire, contre 7 000 dans l'enseignement secondaire, au service notamment de la scolarisation des enfants de moins de trois ans (3 000 postes) et du dispositif « plus de maîtres que de classes » (7 000 postes).

D'autres mesures concrètes, à l'instar de la limitation du redoublement27(*), dont l'inefficacité pédagogique a été amplement démontrée, ou encore la création de l'ISAE au profit des enseignants du primaire, constituent autant d'avancées.

Toutefois, votre rapporteur pour avis juge ces mesures largement insuffisantes. À l'instar de la Cour des comptes, il considère qu'il convient d'« accroître la part des financements allouée à l'école primaire, en privilégiant le traitement de la difficulté scolaire » car « c'est précisément à ce niveau qu'il convient de commencer à lutter contre les carences scolaires les plus graves »28(*).

Loin de constituer un véritable redéploiement de moyens, la « priorité au primaire » ne se manifeste que de manière très relative dans les différents projets de loi de finances.

En 2015, davantage de postes d'enseignants devant élèves ont été créés dans l'enseignement du second degré que dans le premier (2 555 contre 2 511). De même, l'enseignement secondaire a bénéficié de davantage de crédits supplémentaires (817,1 millions d'euros) que l'enseignement primaire (769,5 millions d'euros). Pour 2016, l'enseignement primaire voit ses crédits augmenter de 370,5 millions d'euros seulement, contre 303,4 pour l'enseignement secondaire ; les créations de postes n'y représentent que 58 % des postes créés dans l'éducation nationale.

Comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport sur le coût du lycée, il existe des leviers permettant de réduire le surcoût relatif du lycée français, afin d'en redéployer une partie des moyens au profit de l'enseignement primaire : la réduction du volume des enseignements et leur répartition plus efficiente sur l'année scolaire, la réduction et la rationalisation de l'offre de formation, l'annualisation des obligations règlementaires de service des enseignants, la simplification du format du baccalauréat ou encore la réorganisation du maillage des établissements29(*).

(2) L'évaluation nécessaire du dispositif « plus de maîtres que de classes »

Le rapport du comité national de suivi ad hoc fait état de la « la difficulté d'évaluer précisément et rapidement l'efficience du dispositif [plus de maîtres que de classes] »30(*) ; votre rapporteur pour avis estime nécessaire que soit menée au plus tôt une évaluation rigoureuse et indépendante.

Il note que la mise en oeuvre de ce dispositif semble s'accompagner d'une grande diversité des situations, sans véritable pilotage pédagogique. Dans un rapport de juin 2014, l'inspection générale de l'éducation nationale (IGEN) souligne les difficultés rencontrées par les équipes éducatives ainsi que l'intérêt pédagogique aléatoire de nombreuses applications31(*).

Votre rapporteur pour avis rappelle que les expérimentations menées par le passé sur la présence de maîtres surnuméraires ont connu des résultats mitigés, aussi bien en France qu'à l'étranger (programme STAR aux États-Unis)32(*). La présence d'un maître surnuméraire s'est révélée sans effet sur les résultats des élèves, du fait notamment d'une séparation des tâches entre le maître titulaire et le surnuméraire, ce dernier recevant la charge des élèves en difficulté ou des tâches annexes. Le rapport précité de l'IGEN observait que l'intervention du maître surnuméraire pouvait « se traduire bien souvent par des séances pédagogiques fortement marquées par des formes de préceptorat qui ont pour conséquence de laisser dans l'attente un grand nombre d'élèves »33(*).

c) Créer les conditions d'une meilleure acquisition de la maîtrise des fondamentaux

Votre rapporteur pour avis souhaite qu'un véritable redéploiement des moyens ait lieu en direction de l'enseignement primaire. Outre la création de postes d'enseignants, il paraît nécessaire d'améliorer l'attractivité du métier de professeur des écoles, qui pourrait passer par l'harmonisation des régimes indemnitaires des enseignants du premier et du second degrés.

La reconnaissance du métier et du statut du directeur d'école constitue une autre évolution nécessaire, déjà prônée par la mission commune d'information du Sénat sur l'organisation du système scolaire34(*), et dernièrement par le rapport d'information de notre collègue Marie-Annick Duchêne sur les conseils d'école35(*).

Considérant la plus-value pédagogique apportée par le chef d'établissement, votre rapporteur pour avis estime qu'il est nécessaire d'aller plus loin que l'amélioration du régime de décharges de service et la revalorisation des indemnités. Un véritable statut devrait donner aux directeurs d'école les moyens d'exercer un pilotage pédagogique et administratif, gage d'efficacité dont les élèves seraient in fine les principaux bénéficiaires.

Enfin, votre rapporteur pour avis plaide pour un lien plus resserré entre la recherche et les pratiques pédagogiques, afin de faire évoluer ces dernières dans le sens d'une plus grande efficacité.

Expérimentations menées au niveau national afin d'améliorer l'acquisition de la maîtrise de la langue française et des mathématiques

La direction générale de l'enseignement scolaire (DGESCO) mène plusieurs expérimentations à pilotage national (d'autres sont menées au niveau académique) pour l'amélioration de la maîtrise de la langue française :

- PROMORPH : l'expérimentation porte sur l'apprentissage de la morphologie dérivationnelle (formation de mots nouveaux à partir de mots existants). Chez l'enfant, la connaissance des unités et principes morphologiques peut constituer un outil puissant pour le développement du langage, l'acquisition et la compréhension du vocabulaire, l'apprentissage de la lecture et surtout l'orthographe ;

- « lire-écrire à l'école primaire » : il s'agit de décrire les caractéristiques des pratiques efficaces d'enseignement de la lecture et de l'écriture et leur influence sur la qualité des apprentissages auprès des élèves les plus fragiles.

Pour la maîtrise des mathématiques, la DGESCO mène l'expérimentation ACE (arithmétique et compréhension à l'école élémentaire), dont le but est d'améliorer les pratiques pédagogiques des enseignants en leur apportant une aide concrète afin de réaliser une progression complète pour les apprentissages numériques (géométrie non incluse) au cours préparatoire et en CE1.

Source : Ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur
et de la recherche

2. Revaloriser réellement l'enseignement professionnel
a) Rendre plus efficiente la voie professionnelle

« Rendre plus efficiente la voie professionnelle, pour laquelle un effort financier important a été d'ores et déjà consenti » constitue l'une des deux orientations formulées par la Cour des comptes en conclusion de son enquête sur le coût du lycée.

Votre rapporteur pour avis considère qu'il y a urgence à mener une véritable politique de revalorisation de l'enseignement professionnel. En effet, ce dernier se caractérise par :

- un coût de formation par élève structurellement plus élevé que dans l'enseignement général (coût moyen annuel par lycéen de 14 180 euros, contre 9 715 euros pour un élève en lycée d'enseignement général et technologique) ;

- des taux d'insertion professionnelle décevants (v. supra) ;

- une propension croissante à la poursuite d'études parmi les diplômés de l'enseignement professionnel, malgré des taux d'échec élevés dans l'enseignement supérieur (33,2 % en STS, 62,3 % en DUT, 95 % en licence) ;

- une concentration des abandons de scolarité et du décrochage scolaire.

Flux de sortants de l'enseignement secondaire avant la fin du second cycle (France métropolitaine)

Classe atteinte

2012

2013

milliers

%

milliers

%

Premier cycle, 1re année de CAP, BEP

21

2,6

21

2,8

Seconde et première générales et technologiques

9

1,1

8

1,1

Seconde professionnelle

19

2,4

17

2,2

Première professionnelle

19

2,4

22

2,9

Total des sortants avant la fin du 2nd cycle

68

8,5

68

9,0

Source : Ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

Votre rapporteur pour avis estime qu'il est nécessaire de simplifier l'offre de formation et de réduire considérablement le nombre de spécialités. Le ministère de l'éducation dénombre 636 spécialités de diplômes situés aux niveaux V, IV et III, avec 151 options, parmi les diplômes professionnels qui s'obtiennent sous statut scolaire, par apprentissage, formation continue ou validation des acquis de l'expérience (VAE).

Votre rapporteur pour avis considère également qu'une plus grande souplesse dans la définition des contenus des formations et dans l'établissement de la carte des formations est nécessaire. Votre rapporteur pour avis constate que, dans bien des cas, les autorités académiques et les régions n'ont pas suffisamment intégré la démarche partenariale dans le cadre de la définition des contrats de plan régional de développement des formations et de l'orientation professionnelles (CPRDFOP)36(*). Il est impératif d'associer davantage le monde économique et de l'entreprise dans la définition de ces documents d'orientation ainsi que des référentiels de formation.

Enfin, l'orientation des élèves est aujourd'hui « en déshérence », comme le confiait à votre rapporteur pour avis un chef d'établissement. Partageant le constat qu'elle s'assimile davantage à une forme de tri social, qui « entérine très largement une répartition hiérarchisée des élèves déterminée dès l'école élémentaire »37(*), votre rapporteur pour avis souhaite que le travail d'information mené par nos collègues Jacques-Bernard Magner et Guy-Dominique Kennel permette de dégager des pistes afin de favoriser une orientation choisie et éclairée.

b) Lever les freins au développement de l'apprentissage

Le Gouvernement s'est fixé, il y a un an, un objectif ambitieux en matière de développement de l'apprentissage au sein de l'éducation nationale : il s'agit, d'ici 2017, d'augmenter de moitié le nombre d'apprentis dans les lycées publics, soit 20 000 apprentis supplémentaires. Cette politique de relance de l'apprentissage intervient alors que la baisse du nombre d'apprentis se poursuit (-3,1 % en 2013).

Votre rapporteur pour avis se félicite de ces orientations mais considère que les mesures mises en oeuvre sont dérisoires, au vu des enjeux.

Les mesures favorisant la relance de l'apprentissage
au sein de l'éducation nationale

- depuis la rentrée 2015, les élèves, dès la classe de 6ème, peuvent, dans le cadre de leur « parcours avenir », découvrir un panel de métiers et les formations permettant d'y accéder, notamment l'apprentissage ;

- pour mieux faire connaître l'apprentissage aux professionnels de l'éducation nationale qui conseillent les collégiens, un parcours de formation en ligne a été réalisé à destination des professeurs principaux de troisième et des conseillers d'orientation-psychologues ;

- l'outil d'affectation informatisé des élèves après la troisième AFFELNET permet désormais aux élèves souhaitant s'orienter vers l'apprentissage d'en émettre le souhait au moyen de voeux de recensement. Cette pratique devrait être généralisée pour la prochaine campagne d'affectation. D'ores et déjà, huit académies proposent, à titre expérimental, près de 3 000 places en CFA via cet outil. Un bilan sera tiré de ces expérimentations pour déterminer les autres améliorations à apporter à AFFELNET, afin de mieux l'adapter aux spécificités réglementaires et calendaires de la formation en apprentissage, tout en assurant une affectation en lycée professionnel en l'absence de contrat d'apprentissage.

Source : Ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

En particulier, il est regrettable que le ministère ne soit pas revenu sur sa politique visant à retarder le plus possible l'orientation des élèves et à orienter ces derniers vers l'enseignement général et technologique, souvent sans considération de leurs aspirations ou de leurs chances de réussir dans l'enseignement supérieur.

La suppression des dispositifs de préapprentissage dès le collège et la restriction du dispositif d'initiation aux métiers d'alternance (DIMA), devenu inopérant sous le poids des contraintes, ne peuvent que pénaliser l'apprentissage.

La réforme du baccalauréat professionnel, désormais préparé en trois ans, s'accompagne d'une réticence des entreprises à conclure des contrats d'apprentissage. En effet, dans un contexte économique défavorable, les entreprises peuvent difficilement s'engager pour une telle durée. Par conséquent, votre rapporteur pour avis plaide pour le développement de parcours mixtes, mêlant formation en alternance et des enseignements généraux en lycée professionnel ou en centre de formation d'apprentis (CFA).

Enfin, votre rapporteur pour avis souhaite que l'éducation nationale considère enfin les entreprises comme des partenaires à part entière en matière de formation professionnelle et d'apprentissage. L'apprentissage reposant sur la conclusion d'un contrat de travail, ce partenariat constitue la condition sine qua non d'un véritable développement des formations en alternance dans notre pays.


* 21 L'école primaire, Bilan des résultats de l'école, Haut Conseil de l'éducation, 2007.

* 22 Idem.

* 23 En fin d'année 2012-2013.

* 24 Les décrocheurs du système éducatif : de qui parle-t-on ?, Vue d'ensemble - portrait de la population, INSEE, 2013.

* 25 Évolution des acquis en début de CE2 entre 1999 et 2013 : les progrès observés à l'entrée au CP entre 1997 et 2011 ne sont pas confirmés, note d'information n° 19, DEPP-MENESR, avril 2014.

* 26 Vaincre l'échec à l'école primaire, rapport de l'Institut Montaigne, avril 2010.

* 27 Décret n° 2014-1377 du 18 novembre 2014 relatif au suivi et à l'accompagnement pédagogique des élèves.

* 28 L'éducation nationale face à l'objectif de la réussite de tous les élèves, rapport public thématique de la Cour des comptes, mai 2010.

* 29 Le coût du lycée, rapport public thématique de la Cour des comptes, septembre 2015.

* 30 Rapport du comité national de suivi du dispositif «Plus de maîtres que de classes», septembre 2015.

* 31 Le dispositif « plus de maîtres que de classes » : projet et mise en oeuvre pédagogique, rapport n° 2014-31 IGEN-IGAENR, juin 2014.

* 32 Des maîtres surnuméraires dans des écoles maternelles et élémentaires, note d'information n° 4 d'avril 2004 de la DEPP.

* 33 Rapport IGEN-IGAENR, ibid.

* 34 De la pyramide aux réseaux : une nouvelle architecture pour l'école, rapport d'information n° 649 (2010-2011) de M. Jean-Claude Carle, fait au nom de la mission commune d'information sur l'organisation territoriale du système scolaire et sur l'évaluation des expérimentations locales en matière d'éducation, déposé le 21 juin 2011.

* 35 Les conseils d'école : pour une relation de confiance dans un cadre rénové, rapport d'information n° 553 (2014-2015) de Mme Marie-Annick Duchêne, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, déposé le 24 juin 2015.

* 36 Article L. 214-13 du code de l'éducation, dans sa rédaction résultant de la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale.

* 37 L'orientation scolaire, Bilan de l'école, Haut Conseil de l'éducation, 2008.