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Projet de loi de finances pour 2016 : Écologie, développement et mobilité durables : transports maritimes

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Écologie, développement et mobilité durables : transports maritimes ( avis - première lecture )

B. LA TENDANCE RESTE INCHANGÉE MALGRÉ LES RÉFORMES ENGAGÉES

Face à cette situation, les années 2008 à 2013 ont été un temps de réforme pour les grands ports français de métropole et d'outre-mer : il s'agissait de leur donner davantage d'autonomie en les transformant en établissements publics, d'adapter leur gouvernance et de les rendre aptes à répondre aux défis du transport maritime international.

Malheureusement, cette dynamique ne s'est pas traduite dans les chiffres : à ce jour, l'impact positif de la réforme sur la productivité à quai n'est pas flagrant et le tonnage des marchandises a connu une évolution défavorable jusqu'en 2011. L'effet conjugué de la crise économique et de la réforme portuaire (grèves, baisses de trafic) a constitué un choc négatif de grande ampleur pour nos ports.

Sur les cinq dernières années, de 2010 à 2014, le trafic global recule de 1 % par an en moyenne, en raison de la baisse structurelle du trafic des produits pétroliers (-4,2 % par an). On observe cependant quelques signes positifs du côté des marchandises conteneurisées (+3,5 % par an). Dans l'ensemble, le nombre d'escales des navires de commerce dans les ports maritimes français régresse en moyenne chaque année de 1,7 %.

Cette tendance s'observe sur l'ensemble de nos façades maritimes, où la performance française est systématiquement inférieure à celle de nos concurrents étrangers :

- en Manche et mer du Nord, l'ensemble formé des ports de Dunkerque, du Havre et de Rouen, affiche un taux de croissance annuel moyen stable (-0,7 %) sur les cinq dernières années, alors que l'ensemble des dix-huit ports étrangers7(*) progresse de 1,5 % ;

- sur la façade Atlantique, le trafic français régresse de 2 % entre 2010 et 2014, alors qu'il augmente de 1,2 % par an pour les onze ports étrangers8(*) ;

- enfin en Méditerranée, le trafic de marchandises du port de Marseille se contracte annuellement de 2,2 % par an entre 2010 et 2014, alors qu'il progresse de 2,3 % par an pour les quinze autres ports9(*).

ÉVOLUTION DU TRAFIC DANS LES GRANDS PORTS MARITIMES MÉTROPOLITAINS
(EN MILLIONS DE TONNES)

Données : DGITM

ÉVOLUTION DU TRAFIC DANS LES GRANDS PORTS MARITIMES D'OUTRE-MER
(EN MILLIONS DE TONNES)

Données : DGITM

C. LA STRATÉGIE NATIONALE PORTUAIRE NE RÈGLE PAS LES PROBLÈMES DE FOND

Depuis 2013, les ports français sont engagés dans une nouvelle étape, celle de la reconquête de parts de marché. A ce titre, le Gouvernement a présenté une feuille de route visant à transformer les ports français en véritables « architectes » de solutions logistiques maritimes et terrestres sur un hinterland de portée européenne. Votre rapporteur ne peut que souscrire aux ambitions portées par cette stratégie nationale de relance portuaire. Encore faut-il qu'elle soit effectivement suivie d'effets.

Les grandes orientations de la stratégie nationale portuaire

L'État entend franchir un nouveau cap et affirmer son ambition pour ses ports dans une feuille de route portant sur l'ensemble du système portuaire français et reposant sur trois principaux piliers : logistique et intermodalité, développement industriel et aménagement des espaces. Cette stratégie vise avant tout les grands ports maritimes (GPM) dont l'État a la responsabilité mais elle se fera en liaison étroite avec les ports décentralisés.

Premier pilier - La logistique et l'intermodalité

Le premier objectif de la stratégie nationale portuaire est de mettre en place des offres de transport de bout en bout fiables et compétitives. Les ports français doivent devenir des « architectes » de solutions logistiques maritimes et terrestres sur un hinterland de portée européenne forts de chaînes logistiques intégrées, économiquement compétitives et pérennes, favorisant les moyens massifiés, afin d'attirer et fidéliser les opérateurs et les clients.

Le deuxième objectif est de rendre les modes massifiés plus compétitifs pour développer le report modal, ce qui nécessite de meilleures connexions entre les ports et les réseaux fluviaux et ferroviaires.

Le troisième objectif est de fluidifier le passage portuaire des marchandises pour le rendre compétitif par rapport aux ports européens. Il s'agit de mobiliser l'ensemble des acteurs locaux, d'impulser des évolutions au sein de la place, afin de simplifier et partager les flux d'information et documentaires, notamment administratifs et douaniers.

- dans cet esprit, l'État a mis en place un guichet unique portuaire, afin qui permettra aux armateurs et aux entreprises de ne procéder qu'à une seule formalité déclarative à l'entrée ou à la sortie des ports, conformément à la directive 2010/65/UE applicable depuis le 1er juin 2015 ;

- les services de l'État travaillent également à simplifier le régime de TVA applicable aux importateurs : une première étape a été franchie en janvier 2015, dans le cadre de la procédure de domiciliation unique (PDU), et l'extension du dispositif d'autoliquidation a été actée par le Comité interministériel de la mer (CIMer) du 22 octobre 2015 ;

- enfin, il a été proposé d'ouvrir aux chargeurs opérateurs économiques agréés, le Cargo Community System AP+, système informatique communautaire permettant de suivre l'ensemble des flux physiques, administratifs et douaniers de marchandises en temps réel : des expérimentations sont en cours dans les Grands Ports Maritimes de Marseille et Le Havre.

Ces trois objectifs de compétitivité, de report modal, et de fluidification du passage portuaire des marchandises doivent contribuer à conforter le statut de la France en tant que puissance maritime ouverte sur le monde : il s'agit de gagner en attractivité pour capter de nouveaux flux au-delà de l'hinterland actuel des ports français.

Deuxième pilier - Le développement industriel

Le quatrième objectif consiste à disposer d'un plan d'actions pour l'accueil et le développement des activités industrielles génératrices de trafic maritime. Les espaces portuaires constituent en effet une emprise idéale pour le développement d'industries lourdes, qui profitent de leur savoir-faire industriel.

Le système portuaire doit ainsi être partie intégrante des réflexions sur les filières d'avenir. Les ports ont vocation à renforcer leur association à travers des projets avec les milieux universitaires, la recherche, et les pôles de compétitivité, pour faire bénéficier les industriels d'un tissu local innovant. En particulier, le développement d'énergies nouvelles comme le biocarburant marin, la biomasse ou l'éolien offshore montre le lien étroit que les zones portuaires doivent jouer à l'avenir dans la production d'énergie et non pas uniquement dans l'approvisionnement énergétique.

Les ports doivent également participer à la réduction des gaz à effet de serre dans les transports, en l'occurrence dans le transport maritime, grâce à l'utilisation de carburants alternatifs propres comme le gaz naturel liquéfié (GNL). L'utilisation du GNL comme carburant marin offre de nouvelles opportunités pour développer une filière industrielle, qui passe par une bonne coordination entre les ports, pour offrir aux armateurs un réseau de soutage en France et en Europe.

Enfin, le CGEDD-CGEIET a rendu un rapport fin 201310(*) sur les implantations logistiques et industrielles dans les GPM. Il fait apparaître clairement que des efforts doivent être entrepris afin de simplifier l'installation des entreprises sur le domaine portuaire.

Le cinquième objectif de la stratégie portuaire consiste corrélativement à mettre en place des processus compétitifs pour l'implantation d'industries. Les zones portuaires étant appelées à être de véritables pierres angulaires du développement industriel, les ports ont un besoin impérieux de maîtriser la gestion de leurs espaces et de leurs capacités d'accueil. L'État entend par conséquent simplifier les procédures d'installations d'activités économiques sur les ports.

Troisième pilier - L'aménagement des espaces

Le sixième objectif de la stratégie nationale portuaire vise à consacrer le rôle nouveau des ports dans la gestion intégrée de leurs espaces, dans toutes leurs composantes (industrielle, logistique, naturelle), sans négliger l'interface ville-port et en liaison avec les territoires.

À l'échelle de leur circonscription, les ports disposent en effet d'une compétence précieuse : la gestion de leur patrimoine foncier, qui constitue un réel atout stratégique. Il leur revient de jouer leur rôle d'aménageur durable, en déterminant la vocation des différents espaces du port, et en organisant leur gestion. Cette gestion équilibrée s'accompagne de la nécessité pour l'État de veiller à ne pas imposer aux ports de contraintes plus fortes que celles en vigueur dans les autres pays européens.

***

Au-delà de ces trois grands axes, l'État souhaite accorder la plus grande importance à la promotion sur le terrain d'un dialogue social de qualité, entre partenaires responsables contribuant collectivement au développement des ports, comme prôné par la convention collective nationale unifiée (CCNU) « ports et manutention » de 2011, qui a permis de refonder le dialogue social.

Par ailleurs, le développement d'une politique de formation professionnelle dynamique doit permettre aux salariés de bénéficier de compétences adaptées à l'évolution de leurs métiers, mais aussi aux places portuaires d'accroître leur compétitivité.

Ce volet social constitue un aspect essentiel de la stratégie nationale portuaire. La stabilité du climat social est décisive pour attirer le trafic dans les ports français, ce qu'illustre la confiance de plus en plus affichée par les grands armateurs depuis la relative accalmie consécutive à la réforme.

Enfin, au plan européen et plus généralement à l'international, en Asie mais aussi en Amérique, le Gouvernement entend promouvoir le savoir-faire des ports français et assurer à nos partenaires étrangers qu'ils recevront le meilleur accueil possible, fiable et à l'écoute de leurs besoins.

Concrètement, l'administration affirme que la stratégie nationale portuaire est prise en compte dans les projets stratégiques des GPM, dont la plupart ont d'ores et déjà été validés en conseil de surveillance. Ces projets seront accompagnés par un nouveau contrat entre l'État et chacun des GPM, qui identifiera les engagements réciproques en matière de résultats et de soutien financier de l'État.

ÉTAT D'AVANCEMENT DES PROJETS STRATÉGIQUES DES GPM

Grand port maritime

Avis de l'Autorité environnementale

Consultation publique

Approbation par le conseil de surveillance

Marseille

25-févr-15

26 février - 26 mars 2015

27 mars 2015

Dunkerque

25-févr-15

2 avril - 3 mai 2015

22 mai 2015

Le Havre

08-oct-14

8 décembre 2014 - 8 janvier 2015

27 mars 2015

Rouen

25-févr-15

8 décembre 2014 - 8 janvier 2015

-

Nantes Saint-Nazaire

26-août-15

7 septembre - 6 octobre 2015

23 octobre 2015

La Rochelle

08-oct-14

21 novembre - 21 décembre 2015

17 avril 2015

Bordeaux

10-juin-15

-

-

La Réunion

10-sept-14

10 octobre - 10 novembre 2014

25 novembre 2014

Guadeloupe

23-oct-13

30 septembre - 30 octobre 2015

-

Martinique

En cours

-

-

Guyane

14-janv-15

2 février - 2 mars 2015

25 mars 2015

En matière de desserte ferroviaire, le Gouvernement assure que les ports travaillent en étroite collaboration avec les directions régionales de SNCF Réseau et Voies navigables de France (VNF) pour identifier les infrastructures nécessitant d'être modernisées ou mieux exploitées. En outre, deux mesures ont été annoncées au cours de la conférence périodique pour le fret ferroviaire : l'intégration des objectifs de développement du fret ferroviaire dans les projets stratégiques de chaque GPM et la création au niveau de chaque GPM d'une instance de coordination du fret ferroviaire avec SNCF Réseau et les régions, autour des enjeux de desserte.

Par ailleurs, le projet d'amélioration de la desserte du port du Havre par l'électrification de la ligne ferroviaire Serqueux-Gisors, figure au nombre des priorités retenues par la commission Mobilité 2111(*). Des études sont en cours et 300 millions d'euros ont été prévus à cette fin dans les contrats de plan État-région (CPER) 2015-2020. Votre rapporteur s'en félicite, mais combien d'années précieuses auront été perdues pour mettre en place ce projet ?

L'amélioration de la coopération portuaire est également une piste sur laquelle l'administration travaille dans une logique de corridor stratégique :

- le Conseil de coordination interportuaire de la Seine (CCIS) a été créé en 2009 entre les GPM du Havre, de Rouen et le Port autonome de Paris. En 2012, les ports de l'axe Seine ont décidé de renforcer leur collaboration en créant un groupement d'intérêt économique (GIE) HAROPA ;

- le Conseil de coordination interportuaire de l'Atlantique (CCIA) réunit, également depuis 2009, les ports de La Rochelle, Bordeaux et Nantes-Saint-Nazaire. Il a notamment permis le rapprochement des GPM de La Rochelle et de Nantes Saint-Nazaire au sein de l'Opérateur Ferroviaire de Proximité Atlantique (OFPA), qui concrétise cette démarche sur la façade atlantique, en vue de proposer des solutions logistiques terrestres ou maritimes globales pertinentes ;

- en outre-mer, le Conseil de coordination interportuaire Antilles Guyane a été créé par le décret du 28 mars 2014.

Mais la coopération portuaire ne se limite pas aux grands ports maritimes et doit aussi associer les ports décentralisés et les ports secs. Dans ce contexte, une mission a été confiée l'année dernière par le Premier Ministre à Odette Herviaux, Sénatrice du Morbihan, afin de dresser le bilan du transfert des compétences portuaires aux collectivités territoriales ainsi que le bilan de la coopération de façade entre les différentes places portuaires. Votre rapporteur soutient les mesures de bon sens proposées dans ce rapport.

Les suites données au rapport d'Odette Herviaux sur la décentralisation portuaire12(*)

Dans le prolongement de la stratégie nationale portuaire annoncée en mai 2013, Odette Herviaux a dressé, avec l'appui du Conseil Général de l'Environnement et du Développement Durable (CGEDD), un bilan de la décentralisation des ports maritimes conduite depuis 1983. L'investissement des collectivités autorités portuaires a notamment été analysé avec précision, de même que leur lien avec les concessionnaires, en particulier les chambres de commerce et d'industrie (CCI). Son rapport propose de nombreuses pistes d'actions, certaines nouvelles, d'autres confirmant la pertinence de problèmes déjà soulevés. Le Gouvernement a d'ores et déjà souhaité mettre en oeuvre un certain nombre de dispositifs.

Ainsi, le rapport propose de finaliser entre SNCF Réseau et les autorités portuaires les conventions de transfert des équipements ferroviaires pour permettre aux ports de développer librement leur activité ferroviaire. L'article 9 de la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire prévoit que les ports peuvent devenir propriétaires des voies ferrées portuaires ainsi que de leurs équipements et accessoires, situés à l'intérieur de leur circonscription ou dans leurs limites administratives, et participant à la desserte des la zone portuaire, à l'exception des installations terminales embranchées, ceci afin de promouvoir la desserte portuaire par voie ferrée. Les autorités portuaires, SNCF Réseau et SNCF Mobilités disposent d'un délai de dix-huit mois à compter de l'entrée en vigueur de cet article pour conclure les conventions de répartition. Concrètement, cet article vise à ouvrir une période pendant laquelle les transferts peuvent être conclus par convention, plutôt que par arrêté du ministre. Les voies du port de Sète ont été décentralisées en décembre 2014, juste avant l'entrée en application de la loi. SNCF Réseau et la Région Languedoc-Roussillon sont en discussion pour transférer les voies de Port-la-Nouvelle.

Quant aux préoccupations matière de simplification administrative, elles sont relayées par les textes d'application de la loi du 2 janvier 2014 habilitant le gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises et proposant différents dispositifs expérimentaux. Elles rejoignent les recommandations opérationnelles du rapport du CGEDD-CGEIET, qui visent à faire tomber les barrières identifiées, dans le respect des règles d'urbanisme, de protection de l'environnement, des risques naturels et technologiques, nécessaires à l'implantation industrielle dans les ports.

Un autre sujet évoqué par le rapport, concerne le soutien aux projets de bases de ravitaillement de gaz naturel liquéfié (GNL). Dans le cadre d'une directive européenne prévoyant le déploiement d'infrastructures GNL dans les principaux ports européens d'ici 2025, l'État développe actuellement un schéma d'orientation qui intègre les ports décentralisés, conformément au souhait émis par Odette Herviaux. A noter, la construction du terminal méthanier de Dunkerque (dont la mise en service est prévue fin 2015) crée une réelle opportunité pour développer localement une offre d'avitaillement de navires et véhicules routiers en GNL.

Enfin, en matière de gouvernance, le rapport propose de rattacher certains ports départementaux à la région ou à la métropole au titre du rôle de chef de file chargé du développement économique.

Les dispositions de l'article 22 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) prévoient que la propriété, l'aménagement, l'entretien et la gestion des ports relevant du département peuvent être transférés, sur demande formulée jusqu'au 31 mars 2016, aux autres collectivités territoriales ou à leurs groupements dans le ressort géographique desquels sont situées ces infrastructures. Tous les ports départementaux sont concernés par le dispositif et ce quel que soit leur type d'activités (commerce, pêche, plaisance). Les départements et groupements comportant un département ayant la qualité d'autorité portuaire à la date de publication de la loi, disposent de la faculté de solliciter le maintien de leur compétence. En l'absence de demande de transfert ou de maintien de la compétence départementale à la date du 31 mars 2016, la région sur le territoire de laquelle sont situés les ports ou les parties individualisables des ports restant à transférer est désignée bénéficiaire du transfert. Le législateur a retenu la date butoir du 1er janvier 2017 pour la finalisation du processus de transferts des ports.

D'une façon générale, votre rapporteur salue les efforts récents visant à simplifier la gestion administrative des ports, à renforcer le dialogue et la concertation, ou à clarifier la répartition des compétences. Il n'en reste pas moins qu'il ne s'agit là que de palliatifs nécessaires car, sans investissements massifs dans nos infrastructures portuaires, la France ne pourra espérer rattraper ses concurrents européens.


* 7 Aarhus, Amsterdam, Antwerp, Brake, Bremen Bremerhaven, Fredericia (Og Shell-Havnen), Gdansk, Ghent, Göteborg, Hamburg, Helsinki, London, Oslo, Riga, Rostock, Rotterdam, Stockholm, Zeebrugge.

* 8 Bilbao, Ferrol San Cibrao, Dublin, Gijón, La Coruña, Las Palmas, Leixões, Lisboa, Santa Cruz de Tenerife, Setúbal, Sines.

* 9 Algeciras, Barcelona, Cartagena, Constantza, Genova, La Spezia, Lemesos, Livorno, Napoli, Piraeus, Ravenna, Tarragona, Thessaloniki, Valencia, Venezia.

* 10 La mise en oeuvre des projets portuaires pour y développer durablement les activités logistiques et industrielles - Rapport du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) et du Conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies (CGEIET), octobre 2013.

* 11 « Pour un schéma national de mobilité durable » - Rapport de la commission Mobilité 21 présidée par Philippe Duron, remis au ministre chargé des transports, de la mer et de la pêche, le 27 juin 2013.

* 12 « Enjeux et perspectives de la décentralisation portuaire » - Rapport d'Odette Herviaux, Sénatrice du Morbihan remis au Secrétaire d'État chargé des transports, de la mer et de la pêche, le 24 juin 2014.