Projet de loi de finances pour 2016 : Politique des territoires

B. UNE POLITIQUE TRANSVERSALE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE PEU LISIBLE ET FAIBLEMENT DOTÉE

1. Un effort global limité et peu lisible

La mission « Politique des territoires » n'offre qu'une vue partielle des financements dédiés à l'aménagement du territoire . En effet, le programme 112 assure essentiellement le financement de dispositifs d'animation, tandis que le programme 162 est consacré à des plans d'intervention territorialisés.

En réalité, ces deux programmes ne représentent que 4,8 % du total des crédits recensés dans le document de politique transversale consacré à l'aménagement du territoire, qui agrège l'ensemble des crédits mobilisés pour cette politique interministérielle.

LA POLITIQUE TRANSVERSALE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Cette politique comporte deux axes stratégiques, définis dans une perspective de développement durable, afin d'articuler les impératifs complémentaires que sont la solidarité et la compétitivité des territoires.

Le premier axe « Promouvoir un développement compétitif et durable des territoires » comprend quatre objectifs : 1) concilier activités économiques et préservation des milieux ; 2) soutenir la compétitivité et l'attractivité des territoires ; 3) mobiliser les pouvoirs publics et la société civile en faveur du développement durable ; 4) développer et promouvoir la production agricole sous signes officiels de qualité.

Le second axe « Favoriser un aménagement équilibré et solidaire du territoire » comprend neuf objectifs : 5) accompagner les mutations économiques et renforcer la cohésion sociale et territoriale ; 6) favoriser l'accès aux services publics ; 7) apporter une attention particulière à une répartition équilibrée des équipements sportifs sur le territoire national et promouvoir la réalisation d'équipements structurants ; 8) promouvoir la planification, la connaissance et le développement des territoires ; 9) encourager la création et la sauvegarde d'emplois durables dans le secteur marchand ; 10) réaliser au meilleur coût les projets de desserte planifiés et moderniser efficacement les réseaux de transports ; 11) promouvoir les projets de développement local ; 12) améliorer la gestion durable des forêts relevant du régime forestier ; 13) limiter l'exposition aux risques technologiques et naturels majeurs ;

En tout, ces ressources sont estimées à 5,7 Mds€ de CP pour 2016. Après une baisse de 5 % en 2015, les crédits connaissent donc une légère hausse de 1 %. Les AE augmentent plus significativement de 8,5 % et sont estimées à 6,4 milliards d'euros, en lien avec le lancement de la nouvelle génération de contrats de plan État-région.

Ces ressources sont réparties dans 30 programmes, relevant de 14 missions budgétaires différentes. Votre rapporteur regrette à cet égard le manque persistant de lisibilité de la politique d'aménagement du territoire . La dispersion des moyens entre une trentaine de programmes en témoigne. Malgré son caractère intrinsèquement transversal, la maquette budgétaire de l'aménagement du territoire ne permet pas d'appréhender clairement toute l'évolution des moyens mobilisés, ni leurs résultats.

CRÉDITS (EN CP) DE LA POLITIQUE TRANSVERSALE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

	Exécution 2014	LFI 2015	PLF 2016	Variation 2015/2016
Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire	251 269 612	263 152 492	254 302 784	-3%
Economie et développement durable de l'agriculture et des territoires	945 909 722	922 367 844	919 507 807	0%
Forêt	295 243 337	292 181 945	291 314 122	0%
Enseignement supérieur et recherche agricoles	4 500 292	8 000 000	8 000 000	0%
Enseignement technique agricole	59 966 673	38 375 912	36 998 498	-4%
Patrimoines	22 575 051	35 943 700	25 165 932	-30%
Création	12 783 678	15 268 272	15 231 094	0%
Transmission des savoirs et démocratisation de la culture	113 743 249	137 877 548	147 976 974	7%
Soutien de la politique de défense	33 940 101	51 858 602	29 242 819	-44%
Infrastructures et services de transports	33 238 358	28 800 000	30 906 214	7%
Paysages, eau et biodiversité	123 256 981	131 847 964	134 703 545	2%
Prévention des risques	56 927 589	65 928 935	56 208 158	-15%
Énergie, climat et après-mines	2 790 682	3 160 000	2 400 000	-24%
Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer	1 860 000	1 580 000	1 500 000	-5%
Développement des entreprises et du tourisme	20 330 155	13 469 622	10 754 406	-20%
Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat	47 054 984	59 924 630	104 906 630	75%
Politique de la ville	386 552 030	386 782 527	372 491 123	-4%
Soutien de la politique de l'éducation nationale	53 792 725	77 923 845	71 230 862	-9%
Emploi outre-mer	1 152 334 901	1 160 720 331	1 131 275 365	-3%
Conditions de vie outre-mer	630 207 402	670 716 594	677 913 955	1%
Interventions territoriales de l'État	18 974 940	22 407 799	18 869 907	-16%
Formations supérieures et recherche universitaire	185 800 000	195 992 900	138 829 200	-29%
Vie étudiante	5 091 261	12 925 000	15 375 000	19%
Recherche scientifiques et technologiques pluridisciplinaires	22 815 000	21 576 000	23 977 000	11%
Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle	96 306 235	117 708 448	130 000 000	10%
Concours financiers aux communes et groupements de communes (DETR, DDU)	623 690 115	692 463 214	872 963 388	26%
Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins	840 000	840 000	840 000	0%
Sport	34 264 461	32 018 952	29 848 385	-7%
Accès et retour à l'emploi	797 831	0	0
Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi	219 520 876	213 351 137	154 056 446	-28%
TOTAL	5 456 378 241	5 675 164 213	5 706 789 614	1%

Source : document de politique transversale - PLF 2016

Les blocs les plus importants, en volume de crédits, sont ceux relatifs à l'emploi outre-mer (1,13 Md€), à l'agriculture (919 M€), aux concours financiers de l'État aux communes et groupements de communes (872 M€) aux conditions de vie outre-mer (677 M€), et à la politique de la ville (372 M€).

Le montant total de la politique transversale peut paraître élevé en valeur absolue, mais il ne représente au final que 0,26 point de PIB consacré à l'aménagement du territoire, et 1,4 % du budget général de l'État, alors qu'il s'agit d'une composante essentielle de notre développement, comme le soulignent tous les travaux de l'économie géographique.

2. Un décalage entre la diminution des moyens et les annonces du Gouvernement

Après les Assises de la ruralité, organisées en septembre 2014, un Comité interministériel aux ruralités a eu lieu le 13 mars 2015 à Laon. Lors de cette conférence, le Gouvernement a annoncé 46 mesures pour les territoires ruraux , divisées en trois axes : « Priorité 1 - Garantir à tous l'égalité d'accès aux services », « Priorité 2 - Amplifier les capacités de développement des territoires ruraux », « Priorité 3 - Assurer la mise en réseau des territoires ».

Un second comité interministériel aux ruralités a été organisé le 14 septembre 2015 à Vesoul, en Haute-Saône. Le Gouvernement s'est cette fois prévalu de proposer 21 mesures supplémentaires pour la ruralité.

Votre rapporteur souligne que plusieurs mesures ne constituent pas des dispositifs nouveaux , mais reprennent des initiatives en cours, dont l'amplification effective devra être vérifiée. Il en est ainsi des maisons de santé pluriprofessionnelles, de la mutualisation des services au public ou encore de la mobilisation des contrats de plan État-région et des fonds européens pour le développement local. Certaines annonces laissent par ailleurs présumer qu'elles représentent des crédits supplémentaires, alors même que plusieurs d'entre elles s'inscrivent clairement dans une réduction des ressources disponibles : comme les maisons de services au public ou la réforme des zones de revitalisation rurale.

Le chiffrage budgétaire de ces mesures est particulièrement incertain compte tenu de la fragmentation des annonces, et de la reprise de financements déjà engagés . Le coût des mesures annoncées en mars 2015 serait ainsi d'1 milliard d'euros. En réalité ce total est obtenu par l'agrégation de crédits de droit commun, d'autorisations d'engagement existantes et de redéploiements par une régulation en cours d'année. Lors de son audition devant notre commission, la ministre de l'égalité des territoires et du logement a annoncé que les mesures présentées en septembre 2015 représenteraient 580 millions d'euros, sans que votre rapporteur ait pu disposer a posteriori d'éléments pour vérifier cette estimation.

En parallèle de cette multitude d'annonces, votre rapporteur ne peut que constater une baisse certaine des ressources à disposition des collectivités territoriales.

LA CONTRIBUTION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

AU REDRESSEMENT DES FINANCES PUBLIQUES

Le projet de loi de finances pour 2016 prévoit la participation des administrations publiques locales (APUL) à la mise en oeuvre du plan d'économies de 50 Mds€ d'ici 2017. Dans le cadre de ce plan, les collectivités territoriales doivent réaliser 10,7 Mds€ d'économies sur trois ans , soit 21 % de l'effort total en dépenses sur le programme triennal.

Au titre de 2016, l'économie que devront réaliser les collectivités territoriales doit atteindre 3,5 Mds€ . Cet effort sera poursuivi en 2017. Cette mesure s'ajoute à celles adoptées lors de l'examen des précédentes lois de finances , soit :

- le gel en valeur des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales en LFI 2013 ;

- la baisse de 1,5 Md€ des dotations des collectivités territoriales en LFI 2014 ;

- la baisse de 3,5 Mds€ des dotations en LFI 2015.

L'économie de 3,5 Mds€ prévue en 2016 portera sur la dotation globale de fonctionnement (DGF). Cette économie est répartie entre les collectivités au prorata de leurs recettes totales :

- 2,071 Mds€ portent sur le bloc communal (56 %) ;

- 1,148 Mds€ porte sur les départements (32 %) ;

- 451 M€ portent sur les régions (12 %).

De tels efforts ont des conséquences importantes sur les capacités d'investissement des collectivités territoriales. Dans son rapport sur les finances publiques locales de 2015, la Cour des comptes observe une baisse de l'investissement local de 9,6 % en 2014. La poursuite de la baisse des dotations devrait prolonger cette diminution de l'investissement jusqu'en 2017.

Ce décalage entre les réductions de moyens et les mesures présentées amplifie le manque de lisibilité de l'action de l'État en matière d'aménagement du territoire. En tout état de cause, très peu de crédits mobilisés pour la mise en oeuvre des annonces du Gouvernement sont inscrits au sein des programmes 112 et 162.