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Projet de loi de finances pour 2016 : Outre-mer

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Outre-mer ( avis - première lecture )

C. UNE ADAPTATION INCOMPLÈTE DU DISPOSITIF DE SÉCURITÉ À LA SITUATION ULTRAMARINE

Le déploiement des forces de sécurité dans les territoires ultramarins prend nécessairement en compte les spécificités ultramarines que sont l'insularité, la superficie ou l'éloignement. Les particularités locales sont propres à chaque collectivité ultramarine et renvoient à l'organisation administrative et à la situation économique et sociale.

1. L'implantation des services de police et des unités de gendarmerie : des effectifs en hausse mais inégalement répartis

Présents outre-mer au même titre qu'en métropole, les services de police et les unités de gendarmerie connaissent une organisation et des modalités d'exercice de leurs missions adaptées au contexte ultramarin. À la différence de la police nationale, la gendarmerie nationale dispose d'ailleurs d'une structure dédiée qui réunit l'ensemble des unités situées outre-mer : le commandement de la gendarmerie outre-mer (CGOM).

Selon les indications de la direction générale des outre-mer, sont présents outre-mer 5 006 policiers, y compris les adjoints de sécurité, ainsi que 5 087 militaires de la gendarmerie, incluant près de 19 escadrons de gendarmerie mobile déployés en permanence hors de métropole.

L'État n'a pas fait porter l'effort de réduction des effectifs lié à la révision générale des politiques publiques (RGPP) sur les effectifs des forces de sécurité présentes outre-mer. Compte tenu des évolutions démographiques, la gendarmerie nationale a vu ses effectifs croître de 103 emplois à temps plein (ETP) sur une décennie, en particulier sur des postes à compétence particulière (unités de recherches, brigades nautiques, sections aériennes et équipes cynophiles). Parallèlement, entre le 31 décembre 2004 et le 31 décembre 2014, les effectifs de la police nationale affectés dans les services de sécurité publique des seuls départements d'outre-mer (tous corps et tous services confondus) ont progressé de 2,72 %.

a) Une organisation particulière des services de police et des unités de gendarmerie

Les services de l'État chargés de la sécurité intérieure présentent plusieurs spécificités outre-mer. Tout d'abord, tous les services spécialisés de la police nationale ne sont pas représentés ; il en est ainsi pour la direction centrale de la police judiciaire qui n'a pas d'implantation à Mayotte. De même, le maintien de l'ordre est exclusivement assuré par les forces de gendarmerie, les compagnies républicaines de sécurité ayant été retirées en 1993.

Ensuite, la gendarmerie nationale exerce ses missions dans un périmètre plus large en comparaison de celui de la métropole. Comme le soulignait le colonel Patrick Valentini, commandant en second de la gendarmerie outre-mer, lors de son audition, la zone de compétence de la gendarmerie nationale en métropole couvre 95 % du territoire, 50 % de de la population et 30 % des crimes et délits tandis qu'outre-mer, ces proportions s'élèvent respectivement à 98 %, 68 % et 54 %.

L'organisation des unités de la gendarmerie repose sur une combinaison originale et des effectifs de la gendarmerie départementale et de la gendarmerie mobile. Le choix a été fait de sous-dimensionner les effectifs de gendarmes au sein des brigades territoriales et de les compléter par un renfort permanent prélevé sur les escadrons de gendarmerie mobile envoyés, tous les trois mois, sur place. Cette solution présente l'avantage de pouvoir reformer rapidement des escadrons de gendarmerie mobile, en rappelant les gendarmes mobiles disséminés, pour assurer le maintien voire le rétablissement de l'ordre. Contrairement à la métropole, l'envoi de renforts éventuels peut en effet nécessiter plusieurs jours en raison de la durée incompressible du voyage et du déploiement.

Des gendarmes mobiles sont ainsi présents dans la très grande majorité des collectivités ultramarines. Cette présence a d'ailleurs cru puisque de 16 escadrons de gendarmerie mobile présents en 2005, ce nombre a été augmenté à 18,5 en 2015. À ce dispositif permanent, s'ajoutent les escadrons qui, en situation de crise, peuvent être envoyés depuis la métropole, cette décision appartenant au Premier ministre.

Effectif de la gendarmerie mobile outre-mer (en 2015)

 

Renfort de gendarmerie mobile

Guyane

6 escadrons

Guadeloupe et Saint-Martin

3,25 escadrons

Martinique

1 escadron

Réunion

1,25 escadron

Mayotte

1,5 escadron

Nouvelle-Calédonie

4 escadrons

Polynésie française

1,5 escadron

Saint-Pierre-et-Miquelon

Retrait du peloton depuis 2006

Source : commandement de la gendarmerie outre-mer

Lors de son audition, le colonel Patrick Valentini a souligné que lorsque la remise en cause de ce modèle d'organisation avait été envisagée, la nécessité de son maintien s'était imposée comme conclusion à la réflexion menée, en raison des qualités de réversibilité et de réaffectation des moyens qu'il permettait. Il illustrait cette capacité de réactivité et d'adaptation qu'il permettait par le récent retrait de deux pelotons de gendarmerie mobile en Polynésie française au profit de Saint-Martin et Mayotte.

La gendarmerie nationale trouve également de précieux relais locaux avec les personnes ayant conclu un engagement à servir dans la réserve opérationnelle. Intégrés à la suite d'une formation initiale sanctionnée par la réussite à un examen ou anciens de l'Arme, ces réservistes constituent un lien utile avec la population, notamment par leur connaissance précise du territoire dans lequel ils servent. Leur présence reste cependant relativement disparate selon les collectivités.

Répartition des effectifs et de l'activité
de la réserve opérationnelle de la gendarmerie outre-mer (en 2015)

Commandement
de gendarmerie

Nombre de réservistes

Nombre de jours
de mission

Guadeloupe

211

1 420

Guyane

194

1 815

Martinique

155

1 570

Nouvelle-Calédonie

113

1 033

Mayotte

32

431

Polynésie française

86

860

La Réunion

201

1 244

Saint-Pierre-et-Miquelon

2

16

TOTAL

994

8 389

Source : commandement de la gendarmerie outre-mer

b) Un effort de coordination des forces de l'ordre

La conduite de la politique de sécurité outre-mer implique une coordination ministérielle des différents services appelés à y participer. À titre d'illustration, nos collègues Sophie Joissains, Jean-Pierre Sueur et Catherine Tasca4(*) notaient, à la suite de leur déplacement en Nouvelle-Calédonie en 2014, l'étroite collaboration des services de sécurité dans l'archipel.

L'action coordonnée des administrations de l'État se concrétisent particulièrement par l'opération « Harpie » qui vise à lutter contre l'orpaillage illégal en Guyane. Cette opération mobilise depuis plusieurs années les différents services de l'État pour une stratégie que le directeur général des outre-mer a, devant votre rapporteur, jugée « payante ». Le bilan humain reste particulièrement lourd, attestant de la dangerosité de cette mission, puisque, outre les blessés parfois graves, trois militaires sont morts dans l'accomplissement de leur devoir.

Bilan de l'opération « Harpie » en Guyane

Faisant suite à l'opération « Anaconda », « Harpie » désigne une opération, initiée en 2008 puis pérennisée en 2010, de police judiciaire et administrative de lutte contre l'orpaillage illégal sévissant en Guyane. Elle est une mission à caractère interministériel associant l'ensemble des services de l'État, des établissements publics et les pays voisins les plus concernés que sont le Brésil et le Suriname.

Cette opération implique non seulement la gendarmerie et les forces armées en Guyane mais aussi, au sein de l'état-major « Harpie » d'autres administrations et établissements publics de l'État - police aux frontières, office national des forêts, douane, direction de l'environnement, parc amazonien de Guyane - qui participent au suivi des opérations.

Sous la double autorité du préfet de Guyane et du procureur de la République, l'opération mobilise quelques 120 gendarmes et 300 militaires des forces armées en Guyane (FAG) ainsi que 2 hélicoptères de la gendarmerie, 7 hélicoptères des forces armées, mais aussi des aéronefs civils loués sur les crédits du ministère de l'intérieur et de la défense.

Après sept années, la lutte contre l'orpaillage illégal et l'opération « Harpie » affichent donc un bilan incontestable mais l'orpaillage clandestin n'est pas éradiqué et la situation demeure fragile et évolutive. Après des années 2012 et 2013 difficiles, ces actions portent en effet leur fruit puisqu'en 2014 et 2015 une baisse significative du nombre de sites illégaux a été enregistrée (par deux fois de plus de 20 %) et une réduction importante des impacts sur l'environnement.

Source : commandement de la gendarmerie outre-mer

Sont également présents outre-mer les outils traditionnels de coopération des forces de sécurité que connaît la métropole. Il en est ainsi des groupements d'intervention régional au nombre de sept. Leur action a ainsi permis de saisir 10 millions d'euros d'avoirs criminels, ce qui représente 7 % des avoirs saisis en France.

De même, la création en juillet 2012 de zones de sécurité prioritaires s'est traduite par l'instauration de quatre d'entre elles outre-mer :

- à Pointe-à-Pitre, créée en novembre 2012, en zone police et gendarmerie ;

- à Fort-de-France, créée en novembre 2012, en zone police ;

- à Cayenne, créée dès juillet 2012, en zone police et gendarmerie ;

- à Kourou, créée en novembre 2012, en zone gendarmerie.

L'instauration de ces zones a donné lieu à des résultats bons mais contrastés, même si on constate une baisse globale des « violences crapuleuses » (violences familiales, de voisinage, etc.) et des atteintes aux biens. Leur réussite repose essentiellement sur l'effectivité du dialogue engagé entre les acteurs de la sécurité et les autres acteurs locaux.

2. La nécessaire coordination des acteurs locaux

Lors de son audition, M. Alain Rousseau, directeur général des outre-mer, a indiqué que le développement de « stratégies partenariales avec les collectivités territoriales » figuraient au rang des priorités de l'État outre-mer. Ce partenariat entre l'État et les collectivités territoriales s'appuie en partie sur le financement par le fonds interministériel pour la prévention de la délinquance, destiné à financer la réalisation d'actions dans le cadre des plans de prévention de la délinquance et dans le cadre de la contractualisation mise en oeuvre entre l'État et les collectivités territoriales en matière de politique de la ville. Ce fonds ne fonctionne pas de manière uniforme dans les collectivités ultramarines : si certaines actions de coopération sont avancées, d'autres sont inexistantes. Certaines collectivités, comme la Polynésie française, ne sont cependant éligibles à ce fond que depuis deux ans. Cette situation peut expliquer le retard constaté globalement outre-mer dans le déploiement de la vidéoprotection.

Cette coopération est d'autant plus cruciale avec les collectivités ultramarines dotées d'une forte autonomie et qui exercent, à ce titre, des compétences étendues. Si en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, la sécurité et l'ordre publics demeurent des compétences d'État, les représentants locaux de l'État sont tenus, par le statut de ces collectivités, de tenir informés respectivement le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie et le président de la Polynésie française des mesures prises en ce domaine.

De surcroît, les collectivités concernées peuvent exercer des compétences connexes, à l'instar de la Nouvelle-Calédonie, compétente en matière de sécurité civile et de protection judiciaire de la jeunesse.

Le partenariat entre l'État et les collectivités territoriales se traduit également dans la coopération entre les forces de sécurité relevant de l'État et les polices municipales existantes. Les représentants de la direction générale des outre-mer ont ainsi fait part de rapprochements concluants, que ce soit des patrouilles mixtes, comme à Faa'a en Polynésie française, ou du partage d'information, se traduisant, par exemple, par la présence d'un policier municipal dans la salle de commandement de la direction de la sécurité publique à Nouméa.

Compte tenu de l'environnement régional des collectivités ultramarines, la coopération s'étend également aux États et aux pouvoirs locaux étrangers. Ce constat est particulièrement vrai pour la lutte contre l'immigration en Guyane et à Mayotte. Il a un relief particulier pour la collectivité de Saint-Martin qui coexiste, sur la même île, avec la collectivité de Sint-Marteen, sous souveraineté néerlandaise. Territoires relevant de deux États membre de l'espace Schengen, ils en sont pourtant exclus du champ d'application. Or l'île d'une superficie de 93 kilomètres carrés est traversée par une frontière terrestre, largement théorique, non contrôlable en vertu du traité de Concordia de 1648. Pour mettre en oeuvre les accords de coopération et évoquer les sujets d'intérêt commun, une instance de dialogue régulier pour offrir un cadre formel aux échanges entre les autorités françaises et néerlandaises a été mise en place le 15 février 2012. Lors de son audition, M. Emmanuel Dupuis, conseiller auprès du directeur général de la police nationale, a confirmé l'intérêt de ce comité hebdomadaire réunissant le préfet délégué de Saint-Martin et le représentant de Sint-Marteen.

Enfin, la coopération avec les acteurs locaux ne peut faire l'économie du dialogue avec les autorités coutumières qui conservent, dans plusieurs collectivités, un pouvoir indéniable dans la vie sociale. Ce rapprochement permet, en de multiples occasions, une élucidation plus rapide des affaires pénales, les autorités coutumières restituant eux-mêmes les auteurs d'infraction aux forces de l'ordre. Peuvent toutefois surgir des tensions entre les forces de l'ordre et les autorités coutumières en cas de « conflit de compétences », ces dernières souhaitant régler, selon les voies de la coutume, les troubles à l'ordre public appelant un traitement pénal. Cet effort de formalisation dans les échanges avec les autorités coutumières s'est traduit par la présence de conseillers aux affaires coutumières auprès du haut-commissaire de la république en Nouvelle-Calédonie ou par l'exercice des fonctions de magistrat du parquet à Wallis-et-Futuna par une personne relevant du droit coutumier.

La délégation de votre commission en Nouvelle-Calédonie en 2014 avait pu constater sur place le souhait des représentants coutumiers de disposer officiellement d'un rôle dans la médiation pénale. À ce stade, il n'a cependant pas été donné suite à une telle évolution.

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la mission Outre-mer dans le projet de loi de finances pour 2016.


* 4 Rapport n° 104 (2014-2015) de Mme Sophie Joissains, M. Jean-Pierre Sueur et Mme Catherine Tasca, Nouvelle-Calédonie : continuer à avancer vers le destin commun, p. 17.