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Projet de loi de finances pour 2017 : Écologie, développement et mobilité durables : pêche et aquaculture

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Écologie, développement et mobilité durables : pêche et aquaculture ( avis - première lecture )

Avis n° 141 (2016-2017) de M. Michel LE SCOUARNEC, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 24 novembre 2016

Disponible au format PDF (285 Koctets)


N° 141

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 novembre 2016

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le projet de loi de finances pour 2017, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME III

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
(PÊCHE ET AQUACULTURE)

Par M. Michel LE SCOUARNEC,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Claude Lenoir, président ; Mmes Élisabeth Lamure, Delphine Bataille, MM. Alain Bertrand, Martial Bourquin, Gérard César, Alain Chatillon, Daniel Dubois, Joël Labbé, Michel Le Scouarnec, Yannick Vaugrenard, vice-présidents ; M. Marc Daunis, Mme Valérie Létard, M. Bruno Sido, secrétaires ; MM. Gérard Bailly, Jean-Pierre Bosino, Henri Cabanel, François Calvet, Roland Courteau, Alain Duran, Mmes Frédérique Espagnac, Dominique Estrosi Sassone, M. Daniel Gremillet, Mme Annie Guillemot, MM. Michel Houel, Serge Larcher, Jean-Jacques Lasserre, Daniel Laurent, Philippe Leroy, Mmes Marie-Noëlle Lienemann, Anne-Catherine Loisier, MM. Michel Magras, Franck Montaugé, Robert Navarro, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Mme Sophie Primas, MM. Yves Rome, Henri Tandonnet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 4061, 4125 à 4132 et T.A. 833

Sénat : 139 et 140 à 146 (2016-2017)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Après une dizaine d'années de crise, marquée par la faiblesse des revenus des pêcheurs et la réduction de la taille de notre flottille, la conjoncture s'est nettement améliorée depuis un peu plus de deux ans en matière de pêche maritime. De nombreux éléments attestent de cette amélioration : les revenus des pêcheurs se sont améliorés et de nouveaux investissements sont réalisés dans la modernisation des navires et le renouvellement de la flotte.

En matière de conchyliculture et d'aquaculture marine, le bilan est plus contrasté : premier producteur européen d'huîtres, deuxième producteur européen de moules, la France connaît depuis quelques années des phénomènes de surmortalité des huîtres mais aussi plus récemment des moules. En dehors de l'ostréiculture et de la mytiliculture, l'aquaculture marine, et en particulier la pisciculture reste marginale sur le littoral français et ne se développe absolument pas.

Les crédits nationaux en faveur de la pêche et de l'aquaculture figurent, dans le projet de loi de finances pour 2017, comme dans les projets présentés depuis le début du quinquennat 2012-2017, au sein d'une action identifiée dans le programme n° 205 « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture » de la mission « Ecologie, développement et mobilité durable ». Ils sont de nouveau en légère baisse par rapport au budget précédent, avec 45,6 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) comme en crédits de paiement (CP), contre 46,8 millions d'euros prévus dans le précédent projet de loi de finances, soit une baisse de 2,64 %. En cinq ans, les crédits dédiés à la pêche et à l'aquaculture dans le budget de l'État, qui étaient de 52 millions d'euros en 2013 auront baissé d'un peu plus de 14 %.

Mais ils sont loin de représenter la totalité des moyens consacrés par les autorités publiques au soutien à la pêche et à l'aquaculture : d'autres sources de financement proviennent du budget de l'État : ainsi, le contrôle des pêches repose sur des moyens transversaux retracés dans d'autres actions, programmes ou missions et la recherche halieutique repose aussi sur les crédits de l'Ifremer, provenant en grande partie de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

Surtout, la pêche et l'aquaculture sont éligibles à des aides européennes reposant sur le fonds européen des affaires maritimes et de la pêche (FEAMP), doté pour la France pour la période 2014-2020 de 588 millions d'euros, soit en moyenne 84 millions d'euros par an.

Enfin, un acteur interprofessionnel, France filière pêche, intervient pour mettre en oeuvre une véritable politique de soutien à la filière, avec un budget de 31 millions d'euros par an, qui va toutefois connaître une baisse importante à partir de l'année prochaine.

Au-delà des soutiens financiers, la pêche et l'aquaculture ont besoin de perspectives pour assurer le développement durable du territoire littoral. La loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l'économie bleue, a poursuivi cet objectif en prévoyant quelques dispositions en faveur de la pêche et de l'aquaculture, comme l'assouplissement du statut de la société de pêche artisanale, la possibilité de créer des fonds de mutualisation agréés pour indemniser les pêcheurs. Réuni à Marseille le 4 novembre 2016, le comité interministériel de la mer (Cimer) s'est inscrit dans le sillage du comité de 2015, proposant notamment d'encourager l'installation des jeunes à travers le nouveau décret sur les permis de mise en exploitation, attendu très prochainement, et de faciliter le renouvellement de la flotte.

Votre rapporteur insiste sur la nécessité de promouvoir une pêche et une aquaculture durables, reposant sur ses trois piliers : économique, environnemental et social. Sur le plan économique, la pêche est essentielle à l'équilibre de communes littorales : un emploi en mer génère trois à quatre emplois à terre. Sur le plan environnemental, il est indispensable de poursuivre les efforts de maîtrise de la ressource halieutique et de préserver les écosystèmes marins. Enfin, sur le plan social, l'amélioration de la situation des marins à bord des navires et la lutte contre le dumping social doivent être des priorités.

L'examen du budget 2017 constitue donc l'occasion de rappeler ces objectifs de la politique des pêches et de l'aquaculture, portés au niveau national mais aussi au niveau européen, tant la politique commune de la pêche (PCP) a pris de l'importance pour la filière.

Mais cette politique doit faire face à une difficulté nouvelle : la perspective du Brexit inquiète légitimement les pêcheurs français : ceux de Bretagne, de Normandie ou encore des Hauts de France déploient une grande partie de leur activité dans les eaux britanniques et seraient très pénalisés en cas de renégociation à la baisse des quotas de pêche entre l'Union européenne et la Grande-Bretagne. Une vigilance s'impose dès maintenant dans la préparation des négociations du Brexit pour ne pas sacrifier les intérêts de nos pêcheurs.

Lors de sa réunion du 9 novembre 2016, la commission des affaires économiques a examiné les crédits relatifs à la pêche et à l'aquaculture inscrits dans le projet de loi de finances pour 2017 au sein de la mission : « Écologie, développement et mobilité durables ». Elle s'en est remise à la sagesse du Sénat lors de sa réunion du 30 novembre 2016.

I. LA SITUATION CONTRASTÉE DE LA PÊCHE ET DE L'AQUACULTURE EN FRANCE

A. LA CONSOMMATION DE PRODUITS DE LA MER EN PROGRESSION CONSTANTE.

1. Une demande mondiale et européenne forte.
a) Une tendance mondiale à la hausse de la consommation.

Selon les données de l'Organisation des Nations-Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO), la consommation mondiale de poissons n'a cessé de croître depuis une cinquantaine d'années, et ce, pas seulement sous l'effet de l'augmentation de la population mondiale. Dans son dernier rapport publié en juillet 2016, la FAO notait que pour la première fois, la consommation mondiale dépassait les 20 kilos par habitant et par an1(*), contre 10 kilos environ en 1960. La production halieutique et aquacole mondiale est passée de moins de 40 millions de tonnes en 1960 à plus de 160 millions de tonnes aujourd'hui. Depuis une vingtaine d'années, la pêche est stable autour de 85 à 90 millions de tonnes, alors qu'à l'inverse, l'aquaculture se développe très rapidement depuis les années 1990, en particulier en Asie.

Les poissons fournissent 6,7 % de l'ensemble des protéines consommés par la population mondiale, et sont recherchés pour leurs apports nutritionnels, notamment en acides gras-oméga 3, vitamines, zinc, fer ou encore calcium.

La croissance rapide de la consommation de poissons n'est pas sans poser problème : la FAO indique que près d'un tiers des stocks de poissons commerciaux sont à présent pêchés à des niveaux biologiquement non viables, soit trois fois plus qu'en 1974, même si ce taux se stabilise depuis 2007.

Alternative à la pêche pour répondre à la demande des consommateurs, l'aquaculture peut également poser des problèmes environnementaux importants de pollution des eaux littorales.

Certaines zones géographiques se sont dotées de règles strictes de gestion de la ressource halieutique. Ainsi, l'Europe, qui a connu l'épuisement de nombreux stocks surexploités, a renforcé sans cesse les exigences de maîtrise de la ressource dans le cadre de la PCP. La dernière réforme interdit les rejets à la mer des poissons non souhaités (prises accessoires), durcit les conditions de définition des totaux admissibles de capture (TAC) afin d'atteindre rapidement le rendement maximum durable (RMD) des stocks. Des règles techniques ont été adoptées pour encadrer l'effort de pêche, ou encore pour adapter les engins de pêche ou la taille des mailles des filets afin d'améliorer la sélectivité de ceux-ci.

b) Le poisson prisé des consommateurs européens.

La consommation de poissons en Europe connaît elle aussi une progression. Dans son dernier rapport2(*), l'observatoire européen des marchés des produits de la pêche et de l'aquaculture (EUMOFA) montre que celle-ci est passée de moins de 20 kilos par habitant au début des années 2000 à 25,5 kilos aujourd'hui.

Les dépenses des européens en produits de la pêche et de l'aquaculture atteignent désormais 54 milliards d'euros et ne cessent de progresser, malgré la hausse des prix des poissons et fruits de mer, qui s'élève à 13 % sur la période 2010-2015.

Les européens ne se détournent donc pas de la consommation de poissons et fruits de mer, bien au contraire. Cette consommation est d'ailleurs assez diversifiée : si saumon, cabillaud, merlu et maquereaux représentent un tiers de la consommation totale de poissons frais dans l'Union européenne, mais de nombreuses autres espèces sont commercialisées, en fonction de leur disponibilité dans les zones proches de pêche.

Le succès de la consommation de poissons en Europe pèse sur la balance commerciale de l'Union européenne, car les producteurs sont très loin d'être capables de fournir à eux seuls le marché intérieur. La production européenne a atteint 6,15 millions de tonnes, dont 4,87 millions de tonnes pour la pêche et 1,28 million de tonnes pour l'aquaculture, alors que la consommation atteint presque 13 millions de tonnes. L'Europe importe donc presque 9 millions de tonnes par an, tout en exportant 2 millions de tonnes. L'autosuffisance européenne est au final en valeur d'à peine 47,5 %, si bien que la consommation intérieure de l'Union européenne est majoritairement assurée par les importations, en particulier en provenance de Norvège pour un montant de 4,83 milliards d'euros. Les produits sont principalement importés sous forme de produits congelés ou préparés : crevette, thons, poissons blancs et farines de poisson.

Au total, les importations dans l'Union européenne représentent 22,3 milliards d'euros (un cinquième de l'ensemble des importations alimentaires de l'Union) et le déficit de la balance commerciale de l'Union européenne sur les produits alimentaires halieutiques et de l'aquaculture est de 17,8 milliards d'euros en 2015.

2. La situation en France : une consommation dynamique, nécessitant des fournisseurs extérieurs.
a) Une consommation soutenue en France.

De 30 kilos par habitants en l'an 2000, la France est passée à une consommation de produits aquatiques de 34,5 kilos environ par personne et par an. Les prix des poissons et crustacés se sont maintenus dans la période au-dessus de l'inflation : le poisson est aujourd'hui mieux valorisé qu'il y a une quinzaine d'années en valeur réelle.

La structure de la consommation a cependant évolué avec une érosion de la consommation de poisson frais au profit des produits surgelés et des produits traiteur réfrigérés, qui représentent aujourd'hui un chiffre d'affaires aussi important que le poisson frais, soit environ 2,3 milliards d'euros par an.

D'après les derniers chiffres de FranceAgrimer3(*), Les achats par les ménages de produits aquatiques représentent un peu plus de 7 milliards d'euros, auxquels s'ajoute 1 milliard d'euros d'achats de la restauration hors foyer.

Plus de la moitié de la consommation de poissons frais s'effectue sous forme de filets, les poissons entiers ne représentant plus que 15 % des achats. A lui seul, le saumon représente un chiffre d'affaires de près d'un milliards d'euros, dont 377 millions d'euros et 565 millions d'euros en frais.

b) Une balance commerciale déséquilibrée.

L'appétit des français pour les poissons et fruits de mer génère d'importantes importations, la production intérieure ne couvrant qu'une très faible part de l'approvisionnement. Le bilan d'approvisionnement français est d'ailleurs l'un des plus déséquilibré de l'Union européenne : en 2015, la France importait pour 4,8 milliards d'euros et exportait pour 1,5 milliard d'euros, soit une balance commerciale déficitaire de plus de 3,3 milliards d'euros.

Si la France consommait toute sa production, elle ne couvrirait qu'un tiers à peine de sa consommation intérieure. Les importations massives de saumons, crevettes et, dans une moindre mesure de cabillauds expliquent pour beaucoup de déséquilibre, qui se creuse depuis une dizaine d'années.

Les perspectives d'évolution sont inexistantes, dans la mesure où la PCP, mettant en place des mécanismes stricts de gestion des ressources halieutiques, ne permet pas d'augmenter les débarquements afin de préserver les stocks. Dans le même temps, l'aquaculture, et en particulier la pisciculture ne se développe pas à un rythme permettant de répondre à la demande croissante.

La tendance à long terme est même à la baisse de l'auto-approvisionnement français : notre pays ne représente que 10 % de la production halieutique européenne et en une décennie, les volumes de production ont baissé de 25 % (bien que la production soit désormais relativement stable depuis cinq ans).

B. LA PÊCHE FRANÇAISE SORTIE DE LA CRISE.

1. Panorama de la pêche française.

Avec un peu plus de 7 000 navires, dont un peu moins de 4 500 en France hexagonale, la pêche française se caractérise d'abord par sa grande diversité. La pêche au large et la grande pêche ne concernent qu'un peu moins de 300 navires. La France compte désormais moins de 1 000 navires de plus de 12 mètres.

La taille de la flottille française a été considérablement réduite en 20 ans : en 1995, il y avait en effet encore 6 500 navires environ en métropole au milieu des années 1990.

Réduite, la flotte de pêche française est également vieillissante, avec une ancienneté moyenne des navires en métropole de plus de 26 ans, et un rythme de renouvellement de moins de 60 navires par an en moyenne depuis une décennie.

L'emploi maritime à la pêche a connu une évolution similaire : le rapport Deprost-Suche de 2014 sur le renouvellement de la flotte de pêche notait une baisse de 18 % sur la période 2007-2012, plus prononcée en pêche côtière et en pêche au large qu'en petite pêche et en grande pêche. En 2012, 21 888 marins embarqués au moins une fois dans l'année sur un navire étaient recensés.

Mais la filière pêche ne se limite pas aux marins-pêcheurs : l'activité de pêche génère une importante activité à terre avec 37 criées en métropole, 306 entreprises de mareyage représentant plus de 4 500 emplois. En outre, on compte plus de 17 000 emplois dans des entreprises ayant une activité de transformation du poisson : filetage, conditionnement, conserveries, salage-fumaison, plats préparés.

La crise de la pêche depuis le milieu des années 2000, largement due à la hausse des prix du pétrole qui avait pesé sur la rentabilité des navires, a ainsi affaibli toute une filière.

2. La pêche française connaît une embellie conjoncturelle.

Interrogés par votre rapporteur, les professionnels de la pêche ont indiqué que la situation économique de la filière s'était améliorée depuis deux à trois ans, sous l'effet de plusieurs facteurs :

- les coûts du carburant ont beaucoup baissé depuis la mi-2014, allégeant d'autant les charges d'exploitation des navires de pêche, gourmands en énergie pour leur propulsion mais aussi pour actionner les engins de pêche, notamment dans les chalutiers. Votre rapporteur souligne que l'avitaillement des navires, qui fait l'objet d'une détaxation totale, constitue un enjeu stratégique pour la filière pêche ;

- les arbitrages effectués au niveau européen sur les quotas de pêche attribués à la France ne l'ont pas trop pénalisée. En décembre 2015, certains totaux admissibles de capture (TAC) ont été augmentés par l'Union européenne : + 15 % pour la sole en Manche Ouest, + 10 % pour la sole en mer du Nord, + 15 % pour le cabillaud en mer du Nord et en Manche Ouest, +18 % pour le hareng en mer du Nord et en Manche Est. Pour la sole de Manche-Est la baisse de quota a été limitée à 14 % et pour le bar, la baisse de quota a été limitée à 10 % dans le Golfe de Gascogne et l'activité des ligneurs et des fileyeurs dans la Manche a été préservée ;

- les prix de vente en criées ont progressé entre 2014 et 2015 : d'après les statistiques de FranceAgrimer4(*), malgré une baisse des quantités de 3 %, la valeur des ventes a progressé de 9 %, conduisant à une hausse de chiffre d'affaires global de 6 % : 12 % au Gulivinec, 11 % à Lorient ou encore 1 % à Boulogne-sur-Mer. Le taux d'invendus est très bas : 0,3 %. D'après la dernière note de conjoncture de FranceAgrimer5(*), l'année 2016 s'annonce très similaire à l'année 2015 avec une baisse des quantités vendues en criées de 1 % compensée par une hausse de la valeur des ventes de 1 %.

Plusieurs indicateurs permettent d'attester l'amélioration de la situation économique de la pêche maritime :

- les salaires des marins-pêcheurs sont plutôt orientés à la hausse. D'après les informations fournies à votre rapporteur lors de l'audition du comité national des pêches maritimes et élevages marins, le montant moyen des rémunérations en métropole serait de l'ordre de 4 000 € par mois, hors méditerranée, où la situation des pêcheurs est plus difficile ;

- un signe ne trompe pas : de nouveaux investissements ont été annoncés. Ainsi, plusieurs armements de flotte hauturière ont annoncé le renouvellement de leurs navires : ainsi, Euronor et la Compagnie des pêches de Saint-Malo ont ainsi lancé fin 2015 la construction d'un nouveau chalutier de 80 mètres. Alors que le nombre des permis de mise en exploitation (PME) pour des navires neufs en métropole était tombé à 26 en 2012, il a été de 57 en 2015 et le nombre de projets validés au 1er octobre 2016 était déjà de 55.

C. LES DIFFICULTÉS DE L'AQUACULTURE FRANÇAISE.

1. L'ostréiculture face au problème de la surmortalité.

Depuis 2008, l'ostréiculture est confrontée à une mortalité très importante au printemps et en été des naissains (jeunes huîtres), due à un virus6(*), conduisant à la perte de 60 à 80 % des juvéniles. La mortalité peut atteindre 100 % dans certaines zones et le phénomène touche la totalité des bassins de production français. A ce phénomène s'est ajoutée depuis 2013 sur la façade atlantique une surmortalité des huîtres creuses adultes due à une bactérie7(*), pouvant atteindre 65 %.

Ces phénomènes ont des origines multiples : facteurs climatiques, environnementaux se combinent. Des interrogations fortes sont également apparues sur la plus grande faiblesse des huîtres triploïdes, qui représentent environ 30 % des huîtres produites, par rapport aux huîtres diploïdes appelées aussi huitres naturelles. Un débat au Sénat avait d'ailleurs eu lieu le 12 mai 2015 sur cette question.

Enfin, au-delà de la surmortalité, la production ostréicole est affectée ponctuellement par des fermetures de zones en raison de la présence d'agents pathogènes rendant impossible la commercialisation pendant une certaine période.

Premier producteur européen d'huîtres, la France est passée d'une production de 113 000 tonnes en 2007 à 80 000 tonnes en 2012. Le chiffre d'affaires des ostréiculteurs a baissé dans de moindres proportions grâce à une hausse des prix de l'ordre de 20 % sur la même période.

Lors du dernier recensement de la conchyliculture, en 2012, on comptait 10 640 hectares de concessions sur le domaine public maritime, environ 2 500 entreprises réalisant un chiffre d'affaires d'environ 400 millions d'euros par an.

Même si les professionnels ont développé des stratégies d'adaptation, par son caractère massif, la surmortalité des huîtres a fortement fragilisé les ostréiculteurs français.

L'État a mis en place un réseau de surveillance sur la santé des coquillages. Ensuite, un programme de recherche sur la mortalité des huîtres est mené par l'Ifremer dans le cadre de la convention aquacole signée avec la direction des pêches maritimes et de l'aquaculture (DPMA).

Enfin, un coordinateur national pour les questions sanitaires et zoosanitaires en filière conchylicole a été nommé début 2016 à la suite du rapport Vannier.

2. La mytiliculture rencontre des difficultés nouvelles.

Avec 77 000 tonnes par an en 2012, la production de moules a légèrement progressé depuis 2001, de l'ordre de 5 %. Les mytiliculteurs exploitent 4 340 hectares de concessions sur le domaine public maritime et utilisent différentes techniques d'élevage : sur bouchot, sur cordes, ou sur parc.

Le chiffre d'affaires de la mytiliculture est moins important que pour l'ostréiculture : 130 millions d'euros annuels environ.

Les mytiliculteurs sont confrontés depuis 2014 à un phénomène nouveau de surmortalité des moules adultes, pouvant toucher jusqu'à 70 % du parc, notamment en Charente-Maritime, Vendée et Loire-Atlantique.

Le phénomène, dû à une bactérie, qui s'était manifesté fortement en 2014, avait alors nécessité un plan d'aide de 14 millions d'euros, à travers la mobilisation du fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA), des allègements de redevances domaniales et des exonérations de cotisations.

Après une année 2015 moins difficile, la surmortalité des moules est de nouveau un problème en 2016, avec des pertes de plus de 50 % sur certains sites. Un plan d'aide de 4 millions d'euros en faveur des entreprises mytilicoles a été annoncé en mai dernier par le ministre.

L'existence de cette fragilité sanitaire nouvelle fait peser une menace forte sur le secteur de la moule en France, rendant urgente la recherche de solutions techniques appropriées, comme pour l'huître.

L'une d'entre elles consiste à prévenir les pollutions du littoral car l'importance des rejets de toute sorte entraîne une fragilité du milieu marin à proximité immédiate des côtes, dont les conchyliculteurs sont les premières victimes.

3. La pisciculture marine en panne.

Apparue au début des années 1970, la pisciculture marine reste peu développée en France, avec à peine 27 entreprises qui assurent une production de 5 200 tonnes pour un chiffre d'affaires de 56 millions d'euros.

Le secteur est très concentré : 8 entreprises réalisent 80 % de l'activité. Les principales espèces élevées dans des fermes aquacoles sont le bar (2 360 tonnes) et la dorade royale (1 640 tonnes). La France est également un producteur important d'alevins, dont une grande partie est exportée.

Depuis le milieu des années 1990, l'activité de la pisciculture marine stagne. Depuis 1995, aucune autorisation d'exploitation nouvelle n'a été délivrée et aucun projet de nouvelle installation n'est actuellement en instruction.

Sans méconnaître les difficultés inhérentes aux projets aquacoles, et notamment les risques de nuisances pour les riverains et de concurrence dans l'accès au littoral, votre rapporteur ne peut cependant que regretter que la France ait si peu développé la pisciculture marine, alors que d'autres États membres de l'Union européenne disposent de véritables filières organisées : ainsi la Grèce produit 95 000 tonnes de poissons dans ses fermes aquacoles, l'Espagne 44 000 tonnes et l'Italie 12 000 tonnes.

II. LA FILIÈRE PÊCHE CONFRONTÉE À DES ENJEUX MULTIPLES.

A. UN ENJEU STRATÉGIQUE : GARANTIR UNE PÊCHE DURABLE ET RESPONSABLE.

1. La préservation de la ressource halieutique au coeur de la politique commune de la pêche.

La troisième réforme de la PCP (après celles de 1992 et de 2002) menée en 2013 a renforcé les exigences environnementales pesant sur la pêche, dans le but d'en assurer la durabilité à long terme.

La réforme conserve les instruments qui avaient été mis en place par l'Union européenne pour lutter contre la surpêche, en particulier la limitation de la taille de la flotte : toute construction neuve doit être compensée par le retrait d'une capacité équivalente voire supérieure estimée en unités de jauge.

Mais la réforme renforce aussi les exigences sur le secteur de la pêche : ainsi, elle vise aussi à déterminer les TAC des stocks halieutiques en visant à atteindre le RMD de chacun d'entre eux au plus tard en 2020 et si possible en 2015. Le RMD se définit comme la plus grande quantité de biomasse que l'on peut extraire en moyenne et à long terme d'un stock halieutique sans affecter le processus de reproduction. Cette approche est très exigeante, même si l'amélioration de la situation de certains stocks permet d'envisager de desserrer la contrainte pesant sur leur exploitation : ainsi dans sa communication de juin 2016 sur les possibilités de pêche pour 2017, la Commission européenne constate que « dans toutes les régions pour lesquelles des TAC ont été définis, le taux de pêche excédant le RMD a considérablement diminué ».

Cette tendance permet d'envisager une certaine stabilité des quotas attribués à la France en 2017, voire une hausse pour les stocks dont la situation s'améliore. Il subsiste toutefois des stocks qui devraient faire l'objet de baisses drastiques de TAC : la sole en mer d'Irlande et en Manche-est, le cabillaud, ou encore le bar dans la Manche ou dans le Golfe de Gascogne, pour lequel des mesures d'urgence risquent fort de s'imposer. Pour le bar, une attention particulière devrait être portée à la pêche récréative, qui pourrait représenter plus de la moitié des prises.

Enfin, l'état des stocks halieutiques est préoccupant en Méditerranée, pouvant entraîner la mise sous quotas de l'espadon.

La réforme de la PCP a également consisté à instaurer une nouvelle obligation de débarquement de l'ensemble des prises, y compris les prises accessoires, pour lutter contre les rejets et encourager une meilleure sélectivité des techniques de pêche professionnelle. Cette obligation entre progressivement en vigueur : elle concerne les espèces pélagiques (harengs, maquereaux ...) depuis le 1er janvier 2015 et doit progressivement s'étendre. Les sanctions ne s'appliqueront qu'à partir de 2017.

La réforme de la PCP a également mis en place un nouvel instrument financier de soutien à la politique des pêches et de l'aquaculture qui doit faire l'objet d'une déclinaison nationale à travers un programme opérationnel : le FEAMP.

Enfin, en marge de la réforme de la PCP, après l'accord politique de juin 2016 entre Commission européenne, Conseil et Parlement européen, l'Union européenne devrait parvenir à imposer une règlementation plus stricte en matière de pêche en eaux profondes, en interdisant la pêche au chalut à plus de 800 mètres de profondeur.

Le renforcement continu des exigences en matière de pêche oblige les professionnels à s'adapter en permanence : installer des caméras pour surveiller les opérations de capture, remplir des déclarations de capture, adapter la taille des engins, modifier les zones ou périodes de pêche.

2. Répondre à l'impératif économique de compétitivité de la filière.

Plusieurs constats conduisent les professionnels à s'inquiéter du positionnement de la pêche française face à l'enjeu de compétitivité de la filière. Une étude de FranceAgrimer publiée en juin 20168(*) constate que la grande distribution en France se tourne de plus en plus vers des sources européennes d'approvisionnement plus aptes que les pêcheurs français à répondre à ses besoins. Cette même étude constate que la part des produits transformés dans les importations françaises s'accroît au détriment de celle des produits bruts, pénalisant l'activité française de première transformation.

L'étude conclut que la filière pêche française dans son ensemble est clairement moins compétitive que la moyenne des autres filières en Europe, et en particulier par rapport aux deux autres principaux pays européens importants : Espagne et Royaume-Uni.

La France dispose certes d'atouts : diversité des espèces pêchées, capacité d'adaptation des entreprises de première transformation, bonne image des produits français. Mais elle est pénalisée par des coûts de production globalement plus élevés et une chaîne logistique peu performante.

Constatant qu'une stratégie de compétitivité-prix est difficilement envisageable, l'étude de FranceAgrimer préconise donc d'améliorer la compétitivité hors-prix de la filière, notamment à travers la modernisation des navires pour améliorer leur consommation énergétique, le développement d'une information à l'avance sur les débarquements attendus et l'amélioration des flux logistiques.

C'est donc l'ensemble de la filière : pêcheurs, mareyeurs, jusqu'aux distributeurs, qui doivent relever le défi de la compétitivité.

B. FAIRE FACE À PLUSIEURS DÉFIS À COURT TERME : RENOUVELER LA FLOTTE ET GÉRER LE BREXIT.

1. Le renouvellement de la flotte : profiter de la conjoncture favorable.

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2016, votre rapporteur avait insisté sur l'exigence de renouvellement de la flotte pour redonner des perspectives à la pêche maritime française.

Mais ces investissements sont coûteux et doivent faire l'objet d'un accompagnement approprié. L'assouplissement du statut de la société de pêche artisanale par la loi sur l'économie bleue vise à permettre à des investisseurs d'apporter des capitaux tout en permettant au patron-pêcheur de rester majoritaire dans son entreprise.

On peut toutefois s'inquiéter du désintérêt des investisseurs français dans la pêche. A l'exception de la Scapêche (propriété du groupe Intermarché) et de la Sapmer (spécialisée dans le thon tropical), les grands armements d senneurs océaniques ou de chalutiers congélateurs sont détenus par des sociétés étrangères : le groupe Parveliet & Van der Pla, à capitaux néerlandais, détient ainsi les armements Euronor et la Compagnie des pêches de Saint-Malo et a racheté en juillet 2016 la compagnie française du thon océanique ; un autre investisseur néerlandais, Cornelius Vrolijk, détient l'armement France pélagique ; enfin le groupe italien Bolton alimentari détient les navires thoniers de Saupiquet.

En outre, de nombreuses acquisitions de navires de pêche artisanale par des armements étrangers, principalement espagnols, ont eu lieu ces dernières années sur la façade atlantique.

Le coût d'un navire neuf reste élevé : plus de 8 millions d'euros pour le navire expérimental lancé en 2015 dans le cadre du projet Arpège ; presque 2 millions d'euros pour le chalutier polyvalent de 16,5 mètres « le Breizh » livré à Lorient en septembre dernier par le chantier naval Socarenam.

Les chiffres de délivrance des permis de mise en exploitation pour 2015 et 2016 attestent d'une reprise, qui doit cependant s'inscrire dans la durée pour avoir un véritable effet de modernisation sur la pêche professionnelle française.

2. Le Brexit : un danger pour la pêche française.

La PCP repose sur la mise en commun des zones économiques exclusives (ZEE) des pays européens et sur la gestion commune de la ressource halieutique. La sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne signifierait la fin de la participation des britanniques à la PCP, fragilisant la pêche française, très dépendante des captures réalisées dans les eaux britanniques.

a) Le risque de remise en cause de l'accès des pêcheurs français aux eaux britanniques.

En 2015, les captures françaises réalisées dans la ZEE britannique s'élevaient à 100 000 tonnes pour une valeur de 177 millions d'euros, soit 22 % de la production nationale en volume et 16 % en valeur.

Les pêcheurs français des Hauts-de-France, de Normandie et de Bretagne réalisent environ un tiers de leur production dans les eaux britanniques.

Par ailleurs, l'activité de transformation du poisson est également dépendant des prises effectuées dans ces eaux : 44 % des prises débarquées dans le port de Boulogne-sur-Mer ont été effectuées dans les eaux britanniques, faisant vivre l'activité de transformation du port.

Outre l'accès à la ZEE, le Brexit pose le problème de l'accès aux eaux territoriales : les navires français disposent de nombreux droits d'accès à des eaux comprises entre 6 et 12 miles des côtes britanniques, qui sont des eaux littorales très poissonneuses. Or, la réciproque n'est pas vraie.

La remise en cause de l'accès aux eaux britanniques est donc lourde de menaces pour la pêche française, en particulier celle du Nord de la France. Même si le droit de la mer oblige à reconnaître des droits historiques et ne permet vraisemblablement pas une fermeture totale de la ZEE britannique aux navires de pêche français, des restrictions fortes pourraient pénaliser tout aussi fortement nos professionnels.

b) Le risque de remise en cause des quotas de pêche français.

Depuis l'origine, la PCP est fondée sur le principe de stabilité relative, qui implique que les TAC décidés à l'échelle de l'Union européenne sont ensuite répartis en quotas entre Etats membres selon une clef de répartition stable dans le temps, reflétant les équilibres historiques.

Or, ces clefs de répartition ne sont pas forcément favorables au Royaume-Uni pour les espèces pourtant pêchées dans ses eaux : ainsi sur le lieu noir en mer du Nord, le quota attribué à la France est de 24 % et celui réservé aux britanniques n'est que de 8 %.

Plus largement, le Royaume-Uni pourrait demander à sortir du système de répartition des quotas au sein de l'Union européenne et rentrer dans des accords bilatéraux avec l'Union européenne, pour définir des quotas plus favorables, au détriment de l'ensemble de l'Union européenne.

Par ricochet, la réduction des TAC à l'échelon européen qui serait le résultat de négociations à l'avantage de la Grande-Bretagne pourrait conduire les autres Etats membres à demander la remise en cause du principe de stabilité relative, au détriment de la France, qui dispose de quotas historiques plutôt élevés.

c) La nécessité d'un accord équilibré avec les britanniques.

Votre rapporteur constate que si les britanniques peuvent pénaliser la pêche française par une restriction forte de l'accès à leur ZEE et une renégociation dure des quotas de pêche avec l'Union européenne, la pêche britannique peut aussi être pénalisée par le Brexit.

D'abord, la pêche britannique a besoin du marché européen et en particulier du marché français : les exportations de produits aquatiques de la France vers le Royaume-Uni ne représentent que 117 millions d'euros (huiles de poisson, thon, saumon) tandis que les exportations du Royaume-Uni vers la France représentent 507 millions d'euros (saumon, coquille Saint-Jacques, langoustines, cabillaud), soit 28 % du total des exportations britanniques de produits aquatiques vers l'Union européenne.

Ensuite, si la sortie de l'Union européenne redonne au Royaume-Uni la liberté de négocier ses quotas de pêche avec ses voisins, le Royaume-Uni ne pourra pas en revanche bénéficier des facilités offertes aux pêcheurs européens dans le cadre des accords de pêche avec les pays tiers : il devra donc négocier directement avec l'Islande ou encore la Norvège, sans avoir accès à la « monnaie d'échange communautaire » que constituent les quotas de pêche et les eaux de l'Union européenne.

Il est trop tôt à ce stade pour évaluer avec précision les conséquences du Brexit sur la pêche. Votre rapporteur souligne toutefois qu'il s'agit d'un enjeu important qui ne devra pas être oublié ou négligé dans la négociation du Brexit avec les britanniques. En tout état de cause, le libre accès au marché du poisson britannique ne saurait être accepté si les droits de pêcheurs européens et en particulier des pêcheurs français étaient remis en question par le Royaume-Uni.

III. UN SOUTIEN FINANCIER MULTIFORME À LA PÊCHE ET L'AQUACULTURE.

A. LES CRÉDITS EN FAVEUR DE LA PÊCHE ET DE L'AQUACULTURE COMPLÉTÉS PAR D'AUTRES SOUTIENS DE L'ÉTAT.

1. Les crédits consacrés à la pêche et l'aquaculture au sein du programme n° 205 en légère baisse.

Comme les années précédentes, les crédits consacrés à la pêche et l'aquaculture au sein du programme n° 205 connaissent une légère baisse pour s'établir à 45,6 millions d'euros pour 2017. Aucune mesure nouvelle n'est prévue au sein de ce budget par rapport à 2016 et toutes les mesures prévues en 2016 sont reconduites. Ce budget se répartit en deux blocs : un bloc destiné à répondre aux exigences de la règlementation européenne, essentiellement en matière de recherche scientifique et de contrôle des pêches, et un bloc destiné à l'accompagnement économique de la filière pêche et aquaculture, principalement en complément des crédits européens.

a) Un tiers de l'enveloppe budgétaire destinée à répondre au cadre règlementaire de la politique commune de la pêche.

Pour 2017, 15,76 millions d'euros sont dédiés au suivi statistique, aux contrôles et à l'appui technique à la mise en oeuvre de la politique des pêches.


· Les crédits destinés au suivi de la ressource halieutique dans les conditions exigées par la réglementation communautaire s'élèvent à 6,45 millions d'euros pour 2017 (contre 6,8 millions d'euros en 2016). Ces moyens permettront comme en 2016 de financer les programmes de collecte de données à la mer et au débarquement, pour 3 millions d'euros, et les conventions avec les organismes scientifiques pour 3,45 millions d'euros.

Parmi ces organismes, l'Ifremer est le principal partenaire de la direction des pêches maritimes et de l'aquaculture : la convention avec l'Ifremer représente une enveloppe de 1,8 millions d'euros pour 2017, permettant notamment de financer les projets Bargip (sur l'amélioration des connaissances sur le bar, pour 75 000 euros) ou Smac (sur l'amélioration des connaissances sur la sole en Manche-est, pour 80 000 euros).

D'après les informations fournies à votre rapporteur, l'Ifremer consacrerait 7,5 à 8 millions d'euros par an à la collecte de données pour les avis scientifiques en soutien à la PCP, dont 80 % des coûts sont supportés par le FEAMP. En outre, l'Ifremer mobiliserait sur ses fonds propres environ 6 millions d'euros pour financer des programmes scientifiques de suivi des ressources halieutiques (programme Orhago sur le suivi des juvéniles de sole, campagne sur les stocks de coquille Saint-Jacques).

Au total, environ 15 millions d'euros par an seraient alloués par l'Ifremer aux activités de collecte de données et d'expertise halieutique, le budget total de l'Ifremer étant d'environ 230 millions d'euros par an.

Outre l'Ifremer, l'Institut de recherche et développement (IRD) et le Muséum national d'histoire naturelle (MNHN) sont destinataires des fonds de l'État dans le cadre des conventions de collecte de données scientifique et de recherche halieutique.


· Les crédits destinés au contrôle des pêches répondent eux aussi aux exigences de la réglementation communautaire. Ils s'élèvent à 5,9 millions d'euros pour 2017 (contre 6,2 millions d'euros pour 2016). Ils financent les systèmes d'informations et de gestion des pêches et de l'aquaculture ainsi que les mesures visant à améliorer l'information des autorités comme des consommateurs.


· Enfin, un dernier bloc de crédits, d'un montant de 3,4 millions d'euros (contre 3,5 millions d'euros en 2016) permet l'accompagnement de la mise en place du FEAMP. Le « bleu budgétaire » précise qu'il s'agit de « frais de gestion, d'instruction, de contrôle et de paiement » des aides versées par l'Agence de service et de paiements (ASP). Cette enveloppe sert aussi à régler les contributions de la France aux organisations européennes et internationales de gestion des pêches.

b) Près de 30 millions d'euros pour l'action économique en faveur de la pêche et de l'aquaculture.

Les deux tiers de l'enveloppe budgétaire de la pêche et de l'aquaculture concernent l'action économique en direction de la filière.


· Le budget 2017 prévoit tout d'abord une enveloppe de 6,4 millions d'euros de crédits (contre 6,5 millions d'euros en 2016) pour couvrir la participation de l'État au financement des caisses de chômage intempéries des marins, en complément des versements de ceux-ci.


· Le budget 2017 prévoit ensuite une enveloppe de 20,7 millions d'euros, inférieure d'1 million d'euros à l'enveloppe 2016, pour contribuer au cofinancement de mesures de soutien prévues par le FEAMP, comme les aides à la création d'entreprises par les jeunes pêcheurs (mesure 31) ou encore l'aménagement des équipements à terre (mesure 43).


· Le budget 2017 prévoit enfin une enveloppe résiduelle de 2,9 millions d'euros (contre 3,1 millions d'euros en 2016) pour financer des actions purement nationales comme le plan de repeuplement de civelles, le plan anguille ou encore le plan de lutte contre la pollution des eaux au chlordécone en Martinique et Guadeloupe.

2. D'autres moyens de l'État que les crédits « pêche et aquaculture » au service de la filière.

Les crédits « pêche et aquaculture » ne représentent qu'une part des moyens que l'État met à disposition de la filière.

D'autres lignes budgétaires y contribuent : ainsi, les crédits de fonctionnement en faveur du contrôle des pêches sont portés par les budgets de fonctionnement alloués aux autorités de contrôle : affaires maritimes, gendarmerie maritime, douanes etc...

En outre, le secteur de la pêche bénéficie de plusieurs dispositions fiscales favorables parmi lesquelles l'exonération de taxe intérieure de consommation (TIC), l'exonération de TVA pour les poissons vendus en criées (représentant 5 millions d'euros par an), l'étalement des plus-values de cession de navires de pêche (représentant 3 millions d'euros par an).

Pour assurer la connaissance et l'organisation du marché des produits de la mer, FranceAgrimer dispose également depuis 20039(*) d'une taxe fiscale affectée plafonnée à 4,1 millions d'euros, assise sur les ventes de poissons en France et sur les produits importés, sur la base d'un taux de 0,2 % de la valeur des ventes.

B. DES SOUTIENS À LA PÊCHE ET L'AQUACULTURE EN PROVENANCE DE L'UNION EUROPÉENNE ET DES PROFESSIONNELS.

1. Le FEAMP, acteur majeur du soutien à la pêche et à l'aquaculture.

Le FEAMP constitue l'instrument financier de la PCP dans le cadre de la nouvelle programmation européenne 2014-2020. Il succède au FEP, mis en place sur la période 2007-2013.

La France bénéficie d'une enveloppe budgétaire importante de 588 millions d'euros dont près de 50 % gérés directement par les régions.

La mise en oeuvre effective du FEAMP s'avère relativement lente : le nouveau règlement a été publié le 20 mai 2014  et le programme opérationnel français, qui organise la mise en oeuvre du FEAMP, n'a été approuvé par la Commission européenne que le 3 décembre 2015.

La complexité du cadre juridique et le degré d'exigence élevé des autorités européennes pour l'utilisation des fonds structurels nécessite de bâtir un dispositif robuste afin de sécuriser juridiquement les aides versées, et éviter de se retrouver dans la situation où les bénéficiaires auraient à les reverser à la suite de contrôles.

Les mesures éligibles aux aides du FEAMP sont donc ouvertes au fur et à mesure. D'après les informations fournies à votre rapporteur, au 1er octobre 2016, environ 25 millions d'euros avaient pu être mobilisés sur l'enveloppe du FEAMP, dont plus de 17 millions sur les actions relatives à la compensation des surcoûts dans les régions ultrapériphériques et à la collecte de données sur les ressources halieutiques.

Les mesures relatives aux plans de production et de commercialisation ont également été ouvertes.

L'objectif du Gouvernement consiste à accélérer la mise en oeuvre du FEAMP afin de procéder aux premiers paiements d'ici la fin 2016. Mais cette mise en oeuvre dépend largement des régions, qui gèrent désormais environ 50 % de l'enveloppe.

Comme l'année dernière, votre rapporteur insiste sur la nécessité de disposer rapidement de l'ensemble du panel de mesures finançables au titre du FEAMP, afin de ne pas se retrouver en fin de période 2014-2020 avec des crédits non consommés et perdus.

2. France filière pêche : un acteur interprofessionnel indispensable.

Mise en place sous forme d'association interprofessionnelle depuis 2012, France filière pêche (FFP) est devenu un acteur incontournable du soutien aux pêches maritimes.

Disposant d'un budget annuel de 31 millions d'euros apporté par la grande distribution, FFP a mené une politique ambitieuse dans deux directions :

environ 2/3 du budget concerne directement la production. Les actions menées à ce titre permettent de financer des aides à l'investissement sur les navires, mais aussi de cofinancer des programmes de recherche scientifique.

environ 1/3 du budget concerne l'amélioration de la commercialisation des produits de la pêche française. Au sein de cette enveloppe, 8 millions d'euros sont consacrés à des actions de promotion de la pêche française auprès des consommateurs, et en particulier à la communication autour de la marque collective « Pavillon France ».

En 2016, des aides exceptionnelles ont été prévues pour des navires neufs, allant de 9 400 à 80 500 euros. Elles s'ajoutent au dispositif d'aide à la modernisation et à l'équipement des bateaux de pêche qui a déjà bénéficié à plus de 2 000 entreprises de pêche.

Le mécanisme des aides de FFP est particulièrement intéressant pour les pêcheurs puisque les aides sont versées rapidement, sous forme d'acomptes, avant que les dépenses soient réalisées par les professionnels.

La contribution de FFP au financement de programmes de recherche est également considérable puisqu'en 4 ans, environ 18 millions d'euros y auront été consacrés. Ces fonds complètent ceux du FEAMP sur les actions relatives aux partenariats entre scientifiques et pêcheurs (action n° 29), aux innovations liées à la conservation des ressources biologiques de la mer (action n° 39) et à la protection et la restauration de la biodiversité et des écosystèmes marins (action n° 40). Ainsi sur le programme Smac concernant la sole dans la Manche), FPP contribue a projet à hauteur de 42 %10(*).

Pour la période 2017-2020, la convention de financement de FFP devrait être reconduite pour des montants moindres : 18,6 millions d'euros pour 2017-2018 puis 15,5 millions d'euros pour les deux ans qui suivent, ce qui représente 0,5 % du chiffre d'affaires du rayon poissonnerie des grandes surfaces.

Cette baisse de l'enveloppe est conséquente, mais ne devrait pas empêcher la poursuite des actions de FFP, essentiellement dans l'aide à la production, le succès du Pavillon France nécessitant désormais moins de crédits.

Votre rapporteur se réjouit de la poursuite des activités de FFP pour les années qui viennent, pendant lesquelles les crédits du FEAMP devraient pouvoir prendre le relais des crédits interprofessionnels pour les programmes de recherche.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Mardi 25 octobre 2016 :

Direction des pêches maritimes et de l'aquaculture (DPMA) : M. Frédéric Gueudar Delahaye, directeur, et Mme Corinne Griseau, cheffe de la mission des affaires générales ;

France filière pêche (FFP) : M. Gérard Higuinen, président ;

Comité national des pêches maritimes et élevages marins (CNPMEM) : M. Hubert Carré, directeur général, Mmes Emilie Gélard, juriste et Camille Contamine, juriste.

Jeudi 27 octobre 2016 :

Cabinet d'Alain Vidalies, secrétaire d'Etat chargé des transports, de la mer et de la pêche : MM. François Lambert, conseiller affaires maritimes, Eamon Mangan, conseiller pêche et Mme Constance Deler, conseillère parlementaire.


* 1 Situation mondiale des pêches et de l'aquaculture, FAO, édition 2016.

* 2 Le marché européen du poisson, EUMOFA, édition 2016.

* 3 Les filières pêche et aquaculture en France, FranceAgrimer, avril 2016

* 4 Données de ventes déclarées en halles à marée en 2015, FranceAgrimer, avril 2016.

* 5 Pêche et aquaculture, note de conjoncture, FranceAgrimer, novembre 2016.

* 6 L'Ostreid Herpes virus 1 (OsHV1)

* 7 Vibrio aestuarianus.

* 8 Étude de compétitivité comparée de la filière pêche française et de ses principaux concurrents européens, FranceAgrimer, juin 2016.

* 9 Article 75 de la loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003 de finances rectificative pour 2003.

* 10 Source : Le Marin.