Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi de finances pour 2017 : Action extérieure de l'État : diplomatie culturelle et d'influence

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Action extérieure de l'État : diplomatie culturelle et d'influence ( avis - première lecture )

Avis n° 142 (2016-2017) de MM. Jacques LEGENDRE et Gaëtan GORCE, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 24 novembre 2016

Disponible au format PDF (1,7 Moctet)


N° 142

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 novembre 2016

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2017, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME II

ACTION EXTÉRIEURE DE L'ÉTAT :
DIPLOMATIE CULTURELLE ET D'INFLUENCE

Par MM. Jacques LEGENDRE et Gaëtan GORCE,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Raffarin, président ; MM. Christian Cambon, Daniel Reiner, Jacques Gautier, Mmes Nathalie Goulet, Josette Durrieu, Michelle Demessine, MM. Xavier Pintat, Gilbert Roger, Robert Hue, Mme Leila Aïchi, vice-présidents ; M. André Trillard, Mmes Hélène Conway-Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Joël Guerriau, Alain Néri, secrétaires ; MM. Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Pierre Charon, Robert del Picchia, Jean-Paul Émorine, Philippe Esnol, Hubert Falco, Bernard Fournier, Jean-Paul Fournier, Jacques Gillot, Mme Éliane Giraud, MM. Gaëtan Gorce, Alain Gournac, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Pierre Grand, Jean-Noël Guérini, Claude Haut, Mme Gisèle Jourda, M. Alain Joyandet, Mme Christiane Kammermann, M. Antoine Karam, Mme Bariza Khiari, MM. Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Jeanny Lorgeoux, Claude Malhuret, Jean-Pierre Masseret, Rachel Mazuir, Christian Namy, Claude Nougein, Philippe Paul, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, MM. Cédric Perrin, Yves Pozzo di Borgo, Henri de Raincourt, Alex Türk, Raymond Vall, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 4061, 4125 à 4132 et T.A. 833

Sénat : 139 et 140 à 146 (2016-2017)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS POUR AVIS

Les crédits du programme 185, « diplomatie culturelle et d'influence » s'élèvent à 713 millions d'euros, au sein d'une mission « action extérieure de l'État » qui représente, au total, un peu plus de trois milliards d'euros.

Ce budget diminue de 1,2 % en 2017, après un recul de 3,7 % l'an dernier. La baisse est de - 1,6 % hors titre 2 (crédits de personnel).

Hors mesures de sécurisation des réseaux, qui représentent 14,7 millions d'euros, la baisse est du même ordre que l'an dernier, soit 3,5 %.

1- S'agissant de l'AEFE, dont la subvention représente 55 % du programme, les crédits sont en légère hausse (+0,43 %) pour la première fois depuis 2013. Hors sécurisation, toutefois, le budget de l'AEFE diminue de 13 millions d'euros. Tandis que le réseau demeure attractif, l'État se désengage progressivement, au risque de remettre en cause un modèle fondé sur l'excellence, l'accessibilité aux familles, et qui est l'un des vecteurs majeurs de l'influence française dans le monde. Dans ce contexte, l'AEFE tente de diversifier ses sources de financement, ce qui, aux yeux de vos rapporteurs, ne devrait pas passer par une augmentation supplémentaire des frais de scolarité. L'AEFE reconsidère, par ailleurs, l'équilibre en son sein entre agents expatriés, résidents, et recrutés locaux. Vos rapporteurs estiment qu'une concertation plus étroite avec le ministère de l'éducation nationale est urgente, afin de remédier à la pénurie d'agents détachés, de nombreux postes demeurant non pourvus. Enfin, l'AEFE développe des dispositifs de labélisation, afin d'apporter une reconnaissance à des établissements étrangers ayant fait le choix de la langue française. Cette démarche est intéressante si elle vient compléter et non se substituer au réseau AEFE.

2- S'agissant de l'attractivité de l'enseignement supérieur et de la recherche, la subvention à Campus France est stable, tandis que les crédits des bourses continuent de baisser (-4,4 %). Les ambitions sont grandes (doubler le nombre d'étudiants étrangers en France d'ici à 2020), au regard des moyens mis en oeuvre, alors que les crédits des bourses ont déjà diminué de 40 % de 2004 à 2014 et que le nombre de boursiers du gouvernement français est passé de 15 400 en 2010 à 12 900 en 2015. Même là où l'enseignement supérieur français est traditionnellement attractif (en Afrique), l'influence de la France est soumise à une forte concurrence régionale. Certains pays du Moyen-Orient proposent désormais des bourses d'études vers des universités islamiques. En Europe, les moyens déployés par l'Allemagne pour attirer des étudiants étrangers sont sans commune mesure avec ceux mis en oeuvre par la France.

3- Les crédits de l'Institut français poursuivent leur baisse (- 3 %). Entre 2011 et 2017, les crédits totaux de l'Institut français ont diminué de 25 % et ses crédits d'intervention de 34 %. L'Institut français pourra-t-il, dans ces conditions, continuer à mener des actions dans la plupart des secteurs culturels, ou devra-t-il procéder à des choix ? Vos rapporteurs estiment que la double tutelle de l'Institut français justifierait désormais une contribution accrue au titre de la Mission « Culture ». Par ailleurs, les dotations pour opérations aux établissements à autonomie financière diminuent de près de 5 %. Enfin, la politique immobilière du ministère a conduit à céder plusieurs bâtiments symboliques de l'influence française. Vos rapporteurs souhaiteraient que puissent être évalués l'intérêt et la faisabilité d'accroître les pratiques commerciales au sein du réseau culturel (boutiques, restaurants, stratégies offensives de vente de cours de langue...), susceptibles de drainer non seulement des financements mais aussi de nouveaux publics.

4- Enfin, vos rapporteurs approuvent l'orientation dynamique de la politique de promotion du tourisme, dans un contexte économique préoccupant. Les financements devraient toutefois en être clarifiés, s'agissant notamment des annonces les plus récentes. Pour des raisons de sincérité budgétaire, il conviendrait que les financements supplémentaires alloués au tourisme apparaissent en projet de loi de finances.

La France a inventé la diplomatie culturelle au cours du dix-neuvième siècle. Toutes les grandes puissances ont aujourd'hui compris l'importance du champ de l'influence culturelle, dans un monde marqué par une compétition économique intense, et une concurrence entre valeurs non moins aiguë. Dans ce contexte, vos rapporteurs estiment que la diplomatie culturelle doit demeurer une priorité forte et qu'elle doit conserver sa spécificité, au-delà de ses synergies utiles avec la diplomatie économique.

Sous le bénéfice de ces observations, vos rapporteurs pour avis ont souhaité émettre un avis défavorable sur les crédits inscrits dans le PLF 2017 pour le programme 185.

À l'issue de sa réunion du mercredi 16 novembre 2016, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat », M. Jacques Legendre ainsi que les membres du groupe communiste, républicain et citoyen votant contre et M. Gaëtan Gorce s'abstenant.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le budget 2017 du ministère des affaires étrangères et du développement international s'élève à 4,7 milliards d'euros, en baisse de 1,8 % par rapport à la LFI 2016, en raison de l'extinction du programme 341 dédié à l'organisation de la COP 21. Hors COP 21, ce budget est en hausse de 1,15 % (+ 53,4 M€) pour répondre à deux priorités gouvernementales :

- d'une part, l'aide publique au développement (programme 209 de la mission « Aide publique au développement) ;

- d'autre part, le renforcement des moyens de sécurité. Dans le cadre du plan de renforcement des moyens de lutte anti-terroriste et de protection des communautés et intérêts français à l'étranger, 51,9 M€ de crédits hors personnel et 67 ETP sont, en effet, affectés à la protection de l'ensemble de nos réseaux à l'étranger (ambassades, consulats, instituts français, établissements d'enseignement, alliances françaises) et à la protection des communautés françaises.

Au sein de ce budget, et au titre de la mission « Action extérieure de l'État », les crédits du programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence », qui s'élèvent à 712,77 M€, connaissent un recul de 1,2 % en 2017, qui fait suite au recul, plus important encore, qui avait été enregistré l'an dernier (-3,7%).

Hors mesures de sécurisation des réseaux, qui représentent 14,7 M€ pour les établissements d'enseignement à l'étranger et 2 M€ pour les Alliances françaises, la baisse est du même ordre que l'an dernier, soit 3,5 %.

I - PRÉSENTATION DES MOYENS DE LA DIPLOMATIE CULTURELLE ET D'INFLUENCE

Au sein de la mission « Action extérieure de l'État », le programme 185 porte les crédits destinés au service de l'enseignement du français à l'étranger, conformément aux missions fixées par le code de l'éducation à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE). Il regroupe, par ailleurs, l'ensemble des moyens destinés aux politiques culturelle, linguistique, universitaire, scientifique et relative aux échanges sur les objectifs de développement durable.

Depuis avril 2014, l'élargissement des compétences du Ministère des affaires étrangères et du développement international (MAEDI) au commerce extérieur et à la promotion du tourisme (« diplomatie globale ») a conduit à une évolution du périmètre du programme 185, qui intègre désormais des activités de diplomatie économique, liées à la promotion du tourisme. Cette évolution se traduit par l'inscription dans ce programme de la subvention à l'agence « Atout France ».

Le référentiel d'activité du programme 185 a fait l'objet d'une refonte en 2017. Les modifications d'intitulé visent uniquement à clarifier la nomenclature du programme, sans impact sur son périmètre.

Le programme 185, qui s'élève, au total, à 712,77 M€, se décompose de la façon suivante :

- 55,6 % des crédits (soit 396,11 M€) sont consacrés à la subvention à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) ;

- 13,4 % des crédits (soit 95,18 M€) sont dévolus à l'enseignement supérieur et à la recherche, dont les programmes de bourses (58,5 M€) et la subvention à Campus France (3,8 M€) ;

- 10,6 % des crédits (75,58 M€) recouvrent les dépenses de personnel concourant au programme ;

- 9 % des crédits (soit 64,03 M€) sont consacrés à la coopération culturelle et à la promotion du français (dont Institut français à hauteur de 28,7 M€, alliances françaises...) ;

- 6 % des crédits sont dédiés à l'appui au réseau culturel à l'étranger (43,03 M€) ;

- 4,6 % des crédits sont consacrés à des actions de diplomatie économique et de développement du tourisme, par l'intermédiaire de l'opérateur Atout France (33,08 M€) ;

- 0,8 % sont consacrés à des objectifs de développement durable (5,75 M€).

Décomposition du programme 185 par actions

II - EVOLUTION DES MOYENS DU PROGRAMME DANS LE PLF 2017

L'évolution du programme 185 (-1,2 %) se répercute de la façon suivante sur chaque action :

- La subvention à l'AEFE augmente de 0,43 %, soit +1,7 M€ (mais les crédits affectés à la sécurisation des établissements représentent 14,7 M€) ;

- Les crédits pour la promotion de l'enseignement supérieur et de la recherche diminuent de 5,16 %. Les programmes de bourses diminuent de 4,44 % et la subvention à Campus France est stable.

- Les dépenses de personnel concourant au programme augmentent de 2,15 % ;

- Les crédits de la coopération culturelle et de la promotion du français diminuent de 2,77 %.

- L'appui au réseau culturel à l'étranger voit ses crédits augmenter de 0,65 % ;

- Les crédits de diplomatie économique et de développement du tourisme, par l'intermédiaire de l'opérateur Atout France, diminuent de 0,8 %.

- Les crédits consacrés à des objectifs de développement durable diminuent de 29 % ;

S'agissant de l'action culturelle, l'Institut français (-3,01 %) est particulièrement touché, de même que les établissements à autonomie financière (-4,81 % en fonctionnement et -4,9 % pour opérations).

Échappent en revanche à la diminution des moyens les Alliances françaises, qui connaissent une augmentation importante de leurs crédits (+ 25 %) afin de financer des actions de sécurisation.

Conformément à la lettre de cadrage 2015-2017 adressée par le Premier ministre au Ministre des Affaires étrangères et du Développement international, les agences et opérateurs de l'État sont mobilisés pour le rétablissement des finances publiques. Le taux de réduction des subventions pour charges de service public (SCSP) par opérateur a été fixé à 2 % par an. En complément, la lettre de cadrage du 27 avril 2016 demande un effort supplémentaire sur les crédits (-5%) et emplois (-2%) des opérateurs, ajustable en fonction des réalités de chaque opérateur.

Le seul bémol à la diminution des moyens des opérateurs de la diplomatie culturelle tient en effet à l'attribution de moyens supplémentaires au titre du plan de sécurité mis en place par le ministère des affaires étrangères et du développement international. Dans le cadre de ce plan, qui porte au total sur 51,9 M€ de crédits hors personnel et 67 ETP, un budget de 14,7 M€ est dédié à la sécurisation des établissements d'enseignement à l'étranger, et 2 M€ serviront à financer des mesures de sécurisation des alliances françaises. 22,16 M€ sont consacrés, par ailleurs, à la sécurité des ambassades, consulats et instituts français.

Les crédits du plan sécurité masquent en fait une diminution des moyens de la diplomatie culturelle et d'influence, à tous les niveaux. Cette diminution est d'autant plus inquiétante qu'elle s'inscrit dans une tendance de long terme, engendrant un risque de recul de l'influence française.

À l'heure où l'image de la France est marquée par les attentats récents, et alors que d'autres pays, en Europe et dans le monde, investissent de façon croissante le champ de l'influence culturelle, vos rapporteurs estiment que la diplomatie culturelle et d'influence doit demeurer une priorité.

Crédits de paiement du programme diplomatie culturelle et d'influence en 2016 et 2017

Numéro et intitulé de l'action

Titre 2
Dépenses de personnel

Titre 3
Dépenses de fonctionnement

Titre 6
Dépenses d'intervention

Total

Ancien Référentiel (2016)

Nouveau Référentiel (2017)

2016

2017

2016

2017

2016

2017

2016

2017

01 : Animation du réseau

01 : Appui au réseau *

0

0

42 757 684

43 034 611

0

0

42 757 684

43 034 611

02 : Coopération culturelle et promotion du français

02 : Coopération culturelle et promotion du français

0

0

30 760 925

28 691 961

34 903 975

35 340 406

65 861 291

64 032 367

03 : Enjeux globaux

03 : Objectifs de développement durable

0

0

243 501

0

7 950 299

5 754 772

8 093 800

5 754 772

04 : Attractivité et recherche

04 : Enseignement supérieur et recherche

0

0

9 661 134

8 624 901

90 712 054

86 551 548

100 373 188

95 176 449

05 : AEFE

05 : AEFE

0

0

394 410 000

396 113 143

0

0

394 410 000

396 113 143

06 : Dépenses de personnel

06 : Dépenses de personnel

73 984 259

75 575 657

0

0

0

0

73 984 259

75 575 657

07 : Développement du tourisme

07 : Développement du tourisme

0

0

30 380 000

33 082 020

0

0

33 349 000

33 082 020

Réserves parlementaires

Réserves parlementaires

0

0

0

0

2 566 058

 

2 566 058

 

Total

73 984 259

75 575 657

508 213 244

509 546 636

136 132 386

127 646 726

721 395 279

712 769 019

LES CRÉDITS DE LA DIPLOMATIE CULTURELLE ET D'INFLUENCE

Le programme 185 a vu son périmètre élargi en 2015 avec l'intégration en son sein des activités de promotion du tourisme de l'opérateur Atout France. Cette évolution est l'une des manifestations de la volonté d'améliorer les synergies entre diplomatie culturelle et diplomatie économique, qui irrigue l'ensemble du programme, conformément à l'orientation vers une diplomatie dite « globale ».

À ce titre, la « diplomatie économique » est mentionnée comme premier axe stratégique du programme 185, selon le projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2017. Afin d'intégrer dans l'action diplomatique le soutien à l'internationalisation des entreprises françaises et la promotion de l'image de la France auprès des investisseurs et des touristes étrangers, une nouvelle direction des entreprises, de l'économie internationale et de la promotion du tourisme a été créée, à compter du 1er mars 2013.

La diplomatie économique constitue, certes, l'un des piliers de toute politique d'influence. D'un point de vue budgétaire, elle est également portée par le programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme » de la mission « Économie », qui tend à développer la compétitivité des entreprises françaises et à favoriser un environnement économique propice à la croissance et à l'emploi. Ce programme comporte un volet consacré au développement des entreprises françaises à l'international et des investissements étrangers en France. Le programme 134 porte notamment la subvention à l'opérateur Business France, qui résulte de la fusion d'Ubifrance et de l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII), sur lequel le MAEDI exerce une cotutelle. Business France déploie une stratégie destinée à la fois à aider les entreprises françaises à exporter et les entreprises étrangères à s'installer en France. Le programme 134 porte également la politique de promotion de l'offre touristique de la Direction générale des entreprises (DGE).

L'intégration dans le programme 185 d'objectifs de diplomatie économique témoigne de l'attention portée au renforcement des liens entre action culturelle et intérêts économiques : mécénat, partenariats, amélioration des synergies entre événements culturels et développement international des entreprises françaises, dans l'idée également de trouver des financements privés pour compléter - voire se substituer - aux ressources budgétaires.

S'il paraît en effet utile d'améliorer les synergies entre diplomatie culturelle et diplomatie économique, vos rapporteurs souhaitent souligner la spécificité de la diplomatie culturelle, volet indispensable d'une politique d'influence globale de long terme.

I. L'AEFE : UN RÉSEAU DYNAMIQUE, AU RISQUE D'UNE REMISE EN CAUSE DU MODÈLE

L'attractivité du réseau d'établissements d'enseignement de l'AEFE ne se dément pas. Dans un contexte de diminution des ressources publiques, l'augmentation de la demande de scolarisation ne risque-t-elle pas de susciter une remise en cause du modèle qui a fait le succès de l'enseignement français à l'étranger ?

S'il veut préserver ses ambitions, et rester le pilier de l'influence française qu'il est aujourd'hui, ce modèle doit aujourd'hui s'adapter.

A. DES MOYENS CONTRAINTS

1. Le financement de l'AEFE
a) Le budget de l'AEFE

Le budget rectificatif n° 2 2016 de l'AEFE, voté lors du conseil d'administration du 27 juin 2016, s'établit ainsi :

Budget 2016 de l'AEFE (comptabilité budgétaire)

Note : En application du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, l'AEFE a mis en place une comptabilité budgétaire, distincte de la comptabilité générale.

Source : réponses au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs

En loi de finances initiale pour 2016, le plafond d'emplois de l'AEFE s'est établi à 10 882 ETP dont 1,6 % au siège, 10,3 % d'expatriés, 48,8 % de résidents et 39,3 % de recrutés locaux des établissements en gestion directe :

- 6 186 emplois sous plafond se répartissent comme suit :

o 171 emplois au siège ;

o 1 110 postes d'expatriés ;

o 4 905 postes de résidents.

- 4 696 emplois hors plafond se répartissent comme suit :

o 10 postes d'expatriés ;

o 401 postes de résidents ;

o 4 285 recrutements de droit local dans les établissements en gestion directe.

S'agissant de l'évolution du fonds de roulement de l'AEFE, depuis le transfert domanial du parc immobilier des établissements en gestion directe en 2013, l'Agence doit assumer seule le financement de son programme immobilier selon une stratégie pluriannuelle sur cinq ans. Le fonds de roulement de l'Agence a été renforcé en conséquence. Près de 60 % du fonds de roulement est ainsi gagé par des engagements pluriannuels.

Évolution du fonds de roulement et de la trésorerie de l'AEFE

* Comptes financiers votés au CA après clôture de l'exercice

** dernier budget révisé voté en CA.

Source : réponses au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs

b) L'évolution de la subvention budgétaire

L'action n° 5 du programme 185, consacrée à l'AEFE, comporte 396,1 M€ en autorisations d'engagement (AE), et autant en crédits de paiement (CP). Ce montant est entièrement alloué à l'Agence. Il augmente de +1,7 M€ par rapport à la loi de finances initiale pour 2016, soit +0,43 %.

Cette subvention avait connu une diminution de 3,4 % en 2016 par rapport à 2015, soit une diminution supérieure à la norme applicable à l'ensemble des opérateurs de l'État (-2 % par an).

Hors crédits affectés à la sécurisation des établissements en 2017 (14,7 M€), la subvention de l'AEFE diminue toutefois de 13 M€ (-3,3 %).

S'agissant des crédits de sécurisation, en 2012, une subvention spécifique de 4 millions d'euros avait été accordée à l'AEFE pour financer les travaux d'amélioration de la sécurité des établissements en gestion directe. En 2014, une dotation complémentaire de 500 000 € était prévue pour finaliser certains chantiers. À la suite des attentats de janvier 2015, la circulaire n°5777/SG du Premier ministre du 26 mars 2015, relative à la sécurité des agents et des implantations de la France à l'étranger, a prévu que chaque ambassadeur était responsable de la définition d'une stratégie interministérielle de sécurité. Le Service de sécurité diplomatique du MAEDI est chargé de la sécurité de toutes les emprises françaises à l'étranger, y compris les établissements scolaires. À l'issue des audits de sécurité réalisés, au sein de certains lycées français à l'étranger, la somme allouée en PLF 2017 pour la sécurisation du réseau correspond aux besoins formulés, déjà chiffrés par postes.

Quant aux crédits des bourses scolaires, ils sont portés par l'action n° 2 (« accès des élèves français au réseau AEFE ») du programme 151 (« Français à l'étranger et affaires consulaires »). En PLF 2017, ces crédits s'élèvent à 110 M€, en baisse de 4,3 %, mais supérieurs aux crédits réellement consommés en 2016 (107 M€). En 2015 (selon le calendrier « sud ») et 2015/2016 (calendrier « nord »), les bourses ont bénéficié à 25 887 élèves français, soit environ 1/5ème des élèves français scolarisés dans le réseau. Cela représente une progression de 4 % du nombre de bénéficiaires par rapport aux campagnes 2012 (rythme sud) et 2011/2012 (rythme nord) - dernières campagnes de l'ancien dispositif de bourses.

c) Les ressources propres de l'AEFE

Les ressources propres de l'AEFE sont constituées de :

- la participation financière complémentaire sur les frais de scolarité des établissements en gestion directe et conventionnés ;

- la participation des établissements à la rémunération des personnels résidents.

S'agissant du taux de la participation financière complémentaire, il demeure stable (6 %) depuis 2009. La croissance mécanique de l'assiette (nombre d'élèves en augmentation, évolution des tarifs) entraîne une augmentation de 11 % (5 M€) en 2016.

S'agissant de la participation à la rémunération des personnels résidents (182,6 M€ en 2016), qui constitue la ressource propre principale de l'Agence (78 %), sa progression est de 5% au Budget initial (BI) 2016 par rapport au Budget initial (BI) 2015, soit une augmentation de plus de 8,5 M€.

L'augmentation moyenne de 2 % par an du nombre d'élèves dans le réseau doit encore induire de manière mécanique une augmentation des ressources propres en 2017.

2. La politique immobilière
a) Les opérations immobilières

De 2006 à fin 2014, la programmation immobilière pluriannuelle de l'AEFE dans ses établissements en gestion directe (EGD) a représenté un montant cumulé de dépenses de 240 millions d'euros, dont 64 millions d'euros financés par les services centraux de l'Agence.

Au cours de l'année scolaire 2014-2015, le conseil d'administration de l'AEFE a approuvé l'engagement de nouvelles opérations pluriannuelles d'un montant de 47,5 M€.

Les dépenses effectuées au titre des opérations immobilières ont été d'environ 34 M€ pour 2015. Le montant attendu pour 2016 devrait être comparable au chiffre de 2015.

Au cours de l'année 2015-2016, le Conseil d'Administration de l'Agence a approuvé l'engagement des nouvelles opérations immobilières suivantes pour un montant total de 18,8 M€.

Le financement des opérations immobilières est assuré selon trois modes :

- une participation de l'établissement sur ses fonds propres ;

- une aide financière de l'AEFE

- un recours aux avances de l'Agence France Trésor (AFT).

Depuis le transfert de l'État à l'AEFE de la responsabilité de l'ensemble des biens domaniaux occupés par les EGD (2013), le MAEDI ne participe plus au financement des opérations immobilières concernant le patrimoine scolaire de l'AEFE.

Les opérations de politique immobilière en 2015-2016

Ville

Opération

Montant

Part lycée

Part AEFE

Part AFT

Londres

Rénovation du lycée

4,0M€

4,0M€

-

-

Pondichéry

Extension du lycée

1,3M€

-

0,8M€

0,5M€

Pékin

Relocalisation du lycée

5,5M€

0,5M€

5,0M€

-

Prague

Extension du lycée

1,8M€

1,8M€

-

-

Rabat

Restructuration du lycée

3,85M€

3,85M€

-

-

Kénitra

Restructuration du lycée

1,85M€

1,85M€

-

-

Nouakchott

Extension du lycée

0,5M€

-

0,5M€

-

 

TOTAL

18,8M€

12,0M€

6,3M€

0,5M€

Source : réponses au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs

En 2016, l'AEFE a élaboré un nouveau schéma pluriannuel de stratégie immobilière, approuvé par le conseil d'administration de l'Agence le 27 juin 2016. À partir d'un état des lieux complet de son patrimoine et d'objectifs de gestion actualisés, ce schéma établit une programmation des investissements immobiliers pour les cinq prochaines années comprenant une vingtaine d'opérations pour un montant total estimé à 110 M€ ainsi que des travaux de gros entretien pour un montant de 26 M€.

Concernant les établissements conventionnés, l'AEFE soutient leurs projets immobiliers en participant à leur financement sous la forme de subventions d'investissement. Elle y consacre chaque année 5 à 6 M€. En 2015-2016, les aides les plus importantes ont concerné des projets à Hong Kong, Shanghai, Düsseldorf, Dar es Salaam, Beyrouth (collège protestant) et Vientiane. De nombreuses aides financières ont concerné dans le même temps des projets d'amélioration de la sécurité des établissements.

b) L'amélioration de la sécurité des établissements

À partir du 1er janvier 2014, la sous-direction de la Sécurité diplomatique et de Défense (SSD) a étendu ses missions à l'évaluation des établissements culturels et d'enseignement français à l'étranger ainsi que des bureaux des opérateurs. Cette mission a été confirmée par la circulaire précitée du 26 mars 2015, prise après les attentats des 7 et 9 janvier 2015 à Paris ainsi que les attaques contre les centres culturels à Gaza, à Kaboul et au Niger.

Les établissements du réseau d'enseignement français à l'étranger travaillent en étroite collaboration avec les postes diplomatiques qui coordonnent sur place toutes les actions touchant à la sécurité des agents et des implantations de la France à l'étranger.

Des travaux de sécurisation sont financés à hauteur de 14,7 M€, attribués à l'AEFE en PLF 2017, pour réaliser les travaux nécessaires :

- Pour les établissements en gestion directe, les travaux seront réalisés notamment dans le cadre du schéma pluriannuel de stratégie immobilière précédemment évoqué. Ils représentent une dépense totale évaluée à 9,57 M€ ;

- Pour les établissements conventionnés, les opérations de mise en sécurité soumises à l'Agence dans le cadre des demandes de subvention des établissements s'élèvent à 2,15 M€.

- Pour les établissements partenaires, une provision de l'ordre de 3 M€ permettra de financer les aménagements susceptibles d'améliorer sensiblement la situation de ces établissements, notamment ceux situés dans les zones les plus sensibles.

L'Agence poursuivra aussi l'application des mesures spécifiques, prises ces dernières années, dans l'objectif de renforcer la sécurité des établissements scolaires :

- limiter l'accessibilité et la visibilité des entrées des établissements (limitation de la circulation aux abords des établissements à certaines heures de la journée, interdiction de stationnement dans certaines zones, etc.) ;

- réaliser des travaux d'amélioration de la sécurité physique des établissements (renforcement de la sécurité des clôtures, traitement des vitrages des bâtiments, amélioration des dispositifs de contrôle des accès, installation de caméras de vidéosurveillance, etc.) ;

- augmenter le nombre des agents chargés d'assurer la surveillance des sites et le contrôle des accès ;

- mettre en place des actions de sensibilisation et de formation des personnels aux questions de sécurité.

L'AEFE se fonde sur la cartographie des risques du MAEDI. L'Agence travaille en lien avec le ministère pour intégrer la problématique de la sécurisation des établissements dans ces projets d'investissement immobilier, s'appuyant notamment sur les missions d'audit menées par la sous-direction de la sécurité diplomatique du MAEDI.

Au plan local, les établissements scolaires mettent en place des plans particuliers de mise en sûreté (PPMS), en lien avec l'ambassade.

Enfin, l'AEFE a recruté, à compter du 1er juillet 2016, un conseiller sécurité auprès de sa direction, pour traiter l'ensemble des problématiques de sécurité des établissements scolaires à l'étranger.

3. Le recrutement et la gestion de personnels enseignants
a) Des personnels sous différents statuts

En fonction du type d'établissement, les enseignants français à l'étranger sont affectés selon différents statuts.

- L'AEFE affecte des personnels titulaires (expatriés et résidents) dans les établissements en gestion directe et conventionnés.

- Au sein des établissements partenaires (également homologués), les personnels titulaires du ministère de l'Éducation nationale peuvent bénéficier d'un détachement direct, ce qui leur garantit la poursuite de la carrière de fonctionnaire en parallèle dans son administration d'origine.

- Enfin, des personnels dits « recrutés locaux » peuvent être recrutés directement par un établissement scolaire ou par son comité de gestion. Ces personnels recrutés locaux disposent d'un contrat établi selon les normes du droit du travail local.

La situation administrative et financière des personnels détachés expatriés et résidents dans les établissements en gestion directe et conventionnés est défini par le décret n°2002-22 du 4 janvier 2002. Pour tous ces personnels détachés sur un contrat de droit public français, la rémunération comprend le traitement brut indiciaire auquel s'ajoutent des indemnités spécifiques qui dépendent du statut de l'agent.

Les contrats des agents expatriés sont définis pour une durée de trois ans renouvelable deux fois une année au maximum, soit une durée de cinq années au total. Il peut arriver très exceptionnellement qu'une sixième année soit accordée pour nécessité absolue de service. Les personnels expatriés peuvent, s'ils le souhaitent, candidater pour une seconde mission dans un autre pays.

Les contrats des agents résidents sont de 3 ans renouvelables par reconduction tacite. Aucune contrainte de mobilité n'est imposée à ces personnels, sauf à ce que le ministère de l'Éducation, de l'Enseignement supérieur et de la Recherche n'accorde pas un nouveau détachement.

Les personnels enseignants recrutés au sein de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger sont recrutés par la voie du détachement sur contrat, et non sur nomination.

Personnels par catégorie statutaire dans les établissements en gestion directe et conventionnés

Source : réponse au questionnaire de vos rapporteurs

La rémunération des personnels du réseau AEFE

- Les personnels expatriés

Leur rémunération se compose du traitement brut soumis à retenue pour pension civile (plus, selon le cas, l'indemnité de jury d'examen, les indemnités de suivi et d'orientation des élèves, les heures supplémentaires années et les heures supplémentaires effectives pour les enseignants du second degré et pour les enseignants du premier degré, l'indemnité de suivi et d'accompagnement des élèves) auquel s'ajoutent une indemnité d'expatriation (IE), fixée par groupe et par pays, ainsi que des majorations familiales.

Les personnels de direction et les directeurs d'école (inscrits sur la liste d'aptitude) perçoivent des bonifications indiciaires (BI) attachées à leurs fonctions (personnel de direction en fonction du classement de l'établissement, directeur d'école en fonction du nombre de classes). Une indemnité de caisse et de responsabilité est versée uniquement aux agents comptables secondaires de l'AEFE (agents comptables publics) des établissements en gestion directe (EGD).

Les personnels expatriés bénéficient, pour eux-mêmes et pour leur famille, d'une indemnité de changement de résidence (ICR), le changement pris en compte pouvant être entre la France et l'étranger ou à l'étranger (de poste à poste, en cas de nouveau contrat d'expatrié). Ils ont également un droit à voyage poste / France aller-retour (ainsi que les membres de leur famille) tous les un, deux ou trois ans suivant le pays de résidence. Durant la durée du contrat, les changements d'échelons ou de corps ne sont pas répercutés sur le traitement. La promotion n'est prise en compte financièrement qu'au renouvellement du contrat ou au moment de sa reconduction expresse. En revanche, la cotisation pour l'échelon au titre des pensions est prélevée à la date de la promotion. Les agents expatriés ne peuvent percevoir aucune autre rémunération que celle versée par l'AEFE sans autorisation expresse de celle-ci.

- Les personnels résidents

La rémunération d'un personnel recruté en qualité de « résident » se compose du traitement brut soumis à retenue pour pension civile (plus, selon le cas, l'indemnité de jury d'examen, l'indemnités de suivi et d'orientation des élèves, les heures supplémentaires années et les heures supplémentaires effectives pour les enseignants du second degré et pour les enseignants du premier degré, l'indemnité de suivi et d'accompagnement des élèves) auquel s'ajoutent une indemnité spécifique de vie locale (ISVL), fixée par groupe et par pays, ainsi qu'un avantage familial attribué au titre de chacun des enfants à charge. Contrairement aux personnels expatriés, les personnels résidents de l'AEFE ne se voient pas imposer le gel indiciaire sur leur rémunération.

- Les recrutés locaux

Seuls sont concernés pour le périmètre de l'Agence les recrutés locaux présents dans les établissements en gestion directe de l'AEFE. Leur rémunération est fondée sur les termes du contrat de travail local qui dépend des normes du droit local et peut donc varier d'un pays à l'autre. Au terme d'une large concertation portant sur la situation des personnels de recrutement local, l'AEFE a diffusé à l'ensemble de ses établissements, par note du 26 juillet 2001, les principes généraux à respecter (voir également la note n°2188 du 21 septembre 2010 qui rappelle que les contrats et les règles auxquels sont assujettis les personnels de recrutement local doivent respecter le droit international et le droit du travail applicable dans le pays d'accueil). Pour l'AEFE, la rémunération de ces agents est fixée en monnaie locale (sauf exception, avec l'aval de l'AEFE).

Les contrats de ces agents reposent exclusivement sur le droit du travail local. Ils varient donc d'un pays à l'autre et peuvent revêtir toutes les formes connues de relations contractuelles et de durées (CDD, CDI, vacation etc...).

Source : réponses au questionnaire de vos rapporteurs

b) Une augmentation des effectifs inégale selon les catégories de personnel

Les effectifs enseignants du réseau AEFE ont fortement augmenté depuis six ans (+ 15%) mais de façon très inégale :

- Les effectifs d'enseignants recrutés localement ont augmenté de près de 30 % ;

- Les effectifs d'enseignants résidents ont augmenté de 2,8 % ;

- Les effectifs d'enseignants expatriés ont diminué de 12,6 %.

Évolution des effectifs par catégories de personnel

Source : d'après données fournies en réponse au questionnaire de vos rapporteurs

L'augmentation des effectifs enseignants au sein du réseau AEFE se fait donc essentiellement aujourd'hui par voie de recrutement local. Si les effectifs d'enseignants résidents ont très légèrement augmenté, on observe en revanche une diminution significative du nombre d'enseignants expatriés. Pour ne pas remettre en cause l'attractivité du réseau, cette évolution implique des efforts importants de formation des personnels recrutés locaux.

B. UN RÉSEAU TOUJOURS ATTRACTIF

Le réseau AEFE poursuit son développement, pour répondre à l'augmentation de la population scolarisée.

Les liens ont été renforcés avec le système d'enseignement supérieur et de recherche français, afin de trouver des prolongements à cette attractivité du réseau AEFE. Le vivier des anciens élèves des lycées français doit en effet permettre de constituer un réseau d'influence plus structuré qu'il ne l'est à l'heure actuelle.

1. L'AEFE et son réseau

Créée en 1990 sous la forme d'un établissement public administratif, l'AEFE « a pour objet d'assurer les missions de service public relatives à l'éducation en faveur des enfants français résidant à l'étranger, de leur accorder des bourses scolaires et de contribuer au renforcement des relations de coopération entre les systèmes éducatifs français et étrangers, ainsi qu'au rayonnement de la langue et de la culture françaises notamment par l'accueil d'élèves étrangers ».

Le réseau d'enseignement français à l'étranger est composé à la rentrée 2016 de 495 établissements homologués par le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche (+ 1 par rapport à l'an dernier), dont 88 gérés par la Mission laïque française. En 2015-2016, ces établissements sont implantés dans 137 pays (+2).

Ce réseau est constitué :

- d'établissements en gestion directe (EGD), qui sont des services de l'Agence ;

- d'établissements conventionnés, qui sont des établissements privés liés à l'AEFE par une convention : ils perçoivent des subventions versées par l'Agence qui assure également la rémunération des personnels titulaires (les personnels de direction et une partie des enseignants) ;

- d'établissements partenaires, qui ne bénéficient pas de personnels détachés mais peuvent bénéficier ponctuellement de subventions au titre de leur fonctionnement général. Leur homologation garantit un contenu pédagogique fondé sur les programmes et les standards français. Ils sont, comme les autres établissements, soumis à des inspections.

Établissements AEFE car catégorie en 2014-2015

2014/2015

EGD

Conventionnés

Partenaires

Total

41

47

83

171

1

35

55

91

5

34

76

115

27

40

50

117

74

156

264

494

Source : réponses au questionnaire de vos rapporteurs

Tous les établissements homologués contribuent désormais aux frais de fonctionnement du réseau et participent au financement des plans de formation continue dont bénéficient leurs personnels. Tous les élèves sont susceptibles de bénéficier du dispositif de bourses.

Dans l'ensemble, le périmètre du réseau varie peu et se développe sur tous les continents.

La croissance du réseau se fait essentiellement par rattachement d'établissements partenaires, le nombre d'établissements conventionnés et d'EGD étant stable. À la demande de l'État, l'AEFE a renforcé son rôle en matière d'animation de ces établissements en signant des accords avec la quasi-totalité d'entre eux.

Évolution du nombre d'établissements depuis trois ans

Année

2012-2013

2013-2014

2014-2015

Total

481

488

494

Partenaires

250

257

264

Conventionnés

156

156

156

EGD

75

75

74

Source : d'après données fournies en réponse au questionnaire de vos rapporteurs

Le réseau scolarise 336 000 élèves (+1,8 %), dont 211 000 étrangers et 125 000 Français, soit une proportion d'environ 62 % d'élèves étrangers pour 38 % d'élèves français.

2. Une population scolarisée en progression

Le réseau des établissements d'enseignement français à l'étranger est très attractif, avec une augmentation de 13,5 % de ses effectifs en cinq ans. Cette croissance concerne tous les continents et toutes les catégories d'élèves (Français, nationaux et étrangers tiers).

Elle est particulièrement forte en Asie-Océanie (+ 18,5 %), en raison du dynamisme économique de cette zone. Elle se traduit notamment par une augmentation plus importante des effectifs d'élèves français (+25,2 %) liée à la croissance des communautés françaises dans des pays où les entreprises développent leurs activités.

Évolution des effectifs des élèves français et étrangers depuis 2010 par continent

Source : CDIS/AEFE - Actuate, Enquête de rentrée

 

 

 

 

 

2010/2011

2015/2016

Évolution 2010-2011/ 2015-2016

AFRIQUE

 

Français

38 550

40 598

5,31%

 

Nationaux

53 913

60 023

11,33%

 

Étrangers Tiers

11 510

11 897

3,36%

AFRIQUE Total 

103 973

112 518

8,22%

 

 

 

 

 

AMERIQUE

 

Français

16 541

18 986

14,78%

 

Nationaux

26 885

31 919

18,72%

 

Étrangers Tiers

3 992

4 670

16,98%

AMERIQUE Total 

47 418

55 575

17,20%

 

 

 

 

 

ASIE OCEANIE

 

Français

21 428

26 826

25,19%

 

Nationaux

46 916

53 888

14,86%

 

Étrangers Tiers

12 193

14 747

20,95%

ASIE OCEANIE Total 

80 537

95 461

18,53%

 

 

 

 

 

EUROPE

 

Français

33 814

38 519

13,91%

 

Nationaux

23 352

25 533

9,34%

 

Étrangers Tiers

7 016

8 370

19,30%

EUROPE Total 

64 182

72 422

12,84%

 

 

 

 

 

TOTAL

 

Français

110 333

124 929

13,23%

 

Nationaux

151 066

171 363

13,44%

 

Étrangers Tiers

34 711

39 684

14,33%

Total global

 

296 110

335 976

13,46%

 

 

 

 

 

Source : réponses au questionnaire de vos rapporteurs

En ce qui concerne la progression des effectifs par cycle, l'évolution est marquée pour les niveaux d'élémentaire (+17,6 %) et collège (+13,7 %) et plus modérée pour les classes de maternelle (+12,5 %). La forte diminution enregistrée pour le post-bac n'est pas significative compte tenu des effectifs concernés.

Évolution des effectifs des élèves français et étrangers depuis 2010 par cycle

Source : CDIS/AEFE - Actuate, Enquête de rentrée

 

 

2010/2011

2015/2016

Évolution 2010-2011/2015-2016

MATERNELLE

56 397

63 427

12,47%

ELEMENTAIRE

111 396

130 954

17,56%

COLLEGE

77 842

88 013

13,07%

LYCEE

49 831

53 303

6,97%

POST-BAC

372

279

-25,00%

Total global

295 838

335 976

13,57%

Source : réponses au questionnaire de vos rapporteurs

3. Un lien avec l'enseignement supérieur à resserrer : le programme de bourses Excellence-Major

La croissance du réseau de l'AEFE illustre l'attractivité de ses établissements, et l'excellence de l'enseignement qui y est dispensé. La qualité de cet enseignement repose notamment sur la formation continue des personnels du réseau. Elle repose également sur l'excellence de l'offre en matière de langues vivantes, l'objectif étant de proposer un enseignement avec une forte composante internationale et adapté au contexte local. En 2015, le taux de réussite au baccalauréat des élèves des lycées français de l'étranger a été de 96,3 %, soit 4,8 points de plus qu'en France. Plus de la moitié des bacheliers des lycées français de l'étranger ont obtenu le baccalauréat avec mention : 23,5 % avec une mention Bien et 21,2 % avec une mention Très bien (contre respectivement 17 % et 10,8 % en France).

Des moyens sont recherchés pour utiliser l'attractivité de l'AEFE au service de l'enseignement supérieur français et améliorer ainsi le taux d'élèves des lycées français venant effectuer leurs études en France. C'est notamment l'objectif du programme de bourses Excellence-Major.

Le programme des bourses Excellence-Major, créé en 1992, est cofinancé par le MAEDI et l'AEFE, qui le pilote. Ce dispositif permet aux meilleurs bacheliers étrangers des lycées français de l'étranger de bénéficier d'une bourse afin de suivre une formation supérieure de haut niveau en France, jusqu'à l'obtention d'un diplôme de niveau Master. Chaque année, entre 160 et 200 nouveaux lauréats obtiennent un soutien financier pendant 5 ans. Les bourses Excellence-Major sont attribuées sur des critères académiques. Le critère social détermine le taux de bourse pour chaque lauréat.

En 2016, 200 lauréats ont été sélectionnés parmi 547 candidats originaires de 80 pays.

a) La gestion du programme

Le programme est piloté par l'AEFE, qui se charge notamment de la sélection des candidats. Le MAEDI participe au jury de sélection des lauréats en accordant une attention particulière aux ressortissants des pays émergents d'Asie, d'Amérique latine, d'Europe de l'Est et du Moyen-Orient.

Les lauréats doivent réunir les conditions suivantes :

- ne pas avoir la nationalité française ;

- être scolarisés en classe de terminale dans un lycée français à l'étranger ;

- avoir un projet ambitieux d'études supérieures en France ;

- obtenir la mention Très Bien ou Bien au baccalauréat.

Une fois la sélection effectuée, la gestion administrative des boursiers est confiée à Campus France par le biais d'une convention de partenariat signée avec l'AEFE.

En 2016, les ressources affectées au programme se ventilent comme suit : 3,5 M€ accordés par le MAEDI, soit 55 % du budget total du programme, et 2,8 M€ financés par l'AEFE (45 % du budget total du programme). Ces montants sont stables par rapport à 2015.

b) Son impact et son prolongement via le réseau France Alumni

En 24 ans, le programme de bourses Excellence-Major a contribué à former environ 3 700 étudiants. Plus de 800 boursiers, de 80 nationalités différentes, en bénéficient actuellement. Le nombre de candidatures progresse régulièrement (+25 % en 5 ans), reflétant ainsi l'attractivité du programme.

Depuis 6 ans, dans un contexte de forte concurrence internationale, le nombre d'élèves étrangers admis via le portail Admission post-bac (APB) est le suivant : 4 239 élèves en 2015, ce qui représente 48 % des bacheliers étrangers du réseau homologué.

Les boursiers Excellence-Major, et plus généralement les étudiants issus des lycées français de l'étranger, ont vocation à constituer des réseaux d'influence, via le réseau France Alumni, lancé fin 2014.

Un partenariat a ainsi été établi entre France Alumni et l'association des Anciens des Lycées Français du Monde (ALFM), créée en 2010. L'AEFE dispose également d'une plateforme d'échanges AGORA, qui compte 10 000 utilisateurs dont 5 500 anciens lycéens. Un groupe dédié spécifiquement aux boursiers d'excellence sera ouvert au premier semestre 2017.

Le réseau des boursiers Excellence Major constitue un atout indéniable au service de l'influence française.

Répartition des boursiers Excellence-Major par origine géographique et par filière d'enseignement

La répartition des 800 boursiers Excellence-Major par zone géographique est la suivante :

- Maghreb : 26,5 %

- Amérique du Nord et Amérique du Sud : 16 %

- Europe : 16 %

- Afrique subsaharienne : 12 %

- Amérique centrale et Caraïbes : 10 %

- Océan Indien : 9,5 %

- Moyen-Orient/ Proche-Orient : 6 %

- Asie Pacifique : 4 %

La répartition par filière d'enseignement est la suivante :

- Classes préparatoires aux grandes écoles : 28 %

- École de commerce/management : 7 %

- École d'ingénieur : 20 %

- École d'arts : 2 %

- PACES (Études de santé) : 8 %

- Sciences Po / IEP : 15 %

- Université : 20 %

Source : réponses au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs

C. UN MODÈLE SOUS TENSION

1. Les principaux axes de la politique scolaire à l'étranger

Le Contrat d'objectifs et de moyens de l'AEFE pour la période 2016-2018 prend en compte les recommandations formulées par la Cour des comptes dans son rapport de 20131(*), ainsi que les orientations préconisées dans le Plan d'orientation stratégique 2014-2017 de l'AEFE, approuvé par son conseil d'administration le 12 juin 2014. Le COM tient également compte de la feuille de route2(*) fixée en 2014 par le Ministre des affaires étrangères et du développement international et la Ministre de l'Éducation nationale, de l'Enseignement supérieur et de la Recherche.

a) Les objectifs de la « feuille de route » de 2014

La feuille de route précitée a fixé les objectifs suivants :

- Mieux accompagner le développement du réseau, en fonction des intérêts d'une diplomatie globale, c'est-à-dire vers les zones de croissance des communautés françaises. Sur ce point, afin de répondre aux préconisations du rapport de M. François Perret, Doyen honoraire, missionné par le ministre des affaires étrangères et du développement international en 20153(*), des « plans enseignement » ont été demandés à 28 postes diplomatiques, en Europe et dans d'autres régions. Leur rédaction devrait être finalisée d'ici la fin de l'année 2016. Sur la base de ces documents, des « stratégies pays » pluriannuelles seront mises en oeuvre afin de renforcer le pilotage du réseau homologué.

- Conforter l'excellence du réseau des établissements partenaires par un suivi systématique et accru de l'homologation et de ses critères : À cette fin, les équipes du service pédagogique de l'AEFE ont été renforcées à la rentrée de septembre 2016 (recrutement de deux IA-IPR4(*) par l'opérateur et mise à disposition à temps partiel de trois IA-IPR par le ministère de l'Éducation nationale, de l'Enseignement supérieur et de la Recherche). Un plan de suivi pluriannuel des établissements français à l'étranger sera également mis en place dès septembre 2016.

- Renforcer les liens avec les anciens élèves du réseau afin de développer l'attractivité de la France, notamment en s'appuyant sur la plateforme « Alumni » de Campus France, lancée en 2014, et qui a vocation à fédérer également les anciens élèves des lycées français à l'étranger.

- Explorer les nouvelles voies de développement du réseau, par la mise en place d'une offre de formation à distance, complémentaire de l'enseignement en présentiel. Le Centre national d'enseignement à distance (CNED) développe depuis 2013 un dispositif de « Scolarité complémentaire internationale » qui permet l'étude en ligne de trois matières fondamentales en français. La communication autour de cette offre doit être renforcée. Parallèlement, une « École française numérique à l'étranger » (EFNe) sera lancée en 2017, en lien avec le réseau d'enseignement français à l'étranger.

- Développer les partenariats avec le secteur privé, comme complément à notre réseau scolaire à l'étranger. Dans un rapport de 2015, M. Xavier Darcos, ambassadeur pour le rayonnement du français à l'étranger, a préconisé la mise en oeuvre d'une politique industrielle en faveur de l'innovation numérique francophone. Le projet d'EFNe s'inscrit dans cette optique en agrégeant des offres de contenus produites notamment par des acteurs privés de la filière française du numérique éducatif. L'EFNe permettra le portage à l'international de ces offres privées, en lien avec le réseau des établissements d'enseignement français à l'étranger.

- Développer des actions communes avec les dispositifs d'enseignement complémentaires du réseau homologué : afin de répondre à une demande croissante, des dispositifs autres que l'homologation sont développés, tels que le réseau des associations « Français langue maternelle » (FLAM) et le Label « FrancEducation ». Ce label regroupe aujourd'hui 157 établissements dans 35 pays, quatre ans après sa création. La structuration en réseau de ces établissements doit être encouragée.

b) Le prolongement de ces objectifs dans le COM 2016-2018

Signé le 29 juin 2016, le COM 2016-2018 est assorti, pour la première fois, d'indicateurs permettant d'améliorer la visibilité des actions de l'AEFE sur le long terme. Les objectifs cadres fixés à l'agence sont les suivants :

- « Le réseau de l'enseignement français à l'étranger est un des outils privilégiés de la diplomatie globale de la France » : à ce titre, l'AEFE devra adapter le réseau des établissements aux priorités définies par le MAEDI et structurer/développer l'offre éducative complémentaire (Label FrancEducation, appui aux filières bilingues, CNED, FLAM).

- « Le réseau des établissements scolaires français à l'étranger concourt à la promotion du modèle éducatif français et de son excellence » : à ce titre, l'AEFE devra dispenser un enseignement d'excellence innovant et adapté au plus grand nombre, approfondir le suivi du programme de bourses scolaires et établir une relation organisée et de long terme avec les anciens élèves du réseau.

- « Le réseau de l'enseignement français s'inscrit dans une démarche de performance et d'optimisation de la gestion budgétaire et des ressources humaines de l'agence » : à ce titre, il s'agit de consolider l'équilibre financier de l'agence, de diversifier les sources de financement en développant les ressources propres et les cofinancements, et d'élaborer une stratégie des ressources humaines dans le réseau. Cette stratégie des RH s'intéressera notamment à l'équilibre entre expatriés, résidents et agents de droit local ; elle cherchera les moyens de valoriser les parcours professionnels des personnels AEFE au sein de leur administration d'origine. Au titre de ce troisième objectif, l'AEFE devra, par ailleurs, assurer une gestion immobilière de l'ensemble de son parc en portant l'effort sur les conditions de sécurité des bâtiments, et harmoniser ses procédures internes en matière de gestion financière et budgétaire.

La politique scolaire extérieure a donc aujourd'hui pour objectif de renforcer son efficacité au regard des objectifs généraux de la diplomatie française, sans augmentation des ressources budgétaires.

Pour y parvenir, deux voix sont privilégiés :

- une stratégie d'optimisation des ressources par augmentation de l'effet de levier de la subvention budgétaire ;

- le développement d'une offre complémentaire hors homologation, au sein des systèmes éducatifs nationaux et par le développement d'une offre numérique.

c) Les réalisations en 2016

En 2016, l'accent a été mis sur la sécurité des établissements scolaires, qui constitue une priorité absolue.

Un poste de conseiller sécurité rattaché à la direction de l'Agence a été créé en juillet 2016 afin de coordonner l'ensemble des actions et des questions liées à la sécurisation des établissements d'enseignement français à l'étranger. En 2017, une dotation budgétaire de 14,7 M€ est prévue au bénéfice de l'AEFE pour la sécurité des établissements d'enseignement à l'étranger.

Par ailleurs, l'Agence s'est efforcée de renforcer l'excellence pédagogique par le recrutement d'inspecteurs supplémentaires, l'approfondissement du rôle des enseignants à mission de conseil pédagogique et le renforcement du dispositif de formation des personnels, notamment des personnels recrutés locaux.

Les dernières évolutions prévues par la loi de refondation de l'École sont mises en oeuvre dans le réseau, notamment la réforme du collège et les nouveaux programmes. En matière d'innovation, la correction des copies du baccalauréat est désormais entièrement dématérialisée. Par ailleurs, un Observatoire pour les élèves à besoins éducatifs particuliers5(*) a été créé en 2016.

Les partenariats post-baccalauréat ont été développés dans le cadre d'une convention signée le 13 juillet 2016 avec l'Agence Universitaire de la Francophonie (AUF).

Conformément aux orientations de l'AEFE, les dispositifs complémentaires au réseau homologué ont été développés :

- le nombre d'établissements « LabelFrancEducation » est passé de 51 en 2014 à 91 en 2015 et 157 en 2016.

- les associations FLAM sont au nombre de 157, dont 60 reçoivent un appui financier de l'AEFE.

2. Une diversification du réseau : le label « FrancÉducation »

Lancé en 2012, le « LabelFrancÉducation » identifie et promeut à l'étranger les programmes nationaux pour l'enseignement bilingue francophone. Il apporte la reconnaissance des autorités publiques françaises à des établissements d'excellence qui ont fait le choix de la langue française. Le réseau « LabelFrancÉducation » est constitué d'établissements étrangers, publics et privés, proposant à leurs élèves un parcours scolaire conforme aux programmes locaux, et non aux programmes français que suivent les établissements du réseau AEFE. Il s'adresse principalement, dans une logique d'influence, aux élèves étrangers.

Le « LabelFrancÉducation » répond à la nécessité de :

- promouvoir le français dans une démarche conjointe de valorisation de la langue et des programmes nationaux ;

- mettre en réseau les établissements scolaires étrangers à programmes nationaux qui proposent à leurs élèves des sections bilingues francophones de grande qualité, et les aider à promouvoir leur image d'excellence et d'ouverture internationale ;

- attirer vers l'enseignement bilingue, par effet d'entraînement, d'autres établissements en recherche d'excellence ;

- diversifier et compléter le réseau AEFE.

Le « LabelFrancÉducation » est attribué par le MAEDI, après avis d'une commission interministérielle annuelle qui réunit le MAEDI, le ministère de l'Éducation nationale, de l'Enseignement supérieur et de la Recherche, l'AEFE, la Mission laïque française et l'Institut Français.

Suite aux recommandations du Plan d'action en faveur de l'enseignement français à l'étranger, présenté le 28 août 2013 par Mme Hélène Conway-Mouret, alors ministre déléguée chargée des Français de l'étranger, les conditions d'attribution du « LabelFrancÉducation » ont été modifiées à partir de la campagne 2015 par le décret 2014-1483 du 10 décembre 2014. L'objectif est d'assouplir les critères d'obtention, sans déroger à la qualité des enseignements.

Les principales conditions d'attribution sont les suivantes : 20 % minimum d'enseignement en français, présence d'au moins un professeur francophone titulaire d'un diplôme de niveau master ou équivalent, présentation des élèves aux certifications de langue française ou certification de français professionnel, existence d'un environnement francophone et mise en place d'un plan de formation continue.

L'AEFE est chargée de la gestion administrative et financière du label tandis que l'Institut français apporte son expertise dans le domaine de la coopération éducative. Les établissements labellisés participent aux programmes que l'Institut met en place pour le soutien et la promotion de l'enseignement bilingue.

La commission interministérielle du 17 juin 2016 a confirmé la progression du « LabelFrancÉducation » et la structuration de son réseau.

À la fin de l'année 2013, le réseau « LabelFrancÉducation » comprenait 32 établissements dans 9 pays. En 2015, il comptait 91 établissements dans 26 pays.

Il compte, depuis août 2016, 157 établissements dans 35 pays. L'augmentation est donc de plus de 70% en un an.

Le potentiel de développement est encore vaste car le vivier des filières bilingues francophones regroupe plus d'1,7 million d'élèves à travers le monde.

En juin 2016, un Forum mondial des établissements « LabelFrancÉducation », qui a rassemblé une centaine de participants à Paris, a permis de renforcer les liens et la structuration du réseau.

1. 3. Les recommandations de la Cour des comptes : « Insuffler une nouvelle dynamique »

À la demande de la commission des finances du Sénat, en application de l'article 58-2° de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, la Cour des comptes a réalisé une enquête sur l'enseignement français à l'étranger et l'accès des Français de l'étranger à cet enseignement, présentée le 20 octobre 2016.

Dans ce rapport, la Cour des comptes fait le constat d'un réseau « à la croisée des chemins » : « La contribution à la maîtrise des finances publiques s'est traduite par un désengagement de l'Etat caractérisé d'un côté, par une baisse continue des crédits publics et de l'autre, par un nombre d'agents du MENESR détachés à l'étranger durablement plafonné. Cette limitation des ressources publiques est concomitante d'une hausse continue de la demande de scolarisation, qui trouve son origine dans l'augmentation du nombre de Français vivant à l'étranger (+ 3 % par an), et, pour le public étranger, dans la forte attractivité d'un modèle d'enseignement d'excellence.

Dans ce contexte, le ratio « aide nette/frais de scolarité » (58 % pour les établissements en gestion directe et 35 % pour les établissements conventionnés) ne saurait poursuivre sa décroissance sans que soient altérés, non seulement le modèle sur lequel repose l'enseignement français à l'étranger, mais aussi et surtout le développement de cet instrument majeur de l'influence française dans le monde. »

Victime de son succès, le modèle de l'AEFE doit s'adapter, pour éviter que la demande croissante ne se traduise, dans un contexte de diminution des crédits, par une augmentation des droits de scolarité, qui ont déjà augmenté de manière significative depuis 2008, au risque de détourner certaines familles de l'enseignement français à l'étranger.

Pour préserver les fondements du réseau de l'AEFE, tout en optimisant ses effets d'influence, la Cour des comptes formule huit recommandations :

- Établir une cartographie prospective ;

- Fournir à tous les élèves un numéro d'identification étudiant (INE) afin de pouvoir assurer leur suivi dans l'enseignement supérieur français ;

- Intégrer l'Association des anciens élèves des lycées français du monde dans la structure de gouvernance du réseau et lui donner les moyens, sur la base d'une convention, de déployer une mission d'influence ;

- Accroître la place des parents dans la gouvernance des établissements ;

- Établir pour les EGD et établissements conventionnés une valeur cible de la proportion entre les financements publics français et les autres sources de financements ;

- Établir de nouvelles règles de gestion pour les enseignants résidents, en supprimant les recrutements différés et en mettant progressivement un terme à la notion de reconduction tacite du détachement ;

- Réduire progressivement la proportion d'expatriés au profit des résidents à effectif total maintenu ;

- Valoriser le statut de recruté local par la formation et les parcours professionnels.

II. L'ACTION CULTURELLE EXTÉRIEURE : UNE RECONFIGURATION TOUJOURS EN COURS DANS UN CONTEXTE DE RECUL DES MOYENS

Financée principalement par les crédits figurant aux actions n° 1 « Appui au réseau » et n° 2 « Coopération culturelle et promotion du français », la politique culturelle extérieure s'appuie sur deux réseaux, l'un public, l'autre associatif, celui des Alliances françaises.

A. UN RECUL DES MOYENS PUBLICS DE L'ACTION CULTURELLE EXTÉRIEURE

1. Une diminution des dotations budgétaires
a) Une diminution des dotations budgétaires
(1) Les crédits d'appui au fonctionnement du réseau

Les crédits de l' « appui au réseau » (action n° 1), qui s'élèvent à 43 M€, augmentent de 0,65 %.

Ces crédits financent principalement la dotation de fonctionnement aux établissements à autonomie financière (EAF) culturels, soit 35,1 M€. Cette dotation est en baisse de 4,8 %.

Ces crédits financent, par ailleurs, la communication, l'évaluation, l'informatique, la formation des agents, les frais de justice, les frais de missions et l'appui logistique aux projets de coopération.

(2) Les crédits de la coopération culturelle et de la promotion du français

Les crédits de l'action n° 2, « Coopération culturelle et promotion du français » diminuent de 2,77 %.

Cette enveloppe recouvre :

- la subvention allouée à l'Institut français (28,69 M€), qui diminue de 3 %, après une diminution de 1,3 % l'an dernier ;

- des crédits d'intervention en matière de coopération et de diffusion culturelle, pour un montant total de 13,11 M€, en baisse de 5 %. Ces crédits sont destinés au financement de bourses de stages ou d'études dans les domaines artistiques (961 000 €), d'échanges d'expertise (1,6 M€), de la dotation pour opérations dans le domaine culturel aux EAF (7,3 M€), en baisse de 5 %, et d'autres crédits d'intervention dans les postes et en administration centrale (3,2 M€).

- des crédits destinés à la promotion de la langue française (22,23 M€), en hausse de 3,3 % correspondant essentiellement à des dépenses d'intervention : bourses de formation universitaire en « français langue étrangère » (3,3 M€), échanges d'expertise (1,1 M€), dotations aux EAF pour la promotion du français (4,02 M€, en baisse de 4 %), subvention à la Fondation Alliance française et à ses délégations générales (3,32 M€, en hausse de 2 M€ pour financer des actions de sécurisation) et aux Alliances françaises locales (5,51 M€, en baisse de 3 %), ainsi que d'autres crédits d'intervention des postes à l'étranger et en administration centrale (5 M€).

(3) Les crédits de la coopération en faveur d'objectifs de développement durable

Auparavant dénommé « enjeux globaux », ces crédits sont destinés à renforcer la coordination internationale en matière d'environnement et à promouvoir la vision française et européenne d'une mondialisation mieux régulée.

Ils s'élèvent à 5,75 M€ (-29 %) et comprennent des bourses, des échanges d'expertise, une dotation aux EAF (294 800 M€) ainsi que d'autres crédits d'intervention en administration centrale et dans les postes.

(4) Un recul global des dotations pour opérations aux EAF

Les dotations pour opérations aux EAF sont de quatre types. Aux trois dotations précédemment mentionnées (culture, promotion du français, objectifs de développement durable), il faut ajouter les dotations pour opérations aux EAF et aux établissements de recherche (5,11 M€).

Ces dotations aux EAF s'élèvent, au total, à 16,77 M€, en recul de 4,9 %.

b) Des opérations immobilières symboliques

À l'étranger, la politique immobilière du ministère, tout en réaffirmant l'ambition d'une présence aussi universelle que possible, procède à une adaptation constante du réseau à l'étranger, parallèlement au redéploiement des effectifs dans les zones géographiques prioritaires, en particulier les pays émergents, et en privilégiant les regroupements et la fonctionnalité des bâtiments.

Cette politique immobilière a ainsi conduit à céder plusieurs bâtiments symboliques de l'influence française à l'étranger, tels que la Maison Descartes à Amsterdam, siège de l'Institut français et du consulat général au Pays-Bas, ou le Palais Clam-Gallas, siège de l'Institut français de Vienne6(*).

Les bâtiments du MAEDI vendus en 2015-2016 sont notamment les suivants : le « campus » diplomatique de Kuala Lumpur (193,1 M€), la Villa Jourdan à Alger (10 M€) et la résidence du Consul général à Munich (12,25 M€). Au total, pour l'étranger, les encaissements relatifs aux cessions correspondent à 233,3 M€ pour 2015 et à 15,3 M€ pour 2016 (montant arrêté au 19 août 2016).

Vos rapporteurs ont en particulier interrogé le ministère sur les modalités de la vente du Palais Clam-Gallas, siège de l'Institut français de Vienne. Les précisions suivantes leur ont été apportées :

« Concernant les modalités de la vente du Palais Clam-Gallas de Vienne, on rappellera que, depuis plusieurs années, compte tenu de la vétusté et de l'inadaptation du palais aux missions qui sont aujourd'hui assignées à un Institut français en Europe, divers scénarios ont été étudiés. Dans le contexte budgétaire actuel et après avoir examiné toutes les options, la cession assortie d'une relocalisation dans des locaux adaptés et d'un coût d'entretien et de fonctionnement raisonnable s'est avérée la seule compatible avec les règles de bonne gestion du domaine de l'État et les exigences modernes d'accueil du public.

Les consultations que la France tient régulièrement avec le Qatar ont permis de constater le fort intérêt de ce pays pour ce bien, où il souhaite installer son ambassade en Autriche, et sa capacité à en acquitter un prix supérieur aux évaluations fournies par les agences immobilières sollicitées pour estimer la valeur du Clam Gallas.

Si la cession d'un immeuble appartenant à l'État doit, par principe, faire l'objet d'un appel à concurrence, le code général de la propriété des personnes publiques n'exclut pas le recours, à titre exceptionnel, au gré à gré, lequel doit faire l'objet d'une décision conjointe du ministre des affaires étrangères et du ministre chargé du domaine. En l'espèce, cette procédure a été justifiée par les arguments suivants :

- la spécificité et les contraintes particulières du bien à vendre (protection du parc, classement de certaines parties des locaux, vétusté des équipements...), qui empêchent sa valorisation potentielle pour un investisseur privé qui ne peut ni construire sur le site ni le transformer ;

- le caractère d'État à État et diplomatique de l'opération envisagée qui vise à l'installation d'une ambassade sur le site du Clam Gallas ;

- l'importance pour les finances de l'État du gain financier de cette vente dont le montant, très supérieur aux estimations des professionnels de la place, permet à la France d'acquérir en pleine propriété un site moderne et réaménagé pour l'Institut français d'Autriche et de financer, dans un contexte de contraintes budgétaires, d'autres opérations immobilières à l'étranger où les besoins sont particulièrement importants, notamment en matière de sécurisation de nos implantations.

Le contrat de vente a été signé le 14 octobre 2015 avec les Qataris après avoir été autorisé par arrêté du 31 juillet 2015 du secrétaire d'État chargé du budget. Le montant de 22 M€ a été versé sur un compte séquestre désigné par les parties. Provenant de cette somme, un acompte de 10 % a été versé sur le compte de l'Ambassade de France. La remise des clefs devait intervenir une fois le contrat rendu effectif, à savoir au plus tard le 1er août 2016. Le solde devait être versé sur le compte de l'Ambassade de France une fois le transfert de propriété réalisé.

Les clefs du Palais Clam-Gallas ont été remises à l'ambassade du Qatar le 1er août 2016. Sur les 90% du solde restants à payer, 80 % le seront lors du transfert de la propriété effective du bâtiment concomitamment à son inscription au cadastre et 20 % au moment du départ du dernier occupant, gérant du restaurant Flein, le 31 octobre 2016. »7(*)

Des alternatives à ces cessions sont pourtant possibles et probablement trop peu explorées : à Florence, par exemple, l'Institut français accueille une librairie et une boutique qui lui permettent d'engranger des recettes. Ce modèle innovant peut se révéler profitable et drainer de nouveaux publics. Il est suivi, par exemple, par plusieurs instituts culturels étrangers présents à Paris, qui disposent de cafés ou de restaurants (Maison du Danemark, Instituts suédois et finlandais) ou mènent une stratégie offensive de vente de cours de langue (British Council)8(*).

2. La difficile mobilisation de ressources propres
a) L'effort de mobilisation des ressources propres des EAF

L'effort des EAF entamé dès 2014 quant à la recherche de financements extérieurs et à la diversification de l'offre se poursuit et a permis une augmentation des ressources propres.

En 2014, l'effort des EAF quant à la recherche de financements extérieurs et à la diversification de l'offre a permis une augmentation des ressources propres, portant le total à 126 M€.

En 2015, ce montant est de 133 M€. Pour 2016, le montant programmé des ressources propres est évalué à 137 M€ (+3 %).

Ces ressources propres sont de plusieurs types. Le dynamisme des recettes de cours, d'examens et de procédures dématérialisées contraste avec la diminution des recettes issues de partenariats.

- Les recettes de cours, d'examens et de procédures CEF (« Centres pour les études en France ») représentent une part prépondérante des ressources propres des établissements (en moyenne 70 % depuis 2012). Elles ont augmenté entre 2012 et 2015 et devraient selon les prévisions budgétaires continuer leur croissance en 2016 (95,3 M€ en 2015 ; 99,7 M€ programmés en 2016).

- Les recettes de partenariats, sponsoring et mécénat représentent environ 13 % des ressources propres et ont été en développement constant : 13,9 M€ en 2012, 14,6 M€ en 2013, 20,8 M€ en 2014. Toutefois, en raison de l'aggravation des crises sécuritaires et géopolitiques (Libye, Yémen), de la stabilisation de certains programmes (Brésil) et de la contraction globale des moyens budgétaires, on observe une baisse de cette catégorie de ressources en 2015 (15,8 M€), amenée à se poursuivre en 2016 (12,8 M€ programmés).

- Les recettes de billetterie et droits d'entrée aux médiathèques croissent (2012 : 1,9 M€ ; 2013 : 2,1 M€ ; 2014 : 2,83 M€ ; 2015 : 2,98 M€) et occupent une part croissante des ressources propres (2,24 % en 2015 ; 2,43 % programmé pour 2016).

- Enfin les recettes dites « Autres prestations » et « Autres recettes » correspondent à des gains moins opérationnels (location d'espaces ou encore produits financiers tels que gains de change...).

Une mesure nouvelle de 4,6 M€ est prévue pour la sécurisation des EAF. Bien que les crédits soient imputés, pour des raisons de nomenclature budgétaire, sur le programme 105, ils permettront en 2017 aux EAF de consacrer l'intégralité de leurs ressources propres à l'action culturelle, alors que les années précédentes, une partie significative devait être réservée au financement de la sécurité.

Les ressources propres des EAF par nature de recettes en 2015 (M€)

Total des ressources propres 2015

Prestations : Examens (DELF/DALF/TCF...), procédures CEF, cours et ventes de manuels

Autres prestations

Billetterie et droits d'entrée médiathèque

Parrainage, sponsoring, mécénats et opérateurs français

Autres recettes

(change, produits financiers

Reprises sur provisions...)

95,32

4,52

2,98

15,78

14,45

% des ressources propres

71,65%

3,40%

2,24%

11,86%

10,86%

Variation/2014

8,06%

1,62%

5,32%

-24,35%

47,27%

Source : réponses au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs

b) Le budget de l'Institut Français

Créé par la loi n° 2010-973 du 27 juillet 2010, l'Institut français a trois grandes missions :

- la promotion de la culture et des idées françaises dans le monde ;

- le dialogue avec les cultures étrangères ;

- l'appui au réseau culturel français à l'international.

Depuis 2015, les crédits budgétaires alloués à l'Institut français au titre du programme 185 sont en baisse continue.

Évolution des crédits de l'Institut Français (prog. 185)

 

2015

2016

Prévision 2017

Dotation en LFI (en €)*

29 965 570

29 581 961

28 691 961

variation

-2%

-1%

-3%

*Montant avant le calcul de la réserve légale de précaution

Source : réponses au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs

L'Institut français bénéficie également d'une subvention au titre du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » de la Mission « Culture ». Cette subvention s'élève, en PLF 2017, à 1,36 M€ (stable). Depuis juillet 2016, l'Institut français est sous la double tutelle du MAEDI et du ministère de la Culture et de la Communication.

Le plafond d'emplois de l'Institut français en 2015 s'établissait à 143 ETP, dont 141 emplois sous plafond et 2 hors plafond. En 2016, le plafond d'emplois de l'opérateur a été augmenté de +2 ETPT sous plafond, soit 143 ETPT sous plafond et 2 ETPT hors plafond, afin d'intégrer dans ses moyens humains les commissaires des Saisons croisées (Corée en 2016) et de la Mission « Foire du Livre de Francfort 2017 ». Cette augmentation du plafond d'emplois est la résultante d'un transfert d'ETPT prévu en LFI 2016.

En PLF 2017, une baisse de -3 ETPT est prévue sur le plafond d'emplois de l'Institut français. Ce dernier s'élève donc à 140 ETPT sous plafond et 2 ETPT hors plafond.

Depuis 2011, les crédits totaux de l'IF auront diminué de 25 % (en incluant 2017) et ses crédits d'intervention de 34 %.

En 2017, les crédits d'intervention de l'IF reculeront de 8 %.

L'IF a d'importantes charges de structure, qui lui confèrent peu de souplesse, ayant été créé dans la perspective d'un rattachement du réseau culturel, qui ne s'est jamais concrétisé. Il dispose actuellement de deux sites représentants un loyer de 1,74 M€. Le bail a été conclu au 01/02/2011 et a une durée de 9 ans dont 7 ans ferme (avec une dénonciation du bail 1 an avant cette échéance).

Le Conseil de l'Immobilier de l'État a émis un avis expliquant que la performance immobilière devait être examinée dans le cadre d'un Schéma Prévisionnel de Stratégie immobilière. Pour optimiser sa stratégie immobilière, l'Institut français étudie deux voies, en recherchant à la fois des surfaces de bureaux en vue d'un possible transfert de son siège social (actuellement implanté à Paris 15ème) et en lançant une renégociation du bail actuel avec le propriétaire, avec restitution de surface. La décision finale sera prise avant la fin de l'année 2016.

L'apport des ressources propres reste limité et surtout incertain dans le temps. Ainsi le mécénat et les partenariats rapportent-ils néanmoins 4 M € à l'IF en 2016, après 2,48 M€ en 2015.

La diminution des crédits d'intervention de l'Institut français risque à terme de contraindre celui-ci à restreindre le champ géographique ou sectoriel de ses actions. Or l'une des forces de cet organisme est de couvrir un large spectre tant géographique (voir ci-dessous) que sectoriel (cinéma, spectacle vivant, musique, architecture, langue française, livres, idées et savoirs...).

Source : Institut Français

3. Les alliances françaises, un réseau qui n'est pas épargné

La subvention annuelle du MAEDI à la Fondation Alliance française se décompose comme suit :

- une subvention au titre du fonctionnement,

- une subvention au titre de la professionnalisation du réseau,

- des crédits d'intervention destinés aux Délégations générales de l'Alliance française (DGAF).

Il faut ajouter à cela des crédits spécifiques exceptionnels au titre de l'appui au Plan Alliance 2020 ainsi que des subventions versées par les postes aux Alliances françaises locales dans le cadre de projets spécifiques (voir tableau infra).

En 2017, le soutien à la Fondation Alliance française et ses délégations générales s'élève à 3,3 M€, dont 2 M€ consacrés à la sécurité du réseau. Hors sécurité, cette évolution représente un recul par rapport aux années précédentes. Après trois années de maintien de  la subvention à la Fondation Alliance française connaîtra donc une baisse en 2017.

Évolution des moyens financiers alloués par le MAEDI depuis 2010

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Fondation (fonctionnement + professionnalisation)

800 000 €

800 000 €

758 636 €

758 636 €

660 013 €

690 013 € *

660 013 € **

Crédits DGAF ***

842 810 €

860 864 €

922 364 €

922 364 €

932 474 €

932 474 €

932 474 €

Sous-total FAF + DGAF

1 642 810 €

1 660 864 €

1 681 270 €

1 681 000 €

1 592 487 €

1 622 487 €

1 592 487 €

Subventions aux AF (via les postes)

7 385 525 €

6 196 335 €

5 932 621 €

5 494 939 €

5 675 841 €

5 238 562 €

4 877 038 €

Total général

9 028 335 €

7 857 199 €

7 613 891 €

7 175 939 €

7 268 328 €

6 861 049 €

6 469 525 €

*Ce montant inclut une subvention exceptionnelle de 30 K€ accordée, en 2015, dans le cadre du projet d'établissement de la Fondation (dénommé plan Alliance 2020) visant à développer les capacités de la Fondation à soutenir son réseau dans les domaines du mécénat et de la communication.

**Un financement spécifique exceptionnel de 120 K€ d'appui au Plan Alliance 2020 a été programmé au titre de 2016 en complément de la subvention de base attribuée à la Fondation. Ce crédit complémentaire ne pourra être financé que par un dégel budgétaire. En attente des arbitrages sur ce point, il n'est pas, à ce jour, possible de confirmer ce financement spécifique.

***DGAF : Délégation générale de l'Alliance Française (soit 43 dans le monde en 2016).

Source : réponses au questionnaire de vos rapporteurs

Les subventions aux alliances françaises locales sont également en diminution (-3 % en PLF 2017), de même que les moyens humains alloués à ce réseau par le MAEDI (282 ETP).

Évolution des moyens humains alloués par le MAEDI depuis 2010

Alliances Françaises

 

Directeurs expatriés

Volontaires Internationaux et « autres » (chargés de mission pédagogiques, culturel, pour le français, etc...)

Total

Evolution

Masse Salariale associée

2010

255

108

363

 

non disponible

2011

234

99

333

-30

non disponible

2012

226

96

322

-11

non disponible

2013

215

85

300

-22

28,7 M€

2014

208

84

292

-8

27,3 M€

2015

206

78

284

-8

28 M€

2016 *

210

72

282

-2

non disponible

* Données prévisionnelles au 21/07/2016, source MAEDI (DGM/DPO/PFM/cellule emploi)

Source : réponses au questionnaire de vos rapporteurs

B. UNE RECONFIGURATION DES RÉSEAUX TOUJOURS EN COURS

Le réseau de coopération et d'action culturelle

Ce réseau se compose en 2016 de :

- 154 services de coopération et d'action culturelle (SCAC) ;

- 124 établissements à autonomie financière (EAF) dont 98 EAF pluridisciplinaires (dotés de 138 antennes), la majorité sous la marque « Institut Français » ;

- 26 Instituts Français de recherche à l'étranger (IFRE) (dotés de 17  antennes) ;

- 364 Alliances françaises conventionnées.

1. Un réseau culturel qui poursuit sa mutation

La réorganisation du réseau culturel se poursuit dans la continuité des évolutions observées ces dernières années.

a) Une identité commune : « Institut français »

Créés dans les années 1970, les EAF sont des établissements disposant d'une autonomie de gestion financière, mais dépourvus de personnalité juridique distincte de celle de l'État.

Engagée en 2009, la rationalisation du réseau public d'action culturelle a consisté à fusionner les services de coopération et d'action culturelle (SCAC) avec les centres culturels (« Instituts français »), qui sont des établissements à autonomie financière (EAF), dans les postes diplomatiques où ceux-ci existaient.

Les établissements résultant de la fusion gardent le statut d'EAF (autonomie financière sans personnalité juridique) et sont dotés d'une identité commune sous la marque « Institut français », qui fait ainsi pendant à la marque « Alliance française ».

Cette réforme permet la définition d'une stratégie globale par pays et l'optimisation des moyens. Elle assure une visibilité accrue de l'action culturelle auprès du grand public, grâce à la marque « institut français ». L'un des avantages de la fusion tient, par ailleurs, à la capacité des EAF à mobiliser des financements extrabudgétaires : recettes tirées de leurs propres activités, cofinancements dans le cadre de partenariats publics ou privés.

Les missions des EAF ont, en outre, été élargies sur le fondement d'une stratégie d'influence et de soutien à la mise en oeuvre d'une diplomatie globale. Outre les missions traditionnelles de programmation culturelle et d'enseignement du français, les EAF pluridisciplinaires issus de la fusion exercent des missions de promotion des industries culturelles et de création, de promotion des études en France, d'accompagnement des partenariats scientifiques et universitaires, ainsi que de nouvelles missions de promotion de l'attractivité du territoire français : diplomatie économique (en synergie avec les opérateurs Business France et Expertise France) et promotion du tourisme (en synergie avec Atout France).

b) Une révision de la carte des implantations

La carte des implantations du réseau se réorganise sur des zones (pays émergents, Sahel, pays en crise) et des thématiques prioritaires (attractivité culturelle, promotion des industries culturelles et créatives, promotion de la diversité culturelle, mobilité étudiante, diplomatie scientifique). Des formats plus resserrés, la coopération « hors les murs » (avec des institutions locales) et l'usage du numérique sont, autant que possible, privilégiés.

En 2016, Le processus de révision de la carte des implantations des EAF se poursuit : suppression des antennes de Koice en Slovaquie, de Kharkiv en Ukraine, de Porto au Portugal et de Tuzla en Bosnie-Herzégovine.

La révision de la carte des implantations culturelles, notamment du réseau hors capitales, repose en particulier sur une articulation renforcée avec les autres structures contribuant à la présence française (Alliances françaises, établissements scolaires de l'AEFE, représentation des opérateurs) afin d'éviter une dilution des moyens. Ces priorités géographiques doivent s'accompagner du ciblage de publics prioritaires, vecteurs d'influence.

Dans les postes resserrés, dit « à présence diplomatique » (25 postes en 2017), l'action de coopération et d'action culturelle est portée par un opérateur unique : l'intervention du MAEDI se matérialise désormais par un soutien financier modeste et/ou la mise à disposition d'un agent expatrié auprès d'un partenaire local (Alliances françaises, centres binationaux, ONG ou institutions de référence locale). Seuls 4 postes conservent un EAF (Turkménistan, Kirghizstan, Soudan du Sud et Monténégro).

2. Les Alliances françaises, un maillage territorial inégalé

Le réseau des Alliances françaises assure à notre politique d'influence un maillage territorial sans équivalent, au service de la diffusion de la langue et de la culture françaises. Au regard de la diminution des crédits du programme 185, ses moyens sont relativement préservés.

a) Un réseau étendu...

Le réseau des Alliances françaises se compose :

- d'une Fondation d'utilité publique, la Fondation « Alliance française » (FAF), créée en 2008 (décret du 23 juillet 2007) en remplacement de l'association Alliance française fondée en 1883. Chargée de la coordination, de l'animation et du conseil au réseau, elle est propriétaire de la marque « Alliance française » et, à ce titre, seule habilitée à autoriser la création et la labellisation des Alliances françaises locales avec lesquelles elle ne possède pas de liens juridiques.

Dans certains pays, des délégations générales (au nombre de 44) représentent la Fondation et assurent une coordination des activités pédagogiques et documentaires, apportant ainsi soutien et conseil aux Alliances locales.

- de 819 Alliances françaises locales, présentes dans 137 pays, qui sont des associations de droit local, indépendantes de la Fondation. Ces alliances constituent un réseau d'un maillage territorial exceptionnel et dispensent des cours à près de 560 000 étudiants. Elles emploient quelque 12 500 salariés - dont 7 900 enseignants - sous contrat de droit local et fonctionnent grâce à 6 000 bénévoles.

b) ... et lié à l'État par des conventions

La réforme de l'action culturelle extérieure a eu pour conséquence un renforcement des liens entre ce réseau associatif et l'État.

- Contractualisation avec la FAF

En ce qui concerne la Fondation, une première convention a été signée le 1er octobre 2010 avec le ministère des affaires étrangères, pour une durée de trois ans. Elle visait à rapprocher les identités visuelles du réseau des Alliances françaises avec le réseau culturel public (Institut français), à mettre en cohérence leurs implantations géographiques et à intensifier leurs actions communes, dans un esprit de non-concurrence.

Dans la prolongation de cette convention, le contrat d'objectifs et de moyens de l'Institut français a précisé qu'il apporte son soutien à l'action du réseau culturel français à l'étranger « dans sa double composante du réseau public des Instituts français et du réseau associatif des Alliances françaises ».

Une convention de partenariat tripartite a été signée le 12 juin 2012 entre l'opérateur, le ministère et la Fondation afin de préciser les relations et les champs de coopération. Cette convention doit renforcer les synergies entre les deux composantes majeures de l'action culturelle, notamment dans le domaine de la formation des personnels du réseau, de l'enseignement de la langue française, de la mise en place de la démarche qualité en partenariat avec le MAEDI, et des actions d'appui au réseau culturel extérieur.

Les deux présidents de ces institutions siègent aux CA respectifs de l'autre organisme et tiennent des réunions de réflexion stratégique commune sur la cartographie du réseau. Le développement de synergies communes avec l'Institut français figure sur la convention 2014-2016, liant la Fondation Alliance française au ministère des Affaires étrangères et du Développement international, et figurera au prochain contrat d'objectifs et de moyens l'Institut français.

- Contractualisation avec les Alliances françaises locales

Sur 819 Alliances françaises locales labellisées, 364 sont conventionnées avec les ambassades françaises, et bénéficient du soutien financier du MAEDI et/ou de la mise à disposition de personnel.

Engagée en 2001, cette politique de contractualisation permet aux services de coopération et d'action culturelle (SCAC) de confier aux Alliances françaises locales la gestion de l'action culturelle et/ou pédagogique. Elle donne lieu à la signature d'une convention annuelle d'objectif et à l'élaboration d'un compte rendu présentant l'utilisation par l'association des crédits alloués.

En contrepartie, les Alliances françaises locales proposent toute la palette d'activités d'un centre culturel (cours de langue, programmation culturelle, médiathèque). Elles sont parfois, comme dans certains pays d'Amérique latine, le principal opérateur culturel des postes.

Par souci de rationalisation, le choix a parfois été fait de transférer à une Alliance française les activités d'un institut culturel, par exemple à Venise, où l'Institut français de Venise a fermé ses portes au 1er septembre 2013 tandis que l'Alliance française locale a repris une partie de ses prérogatives. Certains « postes de présence diplomatique », passant à format dit « très allégé », ont délégué leurs actions culturelles et linguistiques à l'Alliance française.

Le taux d'autofinancement moyen des Alliances subventionnées est estimé par la FAF à 96 % en 2015, hors personnel expatrié. Ce taux résulte démarche de professionnalisation (marketing, communication) entreprise par les AF et pilotée par la Fondation, à laquelle le ministère conditionne une partie de son soutien.

La politique de promotion du français à l'étranger

Le renforcement nécessaire de l'enseignement de la langue française dans le monde et de son attractivité, est porté par l'accès aux médias français, le renforcement de l'enseignement en français (notamment en Afrique) et la place du français sur tous les supports numériques.

Cette politique est menée avec les Alliances françaises, dont le réseau est complémentaire de celui des instituts français et constitue un partenaire privilégié pour la diffusion de notre langue. Le réseau culturel français à l'étranger est composé de 96 Instituts français et de 363 Alliances françaises conventionnées (chiffre 2015) avec le ministère des affaires étrangères et du développement international (MAEDI). En 2015, ce réseau enregistre 1 million d'inscriptions aux cours de langue et plus de 38 millions d'heures-élèves dans 135 pays.

Le ministère promeut en outre l'apprentissage de la langue française dans les institutions internationales et européennes, comme vecteur de construction européenne et comme langue d'intégration régionale en Afrique. Le MAEDI soutient le consortium français qui a remporté le marché de la formation des fonctionnaires de la Commission européenne (janvier 2016, chef de file Alliance française de Bruxelles) et propose des formations spécifiques complémentaires aux commissaires européens. Dans le voisinage européen (Balkans notamment), l'appui au français des relations internationales peut faciliter le positionnement de notre expertise dans les négociations de pré-adhésion à l'Union Européenne. En Afrique, le développement d'un français des relations internationales et des affaires rend tangible le dynamisme francophone et favorise les transactions économiques sur tout le continent.

La promotion du français dans la vie économique internationale fait l'objet d'une action résolue, en appui à la stratégie de Francophonie économique adoptée lors du XVe Sommet de la Francophonie à Dakar (29-30 novembre 2014). Le développement du français professionnel et des certifications de français de spécialité se poursuit (en partenariat avec la Chambre de commerce et d'industrie de Paris - CCIP et l'Institut français), ainsi que l'accueil des étudiants étrangers dans nos filières de métiers d'excellence et la valorisation des séjours linguistiques en France (En 2014, ce secteur a généré plus d'un million de nuitées sur l'ensemble du territoire français). L'application mobile « Immersion France » développée par Campus France, et lancée en janvier 2016 permet au grand public de mieux connaitre l'offre intégrée de formation linguistique, touristique et professionnelle en France.

En Afrique, le MAEDI impulse une dynamique francophone avec l'Organisation internationale de la francophonie (OIF) et l'Agence universitaire de la francophonie (AUF) pour répondre aux enjeux de l'accès à une éducation de qualité pour tous. L'accent sera mis sur l'amélioration des premiers apprentissages (lire, écrire, compter). Une approche bilingue conjuguant une langue nationale et le français est privilégiée afin de redonner un rôle constructif à la langue française, langue de scolarisation dès le primaire. Le manque d'enseignants qualifiés demeure cependant l'une des principales difficultés des systèmes éducatifs africains (y compris dans le secteur privé). La formation des enseignants et des cadres continuera de constituer une priorité, déclinée en programmes d'action co-construits avec l'OIF.

Le développement de ressources numériques pour apprendre et enseigner le français sera poursuivi et soutenu en particulier par l'Institut français. Le ministère soutiendra les initiatives des partenaires éducatifs français proposant une offre numérique de qualité dont les postes diplomatiques pourront se faire les relais.

Source : réponses au questionnaire de vos rapporteurs

3. Un opérateur pivot, l'Institut Français

Depuis le 1er janvier 2011, l'Institut français (IF) est l'opérateur de l'action culturelle extérieure de la France.

a) Un rôle d'interface

Placé sous la tutelle du ministère des Affaires étrangères et du Développement international (MAEDI), ainsi que du ministère de la Culture et de la Communication depuis la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine, il est chargé, dans le cadre de la politique et des orientations arrêtées par l'État, de porter une ambition renouvelée pour la diplomatie d'influence.

L'Institut français s'est ainsi vu confier d'importantes missions d'appui au réseau culturel français à l'étranger dans sa double composante (réseau public des Instituts français et réseau associatif des alliances françaises). Il concourt à son animation, aux côtés du MAEDI. Dans ce cadre, il prend en compte la demande et l'analyse des postes, et apporte un appui en termes financier et d'expertise.

Après l'échec de l'expérimentation du rattachement du réseau culturel public à cet opérateur, prévue par la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010, l'IF s'est ainsi positionné à l'interface de l'offre culturelle nationale et de la demande de culture française à l'étranger, permettant une meilleure intégration des dispositifs de soutien et de promotion de la culture française à la politique d'influence.

Retour sur l'expérimentation du rattachement du réseau culturel
à l'Institut français

Prévue par la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010, une expérimentation, basée sur 12 postes, a été conduite entre 2011 et 2013, afin d'évaluer la pertinence, la faisabilité et le coût de ce rattachement.

Article 11 de la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010

« Pendant un délai de trois ans à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement conduit une expérimentation du rattachement à l'Institut français du réseau culturel de la France à l'étranger. Dans un délai ne pouvant excéder six mois à compter de la publication de la présente loi, le ministre des affaires étrangères désigne des missions diplomatiques, dont le nombre ne peut être inférieur à dix, choisies pour constituer un échantillon représentatif de la diversité des postes en termes d'effectifs, de moyens et d'implantation géographique.(...)

Si le Gouvernement décide, au terme de l'expérimentation, qu'elle n'est pas concluante, dès lors que des personnels ont changé de statut dans le cadre de l'expérimentation, leur rétablissement dans leur statut initial est de droit. »

Cette expérimentation a fait l'objet de trois rapports, dont le dernier, en octobre 2013, concluait « qu'en termes de gestion, l'expérimentation n'a pas conduit à des gains d'efficacité ou de simplification », mettant en avant plusieurs difficultés :

- le rattachement compliquerait l'exercice des missions que les EAF ne partagent pas avec l'opérateur. Issu de la fusion SCAC-EAF, le périmètre d'action des postes est en effet plus large que celui de l'Institut français, que le principe de spécialité cantonne à l'action culturelle, alors que les EAF ont aussi en charge la coopération universitaire - dont l'opérateur est Campus France - et l'expertise technique - qui relève de France Expertise internationale ;

- le rattachement comporterait aussi des risques structurels, liés notamment à la personnalité juridique dont seraient alors dotés les EAF (celle de l'Institut français), qui les exposerait par exemple à la fiscalisation de leurs recettes ; ils seraient aussi moins protégés qu'au sein du réseau diplomatique ;

- enfin, le coût, lié au transfert de personnels et à des charges de structure, serait considérable (il a été évalué à 52 millions d'euros sur trois ans).

Finalement, la décision, formalisée par un arrêté du 9 décembre 2013, a été prise de ne pas rattacher les instituts à l'opérateur Institut français.

Un nouveau contrat d'objectifs permettra prochainement de fixer les priorités d'action de l'Institut français pour la période 2017-2019, qui devraient être notamment guidées par des priorités géographiques resserrées.

Dans un contexte budgétaire contraint, l'Institut français devra poursuivre les efforts déjà entrepris pour :

- diversifier ses ressources propres ;

- développer son offre de formations, la mise à disposition d'outils et l'apport de son expertise au réseau culturel ;

- développer des synergies avec les autres acteurs nationaux du secteur culturel ;

- cibler ses projets culturels avec une exigence en termes de visibilité, d'attractivité, de suivi des talents et d'impact, principalement sur les jeunes publics.

b) Les relations avec le réseau : vers une contractualisation

Le dialogue entre l'IF et le réseau se matérialise :

- au printemps et à l'été, lors de la préparation de la programmation culturelle N+1 et lors des Journées du réseau et des ateliers de l'Institut français ;

- à l'automne et en fin d'année, lors des commissions de sélection des projets à soutenir ;

- et tout au long de l'année lors de la participation de l'institut français au Conseil d'orientation stratégique et aux Conseils d'influence des Ambassades.

Afin d'accompagner les postes pour planifier leurs projets culturels, l'Institut français a mis en place une procédure de programmation culturelle et artistique annuelle des actions mises en oeuvre dans le réseau. Cette démarche permet, sur la base de la stratégie fixée par les conseillers de coopération et d'action culturelle, d'établir un dialogue entre le réseau, les partenaires professionnels et les équipes de l'Institut français. Une interface informatique a été créée afin de gérer le dialogue de programmation entre l'Institut français et l'ensemble du réseau.

Le soutien financier que l'Institut français apporte au réseau repose d'abord sur un dispositif de programmation par fonds ou appels à projets tels que :

- L'appui dans le domaine du cinéma ;

- Le fonds en faveur du développement des technologies de l'information et de la communication ;

- Le fonds pour l'enseignement bilingue ;

- La plateforme des cours de français en ligne à partir de septembre 2016 ;

- Le programme de mobilité « langue française » à destination de jeunes francophones et francophiles (CultureLab ; SafirLab ; MédiaLab ; Génération bilingue ...) ;

- Le fonds franco-allemand en pays tiers ;

- IF Sciences pour les projets liés à la culture scientifique ;

- La coordination de la « Nuit des Idées » du 26 janvier 2017, en France et dans les postes à l'étranger.

Des programmes tels que « Afrique et Caraïbes en créations », le « Plan d'aide aux médiathèques » ou le « Plan d'aide à la publication » permettent également d'apporter un soutien sur des champs spécifiques.

De plus, l'Institut français a initié le programme FOCUS, avec le soutien du Ministère de la Culture et de la Communication. Celui-ci est destiné à accompagner les professionnels étrangers, choisis en lien étroit avec les postes, dans le repérage des scènes artistiques françaises. Les FOCUS sont organisés en partenariat avec des manifestations en France ou autour de partenaires qui mobilisent l'intérêt des professionnels étrangers.

L'ensemble des programmes et dispositifs de programmation de l'Institut français est ouvert aux alliances françaises.

Par le biais d'outils innovants adaptés à des publics ciblés, par le soutien à la mobilité vers la France pour de jeunes professionnels du monde entier, et le partage de compétences, en particulier au service des enseignants et des départements de français, l'IF place la langue française au coeur de ses actions. Il s'attache à développer de nouveaux relais d'influence, à valoriser l'expertise française, et à inscrire le français dans les grands débats mondiaux. À ce titre, il développe le réseau social professionnel IFprofs, à destination des professeurs, des formateurs, des coordinateurs pédagogiques, des chefs d'établissements, mais aussi des médiathécaires et des étudiants qui se destinent aux métiers de l'enseignement en français.

L'Institut français a également fait du numérique l'une de ses priorités stratégiques, et a mis en place différentes plateformes permettant des économies d'échelle (plateformes Culturethèque, IFcinéma, IF Verso, IFmapp). Depuis 2013, il s'est doté d'une équipe dédiée afin de poursuivre le développement et la diffusion de ses outils, mais aussi dans le but d'aborder le numérique comme un nouvel enjeu de coopération. Ainsi, en 2014, l'Institut français a développé un réseau de partenaires français relevant du numérique, et a initié de nouveaux programmes de coopération en apportant expertise et soutien aux postes.

L'Institut français propose en outre des modules de programmation (kits, expositions itinérantes, etc.) et assure, en liaison étroite avec le ministère de la Culture et de la Communication et ses opérateurs, une mission de veille concernant l'offre culturelle française à l'intention des Instituts et des Alliances, afin que ceux-ci la valorisent auprès des institutions et professionnels étrangers. En outre, l'Institut français se tient aux côtés du réseau culturel pour répondre aux enjeux du MAEDI, qu'il s'agisse du soutien au développement international de nos industries culturelles et créatives, des grandes commémorations internationales (Centenaire de la Grande Guerre) ou encore, en 2015, de l'accompagnement de la COP 21 à travers un volet culturel, en dialogue avec les sociétés civiles.

L'Institut français coordonne et favorise les actions avec les collectivités territoriales françaises à l'international. En 2015, le dispositif partenarial de l'Institut français avec 26 collectivités territoriales françaises - grandes villes et régions - a permis d'accompagner plus de 350 projets, en synergie avec le réseau culturel français.

L'Institut français organise des formations au profit des agents du réseau, avec pour objectif une professionnalisation toujours plus grande des agents du réseau culturel français à l'étranger.

Ces formations visent à accompagner les agents du réseau, en lien avec les mutations internes et externes de leur environnement :

- mutations internes : diminution des budgets de fonctionnement et des postes d'expatriés, autonomie financière des établissements, exigence d'équilibre financier et/ou rentabilité, qualité des prestations, enjeux politiques (diplomatie globale) ;

- mutations externes : évolution des technologies et des pratiques, développement des marchés économiques, prise en compte du contexte local (culturel, économique etc.)

En 2015, 39 formations ont été organisées dont 8 en France, 30 en poste et 1 à distance. Ces formations qui ont été organisées au profit de 1 265 agents du réseau (53 % en Institut français, 31,5 % en Alliance française, 15 % en Service de coopération et d'action culturelle d'Ambassade et 0,5 % dans des espaces Campus France) se sont tenues sur 190 journées. Sur l'ensemble des participants à des modules de formation, 40 % étaient des recrutés locaux.

En outre, le Plan d'appui aux formations locales ou régionales (PAF), peut apporter un soutien financier à la mise en oeuvre de formations organisées à l'initiative des postes. Ces formations peuvent s'adresser à des agents du réseau d'un même pays ou de plusieurs pays d'une même zone. En 2016, le PAF aura permis le montage de 24 formations au bénéfice d'environ 400 agents exerçant dans une soixantaine de pays. L'IF apporte également son conseil et son expertise auprès des postes pour la mise en place de plans de formation.

L'Institut français conduit actuellement, dans le cadre de son prochain COM 2017/2019, des travaux visant à la mise en place de conventions de partenariat pluriannuelles et transversales avec les postes.

La mise en oeuvre d'un tel projet devrait renforcer les relations partenariales entre l'Institut français, le MAEDI et le réseau culturel, tant du point de vue opérationnel que stratégique.

III. L'ATTRACTIVITÉ DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET DE LA RECHERCHE : QUELLES PRIORITÉS FACE À LA DIMINUTION DES CRÉDITS ?

A. UN CONTEXTE DE PLUS EN PLUS CONCURRENTIEL

1. La France, pays toujours attractif

En 2015-2016, la France a accueilli 299 700 étudiants étrangers, soit une augmentation de 3,2 % par rapport à 2014-2015 (après +1,3 % l'an dernier). Cette augmentation est le fait de l'université, où 235 961 étudiants étrangers étaient inscrits en 2015-2016 (76,2 % du total), soit une progression de 3,3 % par rapport à 2014-2015.

Les étrangers représentent environ 12 % des étudiants dans l'enseignement supérieur.

a) La répartition des étudiants étrangers par origine géographique

La répartition des étudiants étrangers par provenance géographique est sensiblement la même que l'an dernier.

On note néanmoins une diminution du nombre d'étudiants provenant d'Asie/Océanie, qui poursuit la tendance observée l'an dernier (-3,5 % après -2,2 %). Le continent américain progresse mais ne représente que 9 % des étudiants étrangers.

En revanche, la France conforte sa place dans ses aires traditionnelles d'influence. Les étudiants en provenance d'Afrique et du Moyen-Orient représentent 50 % des étudiants étrangers inscrits dans les universités françaises.

Répartition des étudiants de nationalité étrangère inscrits dans les universités françaises

Zones géographiques

2015-2016

Inscrits

en %

Évolution par rapport à 2014-2015

Europe

63 383

27 %

+2,9 %

Asie/Océanie

32 942

14 %

-3,5 %

Amérique

20 787

9 %

+4,4 %

Moyen-Orient

11 370

5 %

+5,1 %

Afrique

107 399

45 %

+5,4 %

Divers

80

0 %

-1,2 %

Total

235 961

100 %

+3,3 %

Répartition par origine géographique des étudiants de nationalité étrangère

inscrits dans les universités françaises en 2015-2016

Source : réponses au questionnaire de vos rapporteurs

b) La répartition des étudiants étrangers par niveau d'études et disciplines

La répartition des étudiants étrangers entre les cycles universitaires est la suivante : licence (44,6 %), master (44,5 %), doctorat (10,9 %).

La répartition par discipline fait apparaître que les disciplines scientifiques sont choisies par 29 % des étudiants étrangers, l'administration et l'économie/gestion par 19,5 %, les disciplines linguistiques et littéraires par 19 %, les sciences humaines et sociales et les disciplines juridiques par 12,5 % chacune. Enfin 7,5% des étudiants sont inscrits dans des études médicales.

 

Répartition et pourcentage, par niveau d'études des étudiants de nationalité étrangère

inscrits dans les universités 2015-2016

 

Français

Étrangers

% étrangers / total

Licence

876 957

105 261

10,72%

Master

495 684

105 024

17,48%

Doctorat

36 338

25 676

41,40%

TOTAL

1 408 979

235 961

14,34%

Source : Ministère de l'Éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la Recherche (MENESR)

Répartition et pourcentage, par niveau d'études des étudiants de nationalité étrangère inscrits dans les universités françaises en 2015-2016

Source : Ministère de l'Education nationale, de l'enseignement supérieur et de la Recherche (MENESR)

2. Une concurrence internationale forte

D'après les chiffres de l'UNESCO, la France était le 3ème pays d'accueil de la mobilité étudiante internationale en 2013, au coude-à-coude avec l'Australie et l'Allemagne, après les États-Unis et le Royaume-Uni.

Six destinations ont attiré près de la moitié des étudiants en mobilité dans le monde : États-Unis (19 %), Royaume-Uni (10 %), France (6 %), Australie (6 %), Allemagne (5 %) et Russie (3 %).

Si ces six États ont historiquement attiré le plus grand nombre d'étudiants, leur part relative est passée de 55 % en 2002 à 50 % en 2013, évolution qui traduit la concurrence d'un nombre croissant de nouvelles destinations dans un contexte d'expansion de la demande mondiale d'éducation supérieure. En Asie, la Chine, la Malaisie, la Corée du Sud, Singapour et la Nouvelle-Zélande se positionnent progressivement comme pays d'accueil des étudiants asiatiques, au détriment de l'Australie et du Japon.

Les principaux axes de la politique d'accueil des étudiants étrangers en France

Pour maintenir la position de la France face à une concurrence de plus en plus vive, la stratégie du MAEDI consiste à :

- concentrer les efforts de promotion de l'enseignement supérieur français en direction des pays émergents, des grands pays prescripteurs et de la zone francophone ;

- attirer les étudiants à fort potentiel qui soutiendront nos capacités de recherche et d'innovation ou deviendront demain des points d'appui de notre rayonnement, notamment par l'attribution de bourses ;

- accompagner les classes moyennes en proposant des cursus adaptés aux besoins des pays partenaires et en développant des coopérations axées sur la formation professionnelle ;

- fédérer et animer les réseaux d'anciens étudiants étrangers en France, gage d'un meilleur « retour sur investissement ».

Source : réponses au questionnaire de vos rapporteurs

Le nombre d'étudiants étrangers accueillis en France est tiré par un marché mondial en pleine expansion. Le nombre d'étudiants internationaux a, en effet, doublé entre 2000 et 2012. Une rétrogradation de la place de la France est néanmoins prévisible, à la suite d'un changement des méthodes de comptage par le ministère de l'éducation nationale, qui devrait faire passer l'Australie, et peut-être aussi l'Allemagne, devant la France.

L'objectif fixé à Campus France est de doubler le nombre d'étudiants étrangers pour passer à 600 000 en 2020.

B. DES MOYENS INSUFFISANTS

1. La politique des bourses
a) Des objectifs ambitieux

Depuis 2012, le versement des bourses et le suivi en France des boursiers sont confiés à l'EPIC Campus France. En 2015-2016, plusieurs mesures ont permis d'en simplifier la gestion et d'améliorer les prestations versées aux étudiants. Le suivi des anciens étudiants et boursiers a été renforcé à travers le réseau France Alumni, plateforme numérique lancée en novembre 2014, qui s'est déployée aujourd'hui à travers plus de 70 pays.

Un chantier de simplification du régime des bourses du Gouvernement français a été engagé par le MAEDI en 2015. Cette simplification s'est matérialisée par la mise en place d'une nouvelle indemnité pour les BGF d'étude au 1er janvier 2016, d'un montant de 700 €, via la suppression des six droits préexistants.

Les priorités de la politique d'attribution des bourses sont les suivantes :

- favoriser une mobilité encadrée, au niveau master et doctorat ;

- privilégier les filières scientifiques et sciences de l'ingénieur, économie, gestion, management, droit et sciences politiques ;

- accueillir davantage d'étudiants issus des pays émergents, en lien avec notre diplomatie d'influence.

- soutenir des programmes s'inscrivant dans une logique de coopération, d'appui aux partenariats universitaires et scientifiques, et à coûts partagés ou cofinancés lorsque le contexte le permet.

La sélection est fondée sur l'excellence académique. Les bourses sont attribuées selon des critères fixés par des jurys constitués majoritairement d'universitaires.

b) Des programmes particulièrement sélectifs

Le programme Eiffel soutient les étudiants en master et doctorat, dans les domaines des sciences, de l'économie et gestion, et du droit et sciences politiques. Les candidats, identifiés par les établissements d'enseignement supérieur français, sont sélectionnés par des jurys d'experts. En 2015, 368 étudiants en master et 70 doctorants ont obtenu une bourse d'études Eiffel.

Le programme Quai d'Orsay/entreprises est cofinancé avec le secteur privé. Des entreprises renommées et les ambassades coopèrent pour soutenir des étudiants sélectionnés par les deux parties. L'objectif principal des entreprises est de favoriser la présence locale de recrues à haut de niveau de formation, qu'elles embauchent souvent une fois le diplôme obtenu. Le principal partenaire du programme est le groupe Total qui a cogéré en 2015, avec les ambassades, une soixantaine de bourses.

Le programme Excellence Major est piloté par l'AEFE et doté d'un budget annuel total de 6 millions d'euros. Il alloue chaque année entre 150 et 200 bourses, à des bacheliers de près de 80 nationalités différentes. En 2015, 200 lauréats ont été sélectionnés parmi 498 candidats originaires de 74 pays. 970 boursiers Excellence Major sont comptabilisés en 2015.

c) Une diminution importante des bourses

Le projet de loi de finances pour 2017 prévoit un budget de 64,6 M€ pour les bourses de mobilité à destination des étudiants étrangers en France, en baisse de 4,44 %.

En conséquence de cette évolution à la baisse des crédits alloués aux bourses, le nombre de boursiers du gouvernement français est passé de 15 400 en 2010 à 12 900 en 2015.

Le nombre total de mensualités versées en 2015 s'établit à 66 910 pour une durée moyenne de 5,2 mois.

Nombre de boursiers, durée et coût total des BGF*

Années

2010

2011

2012

2013

2014

2015**

Nombre de BGF

15 380

14 687

14 491

14 500

13 550

12 900

dont bourses d'études

10 219

10 408

10 215

9 500

8 700

9305

dont bourses de stages

5 161

4 279

4 276

4 100

4 000

3595

Nombre de mensualités

78 348

76 465

79 869

66 134

65 369

66 998

Moyenne de mois par boursier

5,1

5,2

5,5

4,5

4,8

5,2

Coût total en M€

80,5

71,8

69,7

62,1

62,2

60,4

* P185 et P209 confondus. L'opérateur a commencé à distinguer dans ses chiffres et statistiques ce qui relève respectivement du P185 et du P209 à partir de cette année seulement. Dans un souci de cohérence avec les années précédentes, pour 2015 la DGM a maintenu le cumul P185 et P209.

**les chiffres diffèrent très légèrement des chiffres contenus dans les RAP 2015, du fait d'ajustements statistiques effectués par Campus France en juillet 2016

S'agissant des priorités, les chiffres reflètent l'accent mis sur les disciplines scientifiques et les niveaux d'étude élevés.

Répartition par spécialité

Disciplines /année

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Sciences de l'ingénieur

22%

23%

22%

23%

31%

30%

Langues & formation enseignants

20%

18%

16%

22%

9%

11%

Sciences

20%

21%

18%

20%

24%

24%

Sciences humaines et sociales

12%

11%

19%

17%

19%

18%

Droit & administration publique

7%

6%

7%

12%

7%

7%

Management

19%

20%

17%

6%

10%

10%

Total

100%

100%

100%

100%

100%

100%

Répartition par niveau d'études.

Niveau/année

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Licence

12%

12%

11%

12%

7%

6%

13%

Master

51%

53%

53%

57%

57%

60%

57%

Doctorat

38%

35%

36%

31%

36%

34%

30%

Total

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

Source : réponses au questionnaire de vos rapporteurs

La diminution du nombre de boursiers est un obstacle au développement de la politique d'influence française dans le domaine universitaire et scientifique.

Même là où l'enseignement supérieur français est traditionnellement attractif, notamment en Afrique, l'influence de la France est aujourd'hui soumise à une forte concurrence, ne provenant pas seulement des pays anglophones, mais aussi des pays du continent africain (Afrique du sud, Maroc...) et du Moyen-Orient. Le développement d'une offre de bourses d'études vers les universités islamiques du Moyen-Orient est particulièrement notable.

En comparaison des moyens déployés en France, ceux mis en oeuvre par l'Allemagne sont importants : ainsi, le budget total de l'agence de mobilité allemande, qui est chargée de la mobilité entrante et sortante en Allemagne, est de 441 M€, alors que Campus France a un budget de 28 M€ et gère 64 M€ de bourses.

2. Campus France

L'établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) Campus France exerce trois principales missions, selon les orientations définies conjointement par le Ministère des Affaires étrangères et du Développement international (MAEDI) et celui de l'Éducation nationale, de l'Enseignement supérieur et de la Recherche :

- La gestion des boursiers du gouvernement français (BGF), y compris les missions et invitations (BMI) ;

- La gestion des boursiers pour d'autres mandants (boursiers des gouvernements étrangers, dits « BGE ») ;

- La promotion de l'enseignement supérieur français à l'international.

En PLF 2017, la subvention pour charges de service public de Campus France s'élève à 3,8 M€ (réserve légale non déduite). Ces crédits sont constants par rapport à la LFI 2016 afin de préserver le fonctionnement de l'opérateur qui devra faire face à une diminution de -4,4 % des crédits dédiés aux bourses du programme 185.

Le plafond d'emplois de Campus France diminue pour sa part de 2 ETPT, conformément au triennum 2015-2017. Il s'élève ainsi à 229 ETPT sous plafond et à 25 ETPT hors plafond.

Le budget rectificatif n°1 2016 de l'EPIC Campus France s'établit comme suit, en comptabilité budgétaire :

Budget de Campus France

Campus France a mis en oeuvre en 2016 des mesures d'économie de fonctionnement : report de dépenses et de manifestations, annulation d'embauches prévues, réallocation des ressources internes, report à 2017 de la refonte des outils informatiques.

C. LA DIPLOMATIE SCIENTIFIQUE : DES AMBITIONS AUX MOYENS LIMITÉS

1. Les principaux axes

La recherche de partenariats scientifiques de haut niveau et les échanges d'expertise dans ce domaine constituent un axe stratégique de notre diplomatie culturelle et d'influence. L'objectif est d'intégrer les laboratoires français dans les réseaux en pointe dans certains domaines : sciences du vivant, sciences et technologies de l'information et de la communication, nanotechnologies, sciences de la terre et de l'environnement. L'association des entreprises et des pôles de compétitivité aux actions conduites, sur le modèle des partenariats noués aux États-Unis et en Inde, est incluse dans cette politique.

Les échanges comprennent à la fois des missions d'experts intervenant dans les pays étrangers et des invitations dans le cadre de conférences et de séminaires. L'organisation de ces missions et la gestion de l'accueil et du séjour en France des invités sont confiées à Campus France.

Ils comprennent également des outils comme des bourses, et des programmes d'échanges scientifiques notamment à travers les partenariats Hubert Curien (PHC) destinés à faciliter la mobilité des jeunes chercheurs, bénéficiant de cofinancements à hauteur de 50 % par le pays partenaire. Ces programmes dont la gestion est confiée à Campus France favorisent la formation à la recherche. Les participations des doctorants et post-doctorants à des équipes de recherche constituent un critère déterminant dans la sélection des projets.

Une soixantaine de Partenariats Hubert Curien ou programmes assimilés sont actuellement mis en oeuvre avec les partenaires étrangers. Ils représentent chaque année environ 2 000 projets dont la moitié avec l'Europe et génèrent plus de 1 000 mobilités de chercheurs français et étrangers. 80 % de ces projets aboutissent à la publication d'un ou plusieurs articles dans des revues référencées.

Cette politique soutient également par des dotations pour opérations 27 centres de recherche qui conduisent des projets de recherche correspondant à des thématiques et enjeux d'actualité dans le domaine des sciences humaines et sociales. Ces établissements, les Instituts français de recherche à l'étranger (IFRE), placés sous la double tutelle des affaires étrangères et du CNRS, sont impliqués dans la formation des jeunes chercheurs français. La production de travaux de recherche en sciences humaines et sociales est leur première mission, ils contribuent également à la compréhension des enjeux régionaux et globaux. Ils sont pour un grand nombre situés dans des pays à enjeux, un quart d'entre eux dans le monde arabo-musulman.

Parmi les autres actions notables de promotion de la recherche française figurent :

- le soutien à la coopération archéologique française à l'étranger ;

- des actions de veille et de valorisation de la science et de la technologie française, confiées aux services scientifiques des ambassades et aux IFRE ;

- la présence de la France dans les grandes enceintes scientifiques, dont l'Institut polaire, et les programmes mondiaux de recherche, en particulier sur le climat.

2. Des crédits en baisse

Une enveloppe de 27,7 millions d'euros est prévue en 2017 pour le soutien à la recherche scientifique.

Ces crédits se répartissent de la façon suivante :

- Échanges d'expertise : 4,77 M€ ;

- Partenariats Hubert Curien et assimilés : 5,83 M€ (- 4,4 %) ;

- Autres crédits d'intervention (contributions aux réseaux universitaires bilatéraux et soutien aux formations supérieures délocalisées, mobilisations de financement dans le cadre de partenariats locaux tels que le Centre franco-indien pour la promotion de la recherche avancée...) : 12,3 M€ ;

- Dotations de fonctionnement aux IFRE : 4,8 M€ (soit en moyenne 180 000 € par institut), en baisse de 4 %.

IV. LA PROMOTION DU TOURISME : UNE URGENCE DONT LE FINANCEMENT DOIT ÊTRE CLARIFIÉ

Le programme 185 intègre depuis 2015 la subvention à l'agence de développement touristique de la France « Atout France », transférée du programme 134 « Développement des entreprises et tourisme » de la mission « Économie ».

Le programme 185 intègre explicitement des objectifs de diplomatie économique, avec la volonté de créer des synergies entre les actions des différents opérateurs culturels et économiques.

Ces opérateurs économiques, qui ne relèvent toutefois pas du présent programme, sont :

- le nouvel opérateur Business France, issu de la fusion d'Ubifrance et de l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII). Les subventions pour charges de service public de Business France figurent au programme 134 « Développement des entreprises et tourisme » de la mission Économie, ainsi qu'au programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » de la mission « Politique des territoires » ;

- l'Agence française d'expertise technique internationale (Expertise France), qui résulte de la fusion de six opérateurs publics et est financée notamment par le programme 110 « Aide économique et financière au développement ».

Des synergies sont également recherchées avec les actions menées par le réseau culturel, l'AEFE et Campus France, dans l'objectif commun de renforcer l'attractivité de la France.

La promotion du tourisme est confiée, par ailleurs, à une agence de développement touristique : Atout France.

A. LE TOURISME : UN SECTEUR SUSCITANT DE VIVES INQUIÉTUDES EN 2016

1. Un secteur en forte croissance dans le monde
a) Une croissance sans interruption depuis six ans

Selon l'Organisation Mondiale du Tourisme (OMT), le nombre d'arrivées de touristes internationaux atteint 1,184 milliard en 2015 soit une progression de + 4,4 % par rapport à l'an passé. Il s'agit de la sixième année consécutive de croissance pour le tourisme international. L'Afrique, qui perd des touristes en 2015 (- 2,9 %), fait exception, ainsi que le Moyen-Orient, où le nombre d'arrivées progresse à un rythme peu soutenu (+ 1,6 %).

L'Europe concentre plus de la moitié des arrivées internationales (608 millions) et, grâce à un taux de croissance de 4,7 % en 2015, confirme sa place de principal continent contributeur à la croissance mondiale. L'Europe représente en effet 2,4 points de croissance sur le total de 4,4.

Respectivement deuxième et troisième contributeurs à la croissance du tourisme international en 2015, l'Asie et l'Amérique confirment leurs bons résultats. Les arrivées internationales progressent de 5,3 % pour l'Asie (264 millions d'arrivées) et de 5 % pour l'Amérique (191 millions d'arrivées).

Avec 84,5 millions de touristes internationaux, dont 80 % provenant d'Europe, la France reste en 2015 la première destination touristique mondiale, ce qu'elle est depuis les années 1980.

b) Une progression qui se poursuit en 2016

Selon le baromètre de l'OMT de juillet 2016, les arrivées de touristes internationaux toutes destinations confondues progressent de 5,3 % de janvier à avril 2016 par rapport à la même période de l'année précédente, après une hausse de 4,6 % en 2015. Depuis la crise de 2009, la progression a été au moins égale à 4 % chaque année.

Les zones touristiques d'Asie et du Pacifique enregistrent une forte progression globale (+9 %), chacune des régions asiatiques progressant d'au moins 7 %. En Afrique Subsaharienne, la fréquentation rebondit (+ 13 %), les années précédentes ayant enregistré de modestes résultats.

Les prévisions de l'OMT font état d'une augmentation de 3,5 à 4,5 % du tourisme international pour l'ensemble de l'année 2016, conformément aux projections de long terme qui donnent une progression moyenne de 3,8 % sur la période 2010-2020.

Les quatre grandes régions américaines profiteraient en 2016 d'une hausse significative, l'ensemble gagnant 6 %.

L'Europe, région du monde la plus visitée, gagnerait 4 %, la hausse étant un peu moins soutenue en Europe de l'ouest (+ 3 %) qu'en Europe du sud (+ 4%). L'Europe centrale et de l'est progresserait de 6 %.

En Europe du sud, l'Italie et surtout l'Espagne continuent de capter une partie de la clientèle qui fréquentait les destinations d'Afrique du Nord et la Turquie avant que des vagues d'attentats successives ne pénalisent lourdement ces destinations. Si les données concernant la saison d'été 2016 ne sont pas encore disponibles, les estimations de l'OMT donnent une progression des arrivées internationales de 13,9 % en Espagne et 4,1 % en Italie au premier trimestre 2016.

En Grande-Bretagne, la baisse du cours de la livre a un double effet positif de court terme sur la saison estivale, en limitant les voyages à l'étranger des résidents (lesquels reportent leurs consommations sur les destinations et hébergements locaux) et en favorisant la venue de touristes étrangers.

Selon les prévisions de l'OMT, 500 millions de touristes devaient réaliser des voyages internationaux de mai à août, le pic des vacances d'été de l'hémisphère nord générant 41 % du tourisme international annuel. Les Jeux Olympiques de Rio sont considérés comme un facteur positif pour le tourisme international, tandis que les craintes des touristes pour leur sécurité dans différentes régions frappées par des attentats sont un facteur négatif, ainsi que les incertitudes liées aux conséquences du Brexit et aux fluctuations de la livre sterling.

2. Des inquiétudes pour le tourisme en 2016 en France

En France, le tourisme représente 7,4 % du PIB, près de deux millions d'emplois, et contribue positivement à la balance commerciale de la France (+ 6,8 milliards d'euros en 2015). Au-delà de cet apport immédiat, le tourisme est vecteur d'attractivité et de rayonnement. Deux tiers des recettes issues du tourisme proviennent du tourisme domestique.

S'agissant des recettes du tourisme, la France ne figure qu'en troisième position, derrière les États-Unis et l'Espagne. 41,4 milliards d'euros de recettes sont générées par le tourisme étranger. Les plus forts relais de croissance correspondent aux clientèles lointaines, notamment asiatiques, qui constituent un enjeu stratégique pour les territoires français.

Les attentats de janvier 2015 n'ont pas eu d'impact immédiat sur le tourisme. En revanche, ceux de novembre 2015 puis de juillet 2016 ont modifié la perception que les touristes étrangers ont de la France et fragilisé le tourisme des Français vers la capitale. Les chiffres du tourisme en 2016 seront vraisemblablement très affectés par les attentats de Paris et de Nice, avec des premiers chiffres particulièrement préoccupants pour les régions d'Ile de France et de Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA).

A Paris, entre janvier et octobre 2016, la baisse de la fréquentation touristique est évaluée à 11 %, malgré l'organisation de l'Euro de football. Cette diminution n'est pas dû qu'aux attentats, mais aussi aux images de violence de rue, et aux faits divers véhiculés par les réseaux sociaux, qui semblent avoir altérés durablement l'image de Paris.

Sur la Côte d'Azur, la diminution est évaluée à environ -20 % entre la mi-juillet et fin août.

La baisse est particulièrement sensible s'agissant des touristes asiatiques (Japonais, Chinois).

En dehors de ces régions toutefois, le tourisme semble se maintenir. Les résultats sont notamment bons dans l'outre-mer, où des efforts ont été réalisés sur l'offre d'hôtellerie et de transport aérien (accès de compagnies américaines). Atout France mise sur la diversité des territoires, et sur la richesse des marques régionales, qui ne semblent pas altérées pour le moment par l'actualité nationale.

B. UNE PRIORITÉ À LA POLITIQUE TOURISTIQUE MAIS DES FINANCEMENTS EN ATTENTE

1. Les principales orientations de la politique touristique de la France
a) Une relance depuis les Assises du tourisme de 2014

Le secteur du tourisme a été marqué par plusieurs plans de relance, depuis la clôture des « Assises du tourisme » en juin 2014. Le Conseil de promotion du tourisme qui a suivi a permis de faire émerger des propositions concrètes afin de répondre au défi du développement du secteur. En octobre 2015, s'est tenue une conférence annuelle du tourisme, qui fut l'occasion de présenter les mesures déjà mises en oeuvre et les perspectives pour l'année à venir. Elle sera renouvelée pour une deuxième édition en novembre 2016.

Ces différents travaux ont permis d'identifier les principales faiblesses du secteur touristique français et les mesures prioritaires à adopter pour renforcer l'attractivité de la destination.

Une stratégie a été formulée autour de cinq axes d'amélioration :

- L'offre dont la qualité et la diversité doivent être rehaussées. Cela passe par la constitution de pôles d'excellence (dont la gastronomie, l'écotourisme...) et suppose de poursuivre la mobilisation autour des « contrats de destination » et des contrats de Structuration de Pôles Touristiques Territoriaux (SPOTT).

- L'accueil des touristes. Ceci implique des mesures dans les aéroports, dans les gares (notamment la gare du Nord à Paris), ainsi que des mesures d'assouplissement des procédures de délivrance des visas. A l'occasion de la conférence du 8 octobre 2015, le ministre des affaires étrangères a annoncé l'extension du dispositif « visa en 48h » à Singapour, la Turquie et l'Indonésie.

- Des actions pour développer le numérique. Par exemple le wifi gratuit dans les aéroports ou encore le développement de services innovants. En octobre 2015, le site France.fr est devenu le nouveau site du tourisme français.

- La formation des professionnels. Il s'agit notamment d'améliorer la visibilité des offres de formation en matière de tourisme. En octobre 2015, a été annoncée une « Conférence des Formations d'Excellence du Tourisme » (CFET), dont l'objectif est de renforcer la visibilité nationale et internationale des formations françaises d'excellence en matière de gastronomie, d'hôtellerie et de tourisme.

- L'investissement. En octobre 2015 le Ministre des affaires étrangères, a annoncé un fonds d'investissement dans le tourisme : France Développement Tourisme. Il comporte trois dispositifs : une foncière dédiée à l'hébergement touristique, Foncière Développement Tourisme, portée par la Caisse des Dépôts et Consignations et dotée d'un montant de 500 M€ ; une enveloppe d'intervention dédiée aux territoires, portée par la Caisse des Dépôts et Consignations, dotée d'un montant de 400 M€ ; un fonds de capital développement doté de 100 M€, le fonds France Investissement Tourisme, créé et porté par BPI France pour soutenir l'innovation.

Des travaux spécifiques ont par ailleurs été menés sur le secteur des croisières fluviales et maritimes et concernant nos destinations ultra-marines.

b) Le rôle d'Atout France

L'agence Atout France est l'opérateur unique de l'État en matière de tourisme. À ce titre, il a pour mission de contribuer au renforcement de l'attractivité de la France et à la compétitivité de ses entreprises, filières et destinations en couvrant de nombreux champs d'intervention : l'observation et la veille touristique, l'ingénierie et l'assistance au développement, la promotion et l'aide à la commercialisation. Atout France est également chargée du classement des hébergements touristiques. Pour la réalisation de ses missions de promotion de la destination France et d'accompagnement des acteurs du tourisme, Atout France dispose d'un réseau à l'international constitué de 33 bureaux (210 employés) répartis dans 30 pays (avec une zone d'intervention sur plus de 70 pays) et de 146 personnes au siège. Le nombre total d'employés est de 356 personnes, dont 33 agents de l'État mis à disposition.

Il s'appuie sur le réseau diplomatique de la France, qui oeuvre à la promotion du tourisme français par le biais des services économiques et culturels des ambassades. En 2016, le ministère des Affaires étrangères et du développement international a renforcé le réseau international pour le secteur du tourisme en nommant, dans toutes les ambassades, des correspondants tourisme.

En 2015, Atout France a réalisé plus de 2 800 actions de promotion sur 70 marchés d'intervention (contre 2 000 en 2012), dont plus de 600 événements professionnels qui ont été organisés à l'international, près de 3 000 professionnels formés par vidéo-conférence, 150 événements tourisme d'affaires accueillant 4 100 participants et 256 événements Presse à l'international. En outre 1 800 blogueurs et journalistes ont été accueillis en France.

Depuis 2015 et pour la première fois depuis sa création, les subventions cumulées de l'État pour l'opérateur ne sont plus en baisse. En 2016, les sources de financement d'Atout France proviennent principalement des subventions de l'État (36,3 M€, dont attributions de produits - droits additionnels sur les visas - à hauteur de 4,5 M€, soit 53,9 %) dont principalement la subvention pour charge de service public du programme 185 (31,5 M€ soit 46,8 % de son budget), les activités de promotion et d'ingénierie (28,8 M€ soit 42,8 %) et les cotisations des adhérents (2,2 M€ soit 3,3% de son budget). C'est un modèle de financement quasiment paritaire entre l'État et les partenaires de l'opérateur.

Avec un budget total de 67,3 M€, Atout France a un budget inférieur de 21 % à celui de Turespaña (agence nationale espagnole) mais celui-ci est presque deux fois supérieur à celui de DMZ (agence nationale allemande).

2. Des plans d'urgence qui se succèdent
a) La subvention d'Atout France, un indicateur insuffisant

La subvention d'Atout France s'élève à 33 millions d'euros, en baisse de 0,8 %, dont 400 000 euros sont fléchés pour la sécurité.

Ces crédits du programme 185 doivent être complétés, dans le cadre des plans de relance du tourisme adoptés en 2015 puis en 2016.

Un premier plan de relance, annoncé lors de la conférence annuelle du tourisme d'octobre 2015, prévoit l'attribution de produit des recettes additionnelles des droits de visa, pour un montant de 4,5 millions d'euros. Ce montant a été réparti ainsi : 1,5 M€ pour la campagne de relance « Made in... », 2 M€ pour le financement de la nouvelle stratégie digitale d'Atout France et 1 M€ pour renforcer la structure et les actions de promotion de l'opérateur.

Seul 1 million d'euros a pour le moment été versé à Atout France, qui attend le reliquat.

En 2017, au regard de la conjoncture et de la contraction prévue des recettes de visas, des moyens supplémentaires ont été annoncés. Par ailleurs, 10 millions d'euros ont été promis par le ministre, lors du comité d'urgence économique pour le tourisme du 13 septembre 2016. Les recettes issues des droits sur les visas peuvent rapporter au mieux 4 à 5 M€. Des incertitudes demeurent donc pour l'opérateur quant au montant et à l'échéance de ce versement.

b) Un nouveau plan de relance de 42,7 millions d'euros

Enfin, de nouveaux engagements ont été annoncés en comité interministériel du tourisme le 7 novembre 2016.

Ces engagements, qui s'élèvent au total à 42,7 millions d'euros, sont les suivants :

- Un plan d'action immédiat pour garantir la sécurité des touristes sur le territoire : 15,5 M€ ;

- Des moyens supplémentaires pour renforcer les actions de promotion auprès des touristes français et étrangers : 10,5 M€ ;

- Des mesures de soutien aux professionnels et aux salariés du secteur touristique : plus de 11 M€ ;

- Des mesures pour encourager le départ en vacances des Français les plus modestes : 5,7 M€.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du 9 novembre 2016, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous la présidence de M. Jean-Pierre Raffarin, a procédé à l'examen des crédits du programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » de la mission « Action extérieure de l'Etat » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2017.

M. Jacques Legendre, rapporteur pour avis. - Le budget du programme 185 - diplomatie culturelle et d'influence - s'élève à 713 millions d'euros, au sein d'une mission « action extérieure de l'État » qui représente, au total, un peu plus de 3 milliards d'euros.

Ce budget diminue de 1,2 % en 2017, après un recul de 3,7 % l'an dernier. La baisse est de -1,6 % hors titre 2 (crédits de personnel).

Hors mesures de sécurisation des réseaux, qui représentent 14,7 millions d'euros pour les établissements d'enseignement à l'étranger et 2 millions d'euros pour les Alliances françaises, la baisse est du même ordre que l'an dernier, soit 3,5 %.

Je commencerai par vous présenter les crédits de l'action culturelle extérieure, et ceux de la promotion du tourisme rattachés depuis deux ans au programme 185.

L'Institut français perçoit une subvention qui s'élève à 28,7 millions d'euros, en baisse de 3 %. Il bénéficie également d'une subvention au titre de la Mission « Culture », qui est stable. L'Institut français est - depuis la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de création, à l'architecture et au patrimoine - sous la double tutelle des ministères en charge des affaires étrangères et de la culture. Cette double tutelle justifierait, à notre sens, une contribution accrue du budget de la culture à l'Institut français.

Depuis 2011, les crédits totaux de l'Institut français ont diminué de 25 % (en incluant 2017), et ses crédits d'intervention de 34 %.

Les crédits de la coopération culturelle et de la promotion du français diminuent de 2,8 %. En particulier, les dotations pour opérations aux établissements à autonomie financière (EAF), qui s'élèvent à 17 millions d'euros environ, diminuant de près de 5 %.

Seuls les crédits des alliances françaises sont préservés, par effet d'optique, du fait de l'attribution de crédits pour leur sécurisation. D'un montant de 2 millions d'euros, ces crédits permettent une hausse globale de + 25 % de l'ensemble des dotations aux Alliances françaises, qui correspond en réalité à une baisse de 16 %, hors sécurisation, même s'il est évidemment appréciable que les Alliances françaises puissent bénéficier de crédits publics pour renforcer leur sécurité.

La politique immobilière du ministère a des objectifs louables : redéploiement vers les zones prioritaires, regroupement et fonctionnalité des bâtiments. Toutefois, s'agissant des instituts français, elle a conduit à céder plusieurs bâtiments symboliques de l'influence française tels que la Maison Descartes à Amsterdam ou le Palais Clam-Gallas à Vienne.

Or des alternatives paraissent possibles : à Florence, par exemple, l'Institut français accueille une librairie et une boutique qui lui permettent d'engranger des recettes. Ce modèle peut drainer de nouveaux publics. Il est suivi par plusieurs instituts étrangers à Paris qui disposent de lieux de restauration (Maison du Danemark,...) ou mènent une stratégie offensive de vente de cours de langue (British Council). Il serait souhaitable d'évaluer l'intérêt et la faisabilité de ce type de pratiques au sein de notre réseau culturel.

Dans ce contexte budgétaire contraint, le réseau culturel poursuit sa lente mutation. La carte des implantations se réorganise autour de zones et thématiques prioritaires. Les zones prioritaires sont l'Afrique, les grands émergents, et une attention particulière est portée à l'Europe, du moins en affichage puisque les 4 antennes supprimées en 2016 sont toutes situées en Europe au sens large : à Kosice (Slovaquie), Kharkiv (Ukraine), Porto (Portugal) et Tuzla (Bosnie-Herzégovine).

Quant aux thématiques prioritaires, elles sont nombreuses... l'accent étant mis globalement sur les synergies avec la diplomatie économique. L'utilité d'améliorer ces synergies n'est pas contestable, mais ne devrait faire oublier ni la spécificité de la diplomatie culturelle, ni la nécessité d'évaluer les résultats obtenus au regard des objectifs, ce qui semble peu pratiqué.

Le ministère considère, de façon générale, que ce n'est pas parce qu'une zone ou une thématique est prioritaire qu'il faut y mettre davantage de moyens. Les partenariats sont recherchés, ce qui est, là encore, une bonne chose, mais comporte des limites. On constate, en pratique, que si les ressources propres des EAF augmentent, c'est surtout grâce aux recettes provenant des cours en ligne, examens, billetterie, et procédures dématérialisées... plutôt que des partenariats et du mécénat, dont les recettes ont tendance à suivre la contraction globale des moyens budgétaires.

L'Institut français joue, dans ce contexte, son rôle d'interface entre l'offre culturelle nationale et la demande de culture française à l'étranger. Il accompagne les postes grâce à un dispositif de programmation par fonds ou appels à projets, dans divers domaines tels que le cinéma, les nouvelles technologies, la scène française, la promotion de la langue française. Des actions de formation des agents des réseaux sont également organisées.

L'Institut français pourra-t-il continuer à mener ainsi des actions dans la plupart des secteurs culturels, ou devra-t-il procéder à des choix ? C'est une question qui se pose aujourd'hui au regard de la réduction des moyens.

Enfin, les relations entre l'Institut français et le réseau continuent à évoluer, après l'échec de l'expérimentation du rattachement, prévue par la loi du 27 juillet 2010 - échec que je persiste à regretter. L'Institut français prépare actuellement la mise en place de conventions de partenariat avec les postes, ce qui permettra de mettre en place un cadre de travail pluriannuel, plus pérenne et mieux structuré.

J'en viens aux crédits de la promotion du tourisme, action de diplomatie économique désormais intégrée au programme 185.

La subvention d'Atout France s'élève à 33 millions d'euros, en baisse de 0,8 %, dont 400 000 euros sont fléchés pour la sécurité. Ces crédits du programme 185 doivent être complétés, dans le cadre des plans de relance du tourisme adoptés en 2015 puis en 2016. Un premier plan de relance, annoncé en octobre 2015 prévoit l'attribution de produit des recettes additionnelles des droits de visa, pour un montant de 4,5 millions d'euros. Seul 1 million d'euros a pour le moment été versé à Atout France, qui attend le reliquat.

Par ailleurs, 10 millions d'euros ont été promis par le ministre, lors du comité d'urgence économique pour le tourisme du 13 septembre 2016. Or on sait que les recettes issues des droits sur les visas peuvent rapporter au mieux 4 à 5 millions d'euros. D'où viendront les crédits supplémentaires ? Un dégel du budget du Quai d'Orsay est évoqué mais de nombreuses incertitudes demeurent pour l'opérateur quant au montant et à l'échéance de ce versement.

Or les chiffres du tourisme en 2016 sont très affectés par les attentats de Paris et de Nice, avec des premiers chiffres particulièrement préoccupants pour les régions d'Ile de France et de PACA.

A Paris, entre janvier et octobre 2016, la baisse de la fréquentation touristique est évaluée à 11 %, malgré l'organisation de l'Euro de football. Cette diminution n'est pas dû qu'aux attentats, mais aussi aux images de violence de rue, et aux faits divers véhiculés par les réseaux sociaux, qui semblent avoir altéré durablement l'image de Paris.

Sur la Côte d'Azur, la diminution est évaluée à environ - 20 % entre la mi-juillet et fin août. La baisse est particulièrement sensible s'agissant des touristes asiatiques (Japonais, Chinois).

En dehors de ces régions toutefois, le tourisme semble résister. Les résultats sont notamment bons dans l'outre-mer, où des efforts ont été réalisés sur l'offre d'hôtellerie et de transport aérien : accès de compagnies américaines. Atout France mise sur la diversité des territoires, et sur la richesse des marques régionales, qui ne semblent pas altérées pour le moment par l'actualité nationale.

M. Gaëtan Gorce, rapporteur pour avis. - Je présenterai, pour ma part, les crédits dépensés en faveur de l'enseignement : AEFE d'une part, et attractivité de l'enseignement supérieur et de la recherche française d'autre part.

S'agissant de l'AEFE, dont la subvention représente 55 % du programme, les crédits s'élèvent à 396 millions d'euros, en légère hausse, pour la première fois depuis 2013 (+0,43 %). Hors sécurisation toutefois, le budget de l'AEFE diminue de 13 millions d'euros.

Les travaux de mise en sécurité constituent une priorité et il faut se réjouir qu'ils n'aient pas à être imputés sur les dotations existantes mais fassent l'objet d'une dotation nouvelle, même si le solde n'est pas favorable.

Ces crédits, d'un montant de 14,7 millions d'euros, devraient permettre de répondre aux besoins, qui ont déjà été chiffrés poste par poste, à l'issue d'audits de sécurité : 9,5 millions d'euros serviront à financer des travaux dans les établissements en gestion directe ; 2,15 millions d'euros seront alloués aux établissements conventionnés et 3 millions d'euros aux établissements partenaires.

Le réseau de l'AEFE demeure attractif avec 336 000 élèves dont 62 % d'élèves étrangers et 38 % d'élèves français. Les effectifs ont augmenté de 13,5 % en cinq ans, les hausses les plus significatives étant observées en Asie-Océanie, et dans l'élémentaire.

La question qui se pose à l'AEFE est donc celle d'un réseau « à la croisée des chemins », comme le dit la Cour des comptes dans un rapport récent, réalisé à la demande de la commission des finances du Sénat : comment concilier le désengagement progressif de l'État et la hausse continue de la demande de scolarisation, sans remettre en cause un modèle fondé sur l'excellence, accessible aux familles, et qui est l'un des vecteurs majeurs de l'influence française dans le monde ?

L'AEFE s'emploie à résoudre cette équation, en suivant trois pistes :

- diversifier les sources de financement de l'agence, afin d'augmenter l'effet de levier de la subvention budgétaire. Les ressources propres reposent sur une participation financière complémentaire sur les frais de scolarité des EGD, et sur une participation des établissements à la rémunération des personnels résidents. Elles augmentent mécaniquement, du fait de l'augmentation moyenne de 2 % par an du nombre d'élèves dans le réseau. Cette diversification ne saurait toutefois se traduire par une augmentation des frais de scolarité, qui ont déjà fortement augmenté depuis 2008 (+ 37 % dans les lycées en gestion directe), alors que l'enveloppe consacrée aux bourses continue de baisser (passant de 115 à 110 millions d'euros en PLF 2017). Cette enveloppe, qui relève du programme 151, n'est, du reste, pas entièrement consommée, ce qui soulève des interrogations ; elle bénéficie en moyenne à 20 % des élèves français du réseau.

- élaborer une stratégie des ressources humaines assurant un nouvel équilibre entre les différents types d'emplois : expatriés, résidents et agents de droit local. C'est l'un des axes que la Cour des comptes invite l'AEFE à privilégier, avec néanmoins des difficultés qui nous ont été rappelées par les syndicats d'enseignants. Le nombre d'expatriés a déjà fortement diminué (-13 % en 6 ans), alors que le nombre de recrutés locaux est en forte croissance (+30 %). Par ailleurs, de nombreux postes de détachés demeurent non pourvus, d'une part car le statut de résident est insuffisamment attractif dans certaines zones et, d'autre part, en raison de blocages au niveau du ministère de l'éducation nationale qui refuse un certain nombre de détachements, en raison de la situation des effectifs dans les académies. Nous envisageons d'examiner plus en détail ces questions relatives aux ressources humaines, s'agissant notamment du recrutement et de la mobilité au sein du réseau AEFE, et nous vous proposerons, Monsieur le président, si vous en êtes d'accord, une communication à ce sujet.

- accroître l'offre complémentaire au réseau, pour répondre à l'augmentation de la demande d'enseignement français. Plusieurs dispositifs existent à cette fin, notamment le Label « FrancEducation », qui apporte une reconnaissance à des établissements étrangers ayant fait le choix de la langue française.

Les critères d'obtention de ce label ont été récemment assouplis, ce qui a permis d'augmenter le nombre d'établissements labellisés de 70 % en un an. 157 établissements bénéficient aujourd'hui de ce label dans 35 Pays. Cette démarche est intéressante si elle vient compléter et non se substituer au réseau AEFE.

Relevant du budget des affaires étrangères, l'AEFE n'est donc pas incluse dans le champ de la priorité nationale à l'éducation, ce qui est sans doute regrettable. Nous l'avions déjà dit l'an dernier : une implication plus grande du ministère de l'éducation nationale serait souhaitable. À ce titre, des réunions interministérielles MAE-MEN sur l'enseignement français à l'étranger sont organisées avec une fréquence croissante mais ne permettent pas d'aboutir à des résultats tangibles, susceptibles de garantir l'avenir de l'enseignement français à l'étranger dans de bonnes conditions.

S'agissant de l'attractivité de l'enseignement supérieur et de la recherche française, les crédits diminuent de 5,2 %. La subvention à Campus France est stable, après une baisse importante l'an dernier. En revanche les crédits des bourses continuent de baisser (-4,4 %).

La France demeure attractive. Le nombre d'étudiants étrangers accueillis en France (300 000) augmente (+3,2 % en 2015-2016), tiré par un marché mondial en pleine expansion (doublement du nombre des étudiants internationaux de 2000 à 2012).

La France reste le troisième pays d'accueil au niveau mondial, mais une rétrogradation est prévisible, suite à un changement des méthodes de comptage par le ministère de l'éducation nationale, qui devrait faire passer l'Australie, et peut-être aussi l'Allemagne devant la France, après les États-Unis et le Royaume-Uni.

L'objectif fixé à Campus France est de doubler le nombre d'étudiants étrangers pour passer à 600 000 en 2020.

Cet objectif paraît difficilement atteignable, alors que les crédits des bourses de mobilité étudiante continuent de décroître, après -40 % de 2004 à 2014. Les crédits votés en loi de finances ne sont pas reversés en totalité à Campus France et Campus France ne bénéficie pas du produit des Centres d'études en France (CEF), c'est-à-dire des frais de tests et d'entretiens versés par les candidats boursiers, qui sont gérés par les postes diplomatiques.

Ainsi, le nombre de boursiers du gouvernement français est de 12 900 en 2015, alors qu'il était de 15 400 en 2010.

Dans ces conditions, il paraît difficile de mener une politique d'influence autre que de tenter de maintenir l'héritage de l'histoire. Mais même là où l'enseignement supérieur français est traditionnellement attractif (en Afrique, d'où proviennent 45 % des étudiants en mobilité en France), l'influence de la France est soumise à forte concurrence. La mobilité internationale des étudiants s'est fortement accrue, avec une situation de plus en plus concurrentielle. On le voit en Afrique, où, par exemple, le Moyen-Orient a récemment renforcé son attractivité en développant une offre de bourses d'études vers les universités islamiques.

En Europe, nous subissons une très forte concurrence de l'Allemagne, actuellement cinquième pays d'accueil, qui dispose de moyens sans commune mesure avec les nôtres. Le budget total de l'agence de mobilité allemande (chargée de la mobilité entrante et sortante) est de 441 millions d'euros, alors que Campus France a un budget de 28 millions d'euros et gère 64 millions d'euros de bourses. La présence allemande en Afrique, en Syrie ou encore en Iran va se renforcer, au détriment de l'influence française.

Or nous continuons à penser que l'accueil d'étudiants étrangers en France reste une absolue nécessité, pour diversifier nos recrutements et nos compétences, notamment dans les domaines scientifiques. C'est aussi un outil d'influence. C'est, enfin, un apport économique, qui est évalué à 1,7 milliard d'euros net annuel.

Indépendamment des gouvernements, nous avons le sentiment, depuis une dizaine d'années, que la volonté de faire en sorte que la France puisse assumer totalement son rayonnement à l'étranger s'est atténuée. Les ambitions reculent au regard de la place à laquelle nous pourrions légitimement prétendre. Nous avions une ambition de rayonnement, qui a cédé la place à une ambition d'influence. Nous contenterons-nous demain d'une ambition de présence, voire de résilience ?

M. Jacques Legendre, rapporteur pour avis. - C'est la France qui a inventé la diplomatie d'influence culturelle, dès la fin du dix-neuvième siècle, avec l' « alliance française ». Depuis lors, d'autres puissances ont compris que l'influence n'était pas seulement d'ordre militaire. Ces puissances consacrent aujourd'hui des moyens importants au développement de leur influence culturelle, notamment comme appui à leur action économique.

Or en France, nous reculons un peu plus chaque année. Les instruments de notre influence culturelle affichent encore des objectifs ambitieux mais leurs moyens sont insuffisants.

Cette dégradation n'est pas conjoncturelle. Nous l'avions déjà signalée les années précédentes, en dehors de tout contexte électoral. Il s'agit d'une inquiétude profonde. Il ne nous semble pas possible, en l'état, d'être favorables aux crédits du programme 185.

Mme Hélène Conway-Mouret. - Je partage les propos des rapporteurs. La contribution du ministère des affaires étrangères aux efforts de redressement des finances publiques, notamment en matière de réduction de personnel, est un facteur d'affaiblissement de notre compétitivité. Ces efforts sont disproportionnés au regard du budget de ce ministère.

L'éducation est un secteur aujourd'hui très compétitif. Notre réseau, unique au monde, est en difficulté. Le ministère en charge des finances doit comprendre que, pour rester compétitifs, nous avons besoin de moyens et d'investissements. Ces investissements n'ont pas un retour immédiat. Mais les entreprises françaises ont besoin de notre réseau éducatif et culturel. Il ne s'agit pas seulement de scolariser les enfants des expatriés, dont le nombre diminue. Il s'agit aussi de scolariser les enfants des employés recrutés localement, ce qui renvoie à la question du rayonnement et de l'influence de la France, ainsi que du soutien à une francophonie aujourd'hui très mise à mal.

S'agissant de la sous-consommation de l'enveloppe des bourses d'aide à la scolarité dans le réseau AEFE, il faut savoir que les postes diplomatiques ont été encouragés à faire des économies en demandant des enveloppes au plus juste. C'est pourquoi la somme des enveloppes locales est inférieure, chaque année, à l'enveloppe globale que nous votons. Un changement de culture est indispensable. Ce n'est pas aux familles de fournir le plus gros effort, surtout lorsque le budget nécessaire a été voté par le Parlement.

Je regrette que la concertation entre les ministres respectivement en charge des affaires étrangères et de l'éducation nationale n'ait pas permis d'avancer sur la question du détachement des professeurs. Des décisions doivent être prises au plus haut niveau. J'espère qu'une rencontre entre les deux ministres aura lieu avant la fin de l'année.

Mme Nathalie Goulet. - Ce programme, consacré à la diplomatie culturelle, est particulièrement important et nous devrions le porter à l'attention du prochain ministre en charge des affaires étrangères.

En ce qui concerne les bourses de l'enseignement supérieur, nous faisons la même observation chaque année : non seulement nous ne distribuons pas suffisamment de bourses par rapport à nos concurrents étrangers, mais nous ne suivons pas d'assez près les anciens étudiants étrangers en France. Aux États-Unis ou au Canada, ces jeunes constituent un réseau doté d'une force et d'une puissance d'intervention importante. Nos services ont-ils progressé à ce sujet ?

S'agissant des alliances françaises, l'appel à des fondations, à des mécènes, qui viendront ensuite au soutien de la France, est l'une des voies à exploiter pour parvenir à une plus grande autonomie et à une plus grande efficacité. Le cas de l'alliance française de New-York est particulier mais néanmoins intéressant, de ce point de vue.

M. Alain Néri. - Le réseau culturel et les lycées français doivent être soutenus. Il y a encore, dans beaucoup de pays étrangers, une reconnaissance de la valeur de la pédagogie française. La demande reste importante. Notre système d'éducation est apprécié et nous pouvons en être fiers.

La défense de la francophonie doit être plus déterminée ; c'est une affaire de tous les jours, et non de quelques sommets. Lorsque nous représentons la France dans des organisations internationales, nous devrions tous nous exprimer en français, surtout lorsque le français est langue officielle.

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Comme l'a dit Abdou Diouf, le problème du français n'est pas un problème de demande mais d'offre.

M. Gaëtan Gorce, rapporteur pour avis. - Le réseau « France Alumni » répond, pour une part, à la question sur le suivi des anciens étudiants étrangers en France. Ce réseau, présent dans 70 pays, est développé en liaison avec les lycées français. Un effort important a été réalisé depuis 2014.

M. Jacques Legendre, rapporteur pour avis. - J'approuve les propos tenus sur la francophonie. C'est un combat de tous les jours. Le président Jacques Chirac a dit que l'avenir de la francophonie se jouerait d'abord en Europe. Nous n'y avons pas été suffisamment attentifs. J'en donnerai un exemple : le processus de Bologne de rapprochement des systèmes d'enseignement supérieur européens, dont la seule langue est l'anglais alors qu'il a été lancé en Italie, à la suite d'un appel tenu à la Sorbonne en 1998 ! Le combat pour le français est à reprendre de manière énergique.

M. Alain Néri. - Nous devrions être plus pugnaces au sein des organisations internationales, dont nous sommes parmi les premiers payeurs.

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Les jeunes diplomates doivent être incités à utiliser le français plutôt que l'anglais.

M. Yves Pozzo di Borgo. - Nous devrions aborder cette question de la défense du français dans le cadre de notre groupe de suivi, commun avec la commission des affaires européennes, sur le Brexit.

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - C'est exact. Si nous ne menons pas ce combat, qui le mènera ?

La commission réserve son vote jusqu'à la fin de l'examen des crédits de la mission « Action extérieure de l'État » le 16 novembre 2016.

* *

*

Lors de sa réunion du 16 novembre 2016, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat », M. Jacques Legendre ainsi que les membres du groupe communiste, républicain et citoyen votant contre et M. Gaëtan Gorce s'abstenant.

ANNEXE 1 : LES PRIORITÉS GÉOGRAPHIQUES DU PROGRAMME 185

ANNEXE 2 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

M. Jean-Marc Ayrault, ministre des affaires étrangères et du développement international ;

Mme Anne-Marie Descôtes, Directrice générale de la mondialisation, de la culture, de l'enseignement et du développement international, ministère des affaires étrangères et du développement international ;

M. Bertrand Monthubert, président du conseil d'administration, et Mme Béatrice Khaiat, directrice générale, Campus France ;

M. Christophe Bouchard, directeur de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) ;

M. Christian Mantei, directeur général d'Atout France ;

M. Bruno Foucher, président exécutif, et Mme Anne Tallineau, directrice générale déléguée, Institut français ;

M. Patrick Soldat, M. Jérôme Nassoy, M. Sébastien Ville, SNES-FSU, Mme Catherine Desliens, Mme Christine Bernigaud, SNUIPP-FSU.


* 1 « L'enseignement français à l'étranger », rapport de la Cour des comptes du 12 septembre 2013.

* 2 Orientations fixées par le ministre des Affaires étrangères et du développement international et la ministre de l'Éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, figurant dans le relevé de conclusions de la réunion du 20 novembre 2014. Ces orientations viennent en appui au Plan d'action en faveur de l'enseignement français à l'étranger présenté le 28 août 2013 par Mme Hélène Conway-Mouret, alors ministre déléguée chargée des Français de l'étranger.

* 3 « Quel avenir pour l'enseignement français en Europe ? », rapport de M. François Perret, Doyen honoraire, juillet 2015.

* 4 Inspecteurs d'académie - inspecteurs pédagogiques régionaux.

* 5 C'est-à-dire les élèves qui souffrent d'une maladie chronique, les élèves « dys », les élèves intellectuellement précoces, les élèves handicapés et les élèves en grande difficulté d'apprentissage ou d'adaptation.

* 6 « Instituts français en voie de destitution », Le Monde (26 mai 2016).

* 7 Source : réponses au questionnaire de vos rapporteurs.

* 8 « Fermeture des Instituts français : une alternative est possible », Benoît Goffin et Céline L'Hostis, Libération, 31 mai 2016.