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Projet de loi de finances pour 2017 : Défense : soutien de la politique de la défense

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Défense : soutien de la politique de la défense ( avis - première lecture )

Avis n° 142 (2016-2017) de MM. Robert del PICCHIA et Gilbert ROGER, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 24 novembre 2016

Disponible au format PDF (1,9 Moctet)


N° 142

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 novembre 2016

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2017, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VII

DÉFENSE :
SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE

Par MM. Robert del PICCHIA et Gilbert ROGER,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Raffarin, président ; MM. Christian Cambon, Daniel Reiner, Jacques Gautier, Mmes Nathalie Goulet, Josette Durrieu, Michelle Demessine, MM. Xavier Pintat, Gilbert Roger, Robert Hue, Mme Leila Aïchi, vice-présidents ; M. André Trillard, Mmes Hélène Conway-Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Joël Guerriau, Alain Néri, secrétaires ; MM. Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Pierre Charon, Robert del Picchia, Jean-Paul Émorine, Philippe Esnol, Hubert Falco, Bernard Fournier, Jean-Paul Fournier, Jacques Gillot, Mme Éliane Giraud, MM. Gaëtan Gorce, Alain Gournac, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Pierre Grand, Jean-Noël Guérini, Claude Haut, Mme Gisèle Jourda, M. Alain Joyandet, Mme Christiane Kammermann, M. Antoine Karam, Mme Bariza Khiari, MM. Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Jeanny Lorgeoux, Claude Malhuret, Jean-Pierre Masseret, Rachel Mazuir, Christian Namy, Claude Nougein, Philippe Paul, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, MM. Cédric Perrin, Yves Pozzo di Borgo, Henri de Raincourt, Alex Türk, Raymond Vall, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 4061, 4125 à 4132 et T.A. 833

Sénat : 139 et 140 à 146 (2016-2017)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS POUR AVIS

Les principales observations de vos rapporteurs sont les suivantes :

1.- Les crédits de titre 2 s'établissent pour 2017 à 19,76 milliards d'euros, en augmentation de 3,2% (+621,2 millions d'euros) par rapport à 2016. Cette augmentation de masse salariale traduit l'augmentation nette des effectifs (+400 équivalents temps plein hors SIAé) prévue en 2017, conformément à la nouvelle trajectoire d'effectifs validée lors du Conseil de défense du 6 avril 2016.

2. Cette nouvelle trajectoire tire les conséquences de la décision prise par le Président de la République d'arrêter les déflations d'effectifs prévues dans le cadre de la programmation militaire à la suite des attentats de novembre 2015. Il s'agit en effet de permettre le déploiement en permanence de la mission Sentinelle sur le territoire national sans renoncer aux opérations extérieures et d'apporter des renforts dans les domaines stratégiques du renseignement et de la cyberdéfense.

3. L'augmentation des crédits de titre 2 pour 2017 recouvre une augmentation des dépenses de rémunération, dites « de socle » (+355 millions d'euros), des pensions (+294,9 millions d'euros), ainsi que des crédits destinés aux opérations intérieures (+15 millions d'euros) et une diminution des dépenses « hors socle » (-30 millions d'euros) liée principalement à la réduction significative du plan d'accompagnement des restructurations en conséquence de l'annulation des déflations.

Elle intègre le financement du volet RH du plan d'amélioration de la condition du personnel, qui comprend de nouvelles indemnités (indemnité d'absence cumulée (IAC), indemnité pout temps d'activité d'obligations professionnelles complémentaires (ITAOPC), extension au personnel protégeant l'ensemble des sites du ministère de l'indemnité de sujétion spéciale d'alerte opérationnelle (AOPER)), ainsi que l'application des mesures générales de la fonction publique (transposition du Protocole sur les parcours professionnels, les carrières et les rémunérations des fonctionnaires (PPCR).

4. Les différents volets de la manoeuvre RH se poursuivent en 2017, le principal défi étant celui du recrutement dans l'armée de terre, pour accompagner la remontée en puissance à 77 000 hommes de la force opérationnelle terrestre (FOT). Celle-ci doit pour ce faire recruter 11 000 hommes supplémentaires, en plus du flux habituel de recrutements, dans des délais très resserrés afin de répondre rapidement à la problématique de la suractivité et de ses conséquences (sous-entraînement, sur-absentéisme de la garnison..). Cela aura représenté pour l'année 2016 plus de 18 000 militaires, dont plus de 14 000 militaires du rang (contre 7 000 en 2014) et pour 2017 encore 15 000, dont 12 000 militaires du rang.

Pour tenir compte de la suractivité, votre commission a adopté un amendement à l'article 3 bis du projet de loi de finances, étendant l'exonération fiscale des indemnités versées à tous les militaires engagés dans les opérations intérieures décidées ou renforcées à la suite des attentats (Sentinelle, Cuirasse...).

5. Les crédits des politiques de soutien, hors titre 2, augmentent significativement (+5 % en AE et +6 % en CP), en cohérence avec l'actualisation de la LPM et les orientations du conseil de défense du 6 avril 2016.

6. Les crédits de la politique immobilière augmentent de 7 % en AE et de 14 % en CP, en réponse à des besoins croissants en infrastructures : pour la réalisation des grands programmes d'armement, considérée comme une priorité par le ministère, pour répondre à la montée en puissance de la force opérationnelle terrestre, pour le maintien dans la durée de l'opération Sentinelle et, enfin, pour le renforcement de la sécurité des installations militaires, mise à mal par 31 intrusions ou tentatives d'intrusion en 2016.

7. Le service des infrastructures de la défense est doté de crédits de fonctionnement supplémentaires afin de lui permettre de monter en puissance.

8. S'agissant du partenariat public privé pour le regroupement des états-majors, directions et services à Balard, des difficultés et besoins d'adaptation sont apparus, mais l'opération semble avoir atteint ses principaux objectifs et susciter la satisfaction de la majorité des personnels.

9. S'agissant de la politique immobilière, vos rapporteurs demeureront vigilants, s'agissant de l'entretien du patrimoine immobilier, parfois très dégradé, et à propos de la politique du logement familial d'une part, et de la réhabilitation des bâtiments de vie les plus dégradés, pour lesquels des programmes sont en cours, d'autre part.

10. La politique immobilière est par ailleurs fragilisée par ses ressources aléatoires : elle doit bénéficier de 200 M€ de recettes issues d'un droit de tirage sur le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ». Or plusieurs cessions subissent un décalage dans le temps, et risquent de produire des ressources minorées. C'est le cas lorsque la cession est décidée de gré à gré plutôt que par appel d'offres (Hôtel de l'Artillerie), ou après mise en oeuvre du dispositif de décote issu de la loi du 18 janvier 2013, pour la production de logements sociaux (Ilot Saint-Germain). Une autre cession dont l'issue est incertaine est celle d'une partie du Val de Grâce. Votre commission dénonce naturellement cette précarisation des ressources du ministère de la défense. A tout le moins, si des logements sociaux sont construits, ils devraient être affectés à des familles de militaires.

11. Les crédits des systèmes d'information, d'administration et de gestion sont en forte augmentation (+33 % en AE) afin de permettre la montée en puissance du logiciel Source-Solde, amené à remplacer Louvois. Votre commission fait part de son inquiétude quant à l'application de la retenue à la source. Les crédits des politiques sociales augmentent également. En revanche, les crédits des politiques culturelle et éducative, de même que les crédits pour l'accompagnement des restructurations, sont en baisse.

Malgré ces fragilités, les crédits proposés pour le programme 212 sont globalement cohérents avec les besoins et avec les décisions prises en LPM actualisée et au cours de l'année 2016. Cela conduit logiquement vos rapporteurs à émettre un avis favorable aux crédits de ce programme.

A l'issue de sa réunion du mercredi 23 novembre 2016, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Défense ».

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le programme « Soutien à la politique de défense » regroupe, sous l'autorité du Secrétariat général pour l'administration (SGA), les fonctions d'administration et de soutien mutualisées au profit de l'ensemble du ministère, ainsi que, depuis 2015, les crédits de titre 2.

Cette évolution est la conséquence de l'évolution de la mission du SGA dans le cadre de la réorganisation du ministère de la défense qui renforce l'implication de la direction des ressources humaines du ministère et de celle des affaires financières, pour assurer un meilleur pilotage de la gestion.

Pour la fonction financière, l'autorité fonctionnelle de la direction des affaires financières est renforcée sur l'ensemble des services financiers du ministère, traitant du pilotage budgétaire et de contrôle interne, ainsi que les services exécutants, avec notamment pour objectif d'améliorer la qualité de l'information financière.

De même pour la fonction ressources humaines, la direction des ressources humaines du ministère de la défense (DRH-MD) exerce désormais une autorité fonctionnelle renforcée sur l'ensemble de la politique « ressources humaines » du ministère et des organismes centraux chargés de ressources humaines.

Dans le projet de loi de finances pour 2017, les autorisations d'engagement du programme 212 « Soutien à la politique de défense » s'élèvent à 22 201,1 millions d'euros (+3,4 % par rapport à la loi de finances initiale 2016) et les crédits de paiement à 22 107,3 millions d'euros, ressources exceptionnelles incluses (+3,4 %).

Ce programme est budgétairement le plus important de la mission « défense » dont il regroupe 52,5 % des crédits de paiement et 54,1 % des autorisations de programme.

Évolution du programme 212 de la mission « Défense »

(ressources extérieures incluses)

(en millions d'euros)

   

LFI pour 2016

PLF pour 2017

Evolution 2016/2017

   

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Prog 212

T2

19 140,7

19 140,7

19 761,9

19 761,9

+3,2%

+3,2%

H T2

2 327,3

2 227,3

2 439,2

2 345,4

+4,8%

+5,3%

Total prog 212

 

21 468

21 368

22 201,1

22 107,3

+3,4%

+3,4%

Total mission

défense

 

45 560,3

39 939,4

42 244,8

40 841,6

-7,3%

+2,3%

Source : Réponse au questionnaire budgétaire

LES CRÉDITS DU TITRE 2

I. UN BUDGET QUI TRADUIT L'ÉVOLUTION DE LA TRAJECTOIRE DES EFFECTIFS

A. LA TRAJECTOIRE EN MATIERE D'EFFECTIFS MODIFIÉE

1. La LPM initiale

La LPM de décembre 2013 avait défini un programme ambitieux de réduction d'effectifs portant sur un total de 33 675 équivalents temps plein (ETP) sur la durée de la programmation (2014-2019), dont 10 175 ETP correspondaient au reliquat de la programmation précédente et 23 500 ETP constituaient de nouvelles déflations, à réaliser selon le cadencement suivant :

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Total

2014-2019

Déflation LPM 2014-2019

 

-5 000

-7 500

-7 500

-3 500

 

-23 500

Créations de postes au titre des réformes précédentes

   

+ 103

+ 103

   

+206

Déflation résiduelle au titre des réformes précédentes

-7 881

-2 500

       

-10 381

Déflation totale

-7 881

-7 500

-7 397

-7 397

-3 500

0

-33 675

Cette déflation visait à permettre une meilleure maîtrise de la masse salariale. Elle avait vocation à porter en priorité sur le soutien et l'environnement, afin de préserver les forces opérationnelles, et devait s'accompagner d'un rééquilibrage des effectifs au profit du personnel civil dans les secteurs non opérationnels.

La cible fixée pour 2014, première année d'exécution de cette programmation, avait été atteinte et même dépassée (8 007 déflations réalisées en 2014, soit 126 de plus que prévu).

Toutefois, la décision prise par le Président de la République, lors du Conseil de défense du 29 avril 2015, de renforcer significativement les effectifs de la Force opérationnelle terrestre (FOT), afin de permettre le maintien dans la durée de l'opération Sentinelle, engagée à la suite des attentats du 8 janvier 2015, et donc la présence en permanence de 7 000 hommes (avec une capacité de remontée à 10 000 hommes pendant un mois en cas de crise) sur le territoire national, a rendu nécessaire une révision à la baisse des objectifs de déflations initialement fixés.

2. L'actualisation de la programmation militaire par la loi du 28 juillet 2015

La loi du 28 juillet 2015 d'actualisation de la programmation militaire a par conséquent acté la diminution du nombre de déflations à réaliser, qui ne seraient plus que de 14 925 ETP sur la période 2014-2019 au lieu des 33 675 ETP initialement prévus, soit 18 750 « moindres déflations ».

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Total

-8 007

0

+2300

-2600

-2800

-3818

-14 925

Les 18 750 déflations évitées sur la période 2017-2019 devaient permettre :

- 15 250 créations de postes au titre des nouvelles missions du ministère, réparties de la manière suivante :

13 400 destinées à renforcer la mission de protection, dont 11 000 pour renforcer la force opérationnelle terrestre (FOT), dont les effectifs seront portés de 66 000 à 77 000 hommes, le solde (2 400) servant à assurer le soutien de l'opération Sentinelle ainsi que la mission Cuirasse de protection des installations militaires (qui concerne les trois armées) ;

. près de 900 pour le renseignement et la lutte informatique active, dont 250 découlant des annonces faites par le Premier ministre à la suite des attentats de janvier 2015 ;

. environ 950 consacrés au soutien à l'exportation (dit « SOUTEX »), notamment dans le cadre de la vente d'avions Rafale à l'Egypte et au Qatar, au renforcement des systèmes d'information et des infrastructures opérationnelles ainsi qu'à la mise en oeuvre de matériels nouveaux ;

- le maintien de 3 500 postes, dont la suppression s'avérait difficilement réalisable (sur un total de 7 000, ce qui signifie que plus de 3 500 déflations problématiques devront encore être réalisées.

Au final, 95 % de l'allègement des déflations devait bénéficier aux forces armées.

3. Les conséquences des attentats du 13 novembre 2015 et du Conseil de défense du 6 avril 2016

Les attentats dramatiques commis à Paris le 13 novembre 2015 ont marqué une nouvelle inflexion dans les évolutions d'effectifs prévues sur la fin de la programmation.

Dans le discours qu'il a prononcé devant le Parlement réuni en Congrès, le lundi 16 novembre 2015, le Président de la République a en effet annoncé que la situation de guerre dans laquelle nous nous trouvons implique une augmentation des moyens.

S`agissant des armées, compte tenu de leur grande sollicitation en vue de la protection du territoire et dans le cadre des opérations extérieures, « il n'y aurait aucune diminution d'effectifs dans la défense jusqu'en 2019 », au bénéfice des unités opérationnelles, de la cyberdéfense et du renseignement.

Cette décision s'est traduite par la définition d'une nouvelle trajectoire d'effectifs validée lors du Conseil de défense du 6 avril 2016.

(En ETP)

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Total

LPM initiale (loi du 18 déc 2013)

-7 881

-7 500

-7 397

-7 397

-3 500

0

-33 675

LPM actualisée

(loi du 28 juillet 2015)

-8 007

0

+2300

-2600

-2800

-3818

-14 925

Trajectoire actualisée

(Conseil de défense du 6 avril 2016)

-8 007

0

+2300

+400

+200

+182

- 4925

Source : ministère de la défense

L'évolution nette des effectifs de la défense sur la période 2014-2019 s'établira à -4 925 ETP, soit 10 000 « moindres déflations » par rapport à ce que prévoyait la loi d'actualisation de la LPM du 28 juillet 2015.

4. Une manoeuvre RH qui se poursuit

Malgré cet allègement des déflations, la manoeuvre RH et la transformation des armées se poursuivent afin de permettre un redéploiement des postes au profit des priorités énoncées par le Président de la République.

Ainsi que l'indique le rapport unique n° 530 du Gouvernement au Parlement du 18 octobre 2016 relatif à la programmation militaire pour les années 2014-2019, la création ou la préservation de postes permettra en effet :

- un renforcement de la chaine opérationnelle (de l'ordre de 5 000 postes) de l'armée de terre, de la marine et de l'armée de l'air et des moyens dévolus à la protection des installations et sites sensible ainsi que de la chaine d'expertise et de commandement Sécurité Protection (SECPRO) ;

- la consolidation des organismes de soutien (SCA, SSA et SGA), justifiée par la nécessité de prendre en charge 10 000 personnels supplémentaires (+1500 postes) ;

- la montée en puissance des fonctions « cyberdéfense » et « renseignement » (+1 000 postes) ;

- l'annulation de 2 500 suppressions de postes prévues par l'actualisation de la LPM, justifiée par la nécessité de « sécuriser les capacités opérationnelles du ministère de la défense ».

Les postes créés ou maintenus le seront à hauteur de 8 000 postes au profit de personnel militaire et à hauteur de 2 000 postes au profit de personnel civil (la déflation des ouvriers de l'Etat étant atténué de 1 300 postes alors que les 700 autres postes sont destinés à des agents de catégorie A, notamment dans les domaines « cyberdéfense et renseignement »).

La poursuite de la manoeuvre RH impose de maintenir un niveau suffisant de mesures d'aide au départ, même s'il est revu à la baisse par rapport à la LMP actualisée (2 300 militaires et 600 civils concernés sur 2017-2019 contre respectivement 4 500 et 1200 en LPM actualisée). Ces mesures conditionnent aussi le dépyramidage sur le groupe de grade colonel/lieutenant-colonel, et donc le recrutement de jeunes officiers.

B. LES EVOLUTIONS D'EFFECTIFS PREVUES PAR LE PLF POUR 2017

1. Une création nette de 464 ETP

Pour 2017, conformément aux décisions du Conseil de défense du 6 avril 2016, il est prévu une augmentation nette des effectifs de 464 équivalents temps plein emploi (ETPE), dont 64 ETPE au titre du Service industriel de l'Aéronautique (SIAé), qui fait suite à une augmentation de 2 300 ETPE en 2016.

L'évolution par catégorie d'emplois pour 2017 est la suivante :  

EVOLUTION PAR CATEGORIE D'EMPLOIS EN 2016 EN ETPE1(*)

OFFICIERS

+399

SOUS-OFFICIERS

+4

MILITAIRES DU RANG

+304

VOLONTAIRES

+4

TOTAL MILITAIRES

+ 711

CIVIL CAT A

+428

CIVIL CAT B

+184

CIVIL CAT C

-137

OUVRIERS D'ETAT

-722

TOTAL CIVILS

-247

TOTAL

+464

   

S

Source : PAP 2017 p 230.

Le schéma d'emploi bénéficiera essentiellement aux militaires (+711 postes), les créations nettes se répartissant principalement entre officiers (+399 postes), alors que cette catégorie supportait des diminutions nettes en 2016, et les militaires du rang (+304 postes).

Le personnel civil voit encore ses effectifs diminuer (-247 postes) mais moins qu'en 2016 (-781 postes). Les effectifs des catégories A, B et C évoluent dans des proportions comparables à l'année dernière. Les déflations nettes sont en revanche allégées pour les ouvriers de l'Etat (-722 contre 1 172 en 2016).

2. L'évolution du plafond d'emploi en 2017

D'un point de vue budgétaire, cette augmentation des effectifs se traduit par la création nette de 747 équivalents temps plein travaillés (ETPT).

? En conséquence, le plafond ministériel des emplois autorisés (PMEA) pour 2017 s'établit à 273 294 ETPT, soit une hausse de 1 784 ETPT par rapport au PMEA pour 2016.

Cette augmentation recouvre :

- une hausse de 747 ETPT résultant de l'application des schémas d'emplois pour 2016 (+1 066 ETPT) et pour 2017 (-319 ETPT) ;

- l'effet des mesures de périmètre (-282 ETPT) liées à des externalisations consécutives au regroupement de l'administration centrale sur le site de Balard ;

- diverses mesures de transfert (-428 ETPT) liées principalement au changement de statut juridique de l'école navale (-351 ETPT) et au rattachement au SGDSN des personnels du groupement interministériel de contrôle (-60 ETPT) ;

- ainsi que des corrections techniques (+ 1747 ETPT).

? Par catégorie d'emplois, l'effectif sous plafond (en ETPT) sera réparti en 2017 de la manière suivante :

OFFICIERS

32 693

SOUS-OFFICIERS

93 791

MILITAIRES DU RANG

80 060

VOLONTAIRES

2 607

VOLONTAIRES STAGIAIRES DU SMV smvvolontar

750

TOTAL MILITAIRES

209 901

CIVIL CAT A

11 818

CIVIL CAT B

12 530

CIVIL CAT C

23 327

OE

15 718

TOTAL CIVILS

63 393

TOTAL

273 294

Source : PAP 2017

Le plafond ministériel d'emplois pour 2017 se répartit entre 209 901 militaires (soit 76,8 % de l'effectif) et 63 393 civils (soit 23,2 % de l'effectif).

? Par gestionnaire de budget opérationnel de programme de titre 2 (BOP T2), le plafond d'emplois sera réparti de la manière suivante :

 

Plafond d'emploi pour 2016

en ETPT

Plafond d'emploi pour 2017

en ETPT

Variation d'effectifs prévue

en 2017

en ETPT

Personnels militaires de l'armée de terre

113 083

115 437

+2 354

Personnels civils de la défense2(*)

54 219

53 350

-869

Personnels militaires de l'armée de l'air

42 276

42 344

+68

Personnels militaires de la marine

36 658

36 509

-149

Personnels du Service de santé des armées (SSA)

10 691

10 667

-24

Personnels de la Direction générale de l'Armement (DGA)

4 739

5 061

+322

Personnels de la DGSE

5 461

5 530

+69

Personnels militaires du Service des essences des armées (SEA)

1 409

1 419

+10

Personnels militaires du Service du Commissariat des Armées (SCA)

1 904

1 871

-33

Personnels ingénieurs de l'infrastructure

559

571

-12

Autres personnels militaires (contrôle général des armées, affaires pénales militaires, gendarmes non spécialisés et de la sécurité des armements nucléaires)

511

535

-24

Total

271 510

273 294

+ 1784

C. UNE MASSE SALARIALE EN AUGMENTATION POUR 2017

Pour 2017, les crédits de personnel (titre 2) s'établissent à 19 761,93 millions d'euros, en augmentation de 632,82 millions d'euros par (+3,3 %) par rapport à 2016, après une hausse de 407,29 millions d'euros (+2,17 %) en 2016.

Cette évolution recouvre une augmentation des dépenses de rémunération, dites « de socle » (+355,1 millions d'euros), des pensions (+294,9 millions d'euros), ainsi que des crédits destinés aux opérations intérieures (+15 millions d'euros), et une diminution des dépenses « hors socle » (-30 millions d'euros), l'enveloppe destinée au financement du surcoût OPEX étant, quant à elle, inchangée.

1. Une progression des dépenses dites du socle

Les dépenses liées aux rémunérations (socle) passent de 10,33 milliards d'euros en 2016 à 10,67 milliards d'euros en 2017, soit une augmentation de 355,1 millions d'euros (+3,44 %).

Ces dépenses regroupent 3(*) :

- pour le personnel militaire (8 117,88 M€) :

. la rémunération principale des militaires d'active (6 737,76 M€) ;

. le surcoût outre-mer et étranger pour les militaires d'active 519,25 M€) ;

. les cotisations sociales hors pensions (825,80 M€) ;

. la cotisation pour la retraite additionnelle de la fonction publique (35,07 M€).

- pour le personnel civil (2 568,82 M€) :

. la rémunération principale des agents titulaires (1 217,30 M€) ;

. la rémunération principale des agents contractuels (293,28 M€) ;

. la rémunération principale des ouvriers de l'Etat (507,83 M€) ;

. le surcoût outre-mer et étranger du personnel civil (43,42 M€) ;

. les cotisations sociales hors pensions du personnel civil (292,80 M€)

. les cotisations pensions, hors CAS pensions, du personnel civil (214,19 M€).

 L'augmentation de ces dépenses de socle traduit notamment l'augmentation nette des effectifs prévue pour l'année 2017 (+400 équivalents temps plein -ETP- hors SIAé), conséquence de l'annulation des déflations sur la fin de la programmation décidée par le conseil de la défense du 6 avril 2016.

Elle recouvre également une importante enveloppe de mesures catégorielles (195,9 millions d'euros contre 33,8 millions d'euros en 2016) correspondant, conformément à l'annonce du Président de la République lors de ses voeux aux armées le 14 janvier 2016 :

- à la mise en oeuvre  du plan d'amélioration de la condition du personnel (PACP) destiné à compenser les sujétions pesant sur le personnel de la défense du fait du contexte opérationnel et de la suractivité qui en découle ;

- à l'application, dans les mêmes termes et selon les mêmes échéances que pour les fonctionnaires civils, du protocole sur les parcours professionnels, les carrières et les rémunérations des fonctionnaires (PPCR).

Les mesures catégorielles pour 2017

* Pour les militaires, elles comprennent :

- au titre du volet « rémunération » du plan d'amélioration de la condition du personnel :

. la création d'une indemnité d'absence cumulée (IAC) pour un montant annuel de 38,5 M€ à compter de 2017. Complémentaire des dispositifs indemnitaires existants (indemnité pour sujétion de service à l'étranger, indemnité de service en campagne, indemnité pour sujétion d'absence du port de base, AOPER), l'IAC consiste à indemniser l'absence du domicile des personnels militaires pour raisons opérationnelles au-delà de 150 jours sur l'année civile, avec des taux journaliers progressifs ;

. l'indemnisation de deux jours supplémentaires de permissions complémentaires planifiées (PCP), pour un montant annuel de 36 M€ dès 2016. Les difficultés rencontrées par les militaires pour prendre leurs jours de PCP, du fait d'un contexte opérationnel très tendu, justifient de « monétiser » en ITAOPC deux des sept jours dont ils disposent (huit jours sur quinze étant déjà indemnisés) ;

. l'élargissement aux personnels mobilisés pour la protection des sites du ministère du champ de l'indemnité pour sujétion spéciale d'alerte opérationnelle (AOPER), pour un montant annuel de 12,6 M€ à compter de 2017. Dans une logique de cohérence et d'équité, le bénéfice de l'AOPER, déjà élargi en 2015 au profit de Sentinelle, sera étendu à l'ensemble des personnels affectés à la protection des sites et installations du ministère (missions de sécurité/protection). Cette mesure est nécessaire dans le contexte de renforcement des missions de sécurité/protection (SecPro) et au regard de la proximité de la mission des militaires concernés avec celle de Sentinelle. Evalué à 6,3 M€ à taux journalier constant, le coût budgétaire de cette mesure en PLF 2017 est in fine de 12,6 M€ en intégrant la revalorisation de l'AOPER dès 2016 décidée par le Conseil de défense du 17 août 2016.

- la première annuité de la transposition du protocole PPCR des fonctionnaires au personnel militaire ;

La transposition de ce protocole s'effectuera dans les mêmes termes et échéances que pour le personnel civil, tant dans son volet relatif au transfert de primes en points d'indice, que pour la revalorisation des grilles indiciaires. Le calendrier de mise en oeuvre du PPCR s'étendra de 2017 à 2020. De même, la revalorisation du point fonction publique de 0,6% au 1er juillet 2016 puis de 0,6% au 1er février 2017 interviendra à ces mêmes dates pour l'ensemble des personnels militaires et civils bénéficiant d'une rémunération indiciaire.

- la transposition des grilles des fonctionnaires de catégorie C aux militaires.

* Pour le personnel civil, les mesures catégorielles comprennent :

- la mesure interministérielle PPCR ;

- la valorisation de la mobilité et de l'avancement dans le cadre du dispositif RIFSEEP (tickets promotions et mise en place de crédits pour alimenter le complément indemnitaire annuel) ;

- des mesures visant à revaloriser la rémunération des ICT/TCT et à transposer au personnel civil de la DGSE des mesures déjà appliquées aux autres fonctionnaires.

Au final, les dépenses de socle pour 2016 se répartissent entre :

- 2,568 milliards d'euros pour les personnels civils (+2,3 %) ;

- 8,118 milliards d'euros pour les personnels militaires (+3,8%).

2. Une diminution des dépenses hors socle

Passant de 742,24 millions d'euros en 2016 à 712,2 millions d'euros en 2017, les dépenses hors socle, qui sont des dépenses non directement liées à l'activité du personnel, enregistrent une baisse de 30 millions d'euros (-4%).

Dépenses

PAP 2016

PAP 2017

Évolution

Evolution

en millions d'euros

en %

Masse salariale socle

10 331 615 129

10 686 707 303

355 092 174

3,44%

 

 

 

 

 

Dépenses de non activité

75 823 239

87 905 869

12 082 630

15,94%

Dépenses de réservistes

97 911 445

126 535 634

28 624 189

29,23%

Autres rémunérations

64 807 695

52 863 375

-11 944 320

-18,43%

Dépenses de restructurations liées au PAR

154 104 630

91 169 565

-62 935 065

-40,84%

Allocations chômage

148 852 688

156 831 488

7 978 800

5,36%

Autres prestations sociales

198 156 943

194 310 826

-3 846 117

-1,94%

Autres dépenses hors socle DAD

2 590 000

2 590 000

0

0,00%

Total masse salariale hors socle

742 246 640

712 206 757

-30 039 883

-4,05%

 

 

 

 

 

MISSINT

26 000 000

41 000 000

15 000 000

57,69%

OPEX

170 000 000

170 000 000

0

0,00%

Pensions

7 859 246 502

8 154 209 878

294 963 376

3,75%

Total

19 129 108 271

19 764 123 938

635 015 667

3,32%

Source : PAP 2016 et 2017

Cette évolution recouvre :

- une augmentation - +12,1 millions d'euros, soit +15,9 % - des dépenses de non activité du personnel (congés de longue durée, congé du personnel navigant...), qui s'établissent à 87,9 millions d'euros ;

- une augmentation de 28,6 millions d'euros (+29,2%) des crédits consacrés aux réserves, conformément aux engagements pris à l'occasion de l'actualisation de la LPM en juillet dernier, le montant de l'enveloppe consacrée aux réserves s'établissant pour 2017 à 126,5 millions d'euros ;

- une diminution augmentation de 18,4 % (- 11,9 millions d'euros) des « autres rémunérations », qui regroupent notamment les indemnités de jury, d'enseignement et de concours, les rémunérations données au titre des vacations, les dépenses liées aux formations (congés, allocations...) ainsi que les indemnités liées à la mobilité et à la reconversion des personnels civils et militaires ;

- d'une diminution sensible des dépenses de restructurations liées au plan d'accompagnement des restructurations (PAR) (-62,9 millions d'euros, soit -40,8 %), dont le montant s'élève à 91,2 millions d'euros, cette baisse s'expliquant par la réduction des restructurations à réaliser compte tenu des annulations de déflations. Ces crédits financent les mesures d'incitation au départ (pécule pour les militaires et indemnité de départ volontaire pour les civils) et les aides à la mobilité ;

- d'une progression (+8 millions d'euros, soit +5,36%) des dépenses de chômage qui s'établissent à 156,8 millions d'euros. Ce montant correspond à l'ensemble des indemnités chômage versées par le ministère de la défense, y compris les allocations chômage pouvant être éventuellement versées aux ouvriers de l'Etat bénéficiant d'une indemnité de départ volontaire (IDV) ;

- d'une diminution des « autres prestations sociales » (194,3 millions d'euros, soit -1,94 %). Cette ligne recouvre des prestations telles que les allocations liées au handicap (7,78 M€), la cessation anticipée d'activité liée à l'exposition à l'amiante pour le personnel civil (92,03 M€), les dépenses liées aux « accidents du travail et maladies professionnelles » (ATMP) pour le personnel civil (67,59 M€), les capitaux décès du personnel civil et militaire (4,52 M€), le remboursement des titres de transport (9,20 M€), les allocations servies à la famille (10,19 M€) et diverses prestations sociales (2,99 M€) ;

- d'une reconduction à 2,6 millions d'euros des « autres dépenses hors socle », qui correspondent au financement des dispositifs d'aide au départ/outre-mer et étranger (DAD/OME) au profit des personnels civils de recrutement local (PCRL). En 2017, seul le DAD Polynésie sera encore en vigueur

3. La hausse des dépenses de pensions

Les dépenses liées aux pensions passent de 7,8 milliards d'euros à 8,1 milliards d'euros, soit une augmentation de 294,9 millions d'euros (+3,75 %).

Cette enveloppe correspond à la contribution du ministère de la défense en tant qu'employeur au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions ».

Elle recouvre les contributions pour le personnel civil fonctionnaire et pour le personnel militaire et une subvention d'équilibre au Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat. Elle n'intègre pas en revanche la cotisation employeur à ce fonds.

L'augmentation prévue en 2017 est liée à la progression des effectifs, le montant de ces contributions étant fonction du nombre de personnels actifs.

4. Une augmentation des crédits consacrés aux missions intérieures de protection du territoire national

Les missions intérieures (MISSINT) sont le cadre dans lequel les armées agissent sur le territoire national.

Ces contributions militaires à l'action de l'État dans les milieux terrestre, maritime et aérien sont réalisées en complément ou en renfort d'autres ministères pour des missions de sécurité intérieure, de sécurité civile ou de service public.

Elles comprennent l'opération Sentinelle, qui depuis les attentats du 7 janvier 2015 recouvre le déploiement de 7 000 à 10 000 hommes sur le territoire nationale mais aussi d'autres missions (permanentes comme la posture permanente de sûreté aérienne, la sauvegarde maritime, la protection du centre spatial guyanais à travers l'opération TITAN, Vigipirate, la lutte contre l'orpaillage dans le cadre de l'opération Harpie), récurrentes (lutte contre les feux de forêts en zone méditerranéenne dans le cadre de la mission Héphaïstos, lutte contre le narcotrafic) ou circonstancielles (protection de sommets internationaux ou d'évènements particuliers, intervention lors de catastrophes naturelles, sanitaires ou technologiques, soutien à l'action gouvernementale etc..).

Fin septembre 2016, le surcoût budgétaire T2 des missions intérieures, pour l'année 2016, était estimé à 116,1 millions d'euros, soit bien plus que les 26 millions d'euros prévus dans la loi de finances pour 2016.

Pour 2017 il est prévu une enveloppe de 41 millions d'euros, soit 15 millions d'euros de plus (+57,7%) qu'en 2016.

Cette dépense correspond au paiement des indemnités opérationnelles ponctuelles versées aux militaires, en plus de leur solde normale : indemnités de service en campagne (ISC) au profit des militaires déployés, qu'ils soient d'active ou de réserve, ainsi que l'indemnité pour sujétion spéciale d'alerte opérationnelle (AOPER) dont bénéficie l'ensemble des militaires participant à l'opération Sentinelle en vertu de l'arrêté du 10 juillet 2015.

A ce sujet, l'Assemblée nationale a introduit à l'article 3 bis du projet de loi de finances pour 2017 une disposition visant à exonérer d'impôt sur le revenu les indemnités versées aux militaires au titre de l'opération Sentinelle (ISC et AOPER) afin de tenir compte de la suractivité que cette opération impose aux militaires y participant (soit environ 7 000 soldats) et d'établir une égalité de traitement avec ceux engagés en opération extérieure, qui bénéficient d'une telle exonération.

À l'initiative conjointe de vos rapporteurs pour avis et des autres rapporteurs pour avis de la mission Défense, la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées a adopté à l'unanimité un amendement (cf. annexe) visant, dans un souci d'équité, à préciser que sont également concernées par cette exonération les autres opérations engagées ou renforcées à la suite des attentats, et notamment les missions « Cuirasse » et « Égide » de protection des emprises militaires, des bâtiments publics de l'État, des organisations internationales et des missions diplomatiques et consulaires, ainsi que les missions « SECPRO » de protection des informations et installations contre le terrorisme, le sabotage ou les actes de malveillance.

Le nombre de personnes couvertes par cette exonération est ainsi susceptible de passer de 7 000 à environ 13 000.

5. Une stabilité de l'enveloppe de titre 2 destinée au surcoût OPEX

L'enveloppe destinée au financement du surcoût OPEX reste fixée à 170 millions d'euros.

Cette enveloppe correspond au volet T2 de la dotation de 450 millions d'euros inscrite chaque année en loi de finances initiale pour le financement du surcoût des OPEX, conformément à l'article 4 de la LPM 2014-2019, les dépenses de surcoût OPEX excédant cette dotation - ainsi que les remboursements des organisations internationales - faisant l'objet d'un financement interministériel.

II. RECRUTEMENT ET GARDE NATIONALE : LES DEUX ENJEUX DE 2017

A. RELEVER LE DÉFI DU RECRUTEMENT

A la suite des attentats ayant frappé la France en 2015, les forces armées ont été mobilisées afin de participer de manière accrue à la sécurité des Français sur le territoire national. Dans ce contexte, il a été décidé de réviser la trajectoire des effectifs initialement fixée par la loi de programmation militaire (LPM) 2014-2019. Cette décision se traduit par un augmentation des recrutements dans l'ensemble des armées et services.

Les trois armées ont ainsi recruté 26 325 militaires en 2015, contre 20 746 en 2014, soit une augmentation de près de 50 %. Ce niveau de recrutement est comparable à celui de 2010, année à compter de laquelle il n'a fait que décroître.

Pour l'armée de terre, qui doit relever sa force opérationnelle terrestre de 66 000 à 77 000 hommes d'ici 2017, le recrutement représente un défi tout particulier. Il s'agit en effet de recruter 11 000 hommes supplémentaires, venant s'ajouter au flux habituel de recrutement, dans des délais très resserrés afin de répondre rapidement à la problématique de la suractivité et à ses conséquences (sous-entraînement, sur-absentéisme de la garnison..).

Evolution des recrutements dans l'armée de terre depuis 2014

Source : DRH-AT

Recrutement par catégories de personnel dans l'armée de terre

en 2015, 2016 et 2017

Catégories

2015

2016

2017

Officiers

432

451

475

Sous-officiers

1 003

1 175

1 619

Militaires du rang

11 301

14 865

12 300

Dont volontaires

850

710

1 000

TOTAL

12 735

16 491

14 394

Source : DRH-AT

L'année 2016 aura été cruciale, avec près de 17 000 militaires à recruter dans l'armée de terre, dont près de 15 000 militaires du rang (contre 7 000 en 2014). Pour l'heure, les objectifs sont tenus.

2017 sera une année plus difficile, même si le niveau de recrutement baisse légèrement, compte tenu du rétrécissement du vivier.

Pour relever ce défi, plusieurs leviers sont mobilisés. Vos rapporteurs ont pu mesurer cet enjeu à l'occasion d'un déplacement à Vincennes qui leur a permis de rencontrer des responsables des trois niveaux de la chaîne de recrutement de l'armée de terre.

Pilotée par la Sous-direction Recrutement (SDR) de la DRH-AT, implantée à Vincennes, celle-ci s'articule autour de cinq groupements de recrutement et de sélection (GRS) situés respectivement à Nancy, Rennes, Lyon, Bordeaux et Vincennes, et de 104 centres d'information et de recrutement des forces armées (CIRFA), dont 42 sont interarmées. Cette chaîne mobilise environ 1 000 personnes environ, qui connaissent également la suractivité.

Source : DRH-AT

L'action de la chaîne de recrutement est appuyée par des campagnes de communication dans les médias.

Dans les unités, les chefs de corps (commandants de régiments) ont comme mission de dynamiser le recrutement local, concernant aussi bien les militaires du rang que les réservistes.

Il faut noter l'impact très net des attentats sur les recrutements. Le lendemain des attentats du 13 novembre a été enregistré le grand nombre de demandes d'informations jamais atteint en une seule journée. Cette tendance avait déjà été observée après les attentats du 8 janvier 2015. A chaque événement tragique, des pics d'appel sont constatés.

Les motivations exprimées par les candidats sont diverses : ouverture, accès à l'emploi, vocation, besoin de repères, volonté de dépassement personnel... La majorité (60% environ) viennent d'abord pour combattre, les autres (40%) étant motivés par la recherche d'un métier à dominante technique. Néanmoins, les candidats se présentant avec des compétences techniques rechignent fréquemment à les faire valoir dans la mesure où ils entrent dans l'armée « pour faire autre chose », notamment exercer le métier des armes. Le rôle du recruteur est de les convaincre que leurs compétences spécifiques peuvent être particulièrement utiles à l'armée. A l'inverse, ceux voulant avant tout « en découdre » suscitent plutôt de la méfiance.

La répartition géographique du recrutement sur le territoire national est assez équilibrée. Il faut noter le vivier que constituent les DOM-COM (8%). Le nord et l'est de la France, territoires qui accueillent davantage de régiments, présentent des taux de recrutement supérieurs à la façade océanique.

Source : DRH-AT

Le parcours du candidat

Une première phase d'entretiens et d'information avec un conseiller en recrutement au CIRFA permet de déterminer les motivations et les premiers souhaits du candidat.

Ce dernier se rend au groupement recrutement sélection (GRS) afin d'évaluer son aptitude à devenir soldat et son potentiel. Le « Département évaluation et information » du GRS réalise des tests (personnalité, cognitifs, stress...), fait passer des épreuves sportives, réalise une visite médicale d'aptitude et conduit des entretiens d'évaluation. Outre la vérification de l'aptitude à l'engagement, il s'agit d'établir une analyse prédictive de chaque candidat.

À l'issue, celui-ci est convoqué au CIRFA pour un ou plusieurs entretiens d'orientation avec son conseiller en recrutement afin de mettre en adéquation ses aspirations, ses capacités et les besoins de l'institution.

Enfin, le dossier est étudié comparativement - en commission nationale - et le candidat signe son contrat s'il est accepté.

Ce parcours bien structuré dure de quatre à six mois.

La sélectivité reste assurée. Elle l'est de manière particulièrement stricte pour les officiers et les sous-officiers.

La fidélisation est l'autre levier de cette manoeuvre des effectifs, en complément des recrutements directs. Il s'agit de garder les militaires plus longtemps, en incitant ceux qui arrivent au terme de leur contrat à le poursuivre et en évitant les résiliations de contrat, en particulier la dénonciation de contrat pendant les six mois qui constituent la période probatoire. Rappelons que 70 % des militaires et 100 % des militaires du rang sont des contractuels.

B. ACCOMPAGNER LA MONTÉE EN PUISSANCE DE LA GARDE NATIONALE

Compte tenu de la priorité donnée depuis 2015 au renforcement des réserves et de l'augmentation du budget qui leur est alloué, leur activité est appelée à croître et leurs effectifs à augmenter.

1. La réserve opérationnelle
a) Evolution récente

La réserve opérationnelle des armées et services est composée au 31 décembre 2015 pour le ministère de la Défense (c'est-à-dire hors gendarmerie) de 27 999 réservistes (contre 27 785 réservistes au 31 décembre 2014), qui ont effectué 782 747 jours d'activité (contre 668 822 jours d'activité en 2014, soit une augmentation sensible de 17%).

La réserve opérationnelle est une composante essentielle au fonctionnement quotidien des forces armées. Les réservistes opérationnels sont en effet des militaires à temps partiel, formés et entraînés, qui participent à la réalisation du contrat opérationnel des forces armées dans le cadre des missions et dans les mêmes conditions de statut et d'emploi que les militaires d'active. La réserve est composée de volontaires, civils ou anciens militaires, sélectionnés pour leurs compétences et leur disponibilité, en fonction des postes disponibles. Ils signent un contrat dit ESR (engagement à servir dans la réserve) dont la durée peut aller de un à cinq ans, selon les besoins et la disponibilité du réserviste. Ces réservistes sont intégrés aux unités militaires d'active, qu'ils ont vocation à renforcer, en particulier lors des pics d'activité.

Les actes terroristes du début de l'année 2015 ont montré la priorité qui doit être donnée aux missions de protection sur le territoire national, à l'image de l'opération Sentinelle. Ces missions engagent les forces dans des volumes inédits et pour cela, les effectifs de la réserve militaire doivent pouvoir renforcer plus efficacement les dispositifs de protection intérieure. La mise en oeuvre du contrat de protection le 12 janvier 2015 a mis en lumière l'impérieuse nécessité de conforter et dynamiser le rôle de la réserve opérationnelle.

Alors que son budget était resté constant entre 2012 et 2014, la masse salariale allouée à la réserve opérationnelle a été portée à 81,88 M€ en 2015 (soit 11 M€ de plus que ce que prévoyait la version initiale de la LPM) et à 97,9 M€ en 2016.

Ayant régulièrement diminué, en raison d'arbitrages financiers, les effectifs de la réserve opérationnelle d'engagement, dite RO1, se répartissent comme suit en 2015 :

Armée de terre

15 734

Marine

4 671

Armée de l'air

4 239

Service de santé des armées

3 118

Service des essences des armées

77

Service du commissariat des armées

160

Total

27 999

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Cette réserve constitue la réserve opérationnelle d'engagement, dite RO1. A côté d'elle existe une réserve opérationnelle de disponibilité, dite RO2, constituée des anciens militaires, soumis à l'obligation de disponibilité pendant les cinq suivant la cessation de leur état militaire et qui a vocation à renforcer la réserve opérationnelle RO1 en cas de crise grave. La RO2 était composée, en 2015, de 98 264 réservistes, soit 3,5 fois les effectifs de la RO1.

b) Perspectives

La loi du 28 juillet 2015 d'actualisation de la programmation militaire a réaffirmé l'objectif de passer de 28 000 à 40 000 réservistes relevant du ministère de la défense à l'horizon 2019.

Outre le renforcement des moyens budgétaires consacrés à cette politique, la loi d'actualisation assouplit les conditions de recours à la réserve en cas de crise menaçant la sécurité nationale en réduisant de 30 à 15 jours (et 5 jours en cas d'existence d'une clause de réactivité) le délai de préavis du réserviste à son employeur et en portant de cinq à dix jours la durée d'absence opposable à l'employeur.

Cette loi est confortée par le plan « réserves 2019 » qui prévoit notamment que, à l'horizon 2019, 1 000 réservistes doivent pouvoir être déployés chaque jour pour participer à la protection du territoire national. Il prévoit également d'augmenter le nombre de jours d'activité pour atteindre une moyenne de trente jours par an. A cet effet, les axes d'action sont les suivants :

- dynamiser le recrutement au sein de la société civile, principalement en direction des jeunes, en liaison avec les chaînes de recrutement et les services de communication des armées ;

Pour information, à cet égard, l'évolution du recrutement de réservistes dans l'armée de terre entre 2015 et 2017 :

 

2015

2016

2017 (planifié)

officiers

42

50

55

Sous-officiers

39

43

200

Militaires du rang

2095

3500

5000

Source : DRH-AT

- fidéliser les réservistes formés ;

- optimiser leur employabilité et leur emploi, en assurant notamment la cohérence entre le besoin opérationnel, la nature et la durée des missions, les parcours proposés et la pyramide des grades des réservistes ;

- optimiser la formation des réservistes ;

- élaborer et mettre en oeuvre, en lien avec les principaux réseaux d'entreprises, des modalités de valorisation des parcours des réservistes dans le cadre de leur formation professionnelle ;

- conclure des partenariats avec les grandes écoles et les universités afin de susciter l'engagement des étudiants dans la réserve ;

- harmoniser les processus d'administration et de gestion et développer des systèmes d'information adaptés et efficaces.

Le conseil de défense du 6 avril 2016 a décidé un effort financier permettant d'atteindre la cible des 40 000 réservistes dès 2018, soit un an plus tôt que la cible fixée.

Un élan supplémentaire a été donné à la dynamisation des réserves par le lancement, le 22 juillet 2016, à l'issue d'un conseil de défense et de sécurité, du projet de création d'une Garde nationale constituée à partir des réserves opérationnelles du ministère de la défense et du ministère de l'intérieur (soit 40 000 réservistes opérationnels et 44 000 réservistes du ministère de l'intérieur). Sa création a été annoncée en Conseil des ministres le 12 octobre 2016, avec l'objectif de porter l'emploi des réserves à 4 000 hommes par jour (contre 2 300 aujourd'hui) incluant notamment une capacité permanente de déploiement sur le territoire national de 1 500 réservistes par jour dès fin 2018.

Pour 2017, la dotation destinée à la réserve opérationnelle est ainsi portée à 126,5 M€ pour permettre la constitution d'un vivier de plus de 35 700 réservistes effectuant en moyenne 30 journées dans l'année et de déployer 900 réservistes dans le cadre de Sentinelle.

2. La réserve citoyenne

Comptant 2 778 volontaires agréés au 31 décembre 2015, (contre 2 435 au 31 décembre 2014), la réserve citoyenne est quant à elle, constituée de volontaires bénévoles sensibilisés aux enjeux de sécurité et de défense. Ils offrent à la défense leur expertise et leur capacité de rayonnement et promeuvent l'esprit de défense dans le monde civil.

L'appartenance à la réserve citoyenne s'inscrit dans le parcours citoyen qui permet à tout Français et à toute Française de contribuer à la défense de la Nation.

Les réservistes citoyens peuvent manifester leur soutien aux armées de différentes manières, notamment dans les domaines suivants : actions visant à renforcer l'esprit de défense, aide au recrutement de l'active et de la réserve, aide à la reconversion et au reclassement des anciens militaires, actions d'information au profit de la défense, communication et relations publiques au profit des forces armées, sensibilisation et information des décideurs civils sur les questions de défense, participation au recueil de l'information ouverte, contribution au devoir de mémoire, actions au profit de la jeunesse conduites dans le cadre de la défense, participation à des actions de sensibilisation et d'information sur l'intelligence économique, voire à des missions de conseil juridique, technique ou stratégique.

Concernant la réserve citoyenne, l'apport de la loi du 28 juillet 2015 d'actualisation de la LPM est limité, celle-ci complétant le rapport annexé en prévoyant la création :

- d'un réseau de réservistes citoyens dédié à la reconversion professionnelle des militaires, ayant pour objet de faciliter la mise en relation de candidats avec les recruteurs et la création ou reprise d'entreprises ;

- d'une réserve citoyenne d'appui aux écoles et aux établissements dans le cadre de la « grande mobilisation de l'école pour les valeurs de la République ».

LES CRÉDITS HORS TITRE 2

Le programme 212 « Soutien de la politique de la défense », hors crédits de personnel (titre 2), qui regroupe les fonctions transverses de direction et de soutien mutualisés au profit du ministère de la défense, se décompose en 6 actions : politique immobilière, systèmes d'information, d'administration et de gestion, politique des ressources humaines, politique culturelle et éducative, restructuration et pilotage, soutien et communication.

En cohérence avec les orientations du conseil de défense du 6 avril 2016 et l'annulation des diminutions d'effectifs décidée par le Président de la République, les crédits hors titre 2 du programme 212 dans le PLF 2017 doivent permettre de prendre en charge les dépenses de fonctionnement liées au rehaussement du schéma d'emploi, mais aussi de financer les mesures d'amélioration de la condition du personnel et d'ajuster les infrastructures en fonction de la nouvelle trajectoire des effectifs.

Dans le domaine de la politique immobilière, le budget intègre des crédits pour la mise en oeuvre du volet infrastructure de l'opération Sentinelle afin d'améliorer les conditions d'hébergement des militaires déployés et de permettre le maintien du dispositif dans la durée, en particulier en Ile-de-France. Toutefois, une fragilité demeure sur le volet « recettes », tributaire du bon déroulement des cessions immobilières.

Pour mémoire, depuis 2014, l'ensemble des crédits d'entretien des infrastructures des bases de défenses, auparavant inscrits dans le programme 178 « Préparation et emploi des forces », a été transféré vers le programme 212. La mise en oeuvre de ce transfert se poursuit dans le PLF 2017 avec l'intégration des régies d'infrastructure au sein du service d'infrastructure de la défense (SID).

Le programme 212 a fait évoluer au PLF 2016 son dispositif de performance en cohérence avec les recommandations formulées par la direction du budget. Le nouveau dispositif de mesure de la performance du programme 212, mis en place dans le projet annuel de performance pour 2016, est reconduit pour 2017. Il s'articule autour de cinq objectifs et onze indicateurs, parmi lesquels figurent sept indicateurs transverses interministériels. Les indicateurs recouvrent 80 % des crédits.

Présentation des crédits du programme 212 et évolution entre 2016 et 2017

Le total des crédits budgétaires hors titre 2 s'élève en 2017 à 2 439,17 millions d'euros en AE (+ 5%) et 2 145,36 millions d'euros en CP (+6 %).

Des ressources issues des cessions immobilières doivent venir compléter ce budget à hauteur de 200 millions d'euros en CP. Ces crédits doivent être positionnés :

- à l'action 4 « Politique immobilière » (à hauteur de 185 millions d'euros) : pour les opérations relatives aux « autres investissements de réalisation de capacités non technico-opérationnelles », aux « autres investissements d'adaptation de capacités technico-opérationnelles », à la « maintenance lourde », aux « dépenses préalables à cession » et à la « réalisation de logements familiaux ».

- et à l'action 10 « Restructurations » (à hauteur de 15 millions d'euros).

I. LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE

Le budget de l'action 4 « politique immobilière » en PLF 2017 est en augmentation. Il s'élève à 1 717,38 millions d'euros en AE (+ 6,58 %) et à 1 339,79 millions d'euros en CP (+ 14,39 %) par rapport à la LFI 2016.

A. UN BUDGET EN AUGMENTATION POUR RÉPONDRE AUX BESOINS CROISSANTS EN INFRASTRUCTURES

1. Présentation générale
a) Des crédits en augmentation

Les crédits totaux de la politique immobilière, issus des Actions 4 « politique immobilière » et action 10 « restructurations », se présentent comme suit.

Crédits totaux de la politique immobilière par opération stratégique

(en M€)

2016

2017

OS

AE

CP

dont FDC-ADP en AE-CP

AE

CP

dont FDC-ADP en AE-CP

Dissuasion

119,80

90,43

0,00

130,87

86,44

0,00

Infrastructures de défense

1 200,17

878,35

13,5

1 323,98

974,93

15,6

Fonctionnement et activités spécifiques (FAS)

307,04

304,68

0,00

294,96

298,67

0,00

Total

1 627,01

1 273,46

13,5

1 749,81

1 360,04

15,6

Source : réponses au questionnaire de vos rapporteurs

Pour l'exécution des programmations 2016 et 2017, ces crédits doivent être complétés de ressources issues de cessions immobilières à hauteur de 200 millions d'euros en CP et de fonds de concours et attribution de produits pour respectivement 13,5 millions d'euros et 15,6 millions d'euros.

Le budget 2017 consacré à la politique immobilière présente un niveau de crédits de 1 749 millions d'euros en AE (+7,5 %) et de 1 360 millions d'euros en CP (+6,8 %).

Ce budget est destiné à créer ou à adapter les infrastructures d'accueil des nouveaux matériels, à financer les nécessaires rénovations ou remises aux normes, le maintien en condition du patrimoine immobilier et les opérations permettant le renforcement de la protection des emprises militaires, ainsi que l'augmentation de capacité liée à la remontée des effectifs de l'armée de terre et au déploiement des forces dans le cadre de l'opération Sentinelle. Un effort particulier est également consacré au renforcement de la sécurité des infrastructures des dépôts de munitions et de la protection des sites militaires sensibles.

b) Un dispositif de performance peu lisible

Depuis la LF1 2014, le périmètre de l'indicateur associé à l'objectif « mettre les infrastructures à la disposition des forces armées en maitrisant coûts et délais » était constitué par les opérations d'infrastructure dont le coût final est supérieur à 2 millions d'euros.

En 2015, au total, 56 opérations de plus de 2 millions d'euros ont été livrées, représentant 390 millions d'euros.

- 21 % de ces opérations ont connu un retard de plus de 6 mois ;

- 30 % de ces opérations ont connu un dépassement en coût de plus de 5 %.

À partir du PLF 2016, conformément aux directives de la direction du budget, un nouvel indicateur transverse, avec un seuil à 5 millions d'euros, s'est substitué au précédent.

Ce nouvel indicateur transversal interministériel nécessite de nouvelles données sur les opérations de l'année à prendre en compte et l'expérimentation sur l'annuité 2015 n'a reposé que sur des données parcellaires. De ce fait, celle-ci est imparfaite car elle comporte des glissements en programmation et post marchés publics. Cette expérimentation met en exergue un taux d'écart calendaire qui pourrait atteindre 85 %. Certaines opérations, dont la durée de chantier est prévue sur quelques mois, subissent des décalages en programmation de plusieurs années. Par suite, leurs taux d'écart calendaire peuvent afficher des pourcentages très importants.

Le taux d'écart budgétaire atteint 10 %. Les montants pris en compte sont ceux fixés au stade de l'avant-projet et non au stade du programme d'infrastructure afin de ne pas impacter négativement la performance. En effet, le SID ne constitue pas systématiquement de programme ce qui lui permet d'être plus réactif face aux demandes des armées. Si les projets en diminution de coût sont comptabilisés, alors le taux d'écart budgétaire est de 0,5 %.

Le périmètre des opérations de plus de 5 millions d'euros correspond en 2015 à 157 millions d'euros, soit 10 % de la dotation annuelle du SID.

2. La poursuite des grands projets

Le PLF 2017 prévoit un niveau de crédits de paiements et une capacité d'engagement qui doivent permettre la poursuite des grands projets engagés depuis le début de la loi de programmation militaire (LPM).

Le service d'infrastructures de la défense (SID) a été doté de crédits de fonctionnement supplémentaires afin de lui permettre une montée en puissance en adéquation (+ 38,34 %, soit 12,85 millions d'euros en AE et en CP).

Les investissements principaux accompagneront les programmes MRTT (multi role transport tanker) (67 millions d'euros), A400M (21 millions d'euros), BARRACUDA (92 millions d'euros), SCORPION (22 millions d'euros) mais aussi les programmes hélicoptères de nouvelle génération (Tigre, NH90), RAFALE, frégates multi-missions (FREMM).

L'effort entamé lors des exercices précédents sera poursuivi sur :

- les bases navales de Brest et de Toulon (rénovation des réseaux électriques très anciens et inadaptés aux navires de nouvelle génération) ;

- les chaussées aéronautiques ;

- les espaces d'entraînement de l'armée de terre ;

- le programme DESCARTES (le réseau de transmission ministériel) ;

L'effort doit également être poursuivi sur :

- les travaux d'infrastructure liés à la restructuration du service de santé des armées (SSA).

- l'aide au logement du personnel civil et militaire.

En réponse aux questions posées par vos rapporteurs, les précisions suivantes ont été apportées :

« La soutenabilité des programmes d'infrastructure adossés à des programmes d'armement fait l'objet d'une attention toute particulière.

La livraison des infrastructures avant l'arrivée des matériels étant un objectif majeur de chaque programme d'armement, la programmation des crédits alloués pour l'infrastructure d'accueil s'effectue dès les travaux de VAR N4(*) pour la programmation N+1 à N+6 et au travers des exercices de gestion pour l'année en cours.

La soutenabilité de ces programmes peut donner lieu à arbitrage au détriment d'opérations moins prioritaires. L'adéquation des programmes d'infrastructure en lien avec des programmes d'armement fait l'objet d'un examen annuel devant une commission spécialisée qui veille à la cohérence physico-financière des opérations.

En 2015, 168,1 millions d'euros d'engagements juridiques (EJ) et 134 millions d'euros de crédits de paiement (CP) ont été consacrés aux programmes d'infrastructure pour l'accueil et le soutien des SNA5(*) BARRACUDA, l'accueil des A400M, des FREMM6(*), des MRTT7(*), des RAFALE, du SAMPT8(*), des HNG9(*), du VBCI10(*), pour les infrastructures liées à SCCOA11(*) 3 et 4, SCORPION, les avions à usage gouvernemental et la rénovation des réseaux électriques des bases navales de Brest et Toulon.

En 2016, il est prévu de consacrer 302,6 millions d'euros d'EJ et 205,7 millions d'euros de CP à ces mêmes programmes.

L'augmentation est, notamment, concentrée sur les programmes d'infrastructure suivants :

- en EJ : FREMM, MRTT, RAFALE, HNG et SCCOA ;

- en CP : MRTT, SNA BARRACUDA et la rénovation des réseaux électriques de la base navale de Toulon. »12(*)

Par ailleurs, en 2017, le programme 212 contribuera au financement du volet infrastructure du plan stratégique de l'Ecole polytechnique (bâtiment « Bachelor ») à hauteur de 30 millions d'euros d'AE et de 5 millions d'euros de CP en 2017.

3. L'accompagnement des non-déflations

Les crédits de l'action intègrent également les ressources nécessaires à la poursuite de la mise en oeuvre de la loi de programmation militaire (LPM) actualisée.

a) La montée en puissance de la FOT

L'année 2015 a surtout été consacrée à mener dans des délais contraints les études permettant d'identifier les sites pour accueillir les effectifs supplémentaires de la force opérationnelle terrestre (FOT), portée à 77 000 hommes. Trente-trois emprises sont densifiées par la création d'une unité supplémentaire et celle de 2 régiments : le 5ème régiment de dragons (RD) à Mailly le Camp et la 13ème demi-brigade de légion étrangère (DBLE) au camp du Larzac.

8,2 millions d'euros ont été engagés pour des travaux de réhabilitation ou de construction sur une vingtaine de sites (ex : réhabilitation d'un bâtiment à Fréjus pour 1,4 million d'euros et pose de modulaires type OPEX en phase transitoire en attendant la construction d'une structure modulaire durable à Castres pour 2,4 millions d'euros).

Les opérations réalisées au cours de l'année 2016, qui s'élèvent à 100 millions d'euros d'engagements, sont précisées dans le tableau ci-dessous13(*).

b) Le soutien à Sentinelle

Le soutien à l'opération Sentinelle est prévu en deux phases accompagnées de l'élaboration et de la mise en oeuvre d'un schéma directeur.

Des travaux d'urgence ont été réalisés à compter d'avril 2015. Il s'agit de travaux d'amélioration des hébergements (mise en sécurité électrique, remise en peinture, remise en fonctionnement de bâtiments et sanitaires) et de la mise en place, à titre de complément, de tentes ou de bungalows14(*). Ces travaux correspondent à un montant engagé en 2015 d'1,2 million d'euros, au titre du maintien en condition

A ces travaux d'urgence a succédé la mise en place d'un dispositif pérenne : installation de bâtiments modulaires (12 bâtiments modulaires d'hébergement sur le fort de Kremlin Bicêtre [94], 22 bâtiments modulaires sanitaires et d'hébergement sur le Quartier Général des Loges de Saint Germain en Laye [78], 6 bâtiments modulaires sanitaires sur Ste Marthe à Marseille [13]). Le montant engagé à ce titre en 2015 est d'1,9 million d'euros (dont 1,2 million d'euros hors Île-de-France et 0,7 million d'euros en IDF)

Fin 2015, ces démarches ont été complétées par l'élaboration et la mise en oeuvre d'un schéma directeur de l'hébergement pour l'Île-de-France, en vue du relogement de 1 000 militaires du groupement de Paris, grâce à la densification du fort de l'Est (+ 300 places) et du fort neuf de Vincennes (+ 700 places). Le montant engagé en 2015 est de 2,9 millions d'euros.

Au total en 2015, 6 millions d'euros ont été engagés afin d'améliorer les conditions de vie des militaires engagés dans l'opération Sentinelle, principalement en IDF.

En 2016, l'effort est poursuivi en IDF et sur tous les sites accueillant le dispositif Sentinelle (exemple : création d'hébergements modulaires à Sainte-Marthe/Marseille pour 8,3 millions d'euros en complément des installations sanitaires mises en place en 2015) et mise à disposition d'une enveloppe générique de 2 millions d'euros au titre de provision pour des travaux « tous sites ».

Au total en 2016, 15,14 millions d'euros sont inscrits en programmation afin d'améliorer les conditions de vie des militaires engagés dans l'opération Sentinelle.

Source : réponse au questionnaire de vos rapporteurs

Le niveau de crédits du PLF 2017 doit permettre la mise en oeuvre du volet infrastructure de l'opération Sentinelle en vue de poursuivre l'amélioration des conditions d'hébergement des militaires déployés et, le cas échéant, le maintien du dispositif de protection du territoire national dans la durée, en particulier du territoire francilien.

4. La sécurisation des emprises

Enfin, en 2016, près de 100 millions d'euros sont prévus pour les infrastructures de « sécurité protection » (SECPRO) contribuant à la modernisation des systèmes déjà en place, le renforcement des dépôts d'armes et de munitions et la réhabilitation des installations de protection passive.

En 2017, le niveau d'engagement est renouvelé à hauteur de 80 millions d'euros.

a) La protection des installations militaires

Le dispositif de protection des installations s'appuie sur une complémentarité des moyens de commandement et de contrôle, des moyens humains, des équipements et des infrastructures ainsi que sur un cadre juridique et des mesures organisationnelles. Il dépend des caractéristiques propres du site (dont la situation, le milieu environnant, les dimensions et la nature des constructions) et du niveau de sensibilité intrinsèque.

Il comprend généralement :

- un poste central de protection (PCP) pour l'organisation du commandement. Ce dernier coordonne et conduit les activités de protection concernant le site principal d'implantation et les éventuels sites extérieurs rattachés.

- un poste d'accueil-filtrage (PAF) pour le contrôle des accès. Il contrôle, autorise et suit toute personne demandant à pénétrer dans l'installation.

- un dispositif matériel de surveillance et de protection axé, en fonction de la sensibilité et de la géographie du site, sur des moyens de protection physiques (bâtiments, obstacles, sas, barrières, etc.) et des dispositifs de détection (vidéosurveillance, alarmes, etc.).

- un dispositif humain statique et dynamique capable de détecter d'éventuels intrus, de transmettre l'alerte et d'intervenir.

b) Le régime juridique des intrusions

La protection juridique des installations est étroitement liée au classement qui leur est attribué :

Appellation

Généralités

Caractéristiques

Références légales ou réglementaires

Terrain Militaire (TM)

Tout terrain affecté à l'autorité militaire ou placé sous son contrôle.

Y pénétrer constitue une contravention ou un délit.

Contravention (art. R 644-1 CP) ou délit (art. 413-5 CP) si l'intrusion est frauduleuse, le délit est constitué et l'intrus peut être appréhendé sur le fondement de l'article 73 du code de procédure pénale. R2361-1 du code de la défense (CDD).

Zone Protégée (ZP)

La création confère une protection juridique à des infrastructures sensibles.

Y pénétrer constitue un délit. Permet d'appréhender un intrus.

Délit (art. 413-7 CP et R 413-1 à R 413-5 CPP).

Le délit étant automatiquement constitué, l'intrus peut être appréhendé sur le fondement de l'article 73 du code de procédure pénale. R 2362-1 du CDD. Article 73 de l'IGI 1300 du 30 novembre 2011.

Zone Réservée (ZR)

La création a pour but de restreindre l'accès aux documents ou supports classifiés de niveau SD ou supérieurs.

La ZR ne confère aucune protection juridique. Elle est obligatoirement incluse dans une ZP pour pouvoir bénéficier de la protection juridique de cette dernière.

Article 74 et annexe 7 de l'IGI 1300 du 30 novembre 2011.

Zone de Défense Hautement Sensible (ZDHS)

La création permet de protéger les installations de certains sites très sensibles.

Doit être incluse dans une ZP ou une ZNAR. Permet après les sommations réglementaires d'user de la force armée en cas d'absolue nécessité, hors cas de légitime défense.

Article L4123-12 du CDD.

Zone nucléaire à accès réglementé (ZNAR)

La création confère une protection juridique aux installations nucléaires intéressant la défense ou aux installations abritant des matières nucléaires dont la détention est soumise à autorisation (art. L.1333-2 du CDD).

Le fait de s'y introduire, sans autorisation constitue un délit puni plus sévèrement qu'en ZP.

Prend également en compte le cas de délits commis par une  bande organisée.

Délit (articles L.1333-13-12 et suivants du CDD).

Article D.1333-79 du CDD.

Source : réponse au questionnaire de vos rapporteurs

c) Les incidents constatés en 2015 et 2016 et les mesures prises

Les incidents répertoriés font apparaître :

- en 2015 : 6 intrusions ou tentatives ;

- en 2016 : 31 intrusions ou tentatives, dont deux aériennes et 12 survols de drone.

À la suite de ces incidents, deux plans d'action ont été entrepris.

Un plan d'urgence propre aux dépôts de munitions, décidé le 28 juillet 2015 comporte :

- l'octroi de moyens financiers permettant d'assurer la remise à niveau des installations et la priorisation des besoins de protection par les bases de défense et le service d'infrastructure de la défense (SID), estimés initialement à 6 millions d'euros pour 2015 et 58,2 millions d'euros pour les années suivantes ;

- le renforcement des effectifs dédiés à la protection des dépôts de munitions (y compris équipes cynophiles).

Par ailleurs, le schéma directeur fonctionnel « sécurité protection » (SDFo) a été réactualisé en novembre 2015 puis en juillet 2016. Il s'attache à améliorer les dispositifs de protection des emprises de la Défense au travers d'un plan d'équipement échelonné sur la période 2017-2022.

d) Les besoins financiers estimés

En 2015, les engagements juridiques se sont établis à 20,4 millions d'euros. Les besoins 2016 s'élèvent actuellement à 111,5 millions d'euros. Les besoins estimés sur la période 2017 - 2022, hors dissuasion, représentent 445 millions d'euros répartis dans le tableau ci-dessous :

Source : réponses au questionnaire de vos rapporteurs

La programmation « sécurité-protection » (SECPRO) sur la période 2017-2022 de l'ensemble des domaines (infrastructure et équipements du programme 212 « Soutien de la politique de la défense », fonctionnement du programme 178 « Préparation et emploi des forces »), prend en compte au total environ 600 millions d'euros de besoins.

B. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ÉTAT » : DES RECETTES EXCEPTIONNELLES INDISPENSABLES DONT LE MONTANT EST INCERTAIN

1. Opérations réalisées et prévisions
a) Le mécanisme du CAS

L'article 47 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, qui a créé le compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », a prévu que les produits de cessions de biens immobiliers soient affectés au désendettement de l'État à hauteur d'un minimum de 15 %, porté à 20 % en 2012, 25 % en 2013 et 30 % à partir de 2014.

L'article 38 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 a prorogé ce dispositif jusqu'au 31 décembre 2019, conformément à la LPM 2014-2019.

Le ministère de la défense bénéficie ainsi d'un taux de retour des produits de cession de 100 % durant toute la période de la LPM 2014-2019, soit jusqu'au 31 décembre 2019.

b) Des prévisions affectées par le décalage de certaines opérations

La LPM actualisée prévoyait d'affecter au budget de la défense des recettes de cessions immobilières d'un montant de 230 millions d'euros en 2015, puis 200 millions d'euros en 2016 et 100 M€ en 2017, 2018 et 2019, soit au total 730 millions d'euros de recettes sur la période 2015-2019.

Prévision de recettes de cessions affectées au budget de la défense pour 2015-2019

(CP, en milliards d'euros courants)

 

2015

2016

2017

2018

2019

Total

2015-2019

LPM initiale

0,23

0,20

0,05

0

0

0,48

Actualisation

Total

0,23

0,25

0,15

0,15

0,15

0,93

immobilier

0,23

0,20

0,10

0,10

0,10

0,73

matériels

0

0,05

0,05

0,05

0,05

0,20

Variation

en volume

0

+ 0,05

+ 0,10

+ 0,15

+ 0,15

+ 0,45

en proportion

0

+ 25 %

+ 67 %

n.p.

n.p.

+ 94 %

Source : LPM 2014-2019, présent projet de loi et état-major des armées

Pour 2015, les encaissements des produits des cessions immobilières s'élèvent à 183,7 millions d'euros. L'essentiel de ces ressources provient de la cession du Centre Marine de la Pépinière pour un montant de 118,5 millions d'euros.

Pour 2016, les prévisions d'encaissement de recettes exceptionnelles liées aux produits des cessions immobilières s'établissent à 99 millions d'euros dont 19 millions d'euros de complément de prix sur le Centre Marine de la Pépinière et 80 millions d'euros d'emprises régionales.

Pour 2015 et 2016, les prévisions d'encaissement sont donc inférieures aux prévisions initiales, pour deux raisons :

- d'une part, l'annulation de la cession prévue d'une partie de la caserne Lourcine (- 15 millions d'euros), pour faire face au besoin en matière d'hébergement en Ile-de-France ;

- d'autre part, le décalage dans le temps de cessions initialement prévues sur 2015 et 2016 (l'Hôtel de l'Artillerie et l'Ilot Saint-Germain).

Ces encaissements moindres sont toutefois compensés par des montants importants de reports au sein du CAS (164 millions d'euros en 2015 et 186 millions d'euros en 2016).

Enfin, pour, 2017, le projet de loi de finances réactualise la prévision, en prenant en compte le décalage dans le temps de certaines opérations. La prévision de recettes de cessions s'établit à 200 millions d'euros, qui doivent venir des deux opérations parisiennes, pour lesquelles les discussions sont encore en cours - l'Hôtel de l'Artillerie et l'Îlot Saint Germain - ainsi que de la cession d'emprises régionales.

D'après les informations fournies par M. Jean-Paul Bodin, secrétaire général de l'administration, lors de son audition par votre commission le 19 octobre 2016, l'arbitrage rendu en faveur de Sciences Po, s'agissant de l'Hôtel de l'Artillerie (place Saint-Thomas d'Aquin à Paris), devrait conduire à percevoir environ 87 millions d'euros.

Prévision actualisée des recettes de cessions affectées

Opérations intervenues sur le CAS « Immobilier »

(en millions d'euros)

 

Exécution 2015

Prévision 2016

Prévision 2017

Prévision 2018 et 2019

Ressources

372

292

168

264

Dont cessions

184

99

168

264

dont autres (versement depuis le budget général, loyer d'avance versé par la société nationale immobilière, etc.)

27

7

 

 

dont reports

164

186

 

 

Consommation (exécution et cible de la LPM pour 2016 et au-delà)

186

200

200

200

Prévisions de produits d'encaissements 2015-2019

(en millions d'euros)

 

2015

2016

2017

2018

2019

Total

Emprises parisiennes

127

19

107

180

0

433

Emprises hors Paris

57

80

61

44

40

282

Total

184

99

168

224

40

715

Source : réponse au questionnaire de vos rapporteurs

2. Les cessions d'emprises parisiennes : des montants et délais incertains
a) Cessions par appels d'offres ou de gré à gré

Les montants des cessions peuvent être minorés par la décision de recourir à une cession de gré à gré plutôt que par appel d'offres.

À l'exception des opérations réalisées au profit de la Ville de Paris - ou d'un de ses bailleurs sociaux - qui dispose d'un droit de priorité, pour chaque cession décidée par l'État, les aliénations sont en principe réalisées dans le cadre d'appels d'offres, permettant de maximiser les recettes pour le ministère de la défense, contribuant ainsi au financement de ses dépenses d'infrastructure. Ce fut le cas pour les cessions des ensembles Bellechasse-Penthemont et la Pépinière.

S'agissant de la cession du site de l'Hôtel de l'Artillerie, toutefois, le principe d'une cession de gré à gré à la Fondation nationale des sciences politiques a été acté par le Premier ministre, au motif du caractère d'intérêt général du maintien dans un arrondissement parisien d'une activité d'enseignement supérieur et de recherche telles que celle proposée par Sciences-po.

Des discussions sont toujours en cours, pour une transaction qui devrait s'élever à 87 millions d'euros. Compte tenu des prix de vente de la caserne de la Pépinière (118,5 millions d'euros) et de l'ensemble Bellechasse-Penthemont (137 millions d'euros), il est probable qu'une cession ouverte de l'Hôtel de l'Artillerie, plutôt qu'une cession de gré à gré, aurait pu produire plus de ressources.

Votre commission a exprimé son désaccord sur cet arbitrage qui diminue les ressources de la défense.

b) Application de la décote dite « Duflot »

Les montants de cession peuvent, par ailleurs, être minorés - et les délais majorés - par la mise en oeuvre du dispositif de décote issu de la loi du 18 janvier 2013.

La loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, dite loi « Duflot », permet en effet à l'État de céder des terrains avec une décote pouvant aller jusqu'à 100 % de la valeur du bien, pour des projets de construction de logements sociaux.

À l'initiative du Sénat et pour préserver les ressources de la défense, la loi n°2015-917 du 28 juillet 2015 portant actualisation de la LPM sur 2015-2019 précisait : « jusqu'au 31 décembre 2019, lorsqu'il s'agit de terrains occupés par le ministère de la défense, le taux de la décote consentie en application [de la loi du 18 janvier 2013] ne peut excéder 30 % de leur valeur vénale ».

Cette disposition, qui figurait au II bis de l'article L3211-7 du code de la propriété des personnes publiques, a été abrogée, à l'initiative de l'Assemblée nationale, par l'article 55 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016. Votre commission le regrette vivement.

La mobilisation du foncier public en faveur de la production de logements sociaux a concerné, dans les faits, cinq cessions en province entre 2014 et 2016, pour une perte de recettes totale de 22,8 millions d'euros.

La mobilisation du foncier public en faveur de la production de logements sociaux

Cinq cessions sont concernés entre 2014 et 2016, pour une perte de recettes exceptionnelles totale de 22,8 M€, répartie comme suit :

- 0,23 M€ pour la cession du service local de psychologie appliquée (SLPA) de Bordeaux conclue le 27 novembre 2014 pour un prix de vente de 0,15 M€ (décote de 60 %) ;

- 13,13 M€ pour la cession du quartier Mellinet à Nantes intervenue le 19 décembre 2014 pour un montant de 6,30 M€ (décote de 67 %) ;

- 0,04 M€ pour la cession du terrain dépendant de la villa Paraire (Rodez), intervenue le 27 mars 2015 pour un montant de 0,07 M€ (décote de 38 %) ;

- 0,22 M€ pour le bâtiment de l'ancienne DIRSEA (Marseille), cédé le 21 avril 2015 pour un montant de 0,70 M€ (décote de 24 %) ;

- 9,18 M€ pour la caserne Gardanne à Roquebrune Cap-Martin, cédée le 15 juin 2016 pour un montant de 21,4 M€ (décote de 30 %).

Aucune cession parisienne du ministère de la défense n'a été réalisée, à ce jour, en application du dispositif de décote.

Toutefois, il est envisagé de l'appliquer dans le cadre de la cession d'une fraction de l'Ilot Saint-Germain, siège historique du ministère de la défense, à un bailleur social de la Ville de Paris. Une fraction - environ 14 000 mètres carrés - de l'Ilot Saint-Germain devrait, en effet, être utilisée pour construire des logements sociaux et des équipements publics.

Comme M. Jean-Paul Bodin, secrétaire général de l'administration, l'a indiqué à votre commission : « Il existe différentes catégories en matière de logement social. Si la catégorie retenue est celle dans laquelle les loyers sont les plus bas - et il semblerait que l'on s'oriente vers cette option - cela aura nécessairement des conséquences sur les ressources que le ministère attend.

Cela peut également avoir des conséquences sur la cession de l'autre partie de l'îlot Saint-Germain, qui devrait faire l'objet d'un appel à projets. Des discussions sont pilotées par le préfet de région, avec la ville, le ministère et la direction de la politique immobilière de l'État. Je ne suis pas certain que cette opération sera réglée en 2017 »15(*).

Votre commission réaffirme son attachement à la préservation des ressources de la défense. A tout le moins, des logements pourraient être affectés aux familles de militaires.

c) Une cession en cours de préparation : le Val de Grâce

Lors de son audition par votre commission, M. Jean-Paul Bodin, secrétaire général de l'administration, a par ailleurs fait le point sur la cession attendue d'une partie du Val de Grâce, dont l'hôpital d'instruction des armées est fermé depuis juillet 2016 :

« Concernant la cession du Val de Grâce, les discussions ont également été engagées par la préfecture de région avec la ville et l'Agence régionale de santé (ARS). Le classement de l'hôpital du Val-de-Grâce en grand équipement urbain dans le plan local d'urbanisme (PLU) de Paris limite les capacités d'utilisation de cet édifice.

Le ministère devrait conserver la partie historique. Une discussion a lieu sur le jardin. L'autre partie devrait être cédée. Un appel à projets va être lancé. Des investisseurs français et étrangers sont intéressés. Le résultat dépendra des discussions avec la ville et de ses projets. L'ARS ne prévoit pas d'établissement hospitalier dans cet arrondissement. Il y a donc là aussi une interrogation sur la réalisation de cette cession en 2017 »16(*).

Les cessions d'emprises parisiennes du ministère de la défense

Emprise

Date de cession

Prix de cession (M€)

Procédure

Observations

Caserne Reuilly

06/12/2013

40

Gré à gré

Opération réalisée en application du protocole avec la Ville de Paris, d'où le choix de la procédure de gré à gré.  Le prix correspond à l'évaluation domaniale (qui prend en compte la réalisation de logements sociaux)

Ensemble Bellechasse

27/06/2014

137

Appel d'offres

Immeuble libre d'obligation de logement social. Cession réalisée à un montant supérieur à l'évaluation initiale

La Pépinière

09/01/2015

118,5

Appel d'offres

Cession réalisée à un montant supérieur à l'évaluation initiale

Complément de prix de 19 M€ attendu compte tenu de la reconversion confirmée en immeuble de bureaux par l'acquéreur.

Hôtel de l'artillerie

2016-2017

Non disponible

 

Cession en cours

Ilot Saint Germain

2017-2018

Non disponible

Gré à gré au profit du bailleur choisi par la Ville de Paris ;

Appel d'offres pour le reste du site.

Cession en cours

Val de Grace

2018

Non disponible

 

Cession en préparation

3. Les cessions hors immobilier parisien
a) Les dispositifs : cessions à l'euro symbolique et cessions à titre onéreux

La moitié des emprises cessibles dans le cadre des restructurations 2009-2014 est localisée sur le territoire de communes qui sont éligibles au dispositif de cession à l'euro symbolique, conformément à l'article 67 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

En effet, les emprises reconnues inutiles dans le cadre des opérations de restructuration du ministère de la défense réalisées entre le 1er septembre 2009 et le 31 décembre 2014 peuvent faire l'objet de cessions à l'euro symbolique avec complément de prix différé, en cas de revente, aux communes les plus fortement affectées par les restructurations et qui en font la demande.

La liste des communes concernées a été fixée par le décret n° 2009-829 du 3 juillet 2009 modifié.

Un dispositif rénové de cession à l'euro symbolique a été introduit par l'article 39 de la loi de finances initiale pour 2015, pour les immeubles du ministère de la défense reconnus inutiles dans le cadre des restructurations de la période 2015-2019. Divers aménagements ont ainsi été apportés au dispositif, notamment :

- l'élargissement de la typologie des bénéficiaires ;

- la diversification au-delà des seules actions et opérations d'aménagement des destinations des terrains cédés ;

- la prise en compte des spécificités ultramarines (adaptation aux compétences dévolues aux collectivités polynésiennes et néocalédoniennes et aux spécificités législatives de ces territoires).

La liste des bénéficiaires est fixée par le décret n° 2015-1027 du 19 août 2015 pris en application de l'article 39 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 relatif au dispositif de cession à l'euro symbolique.

L'autre partie des emprises objets des mesures de restructuration 2009-2014 est cédée à titre onéreux, soit aux collectivités territoriales par procédure de gré à gré, soit par appel d'offres lorsque les collectivités renoncent à l'acquisition. Ces emprises peuvent également être transférées à titre onéreux à d'autres ministères. Dans le cadre des mesures induites par la LPM 2014-2019, l'essentiel des cessions sera réalisé à titre onéreux, selon les mêmes procédures, qui ont été reconduites.

b) Bilan des opérations réalisées

Pour la période 2014-2015, 50 emprises hors Paris ont été cédées :

- 27 d'entre elles ont fait l'objet, par décret, d'une autorisation de cession à l'euro symbolique ;

- 23 emprises ont fait l'objet d'une cession à titre onéreux.

112 opérations de cession à l'euro symbolique ont été autorisées depuis l'instauration de ce dispositif en 2009. La cession de l'ensemble de ces emprises représente un montant total d'environ 238 millions d'euros. Quatre emprises cédées à l'euro symbolique ont donné lieu au versement d'un complément de prix en 2015 dans le cadre de la revente de tout ou partie du site.

Depuis le début de l'année 2016, 2 emprises ont fait l'objet d'un décret autorisant une cession à l'euro symbolique (évaluées par les services de France Domaine à 18,4 millions d'euros) et 3 emprises ou fractions d'emprise ont été cédées à titre onéreux, pour un montant de 23,1 millions d'euros. La principale emprise régionale cédée est la caserne Gardanne à Roquebrune-Cap Martin pour 21,4 millions d'euros.

Bilan d'application du dispositif de cession à l'euro symbolique

Année

Nombre d'emprises cédées à l'euro symbolique

Surface totale des emprises cédées (m²)

Évaluation finale (M€)

2009

15

324 078

12

2010

12

852 866

26

2011

30

4 635 877

59

2012

5

479 476

1

2013

21

9 272 948

34

2014

11

4 097 924

58

2015

16

7 531 050

30

2016

2

356 842

18

TOTAL

112

27 551 061

238

C. LES OPÉRATIONS STRATÉGIQUES

La politique immobilière est subdivisée en trois opérations stratégiques (OS) :

- L'OS « Infrastructures de défense » est dotée de 1 323,98 millions d'euros en AE (+10,3 %) et de 974,93 millions d'euros en CP (+ 11 %). Elle comprend les crédits destinés à la construction et aux opérations d'infrastructures sur le patrimoine immobilier de la défense. Pour les années 2016 et 2017, les crédits budgétaires de l'OS Infrastructures de défense incluent respectivement 13,5 millions d'euros et 15,6 millions d'euros de fonds de concours (FDC) et attributions de produit (ADP).

- L'OS « Fonctionnement et activités spécifiques » est dotée de 294,96 millions d'euros en AE (-3,9 %) et de 298,67 millions d'euros en CP (-2 %). Elle regroupe les crédits de location et d'entretien d'infrastructures et de logements familiaux, ainsi que les crédits de fonctionnement du service des infrastructures de la défense.

- L'OS « Dissuasion » est dotée de 130,87 millions d'euros en AE (+9,2 %) et de 86,44 millions d'euros en CP (-4,4 %). Elle recouvre les dépenses d'infrastructures consacrées à la force océanique stratégique (FOST) et à la force aérienne stratégique (FAS) ainsi que le maintien en condition des installations.

1. Le fonctionnement du service des infrastructures de la défense (SID)

Le SID assure le soutien et l'adaptation de l'ensemble des infrastructures et du domaine immobilier de la défense sur le sol national et à l'étranger. Il est le référent unique du ministère pour les questions de construction, de maintenance et de gestion du patrimoine immobilier, au profit de toutes les armées. Le SID dispose de 4 500 agents dont 32 % de militaires. Un corps unique des ingénieurs militaires d'infrastructure (IMI) a été créé en 2010.

Les crédits de fonctionnement du SID s'élèvent pour 2017 à 12,85 millions d'euros en AE et en CP (+ 38 %), en raison de l'intégration au sein du SID des régies d'infrastructures en provenance des groupements de soutien des bases de défense.

a) La réorganisation de la fonction infrastructure

L'organisation et le fonctionnement du soutien dans le domaine de l'infrastructure s'inscrivent dans le cadre de la LPM. À l'instar des évolutions intervenues en 2014 dans les autres domaines du soutien, le service d'infrastructure de la défense (SID) s'est inscrit dans une logique « de bout en bout » des soutiens, avec pour objectif de répondre aux besoins « infrastructure » du ministère.

Trois mesures sont déjà mises en oeuvre :

- le regroupement des personnels de la fonction infrastructure au sein du SID, avec le transfert, au 1er janvier 2015, de 2 600 personnels des régies infrastructure, antérieurement en GSBDD ;

- le regroupement des crédits de maintien en condition sur le programme 212 avec le transfert des crédits d'entretien précédemment inscrits au programme 178 « Préparation et emploi des forces » ;

- la définition du projet de service « SID 2020 - opérationnel à vos côtés », validé en juillet 2014. Ce projet de service s'articule autour de trois axes stratégiques, déclinés dans le tableau ci-dessous.

Projet de service du SID

Source : réponse au questionnaire de vos rapporteurs

L'objectif de cette réorganisation est de réduire l'éclatement des ressources financières mises en oeuvre par le SID et concourant à la même mission, le maintien en condition des infrastructures, tout en préservant les responsabilités des différents acteurs locaux dans ce domaine, en particulier celles du commandant de base de défense.

Ainsi, le regroupement des crédits de maintien en condition sur le programme 212 a permis :

- de simplifier la gestion financière ;

- de simplifier la contractualisation ;

- de garantir le rôle du commandant de base de défense qui arrête le plan de maintenance de la base de défense, désormais à partir d'une seule enveloppe financière qui lui est communiquée en début d'année.

Par ailleurs, la logique purement territoriale est nuancée par la création de centres référents, permettant une professionnalisation accrue du SID dans les domaines stratégiques, grâce à un accroissement de l'expérience des personnels dans chacun des domaines.

Face à des besoins parfois spécifiques qui nécessitent des réponses complexes, il est en effet apparu nécessaire de mutualiser les compétences et les expériences afin de capitaliser pour le bénéfice de l'ensemble du réseau sur ce qui existe localement (par exemple, deux hôpitaux militaires soutenus par l'ESID IDF, une forte concentration d'installations d'entraînement et de tir soutenues par l'ESID de Metz, les infrastructures à caractère nucléaire soutenues par l'ESID de Brest, etc.).

Cette réorganisation permet, par ailleurs, la définition et la mise en place d'une gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC) pour chacun des domaines.

Dans le cadre du projet de service 2020, il a donc été décidé de créer le concept de centre-référent au sein d'un ESID : chacun des 7 établissements du SID en métropole, ainsi que le CETID (Centre d'Études Techniques d'Infrastructure de la Défense) s'est vu ainsi attribuer le rôle de référent dans un ou plusieurs des domaines stratégiques identifiés.

Répartition des domaines stratégiques par ESID ou entité référent

- installations industrialo-portuaires et maritimes : Toulon ;

- installations nucléaires : Brest ;

- installations aéroportuaires : Bordeaux ;

- installations de préparation opérationnelle : Metz ;

- infrastructures de santé : Ile de France ;

- data center et centres de mise en oeuvre de la Direction interarmées des réseaux d'infrastructure et des systèmes d'information (DIRISI) : Ile de France ;

- performance énergétique : Lyon ;

- dépollution pyrotechnique et industrielle : Rennes ;

- dépôts de munitions : Centre d'Études Techniques d'Infrastructure de la Défense (CETID) ;

- protection défense : CETID.

En 2016, le SID expérimente la déconcentration de la conduite d'opérations d'investissement techniquement simples des ESID vers les unités de soutien de l'infrastructure de la défense (USID) d'une part, et des états-majors de zone de défense (EMZD) vers les commandements de base de défense (COMBdD) d'autre part.

À l'issue de cette expérimentation, la décision devrait être prise de généraliser cette déconcentration.

b) La politique suivie en matière d'externalisation.

Le SID contractualise chaque année pour plus de 1 milliard d'euros avec les entreprises du BTP, dont environ 50 % de PME-PMI. L'externalisation constitue donc un mode d'intervention habituel.

En matière d'investissement, le recours à la maîtrise d'oeuvre privée demeure la procédure normale pour les opérations d'infrastructures conduites par le SID car elle permet une utilisation de la ressource interne sur les opérations à haute plus-value ou très spécifiques au ministère.

Néanmoins, en 2015, un peu moins de 50 % du montant du plan de charge du SID a été réalisé par recours à la maîtrise d'oeuvre privée. L'objectif poursuivi dans le cadre du projet de service SID 2020 est d'accroître le recours à la maîtrise d'oeuvre privée pour les opérations inscrites en programmation pluriannuelle, afin de réserver la maîtrise d'oeuvre interne du service pour la réalisation d'opérations urgentes d'infrastructures et pour la maîtrise des coûts dans les domaines spécifiques des infrastructures de la défense : protection, munition, infrastructures aéroportuaires et navales, infrastructures de soutien de la propulsion nucléaire, installations de tir, soutien technique spécifique.

Ainsi, l'objectif fixé à l'horizon 2020 est de réaliser 65 % du montant du plan de commande en maîtrise d'oeuvre privée.

La part des externalisations du plan de charge en 2015 a été :

- en montant : 46 % ;

- en nombre : 25 %.

Pour 2016, cette part est estimée à :

- en montant : 50 % ;

- en nombre : 20 %.

Ces résultats s'expliquent par l'inscription dans les plans de charges 2015-2016 d'opérations liées aux différents plans d'urgence ou décisions intervenues en 2015 et 2016 (FOT 77 000, Sentinelle, protection défense, ....) et à réaliser dans des délais ne permettant pas le recours à l'externalisation.

Par ailleurs, le SID souhaite également développer le recours aux autres modes de contractualisation que sont l'assistance à maîtrise d'ouvrage pour la conduite d'opérations et le mandat de maîtrise d'ouvrage. Une expérimentation est en cours.

Dans le domaine de la maintenance, la part de l'externalisation s'accroît régulièrement depuis 2008 afin de compenser la réduction des effectifs de régies (2 500 postes en 2015 contre 7 000 en 2008). Le SID étudie également la possibilité d'externaliser une partie très significative du dépannage.

L'enjeu pour le SID consiste, d'une part, à rationaliser ses marchés afin de répondre au mieux aux besoins importants avec une enveloppe budgétaire contrainte et, d'autre part, à améliorer ses délais d'intervention en disposant d'outils contractuels adaptés.

2. Un effort indispensable pour le patrimoine immobilier et le logement familial
a) Le logement familial

Les crédits affectés à la politique du logement familial s'élèvent, en 2017, à 104,3 millions d'euros en AE (-9 %) et 114 millions d'euros en CP (-6,4 %).

Les crédits du logement familial

 

 

 

 

 

 

 

en M€

 

 

LFI 2015

LFI 2016

PLF 2017

 

 

AE

CP

AE

CP

AE

CP

titre 3

Entretien courant des logements domaniaux

9,0

9,0

7,6

7,6

8,5

8,5

Garanties d'occupation

3,8

3,8

3,7

3,7

3,6

3,6

Loyers métropole

22,0

22,0

17,0

17,0

16,0

16,0

Loyers outre-mer et étranger

40,0

40,0

43,0

40,0

39,5

40,5

Sous-total titre 3

74,8

74,8

71,3

68,3

67,6

68,6

titre 5

Conclusion et renouvellement des conventions de réservation

10,0

10,0

10,0

10,0

12,1

12,1

Construction de logements domaniaux

10,0

26,6

6,8

5,6

5,7

6,4

Maintien en condition de logements domaniaux

27,0

16,4

26,6

37,9

18,9

26,9

Sous-total titre 5

47,0

53,0

43,4

53,5

36,7

45,4

 

Total

121,8

127,8

114,7

121,8

104,3

114

Source : réponses au questionnaire de vos rapporteurs

Le parc du ministère de la défense est constitué de plus de 45 000 logements, dont 80 % réservés auprès de bailleurs (sociaux ou non) et 20 % dont l'État est propriétaire.

Le nouveau plan de stationnement des armées a conduit, à partir de 2009, à revoir les besoins en logements. Le ministère de la défense poursuit, dans ce cadre, un objectif de rationalisation du parc en vendant les logements domaniaux ou en résiliant les conventions de réservation dans les zones où il se désengage et en réservant de nouveaux programmes dans les zones de densification pour préparer l'accueil des unités transférées.

Depuis 2012 :

- plus de 1 100 logements domaniaux ont été vendus ou sont en cours de cession ;

- l'adaptation du parc de logements aux implantations militaires a entraîné la réservation de 1 500 nouveaux logements conventionnés.

Le besoin est couvert pour les restructurations 2009-2014.

Cette action se poursuit désormais en visant spécifiquement les zones de forte tension locative et il est prévu la livraison d'environ 500 nouveaux logements chaque année (570 livrés en 2015). En parallèle, des conventions ont été résiliées pour plus de 2 000 logements dans les zones quittées par la Défense.

Pour tenir compte des non-déflations, une centaine de logements domaniaux ne seront pas vendus là où ils redeviennent utiles. De même, en cas de besoin, des conventions de réservation qui arrivaient à expiration pourront être renouvelées.

Depuis 2014, un effort particulier est réalisé par le SID pour l'amélioration du parc existant. Le niveau annuel des engagements pour la rénovation du parc est porté à 19,2 millions d'euros en métropole pour 2016. Cet effort devrait être porté pour 2017-2022, entre 20 et 23 millions d'euros par an.

Un effort a également été réalisé pour l'entretien courant, dont les crédits passent de 3,6 millions d'euros en 2012 à 5,5 millions d'euros en 2015 et 5,2 millions d'euros en 2016. Le budget global programmé en 2017 s'élève à 8,5 millions d'euros.

Les personnes occupant un logement de fonction par nécessité absolue de service (NAS) et celles occupant un logement de fonction sous le régime de la convention d'occupation précaire avec astreinte (COPA) bénéficient respectivement de la gratuité du logement nu et d'un abattement sur le montant du loyer. Le montant des remboursements des loyers et abattements pour ces logements est d'environ 8,7 millions d'euros chaque année (8,5 millions d'euros en 2017).

La société nationale immobilière (SNI), gestionnaire des logements domaniaux du ministère de la défense, a versé par avance l'intégralité du montant des loyers pour 10 ans (215 millions d'euros), à charge pour elle de se rembourser par la perception des loyers des sous-occupants.

Les garanties d'occupation permettent de maintenir deux mois (éventuellement reconductibles une fois) les logements réservés auprès de bailleurs à la disposition du ministère de la défense entre deux locataires, pour une gestion efficace du parc. Le budget correspondant a baissé suite aux efforts de gestion réalisés (4,4 millions d'euros en 2012 et 2013) et est désormais stabilisé (3,8 millions d'euros en 2014 et 2015, 3,7 millions d'euros en 2016 et 3,6 millions d'euros pour 2017).

Les dépenses de réalisation de logements familiaux comprennent les constructions de logements domaniaux, principalement outre-mer, et les conclusions et renouvellements de conventions de réservations en métropole.

Les constructions de logements représentent 6,8 millions d'euros en 2016 et 5,7 millions d'euros pour 2017. Les opérations concernent principalement l'outre-mer, où seule la construction de logements permet de réduire le nombre de prises à bail (en l'absence de mécanisme de conventions de réservations).

La diminution des crédits en matière de construction des logements domaniaux entre 2015 et 2016 s'explique par l'effort budgétaire particulier réalisé pour le maintien en condition des logements domaniaux, avec un engagement prévu de 26,6 millions d'euros en métropole en 2016, compte tenu de la vétusté du parc domanial.

En métropole, le ministère de la défense réserve des logements auprès de bailleurs (10 millions d'euros en 2015 et 2016), et 12,1 millions d'euros sont prévus pour 2017, en augmentation par rapport à 2016 en prévision d'importants renouvellements.

La participation de l'Établissement public des fonds de prévoyance militaire et aéronautique (EPFP) au financement du logement des militaires, à hauteur de 10 millions d'euros en 2016, devrait être reconduite en 2017. Par ailleurs, 0,4 million d'euros devraient être versés par les établissements publics du ministère de la défense pour l'utilisation des logements du parc défense par attribution de produit.

Le taux de réalisation des demandes de logement du personnel militaire muté au 31 décembre 2015 est de 52,4 %, en progression d'1,5 point par rapport au 31 décembre 2014.

Ce taux a légèrement baissé en Ile de France, où il a manqué 250 logements en 2015 (soit 10 % des logements disponibles sur une année moyenne) en raison de la forte indisponibilité des logements pour la réalisation des diagnostics amiante et d'un plus faible nombre de départs en mutation hors d'Ile de France.

L'objectif 2016-2017 est de dépasser 52,4 % avec une prévision de plus de 500 nouveaux logements livrés chaque année.

b) La réhabilitation des bâtiments de vie les plus dégradés

Les ressources contraintes et le niveau élevé des besoins capacitaires à satisfaire en priorité n'ont pas permis de consacrer l'ensemble des moyens nécessaires aux infrastructures de vie et au maintien en condition de l'infrastructure générale du ministère de la défense. Par conséquent, il a été décidé d'élaborer un plan d'action permettant d'identifier les infrastructures présentant un état dégradé (points sensibles) et de proposer les actions correctives.

Établi par l'EMA/CICOS (état-major des armées/centre interarmées de coordination du soutien), en lien avec les commandants de base de défense, le plan d'urgence de réhabilitation des bâtiments de vie les plus dégradés, dénommé « plan infra CONDIPERS » est composé de 697 ouvrages dont la remise en état nécessite 560 millions d'euros. Ce plan comprend la remise à niveau rapide des installations critiques des domaines « conditions de vie » et « conditions de travail ».

Fin 2016, 82 % des points sensibles auront été traités pour un montant de 267 millions d'euros. Les 125 opérations restantes (travaux plus techniques), représentant 57 % des crédits consacrés au plan infra CONDIPERS, sont programmées sur la période 2017/2021.

L'état d'avancement de ce plan au 1er juillet 2016 est le suivant.

Source : réponse au questionnaire de vos rapporteurs

c) La location d'infrastructures hors logement

Les loyers administratifs et intercalaires ont augmenté en 2014 et 2015 du fait de la cession en site occupé des sites parisiens libérés dans le cadre du projet Balard.

Entre 2015 et 2016, les loyers ont diminué, en conséquence de la libération et de la restitution d'immeubles par l'État, comme Bellechasse et la Pépinière. Le regroupement des états-majors, directions et services à Balard a conduit le ministère de la défense à libérer quatre emprises soumises à loyer budgétaire, pour un montant total supérieur à 20 millions d'euros annuels, auquel s'ajoute le loyer budgétaire anciennement acquitté au titre de Balard (plus de 35 millions d'euros annuels).

La rationalisation des implantations du ministère de la défense a également conduit à la libération de sites en province soumis à loyers budgétaires.

La surface utile de bureaux utilisée par le ministère de la défense a été réduite de 19,5 % entre 2010 et 2016, passant de 3 652 664 m² à 2 939 103 m².

3. Les infrastructures de la dissuasion

L'opération stratégique « Dissuasion » recouvre, pour le programme 212, les dépenses consacrées à la force océanique stratégique (FOST), en particulier les installations de la base opérationnelle de l'Île Longue, aux forces aériennes stratégiques (FAS) et à la force aéronavale nucléaire (FANu) pour les opérations autres que celles financées par l'activité « infrastructure FAS » du programme 146 « Équipement des forces ». Elle comprend également les opérations d'infrastructure liées aux transmissions stratégiques (HERMES).

Les opérations d'infrastructure afférentes à la composante océanique de la dissuasion sont conduites en liaison avec le programme d'ensemble Coelacanthe (programme 146 « Équipement des forces »). Elles consistent à adapter et à rénover les servitudes communes aux différentes installations nucléaires implantées sur la base de l'Île Longue (énergie électrique, fluides, installations portuaires) et le port militaire de Brest, mais aussi sur d'autres sites de la marine concourant à la dissuasion.

Elles accompagnent et complètent notamment :

- les opérations conduites par la direction générale de l'armement (DGA) pour l'adaptation du site au missile M51 ;

- le maintien en condition opérationnelle (MCO) des navires conduit par le service de soutien de la flotte (SSF) ;

- les travaux d'exploitation des installations à terre concourant au soutien des SNLE.

Les investissements réalisés sont de deux ordres :

- des opérations composées essentiellement de l'entretien et de la maintenance préventive ou corrective de faible ampleur ;

- des opérations d'adaptation de capacités et de maintenance lourde composées pour l'essentiel de projets de refonte des ouvrages et des moyens conçus et réalisés lors de la création des sites et qui, après quarante années de fonctionnement ininterrompu, exigent des réhabilitations, des mises en conformité aux exigences règlementaires (sûreté, protection de l'environnement) ou des redimensionnements.

L'activité budgétaire « Environnement FAS/FANu » finance les opérations contribuant à la mission de dissuasion mais non couvertes par les activités budgétaires « INFRA FAS » du P146 (infrastructure liées à l'arme nucléaire aéroportée des FAS) et « INFRA HERMES » du P212 (transmissions nucléaires).

L'activité budgétaire « INFRA HERMES » finance les infrastructures liées aux transmissions nucléaires. Cette activité budgétaire apporte une contribution au projet DESCARTES de modernisation des réseaux informatiques et téléphoniques d'infrastructure du ministère de la défense, ce qui se traduit par un « pic » d'AE en 2017.

EVOLUTION DES CREDITS DE L'OS DISSUASION ENTRE 2015 et 2017

M€ courants

AE

CP

2015
Exécution

2016
Prévisions

PLF

2017

2015
Exécution

2016
Prévisions

PLF 2017

FOST

Maintien en condition

31,8

34,3

37,6

30,1

29,4

27

Adaptations de capacités

44,7

74,3

72,1

60,1

51

48,1

HERMES

 Transmissions nucléaires

8,3

10,2

20,2

5,2

9

10,3

Environnement FAS/FANU

0

1

1

0

1

1

TOTAL

84,8

119,8

130,9

95,4

90,4

86,4

Pour le programme HERMES, les années 2017-2018 se caractérisent par une concentration des besoins liés au programme DESCARTES.

Pour la FOST, les principales opérations à l'île Longue sont :

- la rénovation de la station de pompage (livraison prévue en 2018) et des portes-brouettes des deux bassins (porte sud déjà livrée, porte nord prévue en 2017) ;

- la rénovation de la centrale électrique (livraison de l'ensemble prévue en 2021).

La prise en compte des nouvelles menaces dans le référentiel de Protection-Défense des sites de la dissuasion a été initiée. L'évolution prévisible de la réglementation dans le domaine est de nature à générer des coûts additionnels sur les infrastructures de la dissuasion.

4. L'OS « infrastructures de défense »

L'opération stratégique « Infrastructures de défense » comprend les crédits destinés à la construction et aux opérations d'infrastructures, hors dissuasion, sur le patrimoine immobilier de la défense.

a) L'évolution des crédits

EVOLUTION DES CREDITS DE L'OS INFRASTRUCTURES ENTRE 2015 ET 2017

M€ courants

AE

CP

RAP 2015

LFI 2016

PLF 2017

RAP 2015

LFI 2016

PLF 2017

Action 4

Infrastructure de défense

1156,46

1175,20

1278,70

764,36

766,83

941,83

Ces dépenses d'infrastructures (942 millions d'euros), en hausse de 23 %, comprennent notamment :

- La réalisation de logements familiaux, le maintien en condition de logements domaniaux, la restauration des immeubles classés au titre des monuments historiques (protocole culture-défense) et autres dépenses relatives à l'adaptation de capacité d'infrastructures non technico-opérationnelles (NTO) ;

- Des investissements d'adaptation des capacités technico-opérationnelles (TO) ;

- Des dépenses de maintenance lourde d'infrastructures, de maintien en condition opérationnelle (MCO) et de maintien en condition générale des infrastructures (MCI) ;

- Des dépenses d'investissement pour l'accueil de nouveaux matériels et la rénovation des réseaux électriques des bases de Brest et Toulon, décrits ci-après.

b) Les investissements pour l'accueil de nouveaux matériels

En 2016, les investissements principaux concernent la rénovation des réseaux électriques de la base navale de Toulon avec la réalisation de travaux anticipés pour assurer la continuité du service sur les réseaux haute tension, le programme d'accueil et de soutien des sous-marins nucléaires d'attaque (SNA) Barracuda avec des travaux de réalisation et d'élaboration (dont les dragages nécessaires au stationnement et à l'accès aux quais de stationnement), des travaux sur la piste, les aires spécifiques (stationnement, lavage et dégivrage) ainsi que le hangar de maintenance pour le stationnement et l'exploitation du MRTT et la poursuite du programme SCORPION.

Les opérations d'infrastructures adossées à des programmes d'armement (Barracuda, FREMM, MRTT, Rafale, SCCOA, Descartes, VBCI, Scorpion, A400M notamment) se poursuivront en 2017.

Évolution des calendriers pour l'accueil de nouveaux matériels

Opérations

Événements

Période initialement prévue

Période de livraison

Accueil et soutien SNA Barracuda

Accueil du premier sous-marin de la série

Eté 2016

2017

Accueil des cinq autres sous-marins

2019 à 2027

2020 à 2029

Accueil A400M

Rénovation et extension des aires aéronautiques

4ème trimestre 2017

Avril 2021

Accueil FREMM

Accueil des sept autres frégates

Août 2014 à novembre 2022

Mars 2015 à Avril 2022

Accueil Rafale

Accueil de la 3ème flottille phase1/2

Mars 2016

2020

Accueil de la 3ème flottille phase 2/2

Mars 2016

2024

Accueil du 4ème escadron Rafale (BA 118 de Mont-de-Marsan)

2017

2019

Accueil du HNG

Infrastructure Caïman (Pau)

2016

Janvier 2021

Infrastructure Caïman (Phalsbourg)

2014

2016

Infrastructure Scorpion étape 1

Lancement de la réalisation

Début 2014

Juin 2015

Première livraison

Fin 2016

Début 2018

Dernière livraison

Fin 2022

Début 2025

Rénovation des réseaux électriques de la base navale de Brest

Livraison des premiers ouvrages

2016

2019

Livraison des derniers ouvrages

2024

2026

Infrastructure SSA/Fonction médecine des forces

travaux

2016-2024

2016-2021

Source : réponse au questionnaire de vos rapporteurs

5. La mise en oeuvre du nouveau plan de stationnement des forces

Les plans de transformation des différentes armées, directions et services se poursuivent, tout en ayant été ajustés au nouveau contexte, à la suite des décisions de non-déflations. Les principaux objectifs de cette réorganisation sont :

- la concentration des implantations militaires ;

- les rapprochements interarmées ;

- les économies de fonctionnement ;

- l'amélioration de la condition du personnel.

Pour l'armée de terre, conformément à son plan de transformation « Au contact » et en cohérence avec l'actualisation de la LPM, la manoeuvre 2016-2017 se caractérise principalement par la montée en puissance de la force opérationnelle terrestre (FOT) à 77 000 personnes et le renforcement de capacités prioritaires :

- la poursuite de la densification des formations de combat (33 unités élémentaires dans l'infanterie, la cavalerie et le génie) ;

- le transfert de la 13ème demi-brigade de légion étrangère, stationnée auparavant aux Emirats Arabes Unis (EAU), vers le camp du Larzac et le renforcement de ses effectifs ;

- le maintien d'un groupement tactique interarmes (GTIA) aux Émirats arabes unis (5ème régiment de Cuirassiers) ;

- l'implantation du 5ème régiment de Dragons à Mailly, densifié au titre de l'expertise SCORPION ;

- la consolidation des unités spécialisées dans le renseignement et le cyber ;

- l'adaptation capacitaire d'un certain nombre de formations du train, de l'artillerie, du génie et des transmissions.

Par ailleurs, l'armée de terre assure au cours de cette période l'expérimentation du service militaire volontaire (SMV) à Montigny-lès-Metz, Brétigny, La Rochelle et Châlons-en-Champagne.

Pour la marine, les mesures de réorganisation 2016-2017 s'inscrivent à la fois dans le cadre de la poursuite de la mise en oeuvre du plan stratégique de transformation « Horizon Marine 2025 » et dans celui du renforcement des forces opérationnelles et des fonctions de renseignement, de protection et de cyberdéfense, décidé à la suite des attentats de 2015.

Poursuivant la transformation définie dans le plan « Unis pour Faire Face », l'armée de l'air renforce ses capacités d'intervention, de sécurité-protection, de renseignement, de commandement et de cyberdéfense, tout en modernisant et rationalisant ses capacités de combat.

Sur la période 2016-2017, les principales mesures de restructurations comprennent :

- la montée en puissance de la capacité Reaper à Cognac ;

- la poursuite de la réorganisation des commandos parachutistes de l'air avec la densification des sites d'Orléans, d'Orange et de Cazaux tout en procédant à la création d'un commando spécialisé ;

- le renforcement des capacités de commandement et de contrôle, de renseignement, de cyber et d'accompagnement des forces (systèmes d'information et de communication et infrastructures de déploiement) ;

- la consolidation de la protection des bases ;

- la montée en puissance du centre de simulation Rafale de Mont-de-Marsan.

II. PILOTAGE, SOUTIEN ET COMMUNICATION

Le programme 212 finance diverses actions de pilotage, de soutien et de communication du ministère de la défense, dont les crédits relatifs au partenariat public-privé mis en oeuvre pour le regroupement des états-majors des services sur le site de Balard (Paris 15ème).

A. LES ACTIONS DE PILOTAGE, SOUTIEN ET COMMUNICATION

1. Présentation

Les crédits hors titre 2 inscrits à l'action 11 « Pilotage, soutien et communication » concernent :

- le soutien des cabinets et organismes rattachés dont la sous-direction des bureaux des cabinets, la direction générale des systèmes d'information et de communication (DGSIC), le bureau des officiers généraux (BOG), le contrôle général des armées (CGA) ; cette action soutient également le fonctionnement de la gendarmerie de la sécurité des armements nucléaires (GSAN), gendarmerie participant notamment à la mission de contrôle gouvernemental de l'arme nucléaire ainsi que celui de la direction de la protection des installations, moyens et activités de la défense (DPID) ;

- le soutien des organismes de l'administration centrale : le secrétariat général de l'administration (SGA), la direction générale de l'armement (DGA), la direction générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS), l'état-major des armées (EMA), l'état-major de l'armée de terre (EMAT), l'état-major de l'armée de l'air (EMAA), l'état-major de la marine (EMM), la direction centrale du service du commissariat des armées (DCSCA), le centre d'audit des armées (C2A), les inspections générales de l'armée terre, de la marine, de l'armée de l'air et de l'armement (IGAT, IGAM, IGAA et IGAAr), le commandement du service militaire volontaire (SMV) et la délégation à l'accompagnement des restructurations (DAR) ;

- l'achat, la location et la maintenance des véhicules ;

- le contrat de partenariat privé-public (PPP) de l'État relatif au regroupement des états-majors et de l'administration centrale du ministère de la défense sur le site de Balard, signé le 30 mai 2011.

Sont également compris :

- la « compensatrice SNCF » correspondant aux déplacements des personnels militaires affectés dans les services du SGA ainsi que de la gendarmerie nationale ;

- les crédits de contentieux non contractuels du ministère ;

- le fonctionnement et l'équipement courant de la délégation à l'information et à la communication de la défense (DICoD) et les actions d'information et de communication internes et externes du ministère de la défense ainsi que la subvention pour charges de service public (SCSP) versée à l'Établissement de communication et de production audiovisuelle de la Défense (ECPAD), opérateur de l'État dont le ministère assure la tutelle ;

- la subvention pour charges de service public versée au Service hydrographique et océanographique de la marine (SHOM) ;

- les subventions versées au commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) en contrepartie du soutien qu'il apporte à la direction déléguée du contrôle gouvernemental (DDCG) d'une part, à la gestion patrimoniale des matières nucléaires (GPMND) intéressant la défense, d'autre part ;

- les crédits relevant du délégué à la sûreté nucléaire et à la radioprotection pour les installations et activités intéressant la défense (DSND), qui permettent de financer les études effectuées par des experts indépendants et les expertises réalisées par l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) et de rembourser à l'Autorité de sûreté nucléaire de défense (ASND), par l'intermédiaire du Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), les dépenses de soutien qu'elle avance au profit du DSND.

2. Évolution

L'évolution des crédits en AE (+2 %) et en CP (- 3 %) s'explique par l'absence d'acquisition de véhicules neufs de la gamme commerciale en 2017, la baisse de l'entretien courant du parc immobilier en raison du regroupement des agents sur le site de Balard et la libération d'emprises parisiennes.

Évolution des crédits de l'action 11 « soutien, pilotage et communication »

 

LFI 2015 (M€)

LFI 2016 (M€)

PLF 2017 (M€)

 

Hors titre 2

Total

Hors titre 2

Total

Hors titre 2

Total

AE

440,27

440,27

357,12

357,12

364,30

364,30

CP

444,59

444,59

442,56

442,56

429,64

429,64

Source : réponses au questionnaire de vos rapporteurs

B. LE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVÉ « BALARD »

1. Les crédits du projet « Balard »

Le projet se décompose en deux parties, retracées respectivement à l'action 4 « Politique immobilière » et à l'action 11 « Pilotage, soutien et communication ».

a) Au titre de l'action 4 « Politique immobilière »

Ces crédits s'élèvent à 12 millions d'euros en AE et CP.

Le périmètre de ces opérations comprend notamment :

- les prestations d'ingénierie et d'assistance à maîtrise d'ouvrage ;

- les opérations d'adaptation de certains espaces de la parcelle Est qui accueillent déjà des personnels ;

- les opérations de sécurisation à l'intérieur du site qui s'imposent dans le contexte actuel (un budget de 10 millions d'euros est prévu pour la sécurisation périmétrique du site).

Les sites d'Arcueil et de Vanves font par ailleurs l'objet de densifications (construction de bâtiments provisoires et définitifs, réhabilitations).

b) Au titre de l'action 11 « Pilotage, soutien et communication »

Les crédits inscrits à l'action 11 s'élèvent à 151,92 millions d'euros en AE et à 214,75 millions d'euros en CP en 2017.

Ces crédits comprennent :

- les redevances du contrat de partenariat (immobilier, SIC, mobilier, services, maintenance, énergie, renouvellement, gestion, liquidité, taxes et impôts), dont la part « investissements » a été cristallisée à la suite de la mise à disposition des bâtiments ;

- les modifications du programme fonctionnel liées en partie aux réorganisations structurelles du ministère ayant une conséquence financière en investissement et/ou en exploitation (ex : travaux de la parcelle Est - phase 2) ;

- certaines opérations connexes : déménagements et destruction de documents, restauration en régie des Hautes autorités.

D'après les informations fournies par le ministère, malgré quelques travaux d'adaptation en complément du programme initial, l'équilibre financier du projet est respecté en raison de la cristallisation des taux bancaires à la mise à disposition des bâtiments, d'indices de révision de prix favorables et des économies liées à la mutualisation et au regroupement des services.

2. Les principaux enjeux du projet « Balard »
a) Les objectifs

Le projet Balard poursuit quatre objectifs :

- améliorer la gouvernance du ministère en rassemblant sur un site unique les états-majors et les directions autrefois dispersés sur une douzaine de sites parisiens (soit, à terme, 9 300 personne);

- rationaliser la gestion des emprises immobilières du ministère en libérant une ressource foncière importante en plein Paris ;

- rationaliser le soutien et le fonctionnement de l'administration centrale, en mutualisant les ressources ;

- réussir un grand projet architectural qui marquera Paris et le ministère de la défense, tout en améliorant substantiellement le cadre de travail des personnels civils et militaires.

b) Le déroulement

Le site de Balard, que les membres de votre commission ont visité le 5 février 2015, comprend deux parcelles : Est (8,5 ha) et Ouest (8 ha), séparées par l'avenue de la Porte de Sèvres. La parcelle Ouest est divisée en deux parties par une voie nouvelle prévue au plan local d'urbanisme de Paris :

- d'une part, cinq hectares sur lesquels sont construits des immeubles neufs du ministère de la défense et, notamment, les plus sensibles en termes de sécurité ;

- d'autre part, trois hectares en extrémité occidentale du site (ou « corne Ouest »), près de l'emprise de SAFRAN, pour une valorisation sous forme d'immeubles locatifs de bureaux.

La rénovation des deux tours de la cité de l'air a été engagée sous maîtrise d'ouvrage publique. Les tours « F » et « A » (anciennement « tour de la DGA ») ont respectivement été livrées en mars 2012 et mars 2013. Elles ont été prises en exploitation par la société par actions simplifiée (SAS) OPALE Défense.

Le projet Balard est réalisé dans le cadre d'un contrat de partenariat public-privé (PPP), intégrant la conception architecturale et technique, la construction ou la rénovation des bâtiments, leur entretien et leur maintenance, les services. Le contrat intègre également la réalisation et la maintenance des réseaux informatiques et téléphoniques, y compris la fourniture et l'entretien des postes informatiques pendant cinq ans.

La durée du PPP est fixée à 30 ans incluant la période de conception - construction (3 ans) et la période d'exploitation (27 ans). L'essentiel de la construction neuve et de la rénovation a été réalisé entre janvier 2012 et février 2015. Une partie de la rénovation de la parcelle Est sera poursuivie jusqu'en 2018, la rénovation des bâtiments 22 et 24 ayant été décalée.

L'année 2016 est la première année complète d'exploitation et voit la poursuite des travaux de la phase 2 sur la parcelle Est, notamment la rénovation de six bâtiments. En outre, un important ensemble de parkings a été livré en juillet 2016.

Les principales prestations de service externalisées dans le contrat sont les suivantes : restauration, nettoyage, gardiennage extérieur, gestion de l'hébergement sur le site et assistance bureautique.

Chronologie du projet Balard

2 juin 2009 

Lancement de la procédure de contrat de partenariat

15 juillet 2009 

Réception des dossiers de candidature

Janvier 2010 à janvier 2011 

Déroulement du dialogue compétitif

17 février 2011 

Choix du titulaire

30 mai 2011 

Signature du contrat

Juin 2011 à février 2012 

Préparation, dépôt, instruction et délivrance du permis de construire

Janvier 2012 

Début du chantier

Février 2015 

Mise à disposition des bâtiments de la parcelle Ouest

Avril 2015 

Mise à disposition des bâtiments de la parcelle Est - phase 1

Janvier à juin 2015 

Levée des réserves, prise de possession des immeubles, transfert des personnels

Novembre 2015 

Fin du transfert des personnels, libération des emprises parisiennes.

Mai 2016

Libération du site de la DGA à Bagneux.

Octobre 2016

Fin de la rénovation des bâtiments de la parcelle Est (hors bâtiments 22 et 24).

Courant 2018

Fin de la rénovation des bâtiments de la parcelle Est (bâtiments 22 et 24).

Les principaux facteurs de perturbation du calendrier initial ont été les suivants :

- des travaux complémentaires de dépollution des sols ont dû être réalisés, certaines terres ne pouvant rester sur place du fait de leur niveau de pollution industrielle et d'autres en surplus devant être évacuées en décharges agréées.

- Le délai demandé par la Ville de Paris pour délivrer les autorisations d'emprises de voiries a perturbé le chantier.

- D'autres sujets tels que la complexité des études pour les parties les plus sensibles du site, la découverte de fondations des anciennes fortifications, la découverte fortuite d'amiante ou la réalisation de travaux complémentaires ont conduit le ministère et OPALE-Défense à trouver un accord sur un décalage des dates de mises à disposition.

L'essentiel des ouvrages nouveaux a été mis à disposition du ministère de la défense le 28 février 2015 au lieu du 30 septembre 2014 initialement prévu. Pour la parcelle Est phase 1, la date contractuelle de mise à disposition a été reportée au 24 avril 2015.

Les conséquences financières des évènements ayant conduit à ces reports de dates de mise à disposition ont fait l'objet d'un avenant « Surcoûts » en date du 9 juillet 2014. Le montant total de cet avenant s'élève à 37,3 millions d'euros HT valeur décembre 2010 (22,4 millions d'euros pour les désamiantages complémentaires et 14,9 millions d'euros pour l'indemnisation des perturbations).

Les principaux ouvrages ont été mis à la disposition du ministère le 28 février 2015 pour ceux de la Parcelle Valin (bâtiment ministère et Perret) et le 24 avril 2015 pour ceux de la Parcelle Victor (ex cité de l'Air). Ces mises à disposition ont été assorties d'un grand nombre de réserves (62 000 pour la seule Parcelle Valin) dont la plupart (>95 %) ont été levées au 1er juillet 2015.

Le niveau élevé des réserves ainsi que des difficultés dans le déploiement de la bureautique ont retardé le planning des emménagements d'environ un mois. Toutefois, les états-majors et les centres opérationnels ont pu emménager avant le début de l'été 2015.

Au total, près de 170 entités ont été déménagées en provenance de 19 sites différents ; 8 667 personnes ont rejoint le site de Balard entre le 2 mars et le 10 novembre 2015. Les bâtiments de la parcelle Est livrés en 2016 accueilleront quatre organismes comptant près de 265 personnes. La manoeuvre se poursuivra jusqu'en 2018 avec l'achèvement des travaux de la parcelle Est et l'installation complète des 9 300 agents à Balard.

Les études et travaux de la phase 2 de la parcelle Est (parcelle Victor), essentiellement des rénovations, sont en cours de finalisation et les premières mises à disposition sont intervenues en août et septembre 2015 (bâtiments 21 et 26). Une deuxième vague de mise à disposition est prévue pour septembre/octobre 2016 (bâtiments 16, 17 et 23). En raison de modifications à apporter au programme fonctionnel initial des bâtiments 22 et 24, l'achèvement de leur rénovation est reporté à l'été 2018.

c) Le plan de financement actualisé

Au terme de la procédure et du dialogue compétitif, lancés en juin 2009, le contrat de partenariat de l'État (CPE) « PPP Balard » a été signé le 30 mai 2011 avec un groupement d'entreprises, réunies au sein d'une société de projet baptisée OPALE Défense, dont le mandataire est la société Bouygues Construction.

Le montant total du contrat, c'est-à-dire le cumul des redevances sur 27 années d'exploitation, de 2014 à 2041, a été initialement évalué à 3,5 milliards d'euros constants hors taxe (valeur décembre 2010) et la redevance annuelle moyenne à payer par le ministère de la défense de 2014 à 2041 à 130 millions d'euros HT, soit 156 millions d'euros TTC (valeur décembre 2010), conformément à l'évaluation préalable réalisée en 2009.

Depuis la signature du contrat, un certain nombre d'événements et d'aléas ont généré un surcoût en matière d'investissements de l'ordre de 87 millions d'euros HT valeur décembre 2010 se décomposant en :

- 10 millions d'euros pour le traitement de pollutions résiduelles des sols,

- 22,6 millions d'euros pour des désamiantages complémentaires dans les bâtiments existants,

- 39,7 millions d'euros pour des travaux complémentaires à réaliser à la demande du ministère,

- 15 millions d'euros pour indemnisation des perturbations subies par le titulaire du contrat en raison des événements ci-dessus.

Toutefois, en raison des économies engendrées au titre des redevances investissement (146 millions d'euros HT) par les cristallisations des taux intervenues en octobre 2013, février 2015 et avril 2015, les taux étant particulièrement bas par rapport aux hypothèses du contrat, le montant total du contrat demeure quasiment inchangé.

À ce jour, le montant total prévisionnel du contrat s'établit à 3,4 milliards d'euros constants hors taxe (valeur décembre 2010). Au sein de ce montant, la redevance investissement s'élève, de manière définitive, à 1 373 millions d'euros, dont 573 millions d'euros de frais financiers.

La redevance moyenne annuelle TTC en phase d'exploitation s'élève à 150 millions d'euros TTC (valeur décembre 2010) et a légèrement baissé par rapport au montant initial (-4,1 %) essentiellement du fait de la baisse de la redevance investissement (-10 %) et comprend ainsi à la date de mise à disposition de la Phase 1, intervenue en avril 2015 (euros constants valeur décembre 2010) :

- une redevance immobilière de 48,7 millions d'euros, incluant les frais financiers, versée pendant toute la durée d'exploitation, de 2015 à 2041 ;

- une redevance SIC (systèmes d'information et de communication) moyenne de 30,7 millions d'euros sur la durée du contrat couvrant l'ensemble des besoins en investissement, financement, exploitation et renouvellement ;

- une redevance services de 29 millions d'euros versée pendant toute la durée d'exploitation et portant sur la restauration, le nettoyage, l'accueil/filtrage, l'hébergement et divers services (blanchissage, conciergerie) ;

- une redevance maintenance de 19,8 millions d'euros ;

- une redevance renouvellement (gros entretien réparation des immeubles/GER) moyenne de 9,3 millions d'euros versées pendant toute la durée d'exploitation ;

- une redevance énergie-fluides estimée sur la base des tarifications actuelles à 5,6 millions d'euros versée pendant toute la durée d'exploitation ;

- une redevance gestion moyenne de 4 millions d'euros, versée pendant toute la durée d'exploitation ;

- une redevance mobilière moyenne de 2,5 millions d'euros sur la période d'exploitation, couvrant l'ensemble des besoins en investissement, financement, exploitation et réassort ;

- une redevance liquidité annuelle moyenne de 0,2 million d'euros sur la période d'exploitation.

Les ressources nécessaires au financement de la redevance toutes taxes comprises, dans la durée, identifiées dans le schéma de financement initial, devraient être assurées par redéploiement des crédits budgétaires :

- des crédits de fonctionnement et d'investissement correspondant aux dépenses de soutien de l'administration centrale et d'entretien de ses locaux sur les emprises du ministère, y compris Balard ;

- des loyers acquittés pour la direction générale de l'armement (DGA) à Bagneux ;

- des dépenses de personnel hors pensions correspondant aux activités de soutien de l'administration centrale ;

- des loyers budgétaires des emprises parisiennes du ministère, hors Balard, pouvant être affectés au financement de l'opération ;

- de la dotation dont bénéficie le ministère au titre du mécanisme interministériel de compensation du surcoût de la TVA sur les prestations externalisées.

Au bilan, l'opération doit être financièrement neutre pour le ministère sous réserve que les redéploiements précités s'effectuent selon la trajectoire initiale. Certains de ces redéploiements ont été retardés. Néanmoins, des gains sont attendus sur les services obtenus et l'optimisation du regroupement des entités du ministère sur un lieu unique.

Le projet Balard s'accompagne de la libération d'une douzaine d'emprises parisiennes qui abritaient la plupart des services d'administration centrale, aujourd'hui regroupés sur le site unique. Certaines (Îlot Saint-Germain, Hôtel de l'Artillerie, ensemble Penthemont-Bellechasse) ont été ou seront cédées. Le produit de ces cessions bénéficiera aux programmes d'investissements immobiliers.

En l'absence du projet Balard, le ministère aurait dû investir dans les prochaines années des sommes importantes pour remettre en état les bâtiments existants et les réseaux de systèmes d'information et de communication.

Sur le plan financier, afin d'assurer le contrôle du capital de l'opérateur dans la durée, un protocole a été passé avec la Caisse des dépôts et consignations pour que celle-ci dispose d'une minorité de blocage (34 %) dans le capital de la société de projet, interlocuteur du ministère de la défense pendant 30 ans. Ce dispositif permettra d'exercer un contrôle minimal sur l'actionnariat de la société.

Sur le plan économique, l'ensemble du projet de janvier 2012 à avril 2015 a été considérable a généré un pic à plus de 2 000 emplois dans les bureaux d'études, cabinets d'architectes et entreprises du BTP.

d) Le suivi et le pilotage du contrat de PPP

La délégation pour le regroupement des états-majors et services centraux de la défense (DRESD) a cessé son activité le 30 septembre 2015.

Ses attributions ont été reprises par :

- le Service Parisien de soutien de l'Administration Centrale (SPAC) pour le pilotage et le suivi de l'exécution du contrat ainsi que la conduite de l'exploitation ;

- la Direction Centrale du Service d'Infrastructure de la Défense (DCSID) pour la conduite des travaux d'infrastructure phase 2 de la parcelle Est ;

- la Direction Interarmées des Réseaux d'Infrastructure et des Systèmes d'Information (DIRISI) pour la conduite des investissements et de l'exploitation des systèmes d'information et de communication ;

- le Commandant militaire d'îlot (COMILI) pour les aspects concernant la sécurité du site et la protection défense ;

- la Sous-direction du pilotage des ressources humaines (SDPRHF) du SGA pour le suivi financier des dépenses de personnels et du financement du PPP.

Au sein du SPAC, a été créée une sous-direction du site de Balard (SDBA) au début de l'année 2014, tant pour suivre et piloter le contrat de partenariat que pour réaliser les activités en régie qu'il a été nécessaire de mener en 2014 et 2015 pour répondre aux besoins nouveaux (restauration des hautes autorités, gestion des données nominatives sur Balard, gestion des espaces de conférences et des outils audio-visuels, etc.).

La SDBA exerce une compétence générale sur tous les aspects relevant du contrat de partenariat et sur l'ensemble des conditions de fonctionnement du site pour assurer les missions de soutien dues aux organismes.

Elle est composée de trois bureaux : un bureau dédié à l'exploitation et la maintenance, un bureau multi-services et un bureau chargé de l'évaluation et du suivi de l'exécution du PPP.

La SDBA est construite comme une structure de proximité au service des occupants du site pour garantir, par le contrôle, le bon fonctionnement au quotidien du soutien assuré par Opale-Défense dans le cadre du PPP, ou par tout autre prestataire, pour être en symétrie avec la structure d'Opale-Défense pour l'exploitation et pour assumer les responsabilités de chef d'emprise en particulier en termes d'hygiène, santé, conditions de travail et de sécurité incendie.

Outre les recours aux directions spécialisées du ministère (direction des affaires financières, direction des affaires juridiques, direction centrale du service d'infrastructure de la défense, direction interarmées des réseaux d'infrastructure et des systèmes d'information), la SDBA s'appuie sur l'expertise des autres sous-directions du SPAC en termes d'ingénierie de soutien, d'achats et de finances, de qualité et d'hygiène et sécurité.

Certains travaux sur les bâtiments de la parcelle Est n'étant pas encore achevés, la responsabilité de leur réception n'est pas assurée par le SPAC, mais par la DCSID assistée de la DIRISI, qui a mis en place une cellule dédiée. Un protocole tripartite SPAC/DCSID/DIRISI a été signé le 23 septembre 2015 pour le pilotage de ces travaux.

S'agissant des principaux risques identifiés dans la gestion du PPP, le rapport du contrôle général des armées (CGA) du 23 janvier 2014, relatif à la mise en place du dispositif de gestion de la relation État - prestataire dans le cadre du partenariat public privé (PPP) Balard identifiait pointait notamment le risque que la société titulaire du PPP (OPALE-Défense) - interlocuteur unique de l'administration - soit insuffisamment structurée au regard des différents prestataires privés (notamment SODEXO, Bouygues Energie Service ou THALES).

Par ailleurs, ce rapport recommandait que le ministère conserve une forte capacité de contrôle en interne, indépendamment des systèmes informatiques mis en place par les prestataires.

Le contrat prévoit la tenue de différents comités spécialisés (comité financier, comité travaux, etc.) à échéance mensuelle permettant d'instaurer un dialogue entre le ministère et le titulaire du contrat.

Les domaines d'action des prestataires privés peuvent être ramenés en trois grandes catégories : l'exploitation - maintenance, les services et les SIC, nécessitant une activité constante des équipes de contrôle du ministère de la défense.

Des questions subsistent sur la fiabilité des informations renseignées dans les outils informatiques mis en place par les prestataires.

L'installation sur le site de Balard a modifié les habitudes d'appel au soutien des organismes qui doivent désormais saisir leurs demandes de prestations sur un portail informatique. Cette interface entre les occupants du site et OPALE Défense n'est pas encore à la hauteur des attentes de l'administration et fait l'objet d'une attention particulière de la part du ministère et d'OPALE Défense avec une perspective d'évolutions applicatives au regard des demandes des bénéficiaires. Un travail dans ce sens est entrepris avec OPALE Défense.

La sécurité du site de Balard

Vos rapporteurs ont interrogé le ministère de la défense sur les mesures prises pour assurer la sécurité du site de Balard. Les informations suivantes leur ont été apportées.

À partir d'un PC Protection géré par du personnel de gendarmerie, la sécurité du site est organisée autour de trois entités :

- le groupement de sûreté et de sécurité de Paris (GSSP), unité de la gendarmerie de l'air mise pour emploi auprès du délégué pour la défense et la sécurité locale (DDSL) du ministère de la défense, le commandant militaire (COMILI) Balard. Sur l'ilot Balard, cette unité est chargée de la protection et de la défense du site. Elle assure pour ce faire, les missions de police judiciaire, de police administrative et de police militaire, sur le site et ses abords ;

- le détachement CUIRASSE, armé par du personnel officier, sous-officier, officier marinier, militaire du rang et équipage, par rotation d'un mois. Il assure les missions, de protection des accès à l'ensemble du site de Balard « intra-muros » (accès piétons, accès véhicules) et de sécurisation des zones logistiques ;

- le personnel de gardiennage de la société SERIS, chargé de l'accueil, du contrôle aux entrées (contrôles personnes et bagages) piétons et véhicules.

L'activité du détachement CUIRASSE et des personnels de gardiennage est gérée et contrôlée par le personnel du GSSP, et des moyens informatiques de contrôle d'accès (badges) et de caméra complètent ce dispositif.

À noter également, la présence d'une compagnie de sapeurs-pompiers de Paris (42ème CSPP) affectée sur le site.

Par ailleurs, compte tenu des attentats intervenus sur le territoire national, des travaux de sécurisation du poste de commandement opérationnel ont été diligentés et devraient être terminés en septembre 2016 pour un montant estimé à 5,8 M€ TTC. De plus, des travaux de mise en sécurité du site sont en cours notamment sur les bâtiments accueillant du public pour un montant estimé à 1,5 M€ TTC.

Source : réponses au questionnaire de vos rapporteurs

III. LES SYSTÈME D'INFORMATION, D'ADMINISTRATION ET DE GESTION

L'action 5 « Systèmes d'information, d'administration et de gestion » regroupe les dépenses relatives à la conception, à la réalisation et au maintien en condition opérationnelle des systèmes d'information nécessaires au fonctionnement de la plupart des organismes du ministère.

A. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS

Pour 2017, les crédits consacrés aux systèmes d'information et de gestion (SIAG) s'élèvent à 126,20 millions d'euros en AE (-8,74 %) et 146,90 millions d'euros en CP (+ 32,55 %).

Cette augmentation doit permettre de faire face à la montée en puissance du projet Source-Solde et compenser l'absence de crédits issus du recouvrement des indus de « Louvois » en 2017 (29 millions d'euros en 2016).

Les principaux postes de dépenses en matière de SIAG

La ressource doit permettre de financer :

- la maintenance curative et évolutive des systèmes d'information ressources humaines (SIRH) d'armées, le maintien en condition opérationnelle (MCO) de LOUVOIS, la maintenance du système de gestion du personnel civil ALLIANCE ainsi que son module de gestion administrative de la paie intégré ;

- la prise en charge de la partie renouvelable du parc de serveurs nécessaires aux principales applications du domaine des ressources humaines ;

- la poursuite du projet SOURCE SOLDE devant remplacer l'actuel système de solde des militaires LOUVOIS ;

- la notification du marché SOURCE WEB simplifiant la saisie des données pour les gestionnaires RH ;

- la reconduction de l'acquisition globalisée de logiciels et de services à travers des contrats cadres négociés avec les plus grands éditeurs (Microsoft, SAP-BO, Oracle), en application de la politique de rationalisation des achats de la fonction systèmes d'information et de communication (SIC) ;

- la consolidation de la convergence des SIL par milieu (terre, air, mer) et le système logistique de la fonction des systèmes d'information de la direction interarmées des réseaux d'infrastructure et des systèmes d'information ;

- la notification du marché de refonte de l'application BOREALE pour la publication au bulletin officiel des armées des textes réglementaires ;

- la poursuite de la construction du système ARCHIPEL NG afin d'assurer l'archivage électronique pérenne des documents ;

- la poursuite de la réalisation de l'application CLADE pour la gestion des bibliothèques numériques des centres de documentation du ministère ;

- la notification du marché de maîtrise d'oeuvre du système SERES destiné à moderniser la relation soutenant/soutenu dans les domaines de l'hôtellerie, de la restauration, de l'habillement et des loisirs.

Évolution des crédits des SIAG depuis 2014 et prévisions pour les années à venir

Pour 2017, la ressource en autorisations d'engagement évolue légèrement à la baisse car les projets à très fort enjeu pour le ministère ont tous été lancés au titre des exercices antérieurs. À compter du prochain exercice budgétaire, ces systèmes d'informations font l'objet d'une mise en service progressive, ou entrent dans une phase de maintenance, ces phases étant par construction moins consommatrices en ressources que la phase d'investissement initial.

A l'inverse, s'agissant des crédits de paiement, la principale évolution à la hausse (+ 26 millions d'euros) est consécutive à un changement de stratégie du ministère relative aux modalités de financement du projet Source-Solde. Le recours aux ressources issues du recouvrement des indus Louvois a été abandonné au profit de crédits budgétaires ayant pu être dégagés par redéploiement de la ressource entre programmes de la mission défense. Le solde de l'évolution à la hausse des crédits de paiement de l'action du programme 212 est par ailleurs destiné à assurer le paiement du solde des tranches de réalisation de certains projets à fort enjeu tels que le SI de contrôle des exportations (Sigale), les dépenses exceptionnelles d'assistance à maîtrise d'ouvrage visant à sécuriser l'utilisation du SI actuel de solde des militaires (Louvois), ou encore le règlement du reliquat des dépenses de renouvellement des équipements serveurs du domaine « ressources humaines » antérieurement supportées par un autre programme de la mission défense.

Les années 2017 à 2019 seront les années de calcul des premières soldes à blanc puis en double qui permettront de vérifier la capacité du logiciel Source-Solde, à remplacer les calculateurs de solde existants dont Louvois. Le calendrier et le budget alloué à cette opération représentent les priorités majeures en matière de SIAG.

La durée du projet Source-Solde est réévaluée à 68 mois (bascule de la vague 3 en décembre 2019 au lieu d'avril 2019) suite à des difficultés rencontrées pour finaliser les spécifications fonctionnelles et à la prolongation d'une durée de qualification d'un module du système.

D'autres opérations qui dépassent le cadre de l'annuité budgétaire 2017, notamment la convergence des systèmes d'information logistique ou l'archivage électronique pérenne, sont également des priorités.

Pourront enfin devenir des priorités au titre des années ultérieures d'autres projets pour lesquels les décisions de lancement sont encore à l'étude.

A titre d'illustration, le projet PR2S (généralisation de la transformation de la relation soutenant/soutenu), reporté faute de maturité, pourrait être relancé par l'état-major des armées. Le domaine de l'administration générale et des soutiens communs pourrait également faire l'objet d'une harmonisation de ses différents SI (ARES, GLOBE pour la gestion logistique de biens, portail de distribution par correspondance, SERES, etc.) susceptible de générer une révision des besoins de financement à moyen terme.

B. LA GOUVERNANCE DES SIAG

La gouvernance actuelle des SIAG a été mise en place en 2013. Elle s'est traduite par une redistribution des rôles et missions entre les directions métiers du ministère, la direction générale des systèmes d'information et de communication (DGSIC) et la délégation des systèmes d'administration et de gestion (DéSIAG).

En qualité de porteurs des besoins de transformation, les directions métiers sont désormais responsables de la conduite des projets de SIAG. La DGSIC relève directement du ministre. Elle est chargée de définir la politique générale du ministère pour les systèmes d'information et de communication (définition de la stratégie de rationalisation des SIC, garantie de leur cohérence technique, définition de la politique de sécurité des systèmes d'information et garantie de l'usage des fréquences radioélectriques).

La DéSIAG est rattachée au secrétaire général pour l'administration, responsable de la modernisation du ministère. À ce titre elle :

- établit et entretient le schéma directeur des SIAG du ministère ;

- participe, en liaison avec la DGSIC, à l' « urbanisation » des SIAG, c'est-à-dire à leur rationalisation (suppression des redondances héritées de l'organisation antérieure à 2005 par armées, directions et services) ;

- prépare les travaux de la commission des systèmes d'information d'administration et de gestion (CSIAG) présidée par le SGA, et décrite ci-après ;

- pilote l'action 5 « Systèmes d'information, d'administration et de gestion » du programme 212 « Soutien de la politique de la défense » et élabore à ce titre la gestion stratégique du portefeuille de projets en investissant en fonction des enjeux stratégiques de modernisation du ministère ;

- veille à ce que les projets de SIAG réunissent toutes les conditions de succès et soient accompagnés d'une démarche de maîtrise des risques ;

- participe à l'élaboration de projets SIAG ou conduit certains projets transverses à la demande du SGA ;

- met en oeuvre, en matière de sécurité des systèmes d'information, les mesures de sécurité applicables aux projets SIAG du SGA (expression de besoins, assistance et contrôle).

Le nombre de SIAG a connu une forte décroissance depuis le PLF 2010. Le rythme de décroissance du parc a connu un fléchissement relatif depuis 2015 (date de publication de l'actuel schéma directeur des SIAG) : le report du déploiement de Louvois pour certaines armées, le lancement du projet Source-Solde de rénovation de la solde, la suspension de l'opération Source et la prolongation induite du maintien en condition opérationnelle de différentes applications RH existantes ont eu un effet négatif sur le rythme annuel de réduction du parc applicatif mais l'effort est maintenu. À titre d'illustration, la prévision à fin 2016 du nombre de SI qui devaient demeurer en service s'établissait à 338 unités (soit un retrait programmé de 58 SI) lors des travaux de la préparation du PLF 2016. La prévision a été actualisée pour cette même fin d'année 2016 à 379 SI, soit in fine une baisse de 17 unités.

La commission des systèmes d'information d'administration et de gestion (CSIAG), présidée par le secrétaire général pour l'administration, réunit les représentants des grands subordonnés du ministre. Elle définit les grandes orientations en matière de SIAG et valide le schéma directeur ainsi que l'organisation fonctionnelle des processus d'administration et de gestion du ministère (urbanisation).

C. LES DYSFONCTIONNEMENTS DU SYSTÈME D'INFORMATION LOUVOIS

1. Genèse et coût de développement

Avant le projet Louvois, les fonctions soldes et ressources humaines s'ignoraient l'une l'autre.

La collecte des informations se faisait au travers de formulaires papier, tandis que le décompte des soldes était effectué séparément, grâce à des applications informatiques de paye.

La solde des militaires présente au moins deux spécificités : d'une part, 170 primes et indemnités ; d'autre part de multiples changements de positions administratives qui peuvent concerner un seul militaire au cours d'un seul mois et de nombreux mouvements de personnel.

Le projet Louvois (logiciel unique à vocation interarmées de la solde) est le résultat d'une décision du ministre datée du 26 octobre 1996 qui confiait au commissariat de l'armée de terre le pilotage de l'élaboration d'un logiciel de calcul de la solde commun aux trois armées et à la gendarmerie, avec extension ultérieure à la délégation générale pour l'armement.

Diverses études ont été conduites mais n'ont pas permis d'aboutir à une solution technique satisfaisante.

Fin 2005, un « audit de modernisation » de l'Inspection générale des finances (IGF) et du CGA sur les centres payeurs des armées préconisait de rapprocher les fonctions soldes et ressources humaines, et d'accélérer la convergence des systèmes d'information de gestion des ressources humaines (SIRH) vers le noyau commun interministériel en y intégrant la paye.

Une nouvelle phase d'études débute en 2006 sur cette nouvelle feuille de route, avec un calendrier qui devait aboutir à un déploiement de Louvois en 2009.

Les nombreuses difficultés rencontrées ont conduit à repousser le déploiement de Louvois à 2010, puis à transférer la gouvernance du projet Louvois à la DRH-MD. Suite à l'impossibilité de raccorder le Système de santé des armées (SSA) à Louvois à l'été 2010, la direction générale des systèmes d'information et de communication (DGSIC) a été mandatée en septembre 2010 pour réaliser un audit. Ce dernier a constaté que « Louvois se révélait peu robuste, difficilement maintenable et exploitable », et proposé la mise en oeuvre de nombreuses recommandations, qui nécessitaient de revoir le programme de déploiement.

Le raccordement du SSA a finalement été réalisé pour la solde du mois d'avril 2011, celui de l'armée de terre a été réalisé pour la solde du mois d'octobre 2011, celui de la marine a été réalisé pour la solde du mois de mars 2012. Le raccordement de l'armée de l'air, reporté au printemps 2013, a finalement été abandonné compte tenu des dysfonctionnements constatés.

Le coût total des études, acquisition et assistance, est estimé à environ 80 M€, y compris les charges de personnel. Ce coût n'inclut pas les dysfonctionnements liés à Louvois ni le maintien en condition opérationnelle du calculateur (en moyenne 5 M€ par an).

2. Dysfonctionnements et mesures prises

Depuis cinq ans, le progiciel de solde Louvois (logiciel unique à vocation interarmées de la solde) présente des anomalies affectant les montants des soldes versées et les imputations budgétaires de la masse salariale des personnels de l'armée de terre, de la marine et du service de santé des armées.

Les militaires payés sans ordonnancement préalable (DGA, CGA), les militaires de l'armée de l'air et les personnels de la gendarmerie (ministère de l'intérieur), soldés respectivement via les calculateurs Alliance, GDS et PSIDI, ne sont pas impactés par les dysfonctionnements de Louvois.

Afin de remédier sans délai aux moins-versés de solde, un plan d'urgence ministériel (PUM) de 30 millions d'euros a été mis en place fin 2012 afin de compenser les soldes anormalement basses ainsi que les primes et indemnités acquises mais non versées. Entre 2012 et 2014, ce plan avait permis de traiter plus de 27 000 dossiers ; en 2015, seuls 425 dossiers avaient dû être traités ; en 2016, ce plan n'est plus utilisé autrement que marginalement.

Au-delà des mesures d'urgence, la DRH-MD a été chargée par le ministre de conduire un plan d'action décliné en douze chantiers.

Sur le plan technique, le Centre de Maintenance de Louvois (CML), en liaison avec le Service ministériel opérateur des droits individuels (SMODI), produit chaque mois une nouvelle version du logiciel comportant des corrections du calculateur, ainsi que des évolutions réglementaires. Des améliorations techniques ont été également apportées sur les procédures de développement et de test.

Le ministère mobilise des moyens humains significatifs afin de prévenir le risque de dysfonctionnement de Louvois et - le cas échéant - d'en corriger les effets : 230 vacataires ont ainsi été recrutés à ces fins.

La marine et le service de santé effectuent une analyse des dossiers après chaque mois de solde et traitent en flux les anomalies constatées. Avec près de 120 000 personnels concernés, dont une partie n'est plus en activité (rayés des contrôles), l'armée de terre est la plus impactée. Celle-ci a engagé une campagne sur deux ans pour régulariser les écarts de solde de ses administrés. La première phase, menée au second semestre 2013, s'est traduite par le traitement prioritaire des trop-versés identifiés pour les années 2011 et 2012 dont la notification devait impérativement intervenir avant la fin de l'année 2013, et par la non-imposition de ces trop-versés pour ne pas léser les militaires frappés par une anomalie de ce type.

La deuxième partie de la campagne de régularisation a été engagée au début de l'année 2014. Elle vise à traiter la totalité des dossiers et des anomalies : il s'agit de calculer et de régulariser, pour chaque administré impacté, le solde entre les paiements qui lui sont dus et les versements qui lui ont été effectués par ou hors Louvois, et de mettre ainsi ses droits à jour.

Depuis le printemps 2015, l'armée de terre traite en flux les dossiers de solde en anomalie.

La prévision de recouvrement d'indus nets s'établit pour 2016 à 103 millions d'euros contre 91,1 millions d'euros effectivement recouvrés en 2015.

Si les mesures prises ont permis d'améliorer sensiblement la qualité de la solde, la stabilité de Louvois ne peut être garantie. Aussi le 3 décembre 2013, le ministre de la défense a pris la décision de remplacer Louvois dans le cadre du programme Source Solde afin d'obérer le risque de dysfonctionnement du calculateur.

Suites données aux observations de la Cour des comptes dans son rapport annuel 2016

- Mettre en oeuvre toutes les diligences pour la récupération des indus et la régularisation des moins-versés :

À fin juin 2016, les indus notifiés depuis le raccordement à Louvois s'élevaient à 393,2 millions d'euros cumulés, dont 262,9 millions d'euros ont été encaissés ; 41,8 millions d'euros demeurant en attente des notifications.

- Préciser l'interprétation des règles de prescription applicables aux indus versés antérieurement au 31 décembre 2011 et aux avances de soldes :

Les indus versés avant le 31 décembre 2011 et l'application du délai de prescription biennale (article 94 de la loi de finances rectificative pour 2011 n° 2011-1978), ont tous été détectés et traités. En ce qui concerne les avances de solde, qui n'ont pas le caractère de paiements indus, la direction générale des finances publiques (DGFiP) a confirmé le délai de prescription de droit commun à 5 ans, appliqué par le ministère de la défense.

- Piloter les douze chantiers d'amélioration sur la base d'un tableau de bord fixant les étapes et les échéances pour chacun d'eux :

Le tableau de bord du suivi des chantiers Louvois est produit mensuellement à l'attention du directeur des ressources humaines du ministère de la défense (DRH-MD), et chaque semestre au CODIR RH-Solde.

- Mettre en place un plan de formation assorti d'un calendrier détaillé pour les différents intervenants dans les processus de ressources humaines et de la solde :

Dans le cadre de la sécurisation du déploiement de Source Solde et de la professionnalisation des acteurs, le SCA a conçu un dispositif de formation à la solde au cours du 1er semestre 2016. Ce dispositif sera déployé progressivement à partir de septembre 2016 ; le périmètre complet devrait être couvert en début d'année 2017.

- Assurer un partage complet et rapide de l'information entre les équipes en charge de Louvois, de Source Solde et des ressources humaines :

L'information mutuelle et la cohérence sont assurées par le comité stratégique (COSTRAT), commun aux deux projets, et par les participants aux comités qui sont, pour beaucoup, communs. En outre, un point Source Solde est inscrit systématiquement à l'ordre du jour du comité de pilotage RH-Solde. Le dispositif a été renforcé à compter de septembre 2015 : le comité directeur Source Solde se réunit toutes les deux semaines, éclairé, en alternance, par un comité de pilotage dédié au déploiement et par un comité de gestion de configuration du système.

Ce dispositif permet de partager l'information entre les acteurs du programme Source Solde, mais aussi avec les acteurs de l'actuelle chaîne RH-Solde en rationalisant les réunions.

Source : réponses au questionnaire de vos rapporteurs

IV. LA POLITIQUE DES RESSOURCES HUMAINES

Outre les crédits de titre 2 précédemment décrits, le programme 212 comporte un certain nombre de politiques sociales et de ressources humaines hors titre 2.

Ces crédits sont destinés à l'accompagnement et au reclassement du personnel militaire, à l'action sociale, à la formation professionnelle et à la couverture des frais de gestion pour prestation administrative. Ils s'élèvent à 141,82 millions d'euros en AE et en CP (+ 9,10 %).

Cette évolution s'explique notamment par une amélioration de l'offre de services aux personnels militaires en reconversion et par une revalorisation sensible des crédits destinés au plan d'amélioration de la condition du personnel (PACP) à hauteur de 8,7 millions d'euros. Afin de compenser les fortes obligations qui pèsent sur le personnel de la défense dans un contexte d'intense engagement en opérations, intérieures comme extérieures, ces crédits doivent permettre de renforcer les mesures visant à améliorer les conditions de travail et le cadre de vie des militaires, mais également le soutien des familles.

Le SGA prend également part à la montée en puissance du plan gouvernemental de recrutement d'apprentis dans la fonction publique (10 000 en 2017), avec un objectif fixé de 1 200 apprentis pour le ministère de la défense.

La politique des ressources humaines (y compris titre 2)

En millions d'euros

Titre 2

personnel

Titre 3 fonctionnement

Titre 5

investissement

Titre 6

intervention

Total

FDC et ADP attendus

Politique des RH /)

414.48

141,27

0,44

0,10

556.29

2,22

Reconversion

Dont personnel de l'ARD

181.83

48.07

36,03

0,34

0,10

218.3

0

Action sociale et autres politiques de ressources humaines

Dont personnel de l'action sociale

232.65

58.89

105,24

0,10

0,00

337.99

2,22

A. LES ACTIONS DE RECONVERSION

1. Les crédits dédiés aux actions de reconversion

La ressource allouée en projet de loi de finances (PLF 2017) sur la sous-action 3 « Reconversion » de l'action 6 « Politique des ressources humaines » s'élève à 36,47 millions d'euros en CP, hors titre 2, soit une augmentation de 1,68 million d'euros par rapport à la loi de finances initiale (LFI) 2016. Cette évolution s'explique principalement par un abondement de ressources pour l'accompagnement de la reconversion (frais de déplacements des candidats et transition numérique de l'agence de reconversion de la défense).

Les crédits de « Reconversion » sont dédiés :

- au financement des prestations de reconversion délivrées par l'agence de reconversion de la Défense (ARD), mise en place en juin 2009 et dénommée "Défense Mobilité", au profit des personnels militaires quittant les armées, à l'exclusion de ceux concernés par les mesures de restructuration de la Défense, dont les crédits de reconversion figurent à l'action 10 ;

- aux dépenses de soutien à l'activité de reconversion, telles que l'acquisition de documentation technique, les frais de marketing opérationnel, les frais de déplacements temporaires des agents affectés au sein de l'ARD ainsi que des militaires inscrits dans un parcours de reconversion et, enfin, diverses dépenses de fonctionnement courant non prises en charge par les organismes de soutien ;

- à l'équipement et aux activités de formation du centre militaire de formation professionnelle (CMFP) implanté à Fontenay-Le-Comte et rattaché à l'ARD depuis le 1er janvier 2011.

La politique de reconversion des personnels militaires recouvre notamment la mise en oeuvre d'actions de formation professionnelle, d'orientation et d'accompagnement direct vers l'emploi, de validation des acquis de l'expérience, et des dispositifs de reclassement dans le secteur privé ou dans le secteur public (emplois réservés, intégration dans la fonction publique et aide à la préparation aux concours).

L'ARD a également pour mission d'accompagner dans leur recherche d'emploi les conjoints des personnels militaires du ministère de la défense.

2. Quel bilan ?

L'objectif « Améliorer l'accès à l'emploi en maîtrisant les coûts » et l'indicateur associé « Coût annuel de la reconversion par personnel reclassé » ont été supprimés à l'occasion du PLF 2015, dans le cadre de la rénovation du dispositif de performance du programme « Soutien de la politique de la défense ».

Le « taux de reclassement du personnel militaire » est désormais le seul indicateur du PAP relatif à la reconversion. Il était de 60,2 % au 31 décembre 2015. Les incertitudes qui continuent de peser sur l'évolution du contexte économique ne laissent pas envisager une variation positive du taux de reclassement en 2016. Dans le cadre de la préparation du PAP 2017, la prévision 2016 a ainsi été actualisée à 60 % (pour une prévision initiale à 65 %).

Pour 2017, il est retenu une amélioration progressive du marché de l'emploi. La prévision du taux de reclassement est ainsi relevée à hauteur de 65 %.

B. ACTION SOCIALE ET AUTRES POLITIQUES DE RESSOURCES HUMAINES

1. Les crédits de l'action sociale

La sous-action 4 de l'action 6 « Politique des ressources humaines » regroupe les crédits propres à l'action sociale du ministère, à la politique de formation du personnel civil et à la couverture de frais de gestion pour prestation administrative. Ces crédits recouvrent principalement :

- les prestations sociales ministérielles et interministérielles au profit des ressortissants de la défense, sous forme de subventions versées à l'institut de gestion sociale des armées (IGeSA) et à diverses associations, d'aides attribuées aux organismes de protection sociale complémentaire et de crédits gérés de manière centralisée ou déconcentrée ;

- le fonctionnement courant de l'action sociale.

Les crédits de l'action sociale et de la formation

En PLF 2017, la dotation augmente de 8,21 millions d'euros par rapport à la 2016 pour atteindre 93,66 millions d'euros. Cette revalorisation sensible (9,6 %) est liée principalement à la mise en oeuvre du plan d'amélioration de la condition du personnel (PACP). Afin de compenser les fortes obligations qui pèsent sur le personnel de la défense, cet abondement permettra notamment de renforcer les mesures sociales visant à améliorer les conditions de travail et le cadre de vie des militaires, mais également le soutien des familles. Ainsi, ces crédits sont destinés au renforcement :

- des mesures d'aide à l'amélioration des conditions de vie en enceintes militaires (+ 4 millions d'euros) ;

- des actions sociales communautaires et culturelles (+ 3 millions d'euros).

Parallèlement, dans le cadre du soutien aux familles, près de 1,5 million d'euros seront consacrés à la création ou à la montée en puissance des crèches et halte garderies propres à la Défense.

Les crédits relatifs à la formation permettent de financer les formations statutaires initiales, les parcours d'adaptation à un nouvel emploi, la formation continue, la validation des acquis de l'expérience (VAE), le droit individuel à la formation (DIF), les périodes de professionnalisation, les bilans de compétence, les formations liées au handicap, les dispositifs dédiés à l'apprentissage et au PACTE17(*) et les préparations aux concours et examens professionnels.

Depuis septembre 2015, le nombre d'apprentis a fortement augmenté pour atteindre près de 400 contrats. Pour septembre 2016, la nouvelle cible à atteindre est fixé à 1 195 apprentis.

La dotation 2017 (9,59 millions d'euros) et le rattachement de crédits extrabudgétaires par voie d'attributions de produits (0,25 million d'euros), issus de la rémunération des prestations de formation du centre de formation de la défense (CFD), permettront de réaliser environ 126 000 journées de formation.

Enfin, les crédits relatifs aux frais de gestion pour prestation administrative inscrits sur l'action 6 sont liés à :

- la gestion du fonds « rentes accidents du travail des ouvriers civils des établissements militaires » (RATOCEM) par la Caisse des dépôts et consignations (0,65 million d'euros) ;

- l'indemnisation du chômage des anciens ressortissants du ministère de la défense (militaires et civils non restructurés) confiée depuis le 1er octobre 2011 à Pôle emploi pour 1,44 million d'euros. Ce montant correspond à 1,1 % des indemnités versées par l'opérateur.

2. L'action de l'IGeSA

L'IGeSA constitue un acteur essentiel de la mise en oeuvre de la politique sociale du ministère de la défense. Les missions qui lui sont confiées relèvent de deux catégories :

- la gestion des établissements sociaux (centres de vacances, établissements familiaux, crèches, maisons d'enfants) ;

- l'instruction et le paiement de prestations sociales pour le compte du ministère (prêts et secours, aide-ménagère à domicile, aide à l'éducation, etc.) ;

En LFI 2016, la subvention versée à l'IGeSA s'est élevée à 56,25 millions d'euros (53,97 millions d'euros en LFI 2015), afin de garantir la continuité et la qualité des prestations sociales délivrées aux ressortissants du ministère de la défense. Elle a été abondée de 2,28 millions d'euros afin de prendre en charge la nouvelle « prestation de soutien en cas d'absence prolongée du domicile » (PSAD), ainsi que l'aide à l'accueil périscolaire des enfants de 6 à 11 ans.

En PLF 2017, la subvention augmente de 8,46 millions d'euros (+15 %) par rapport à 2016 car elle porte la majorité des crédits destinés à la mise en oeuvre du plan d'amélioration de la condition du personnel (PACP). Cela se traduit notamment par :

- des mesures d'aide à l'amélioration des conditions de vie en enceintes militaires (+ 4 millions d'euros) ;

- des actions sociales communautaires et culturelles (+ 3 millions d'euros).

Dans le cadre du soutien aux familles, près de 1,5 million d'euros seront consacrés à la création ou à la montée en puissance des crèches et halte garderies propres au ministère de la défense.

V. LA POLITIQUE CULTURELLE ET ÉDUCATIVE

Les crédits de l'action 8 (25,70 millions d'euros en AE et 25,96 millions d'euros en CP) présentent une baisse de 21,80 % en AE et 20,97 % en CP par rapport à la LFI 2016.

Cette évolution s'explique notamment par :

- la réduction des dotations en fonds propres du musée national de la Marine en regard du versement des crédits d'investissements en 2016 dans le cadre du financement des premiers marchés relatifs aux études et travaux de rénovation des espaces à Chaillot et à l'installations des collections « Chaillot » dans les réserves à Dugny ;

- le rattachement du site de Vincennes au dispositif de soutien mutualisé du ministère.

Les crédits de la politique culturelle et éducative

A. LES PRIORITÉS POUR 2017

En 2017, les priorités retenues sont les suivantes :

- conformément aux engagements pris par le ministère dans le cadre du groupe de travail qu'il a animé avec le GIFAS (groupement des industries françaises aéronautiques et spatiales), la livraison du hangar « bois et toile » dans les réserves du musée de l'air et de l'espace et la reconstruction de l'ex abri métallo-textile consacré à la période 39-45 à Dugny, ainsi que la poursuite des travaux de remise à niveau des espaces intérieurs et de l'enveloppe architecturale de l'aérogare au Bourget ;

- la rénovation du bâtiment 012 dans les réserves du musée de l'armée à Satory et la conduite du plan de renouvellement des équipements multimédia de l'Historial Charles de Gaulle sur le site de l'Hôtel national des invalides ;

- concernant les espaces du musée national de la marine à Chaillot (dont le projet de rénovation est lancé), la réalisation des études de maîtrise d'oeuvre (diagnostic, assistance à maîtrise d'ouvrage), la notification du marché de maîtrise d'oeuvre « monument historique » et la conception du programme de restauration afférent, l'élaboration du dossier de la consultation de la maîtrise d'oeuvre du bâtiment, le déménagement des collections et le démarrage des travaux. Les collections qui auront été déménagées du site de Chaillot seront installées dans le pôle de conservation, de recherche et de restauration à Dugny à l'issue des travaux d'adaptation du bâtiment ;

- le soutien au programme commémoratif via le financement de coéditions et de productions audiovisuelles ;

- la mise en oeuvre de l'archivage papier et électronique ;

- la refonte du site internet du service historique de la défense (SHD) ;

- la mise en ligne des fonds d'archives numérisées sur Internet ;

- la création d'une base ministérielle des biens culturels ;

- l'approfondissement de la stratégie d'archivage (papier et électronique) initiée lors du déménagement des services ministériels sur le site de Balard ;

- la restauration des revues et des fonds, notamment les documents à plat et reliés conservés au SHD ;

- la poursuite de la politique de numérisation des ouvrages imprimés, fonds iconographiques et archives en vue de leur valorisation.

Subventions versées aux musées sous la tutelle du ministère de la défense

(en M€)

Musée de l'armée

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

LFI

PLF

(réalisé)

(réalisé)

(réalisé)

(réalisé)

(réalisé)

(réalisé)

(réalisé)

2016

2017

Subvention pour charges de service public

5,32

7,01

6,49

7,38

6,80

6,63

6,79

6,74

6,80

Dotation en fonds propres

5,42

5,80

2,85

1,87

1,35

0

2,03

1,94

1,77

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Musée national de la marine

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

LFI

PLF

(réalisé)

(réalisé)

(réalisé)

(réalisé)

(réalisé)

(réalisé)

(réalisé)

2016

2017

Subvention pour charges de service public

5,64

4,27

4,11

5,50

5,94

6,84

5,89

5,80

5,96

Dotation en fonds propres

0

2,62

3,22

3,00

2,43

4,56

0,76

3,29

0,61

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Musée de l'air et de l'espace

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

LFI

PLF

(réalisé)

(réalisé)

(réalisé)

(réalisé)

(réalisé)

(réalisé)

(réalisé)

2016

2017

Subvention pour charges de service public

4,11

4,26

4,10

4, 89

4,73

4,64

4,78

4,94

4 ,47

Dotation en fonds propres

0

0

3,94

4,00

0,69

1,57

2,23

4,06

1,96

B. GESTION ET COMMUNICATION DES ARCHIVES HISTORIQUES DE LA DÉFENSE

Les crédits de la sous-action 02 « gestion et communication des archives historiques de la Défense » sont pilotés par le service historique de la défense (SHD). Ses missions s'articulent autour de cinq grandes fonctions que sont la collecte, le traitement, la conservation, la communication et la valorisation des archives du ministère de la défense.

Pour le PLF 2017, le budget du SHD a été recentré sur son activité « coeur de métier » dont les dépenses pérennes concernent principalement les opérations de conservation, ainsi que la valorisation des fonds d'archives et des collections patrimoniales.

Les orientations du PLF 2017 concrétisent celles engagées en LFI 2016 (et antérieures). Elles s'articulent autour de quatre chantiers majeurs :

- préservation des fonds et collections ;

- adaptation des infrastructures ;

- modernisation des services et développement de l'expertise archivistique du SHD ;

- numérisation et valorisation des collections.

VI. L'ACCOMPAGNEMENT DES RESTRUCTURATIONS

Les crédits de l'action 10 concernent la mise en oeuvre des restructurations décidées dans le cadre de la réforme du ministère de la défense.

La révision de la loi de programmation militaire (LPM) par la loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 n'implique pas, pour 2017, de restructurations territoriales majeures. Les actions initiées au titre des restructurations décidées précédemment se poursuivent.

Ainsi, les crédits dédiés à l'accompagnement social, économique des restructurations et à la mise en oeuvre d'un nouveau plan de stationnement évoluent en conséquence en 2017 (+6,58 millions d'euros soit + 11 % en AE et -78,09 millions d'euros soit - 56 % en CP par rapport à la LFI 2016), soit 63,8 millions d'euros d'AE et 61,3 millions d'euros de CP.

Les crédits d'investissement au titre de l'OS Infrastructure sur cette action sont de 41,28 millions d'euros en AE et 29,10 millions d'euros en CP.

Les crédits de l'accompagnement des restructurations

Restructurations PLF 2017

en millions d'euros

Titre 2

Hors Titre 2

Total

AE=CP

AE

CP

AE

CP

Action 63

Action 10

Fonctionnement et activités spécifiques

114,24

18,26

27,93

132,50

142,17

- Accompagnement social

114,24

0,36

0,36

114,60

114,60

- Accompagnement économique

-

17,90

27,57

17,90

27,57

Infrastructure de défense

-

45,28

33,10

45,28

33,10

Total restructurations

114,24

63,54

61,03

177,78

175,27

A. L'ACCOMPAGNEMENT SOCIAL (HORS TITRE 2)

Les crédits d'accompagnement social des restructurations

1. Les aides sociales

Ces aides, destinées au personnel civil et militaire, visent à favoriser la mobilité induite par une mesure de restructuration et sont donc réservées aux agents concernés par un déplacement géographique.

Deux mesures sont prévues :

- une compensation du surcoût occasionné par l'acquisition d'un nouveau logement similaire à l'ancien  (8 000 € au maximum) ;

- une aide financière à la location accordée pendant 6 mois au maximum, lorsque le loyer du nouveau logement est supérieur au loyer antérieur.

Jusqu'en 2015, les crédits destinés au financement des aides « mobilité-logement », dans le cadre des restructurations, étaient versés à l'IGeSA, en charge du paiement de ces indemnités.

Comme en 2016, aucune dotation n'est prévue en PLF 2017 en raison de la baisse des demandes. Cependant, l'IGeSA dispose de la trésorerie nécessaire pour assurer, si besoin, la continuité desdites prestations.

2. La formation

Les actions de formation engagées dans le cadre des restructurations permettent d'assurer au personnel civil une formation professionnelle d'adaptation à un nouvel emploi au sein de la fonction publique ainsi qu'une formation pour réorientation professionnelle vers le secteur privé.

La mobilité consécutive aux mesures de restructuration n'implique pas nécessairement une action de formation, ou tout du moins une action lourde en durée et en coût.

La majeure partie des formations organisées dans ce cadre relève de l'adaptation au poste de travail et à l'évolution des métiers (les bilans de compétence, les validations des acquis de l'expérience et les congés de restructuration), ce qui explique l'écart constaté en 2015 entre la LFI et son exécution.

Le budget inscrit au PLF 2017 (0,22 millions d'euros) est identique à la LFI 2016 afin de faire face au faible nombre de demandes de formation relatives à la réorientation professionnelle, lié à un contexte économique défavorable à l'emploi dans le secteur privé.

3. Les mesures de reconversion

Les crédits de reconversion et de réorientation professionnelle dans le cadre des restructurations soutiennent l'accompagnement des militaires et des civils concernés par les mesures de restructuration et désirant se reconvertir. Ces mesures d'orientation, d'accompagnement et de formation professionnelle visent à faciliter leur retour à l'emploi prioritairement dans le secteur privé.

L'écart constaté en 2015 entre la LFI et son exécution s'explique principalement par une moindre demande pour le personnel civil touché par les restructurations de prestations d'orientation et d'accompagnement direct vers l'emploi dans le secteur privé, liée à la conjoncture économique défavorable.

Cette sous-consommation a conduit à réviser à la baisse la dotation inscrite en LFI 2016 à hauteur de 0,14 million d'euros. Cette dotation, reconduite en PLF 2017, permet de financer :

- un nombre d'actions estimé à 29 pour les militaires restructurés (soit une enveloppe de 0,04 million d'euros en 2017) : formation professionnelle, préparation à l'accès aux emplois du secteur public, orientation et accompagnement direct vers l'emploi ;

- la mise à disposition par l'agence de reconversion de la défense (ARD), auprès des personnels civils en réorientation professionnelle vers le secteur privé, de son dispositif et de son offre de prestations : 0,10 million d'euros pour aider au reclassement de 30 personnels civils.

B. L'ACCOMPAGNEMENT ÉCONOMIQUE

Les crédits relatifs à l'accompagnement économique des restructurations relèvent du fonds pour les restructurations de la défense (FRED) piloté par la délégation à l'accompagnement des restructurations (DAR).

1. Le dispositif

Les crédits du FRED servent principalement au financement de deux dispositifs prévus par la circulaire du Premier ministre du 25 juillet 2008 : les contrats de redynamisation de sites de défense (CRSD) et les plans locaux de redynamisation (PLR). Leur rôle consiste à intervenir tant en métropole qu'outre-mer dans les zones d'emplois qui connaissent une diminution significative de l'activité militaire ou industrielle de défense. Ils ont vocation à favoriser le développement d'activités pour atténuer l'impact économique des restructurations sur ces zones et contribuer à leur redynamisation.

Le FRED contribue également via une commission d'attribution à dispenser des aides directes à des entreprises, au soutien des pôles de compétitivité et à la constitution de garanties des prêts accordés par la banque publique d'investissement (BPI).

Pour la période 2009-2014, une enveloppe de 320 millions d'euros (dont 20 millions d'euros pour l'outre-mer) a été attribuée afin de financer les mesures d'accompagnement économique des restructurations à travers les CRSD et les PLR, à concurrence de deux tiers en provenance du FRED et d'un tiers par le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) géré par le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET).

La poursuite des restructurations induites par le dernier Livre blanc de la défense et de la sécurité nationale (LBDSN) de 2013, qui impliquait une réduction supplémentaire de postes, a conduit à pérenniser ce mécanisme d'accompagnement économique. La loi de programmation militaire (LPM) 2014-2019 du 18 décembre 2013 a ainsi prévu une enveloppe de 150 millions d'euros, dont 100 millions d'euros au titre du FRED et 50 millions d'euros au titre du FNADT.

L'actualisation de la LPM (loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015) a maintenu l'ensemble des dispositifs d'accompagnement des restructurations de défense. Toutefois, sur décision du Premier ministre, il n'est plus envisagé de poursuivre cet accompagnement territorial via l'élaboration de nouveaux PLR, ceux-ci étant remplacés par un abondement du volet territorial des contrats de plan État-région (CPER). Les CRSD signés après le 31 juillet 2014 sont également intégrés au volet territorial des CPER post 2014 au fur et à mesure de leur signature.

2. Les actions menées

L'action menée par le ministère de la défense en soutien des autorités locales a permis la signature de soixante-trois contrats : 30 CRSD, 1 contrat d'accompagnement régional (CAR), 30 PLR, 1 contrat d'accompagnement économique (CDE) et 1 volet territorial de CPER, dont quatre au titre de la période 2014-2019, prévoyant le versement par le FRED de 198 millions d'euros d'aide à la réalisation d'actions répondant aux objectifs énoncés ci-dessus. Sur ce total, à mi 2016, 100 millions d'euros ont été versés.

Avec le complément apporté par le FNADT, le soutien de l'État aux régions touchées par les restructurations de défense depuis 2009 s'élève à 306 millions d'euros à travers les différents contrats conclus. Il produit un effet de levier significatif, l'ensemble des investissements programmés représentant plus de quatre fois le montant des aides, toutes actions confondues, dont la reconversion des sites militaires.

Contribution de l'Etat et des collectivités locales au financement des dispositifs de redynamisation

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le 23 novembre 2016 sous la présidence de M. Christian Cambon, vice-président, la commission examine le rapport pour avis de MM. Robert del Picchia et Gilbert Roger sur le programme 212 - Soutien de la politique de défense - de la mission « Défense » du projet de loi de finances pour 2017.

M. Robert del Picchia, rapporteur pour avis. - Le volet « Ressources humaines » du budget de la défense tire les conséquences de la décision prise par le Président de la République à la suite des attentats de novembre 2015 de stopper les déflations prévues dans le cadre de la programmation militaire, décision qui s'est traduite par la définition d'une nouvelle trajectoire d'effectifs, validée lors du Conseil de défense du 6 avril 2016.

La suppression de 10 000 postes a été annulée entre 2017 et 2019. Alors que les déflations nettes auraient dû représenter, selon la loi de programmation militaire initiale, plus de 33 000 postes sur la durée de programmation, et 15 000 autres au terme de l'actualisation votée en juillet 2015, elles ne représenteront plus au final que 15 000 postes.

De quoi réduire la pression excessive qui pesait sur nos armées depuis 2015 du fait du déploiement de l'opération Sentinelle sur le territoire national et de la poursuite simultanée de nos engagements extérieurs. Quelques chiffres suffisent à illustrer l'intensité opérationnelle : le nombre moyen de jours en projection, que ce soit en Opex, en opération intérieure (Opint) ou en mission de courte durée, a augmenté de 43 % entre 2014 et 2015. Les conséquences de cette forte sollicitation se font sentir, aussi bien sur la préparation opérationnelle, qui a diminué de 24 % entre 2014 et 2015, que sur les conditions de vie du personnel, avec un allongement du temps passé loin du régiment et un report des permissions.

En 2017, la réorientation de la trajectoire des effectifs se traduit par la création nette de 400 postes en plus des 64 nouveaux postes destinés au SIAé. Les dépenses de rémunération augmenteront en conséquence de 355 millions d'euros, et les pensions de 295 millions d'euros.

L'arrêt des déflations entraînera également la baisse des crédits consacrés au plan d'accompagnement des restructurations (PAR), avec une économie de 63 millions d'euros dégagée en 2017. Ce plan, qui comprend les mesures d'incitation au départ comme le pécule et les aides à la mobilité, est néanmoins maintenu, à hauteur de 91 millions d'euros, pour accompagner les transformations en cours. N'oublions pas que la défense poursuit parallèlement son indispensable manoeuvre RH, combinant flux de départs, recrutement et déploiement des postes. Ce double levier (annulation des déflations et transformations) servira à renforcer les capacités opérationnelles des trois armées en 2017, à créer des postes dans le domaine du renseignement et de la cyber défense et à doter les organismes de soutien de moyens supplémentaires.

Ce changement d'orientation influe positivement sur le moral des troupes : de nouvelles unités ont été créées, comme la troisième division Scorpion à Marseille ou le cinquième régiment de dragons à Mailly-le-Camp, ce qui n'était pas arrivé depuis bien longtemps !

Il n'en était pas moins nécessaire de prendre en compte la suractivité des différentes catégories de personnel. C'est ce que fait le volet RH du plan d'amélioration de la condition du personnel, financé par les crédits de titre 2 du programme 212. Ce plan crée notamment une indemnité d'absence cumulée (IAC) pour compenser l'absence du domicile au-delà de 150 jours par an, sur la base d'un montant journalier progressif ; il prévoit également la possibilité d'indemniser deux jours supplémentaires de permissions complémentaires planifiées sur les sept auxquelles les militaires ont droit, afin de tenir compte de leurs difficultés à en bénéficier effectivement. D'autres mesures figurent dans ce plan comme l'extension de l'indemnité de sujétion spéciale d'alerte opérationnelle (Aoper) et l'application des mesures générales de la fonction publique au personnel protégeant l'ensemble des sites du ministère.

Les crédits consacrés au versement des allocations chômage aux anciens militaires, destinées à 80 % aux militaires du rang, continuent d'augmenter et représentent une enveloppe de 157 millions d'euros en 2017.

Enfin, la dotation destinée aux réserves augmente de près de 30 %, à 126,5 millions d'euros en 2017, pour accompagner la montée en puissance de la Garde nationale, annoncée en Conseil des ministres le 12 octobre 2016 et constituée des réserves des armées, de la police et de la gendarmerie. L'objectif est d'atteindre, dès la fin de l'année 2018, un effectif de 40 000 réservistes opérationnels, un niveau d'emploi de 4 000 hommes par jour et une capacité permanente de déploiement sur le territoire national de 1 500 hommes par jour.

L'augmentation de 58 %, à 15 millions d'euros, des crédits de titre 2 consacrés aux Opint - soit une enveloppe de 41 millions d'euros - reste, en revanche, très en-deçà des besoins. Rappelons que pour l'année 2016, ces dépenses sont estimées à 145 millions d'euros.

Au final, les crédits de titre 2 du programme 212 pour 2017 s'établissent à 11,6 milliards d'euros hors pensions, soit une hausse de 328,4 millions d'euros par rapport à 2016. Avec les pensions, les crédits de titre 2 s'établissent à 19,8 milliards d'euros.

M. Gilbert Roger, rapporteur pour avis. - Nous vous présenterons un amendement à propos de Sentinelle. Je vous proposerai de le signer tous, puis nous le transmettrons à l'Assemblée nationale, à moins que nous ayons finalement l'occasion d'en parler en séance publique ?

J'ai effectué une visite à Vincennes le 10 novembre dernier pour rencontrer les responsables des trois niveaux de la chaîne du recrutement de l'armée de terre : la sous-direction du recrutement (SDR) de l'armée de terre, le groupement de recrutement et de sélection (GRS) de l'Ile-de-France et le centre d'information et de recrutement des forces armées (Cirfa) de Paris.

Le recrutement représente un défi tout particulier pour l'armée de terre, qui doit relever sa force opérationnelle terrestre de 66 000 à 77 000 hommes d'ici 2017. Ces 11 000 recrutements supplémentaires viennent s'ajouter au flux habituel de recrutements, dans des délais très resserrés, afin d'enrayer la suractivité et d'en atténuer les conséquences (sous-entraînement, sur-absentéisme de la garnison, etc.). Près de 17 000 militaires ont déjà été recrutés en 2016, dont près de 15 000 militaires du rang (contre 7 000 en 2014) et l'on envisage d'en recruter encore 15 000 en 2017, dont 12 000 militaires du rang.

Pour relever ce défi, il a fallu développer la chaîne du recrutement, articulée autour de cinq groupements de recrutement et de sélection (GRS) situés à Nancy, Rennes, Lyon, Bordeaux et Vincennes, et de 104 Cirfa, dont 42 sont interarmées. Cette chaîne mobilise environ 1 000 personnes environ, qui sont également confrontées au problème de la suractivité. Les campagnes de communication se sont multipliées dans les médias, insistant sur les valeurs de l'armée. Enfin, les régiments ont reçu pour mission de dynamiser le recrutement local, qu'il s'agisse de militaires du rang ou de réservistes.

Les attentats ont eu un impact très fort sur les recrutements, avec un pic de demandes d'information au lendemain du 13 novembre 2015, effet qui s'est répété à chaque nouvel événement tragique.

Les motivations des candidats sont diverses : ouverture sur le monde et socialisation, accès à l'emploi, vocation, besoin de repères, volonté de dépassement personnel... Parmi eux, 60 % viennent d'abord pour combattre, et 40% sont motivés par la recherche d'un métier à dominante technique. Les candidats dotés de compétences techniques rechignent fréquemment à les faire valoir, car ils entrent dans l'armée « pour faire autre chose », notamment combattre. Le rôle du recruteur est de les convaincre de l'utilité pour l'armée de leurs compétences spécifiques. A l'inverse, les recruteurs se montrent méfiants envers les candidats qui souhaitent avant tout « en découdre ».

La répartition géographique du recrutement sur le territoire national est assez équilibrée. Les DOM-COM constituent un vivier important (8% des recrues). Le nord et l'est de la France, territoires qui accueillent davantage de régiments, présentent des taux de recrutement supérieurs à la façade atlantique.

Le parcours du candidat, qui s'étale sur quatre à six mois, est bien structuré et garantit que les profils recrutés sont adaptés aux attentes de l'institution. L'évaluation à laquelle procède le département « Évaluation et information » du GRS, qui combine tests, visite médicale, épreuves sportives et entretiens, notamment avec des psychologues, constitue une étape fondamentale. Des mesures sont également prises pour assurer la sécurité du recrutement et prévenir le risque d'infiltrations.

Malgré l'ampleur des recrutements, la sélectivité reste assurée, et elle reste particulièrement stricte en ce qui concerne les officiers et les sous-officiers.

On renforce également la fidélisation. Il s'agit de garder les militaires plus longtemps, en incitant ceux qui arrivent au terme de leur contrat à le renouveler et en évitant les résiliations de contrat, en particulier la dénonciation de contrat pendant les six mois qui constituent la période probatoire. Rappelons que 70 % des militaires et 100 % des militaires du rang sont des contractuels.

L'armée n'est pas la seule à être concernée au premier chef par les campagnes de recrutement : en 2017, 24 500 recrutements sont envisagés pour l'ensemble du ministère de la Défense.

Les crédits budgétaires du programme 212, hors crédits de personnel, s'élèvent pour 2017 à 2,4 milliards d'euros en autorisations d'engagement, en hausse de 5 %, et à 2,1 milliards d'euros en crédits de paiement, en hausse de 6 %.

Les crédits des politiques de soutien augmentent de manière significative, en cohérence avec l'actualisation de la loi de programmation militaire et les orientations définies lors du Conseil de défense du 6 avril 2016. Les décisions de renoncer aux déflations d'effectifs, de porter la force opérationnelle terrestre à 77 000 hommes et de poursuivre l'opération Sentinelle, ont des répercussions évidentes sur la politique immobilière et sur les politiques sociales du ministère.

En ce qui concerne la politique immobilière du ministère, les crédits s'élèvent à 1,7 milliard d'euros en autorisations d'engagement, en augmentation de près de 7 %, et à 1,3 milliard d'euros en crédits de paiement, en hausse de 14 %. Les besoins sont en effet croissants, puisqu'il s'agit de créer ou d'adapter les infrastructures à l'accueil des nouveaux matériels pour que les grands projets engagés depuis le début de la loi de programmation militaire puissent se poursuivre.

En 2017, les investissements principaux accompagneront les programmes SNA Barracuda, MRTT, A400M, Scorpion, Hélicoptères de nouvelle génération, Rafale et Fremm, ainsi que la rénovation des réseaux électriques des bases navales de Brest et de Toulon. La soutenabilité de ces programmes est une priorité du ministère. Elle fait l'objet d'un examen annuel devant une commission spécialisée et peut éventuellement susciter des arbitrages, au détriment d'opérations moins prioritaires.

Les opérations prévues en matière de dissuasion garantissent le caractère opérationnel des infrastructures de la Force océanique stratégique et procèdent à la refonte de certains ouvrages. Des crédits du programme Hermès sont également consacrés aux transmissions stratégiques, dans le cadre du projet Descartes de modernisation des réseaux de transmission du ministère de la Défense.

Les crédits de la politique immobilière doivent aussi répondre à la montée en puissance de la force opérationnelle terrestre. On a ainsi décidé de densifier 33 emprises en créant des unités supplémentaires et deux régiments, le 5ème régiment de dragons à Mailly le Camp et la 13ème demi-brigade de légion étrangère au Larzac. Des travaux de construction ou de réhabilitation sont engagés sur une vingtaine de sites.

Le maintien durable de l'opération Sentinelle implique un soutien, organisé en deux phases. Dans un premier temps, des travaux d'urgence ont été réalisés, à compter d'avril 2015, pour améliorer les hébergements et augmenter leur capacité d'accueil. Puis, un dispositif plus pérenne a été mis en place, avec l'installation de bâtiments modulaires et la mise en oeuvre d'un schéma directeur de l'hébergement pour l'Ile-de-France, en vue de reloger 1 000 militaires, grâce à la densification du fort de l'Est et du fort neuf de Vincennes.

Au total, 21 millions d'euros ont été engagés en 2015 et 2016 pour améliorer les conditions de vie des militaires mobilisés dans l'opération Sentinelle. Le niveau des crédits inscrits en PLF 2017 doit permettre de poursuivre cet effort.

Enfin, il faut aussi prévoir de renforcer les installations militaires : près de 100 millions d'euros ont été consacrés à cet aspect de la politique immobilière du ministère de la Défense, en 2016 ; en 2017, près de 80 millions d'euros pourront être engagés au titre du programme « Infrastructures, sécurité, protection ». Les incidents constatés sont en augmentation puisque l'on est passé, entre 2015 et 2016, de 6 à 31 intrusions ou tentatives d'intrusion, dont deux aériennes et douze survols de drone.

À la suite de ces incidents, on a déployé un plan d'urgence, propre aux dépôts de munitions, et un schéma directeur fonctionnel « Sécurité, protection », réactualisé en novembre 2015 puis en juillet 2016, qui s'attache à améliorer les dispositifs de protection des emprises de la défense au travers d'un plan d'équipement échelonné sur la période 2017-2022. Hors dissuasion, les besoins estimés sur cette période sont évalués à 445 millions d'euros.

Le service des infrastructures de la défense (SID) a été doté de crédits de fonctionnement supplémentaires, afin qu'il monte en puissance, et qu'il intègre des régies d'infrastructures, en provenance des groupements de soutien des bases de défense.

S'agissant de Balard, les crédits inscrits sont conformes à l'équilibre financier prévu dans le cadre du partenariat public privé, malgré quelques travaux d'adaptation menés en complément du programme initial. La redevance versée s'élève à 152 millions d'euros, couvrant les divers aspects du contrat. Un suivi et pilotage du PPP a été mis en place, quelques difficultés sont inévitables, des adaptations seront probablement nécessaires, mais le regroupement des états-majors et directions autrefois dispersés sur un site unique semble avoir atteint ses principaux objectifs, qui étaient d'améliorer la gouvernance du ministère tout en rationalisant la gestion des emprises immobilières.

La politique immobilière suit donc une évolution plutôt positive, cohérente avec les besoins, et correspondant à ce que le ministère a la capacité d'engager, puisqu'il lui serait difficile, en tout état de cause, d'aller au-delà.

Il convient, bien sûr, de demeurer vigilants, notamment en ce qui concerne l'entretien du patrimoine immobilier de la défense, parfois très dégradé, mais aussi la politique du logement familial et la réhabilitation des bâtiments de vie les plus dégradés, pour lesquels des programmes sont en cours.

M. Robert del Picchia, rapporteur pour avis. - En plus de ses crédits budgétaires, la politique immobilière doit bénéficier de 200 millions d'euros de recettes exceptionnelles issues du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ».

Vous le savez, le ministère de la Défense bénéficie d'un taux de retour de 100 % des produits de cession sur la durée de la programmation militaire. Les prévisions de recettes sont néanmoins affectées par le décalage de certaines opérations d'une part, par les incertitudes pesant sur le montant final de recettes d'autre part.

En 2015, les encaissements s'élèvent à 184 millions d'euros, dont 118,5 provenant de la cession du centre La Pépinière. En 2016, les prévisions s'établissent à 99 millions d'euros. Durant ces deux années, les réalisations sont donc inférieures aux montants inscrits en LPM actualisée (230 millions d'euros en 2015 puis 200 millions d'euros en 2016). Cela tient à l'annulation de la cession prévue d'une partie de la caserne Lourcine pour faire face au besoin en matière d'hébergement en Ile-de-France et au décalage dans le temps de cessions initialement prévues en 2015 et 2016, concernant l'Hôtel de l'Artillerie et l'Ilot Saint Germain.

Le projet de loi de finances pour 2017 réactualise la prévision en tenant compte de ces décalages. Il établit les recettes à 200 millions d'euros contre 100 millions d'euros inscrits en LPM actualisée.

L'arbitrage rendu en faveur de Sciences-po, pour le site de l'Hôtel de l'Artillerie, devrait conduire à percevoir environ 87 millions d'euros. Comme nous l'a confirmé le secrétaire général de l'administration, Jean-Paul Bodin, compte tenu des prix de vente de la Pépinière (118,5 millions d'euros) et de l'ensemble Bellechasse-Penthemont (137 millions d'euros), une cession ouverte de l'Hôtel de l'Artillerie, plutôt qu'une cession de gré à gré, aurait produit davantage de ressources.

Enfin, les montants des cessions futures risquent d'être minorés par la mise en oeuvre du dispositif de décote issu de la loi du 18 janvier 2013. La disposition que nous avions introduite en LPM actualisée, qui limitait la décote à 30 % de la valeur du bien, a été abrogée à l'initiative de l'Assemblée nationale.

Comme vous le savez, il est envisagé d'appliquer le dispositif de décote dans le cadre de la cession de l'Ilot Saint-Germain, dont une fraction devrait être utilisée pour construire des logements sociaux et des équipements publics, avec des conséquences possibles sur la cession de l'autre fraction, qui doit faire l'objet d'un appel à projets. Il n'est pas certain que ces opérations soient réglées en 2017. Il en va de même pour la cession d'une partie du Val-de-Grâce, objet de discussions en cours.

En tout état de cause, ces ressources immobilières ne sont pas pérennes et devront être remplacées par d'autres crédits à l'horizon 2019.

Quant aux systèmes d'information, d'administration et de gestion, les crédits sont en forte augmentation en 2017 (+ 33 % en autorisations d'engagement), ce qui devrait faciliter la montée en puissance du projet « Source-Solde », et compenser l'absence de crédits issus du recouvrement des indus de Louvois en 2017. Les indus cumulés représentent 400 millions d'euros, dont 271 millions d'euros ont été remboursés. Les années 2017 à 2019 seront les années de calcul des premières soldes à blanc puis en double, avant une bascule fin 2017 ou début 2018. Le calendrier est retardé de quelques mois, par rapport à ce qui nous avait été annoncé l'an dernier.

S'agissant des politiques sociales, les crédits sont en augmentation de 9 %, en raison d'une amélioration de l'offre de services faite à ceux qui souhaitent se reconvertir, et d'une revalorisation du plan d'amélioration de la condition du personnel, pour compenser les fortes obligations auxquelles les employés du ministère de la Défense sont soumis.

Enfin, les crédits des politiques culturelle et éducative sont en baisse, tout comme les crédits dédiés à l'accompagnement des restructurations. Les actions initiées au titre des restructurations décidées précédemment se poursuivent, mais l'actualisation de la programmation militaire n'implique pas de restructurations territoriales majeures en 2017.

En conclusion, des points de vigilance demeurent, notamment au-delà de 2017. Cependant, les crédits proposés pour le programme 212 correspondent globalement aux besoins et aux décisions prises en loi de programmation militaire actualisée et tout au long de l'année 2016. Nous donnons donc un avis favorable à l'adoption des crédits de ce programme et nous vous proposons d'adopter notre amendement à l'article 3 bis du texte.

L'Assemblée nationale a en effet introduit à l'article 3 bis du projet de loi de finances pour 2017 une disposition visant à exonérer d'impôt sur le revenu les indemnités versées aux militaires au titre de Sentinelle, afin de tenir compte de la suractivité que cette opération impose aux 7 000 soldats qui y participent et d'établir une égalité de traitement avec ceux qui sont engagés en opération extérieure et qui bénéficient déjà d'une telle exonération.

Dans un souci d'équité, nous souhaitons préciser que sont également concernées les autres opérations engagées ou renforcées à la suite des attentats, et notamment les missions « Cuirasse » et « Égide » de protection des emprises militaires, des bâtiments publics de l'État, des organisations internationales et des missions diplomatiques et consulaires, ainsi que les missions « Secpro » de protection des informations et installations contre le terrorisme, le sabotage ou les actes de malveillance.

M. Alain Néri. - Aurons-nous l'occasion de voter cet amendement en séance publique ? Si nous ne le pouvons pas, voter cet amendement en commission n'est pas plus qu'un effet de manche illusoire et artificiel.

Mme Nathalie Goulet. - Connaît-on précisément le coût de Louvois ? On risque de connaître la même vrille avec la plateforme nationale d'interception judiciaire. Il serait intéressant d'évaluer précisément le coût de ces dérives. Quant à l'amendement, nous le voterons.

M. Daniel Reiner. - Je souhaiterais rétablir la vérité des chiffres sur les déflations d'effectifs. La précédente loi de programmation militaire prévoyait une réduction de 54 000 postes à réaliser jusqu'en 2015. La LPM de 2013 a ramené ce chiffre à 24 000 - et non pas 33 000, comme il a été dit, les 9 000 autres postes n'étant que le report de déflations non réalisées sur la programmation précédente. Quant aux 24 000 déflations, elles ont été totalement annulées par les décisions des conseils de défense successifs et la loi d'actualisation de la programmation. Par conséquent, il n'y a eu aucune déflation d'effectifs au titre de la loi de programmation militaire actuelle.

En ce qui concerne l'amendement, il est de bonne justice. La défiscalisation des indemnités en question est accordée aux soldats en opérations extérieures. Il fallait rétablir l'équité avec ceux qui sont engagés dans les opérations intérieures. Cependant, l'Assemblée nationale a été un peu vite en omettant de prendre en considération les militaires qui interviennent dans les opérations de protection des sites, etc. Je vous engage à voter cet amendement, même s'il n'est pas discuté en séance, au Sénat.

M. Christian Cambon, président. - En tant que maire de la région parisienne, j'ai assisté aux transformations de l'opération Sentinelle. Je doute parfois de l'efficacité de l'affichage. Il n'y a plus d'éléments statiques devant les lieux sensibles et l'on voit seulement circuler des voitures marquées de l'inscription Sentinelle. Cependant, ce dispositif épuise les hommes et les conditions d'hébergement sont difficiles, de sorte que l'on peut s'interroger, non sur le principe mais que les conditions de la mise en oeuvre.

Mme Éliane Giraud. - Je n'ai pas cette impression et je constate plutôt une coordination intelligente de toutes les forces de sécurité intérieure, dont fait partie Sentinelle. Nous avons fait le point sur les forces déployées en Isère. Elles sont organisées de manière efficace, et à Grenoble, les soldats sont très bien intégrés, en centre-ville. Tout cela mérite une analyse fine.

M. Gilbert Roger, rapporteur pour avis. - Selon les estimations du ministère, le coût initial du logiciel Louvois est estimé à 80 millions d'euros, hors dysfonctionnement, puis 5 millions d'euros par an pour garder le logiciel opérationnel. Les moins-versés sont autour de 30 millions d'euros. On compte 1 500 personnes affectées aux rectifications manuelles. Pour le paiement des primes, l'armée préfère se passer de Louvois et procéder manuellement !

M. Christian Cambon, président. - Les rapporteurs et la commission sont-ils d'accord pour cosigner cet amendement ?

M. André Trillard. - Cet amendement est-il compatible avec les déclarations fiscales des militaires ? Autrement dit, le successeur de Louvois pourra-t-il prendre en compte l'élargissement de l'exonération ?

M. Gilbert Roger, rapporteur pour avis. - Oui.

M. Christian Cambon, président. - Dans la mesure où personne ne s'y oppose, je mets aux voix cet amendement de la commission, que nous transmettrons à l'Assemblée nationale.

M. Alain Néri. - Nous aurions honoré le Sénat en engageant toute notre assemblée dans un grand élan d'unanimité sur cet amendement.

L'amendement est adopté.

Les rapporteurs pour avis émettent une appréciation positive sur les crédits du programme 212 de la mission « Défense » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2017.

 

PLF 2017

 

PREMIÈRE PARTIE

I-36

DIRECTION

DE LA SÉANCE

(n° 139)

23 NOVEMBRE 2016

 
 

A M E N D E M E N T

présenté par

C

 

G

 

MM.  del PICCHIA, ROGER, J. GAUTIER, REINER, PINTAT et POZZO di BORGO, Mme DEMESSINE et MM.  TRILLARD et LORGEOUX

au nom de la commission des affaires étrangères

_________________

ARTICLE 3 BIS

I. - Alinéa 2

Rédiger ainsi cet alinéa :

« 23° bis Les indemnités versées aux militaires au titre de leur participation aux opérations visant à la défense de la souveraineté de la France et à la préservation de l'intégrité de son territoire, engagées ou renforcées à la suite des attentats commis sur le territoire national en 2015 ;

II. - Pour compenser la perte de recettes résultant du I, compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

... - La perte de recettes résultant pour l'État du présent article est compensée, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

OBJET

L'Assemblée nationale a introduit à l'article 3 bis du projet de loi de finances pour 2017 une disposition visant à exonérer d'impôt sur le revenu les indemnités versées aux militaires au titre de l'opération Sentinelle afin de tenir compte de la suractivité que cette opération impose aux militaires y participant (soit environ 7 000 soldats) et d'établir une égalité de traitement avec ceux engagés en opération extérieure, qui bénéficient d'une telle exonération.

L'objet de cet amendement, dans un souci d'équité, est de préciser que sont également concernées les autres opérations engagées ou renforcées à la suite des attentats, et notamment les missions « Cuirasse » et «  Égide » de protection des emprises militaires, des bâtiments publics de l'État, des organisations internationales et des missions diplomatiques et consulaires, ainsi que les missions « SECPRO » de protection des informations et installations contre le terrorisme, le sabotage ou les actes de malveillance.

Le nombre de personnes couvertes par cette exonération est ainsi susceptible de passer de 7 000 à environ 13 000.

Le dépôt de cet amendement vise à mettre en lumière la potentielle iniquité de traitement résultant de l'actuelle rédaction, en vue des lectures ultérieures du projet de loi de finances à l'Assemblée nationale.

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

En commission :

Mercredi 12 octobre 2016

· général André Lanata, chef d'état-major de l'armée de l'air

· M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense

Mercredi 19 octobre 2016

· général Jean-Pierre Bosser, chef d'état-major de l'armée de terre

· Audition de M. Jean-Paul Bodin, secrétaire général de l'administration

Mercredi 7 novembre 2016

· général Pierre de Villiers, chef d'état-major des armées

Mercredi 16 novembre 2016

· Amiral Christophe Prazuck, chef d'état-major de la marine.

Par les rapporteurs :

Mercredi 9 novembre 2016

· Général Christophe Abad, sous-directeur des études et de la politique à la direction des ressources humaines de l'armée de terre (DRH-AT) et colonel Sébastien Py, adjoint du chef du bureau chargé du pilotage des effectifs et de la masse salariale

Jeudi 10 novembre 2016 (déplacement à Vincennes)

· Colonel Benoît Roux, chef du bureau du recrutement à la sous-direction du recrutement de la DRH-AT

· LCL Stéphane Lang, chef du département Recrutement du Groupement de recrutement et de sélection d'Ile de France et de l'outre-mer

· LCL Philippe de Lapresle, chef du département Evaluation et information du Groupement de recrutement et de sélection d'Ile de France et de l'outre-mer

· LCL Frédéric Croüs, chef du centre d'information et de recrutement des Forces armées (CIRFA) de Paris

· le LCL Pierre Desquesses, officier à l'état-major de l'armée de terre chargé des relations parlementaires


* · 1 Les chiffres indiqués par catégorie sont eux-mêmes des soldes (créations-suppression).

* · 2 Hors personnels civils paramédicaux et ICT/TCT, rattachés respectivement au personnel SSA et au personnel de la DGA, hors aumôniers rattachés au SCA et hors personnel civil DGSE.

* · 3 Réponse au questionnaire budgétaire.

* 4 Version actualisée du référentiel de l'année N.

* 5 Sous-marin nucléaire d'attaque.

* 6 Frégates multi-missions.

* 7 Multirole transport tanker.

* 8 Système sol-air moyenne portée terrestre.

* 9 Hélicoptères de nouvelle génération.

* 10 Véhicule blindé de combat d'infanterie

* 11 Système de commandement et de conduite des opérations aérospatiales.

* 12 Réponses au questionnaire de vos rapporteurs.

* 13 Source : réponse au questionnaire de vos rapporteurs.

* 14

* 15 Audition du 19 octobre 2016.

* 16 Même audition.

* 17 Parcours d'accès aux carrières de la fonction publique territoriale, hospitalière et de l'État (PACTE).