TITRE PREMIER : LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DE LA DÉFENSE ET DE LA SÉCURITÉ NATIONALE (SGDSN) ET LES ENTITÉS RELEVANT DU PROGRAMME 129
I. LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DE LA DÉFENSE ET DE LA SÉCURITÉ NATIONALE (SGDSN), OUTIL DE GESTION DES CRISES
Le SGDSN est l'outil du Gouvernement pour le traitement des sujets sensibles en matière de défense et de sécurité nationale. Son action recouvre les missions suivantes :
- coordination interministérielle ;
- planification de gestion de crise ;
- transmissions gouvernementales ;
- sécurité des systèmes d'information ;
- coordination technologique ;
- coordination des enseignements de défense et de sécurité ;
- coordination du renseignement .
A l'heure où les attentats terroristes se sont multipliés sur le territoire national, le SGDSN a été fortement sollicité pour élaborer des réponses en terme de protection, en appui à la mission du Premier ministre, responsable de la défense nationale dont il dépend organiquement, et à celle du Président de la République, chefs des armées, qui préside le conseil de défense et de sécurité nationale dont le SGDSN assure le secrétariat. Il a donc en 2015, et plus encore en 2016, été particulièrement actif tout en assurant l'exécution de ses autres missions. Ces deux années ont entraîné une intensification de son activité.
A. LE SGDSN ASSURE LE SECRÉTARIAT DES CONSEILS DE DÉFENSE , MÈNE DES TRAVAUX D'ANTICIPATION STRATÉGIQUE ET ASSURE LE SUIVI DES CRISES INTERNATIONALES
1. Le secrétariat des Conseils de défense et de sécurité nationale
Présidé par le chef de l'État, en présence du Premier ministre, le conseil de défense et de sécurité nationale (CDSN) a compétence sur toutes les questions de défense et de sécurité : programmation militaire ou de sécurité intérieure, politique de dissuasion, sécurité économique et énergétique, lutte contre le terrorisme ou planification des réponses aux crises.
Outre sa configuration plénière, il comporte deux formations spécialisées, qui siègent dans une composition adaptée : le conseil national du renseignement et le conseil des armements nucléaires. Le premier définit les orientations et les priorités stratégiques, et planifie les moyens humains et techniques des services spécialisés de renseignement. Le second traite des différents aspects de la dissuasion nucléaire : doctrine, format des forces, programmes de simulation et d'armement, types d'armes... Le CDSN peut également se réunir en formation restreinte, en particulier pour évoquer les opérations extérieures.
Le code de la défense prévoit que le Secrétaire général assure le secrétariat de ces conseils. À ce titre, il prépare le dossier de ces réunions, dans une approche interministérielle, propose le projet de compte rendu qu'approuve le Président de la République, élabore les relevés de décisions, notifie les décisions prises et suit leur mise en oeuvre. S'agissant des conseils nationaux du renseignement, le SGDSN intervient en appui du coordonnateur national du renseignement . En 2015, le conseil de défense et de sécurité nationale s'est réuni à dix reprises. En 2016, le rythme des réunions a encore crû, notamment en raison des décisions à prendre à la suite des attentats terroristes sur le territoire national. Il est très supérieur à deux réunions par mois. La question du rythme de réunion du conseil est donc tout à fait importante pour le SGDSN.
2. Le suivi des conflits et des crises internationales
Le SGDSN assure le suivi des conflits et des crises internationales susceptibles d'affecter les intérêts français, en particulier ceux dans lesquels les forces armées sont engagées. Il conduit également des travaux interministériels d'anticipation et de prévention portant sur des pays susceptibles de connaître une crise ou sur des aspects transversaux concernant des crises en cours ou qui se profilent, pouvant affecter nos intérêts, afin d'émettre des recommandations aux autorités politiques.
En 2015/2016, quatre sujets ont fait l'objet de travaux d'anticipation : le Levant, l'Afrique équatoriale, les flux migratoires touchant l'Europe et les trajectoires terroristes en Asie méridionale. En 2016/2017, les études porteront sur l'après Daesh (stabilisation et reconstruction en Irak et en Syrie), les Balkans occidentaux et le Sud-Est de l'Afrique.
3. Les questions de prospective et d'ordre stratégique
Conformément au Livre blanc de 2013, le SGDSN anime un comité interministériel de la prospective, présidé par le Secrétaire général, visant à s'assurer de la cohérence et de la coordination des études de prospective menées par les différents ministères. Ce comité se réunit une fois par an.
Le SGDSN suit les questions d'ordre stratégique , telles que le terrorisme, la défense anti-missiles balistiques (DAMB), la sécurité transatlantique et européenne, le désarmement et la maîtrise des armements, la lutte contre les menaces liées aux flux illicites ou encore la lutte contre la piraterie maritime. Son rôle est de coordonner la réflexion interministérielle afin de proposer au Président de la République et au Gouvernement des orientations et des moyens d'action permettant de renforcer la sécurité nationale. À cet effet, le SGDSN réalise une évaluation mensuelle de la menace terroriste et assure une coordination interministérielle sur la DAMB , comme par exemple à l'occasion du sommet de l'OTAN à Varsovie (8 et 9 juillet 2016).
Il coordonne également les travaux du groupe interministériel sur la dissémination des armements conventionnels en vue de renforcer la lutte contre les trafics et d'aider, en priorité, les États d'Afrique francophone à mettre en place les outils de contrôle des armements prévus dans le cadre du Traité sur le commerce des armes. La première phase du programme européen à laquelle la France participe activement devrait se terminer début 2017. La deuxième phase débutera dans le courant de l'année prochaine.
Depuis plusieurs années, le SGDSN suit la mise en oeuvre d'une « Stratégie Sahel » , dont l'objectif est de renforcer les capacités de souveraineté et de gouvernance des pays de la zone sahélo-saharienne. Cette stratégie a été remise à jour au printemps 2016.
Elle constitue l'amorce, par la France, d'une approche globale des crises dans les régions d'intérêt, là où elle est, ou est susceptible d'être, engagée militairement. Dans son rapport sur les interventions extérieures de la France 3 ( * ) , le groupe de travail de votre commission a souhaité un renforcement du rôle du SGDSN dans le pilotage de ces stratégies régionales, leur développement car elles sont limitées aujourd'hui au Sahel, alors que la France est engagée sur d'autres théâtres (Levant, RCA) et devrait développer préventivement une approche stratégique globale pour des régions exposées ainsi que la nomination de représentants spéciaux de théâtres chargés de piloter l'accompagnement des opérations civiles d'expertise, de coopération et d'aide au développement pendant la phase d'intervention militaire et de post-crise. Vos rapporteurs demandent au Premier ministre d'expertiser ces propositions et de les mettre en oeuvre.
4. La lutte contre la prolifération
Le SGDSN mène des travaux en matière de lutte contre la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs en coordonnant les études sur ce sujet, et en produisant des documents de synthèse sur les dossiers d'actualité, notamment ceux portant sur l'Iran et la Syrie .
Dans le domaine chimique , le SGDSN assure le secrétariat du Comité interministériel pour l'application de la convention sur l'interdiction des armes chimiques (CIAC), la loi prévoyant un dispositif d'inspection sur mise en demeure sur le sol français.
Dans le domaine biologique , il assure notamment la coordination des travaux sur la biologie de synthèse, domaine en pleine expansion, et coordonne les travaux interministériels d'évaluation et d'encadrement des projets d'exportation des laboratoires de confinement de types P3 et P4.
Face à la menace du risque chimique ou bactériologique , le Premier ministre a mis en place, en 2015, le Conseil national consultatif pour la biosécurité (CNCB) dont la mission est d'éviter le détournement des recherches sensibles à des fins terroristes. Le pilotage de cette nouvelle instance a été confié au SGDSN. Il sera chargé, notamment, de proposer des mesures pour assurer la prévention et la détection d'éventuelles menaces, leur traitement et l'information du public. Il mènera des travaux de veille et de prospective sur les recherches à caractère dual et formulera des recommandations, afin que les progrès réalisés dans les sciences du vivant ne génèrent pas de menaces nouvelles.
Le SGDSN assure la coordination de la réponse nationale aux interceptions réalisées dans le cadre de la PSI ( Proliferation Security Initiative ), en propre ou avec le concours de divers partenaires étrangers . La fréquence de ces interceptions ne cesse de croître depuis la mise en oeuvre de la PSI. Quatorze affaires d'interception de biens proliférant ont ainsi été menées dans ce cadre depuis l'été 2015. Depuis l'été 2016, le SGDSN assure également la coordination d'interceptions des armements conventionnels, dans un cadre strictement national.
5. La protection du potentiel scientifique et technique
Le SGDSN pilote la montée en puissance du dispositif de protection du potentiel scientifique et technique de la nation (PPST) . À ce titre, il reçoit les demandes de création de zones à régime restrictif ( ZRR) , et autorise la prise des arrêtés de création par les ministères concernés. Les efforts de sensibilisation des opérateurs contribuent à entretenir la dynamique de création de ces zones. À ce jour, plus de 500 ZRR ont été créées.
6. La sécurité des programmes spatiaux européens
Dans le domaine spatial, le SGDSN assure la synthèse des positions nationales sur les questions de sécurité des programmes européens de navigation par satellite ( GALILEO et EGNOS ) et de surveillance de la Terre ( COPERNICUS ). Ainsi, s'agissant du programme GALILEO, il traite les questions liées à la sécurité et au service public réglementé et assure pour la France la fonction d'Autorité responsable. Il est prévu que cette autorité se dote d'un cadre légal adapté à l'exercice de ses responsabilités pour la fin de l'année.
En 2015, ces travaux ont consisté notamment à finaliser avec la commission et nos partenaires européens les règles à appliquer par les nations utilisatrices du service public réglementé, qu'elles appartiennent à l'Union européenne, ou qu'il s'agisse d'États tiers (« normes minimales communes »).
Dans le cadre de la coordination interministérielle GALILEO , le SGDSN, sans préjudice des prérogatives du SGAE, est responsable de ces négociations internationales sur le PRS et anime un groupe de travail interministériel afin de définir les positions nationales relatives à ces négociations.
7. Le contrôle des images spatiales
Le SGDSN pilote la commission interministérielle des données d'origine spatiale (CIDOS), qui assure le contrôle de diffusion des images spatiales par les opérateurs industriels. En 2015, le SGDSN a également conduit, en liaison avec le SGAE, la coordination interministérielle pour l'élaboration de la position française relative à la proposition de directive européenne sur le contrôle des images spatiales. Les discussions menées avec la commission en 2015, notamment sur la base de l'argumentaire fourni par la France, ont montré que la proposition de directive de la commission était inadaptée et ne répondait pas à une logique d'optimisation du marché commercial de l'imagerie satellitaire. La commission en a pris acte et n'a donc pas proposé de suite à cette initiative.
8. Le soutien à l'industrie nucléaire civile
Le SGDSN intervient à la demande des autorités politiques, sur des sujets ponctuels concernant la filière nucléaire civile dont l'instruction nécessite un travail interministériel approfondi. La filière nucléaire civile française met en jeu des problématiques de sécurité et de défense, tant sur le plan national qu'international, mais porte également des enjeux forts sur le plan économique et de la protection des technologies et savoir-faire nationaux. Le SGDSN s'est vu confier trois mandats de cette nature depuis un an.
Par ailleurs, il se voit confier des mandats sur une durée plus longue, correspondant à la durée de projets industriels de très grande envergure.
9. Le contrôle des exportations et transferts intracommunautaires (matériels de guerre et biens à double usage)
En application de la loi n° 2011-702 du 22 juin 2011, l'exportation de matériels de guerre hors de l'Union européenne est désormais soumise à l'obtention d'une licence , délivrée par décision du Premier ministre ou, par délégation du Secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale, après avis de la commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre (CIEEMG).
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Bilan de la CIEEMG Sur la période de juin 2015 à juin 2016, la CIEEMG a examiné 6 381 dossiers correspondant à 4 549 dépôts de nouvelles « demandes de licences » et 1 832 demandes de « modification de licences » déjà accordées (soit 40 %). Environ 95 % des demandes ont fait l'objet d'un traitement en procédure « continue » 4 ( * ) avec avis favorable. Il faut noter que 50 % de ces demandes de licence ont été accordées avec des conditions particulières destinées à encadrer l'opération. La CIEEMG s'est réunie en session plénière à onze reprises pour l'examen de 278 dossiers pour lesquels elle a prononcé 160 avis favorables et 118 avis défavorables |
Le SGDSN a lancé en 2016 les travaux de révision des « directives de haut niveau », qui servent de cadre méthodologique aux décisions proposées à l'exécutif par la CIEEMG dont la dernière édition remonte à mars 2015. Des travaux en cours ont pour objectif de mieux cibler les contrôles vers les pays sensibles et d'alléger le contrôle sur les matériels transférés vers des pays de l'Union européenne. Parallèlement, le ministère de la défense pourra désormais infliger des amendes aux entreprises défaillantes en matière d'organisation interne ou de contrôle des exportations.
Il a également piloté différents travaux interministériels d'adaptation de la réglementation en matière de contrôle d'armements 5 ( * ) ou de mise en conformité de celle-ci par rapport à nos engagements internationaux 6 ( * ) . Il apporte son expertise à la commission interministérielle des biens à double usage (CIBDU) pour l'instruction des dossiers sensibles.
En matière de réglementation européenne, le SGDSN a coordonné les travaux concernant la directive européenne 2009/43 du 6 mai 2009 sur les transferts intracommunautaires des produits liés à la défense (dite directive TIC), notamment ceux visant à renforcer la mise en oeuvre des licences générales de transfert à destination des forces armées et des entreprises certifiées, ainsi que ceux destinés à élaborer une définition des matériels spécialement conçus pour un usage militaire, dont l'objectif final est de faciliter les procédures de classement des matériels de guerre pour les industriels.
Il participe activement aux travaux internationaux sur les matériels de guerre et anime le sous-comité de l'accord-cadre « Lettre d'intention » 7 ( * ) , chargé notamment de la simplification des procédures applicables aux transferts entre les six pays membres 8 ( * ) .
La commission dite « de l'article 90 » 9 ( * ) , présidée par le SGDSN, s'est réunie six fois entre juin 2015 et juin 2016. Sur cette période, et sur les sept nouvelles opérations présentées à la commission, six ont fait l'objet d'un avis favorable pour l'octroi d'une avance remboursable pour un montant total d'environ 40 M€. Actuellement, 68 programmes sont en cours d'exécution pour 38 entreprises pour un volume d'encours de plus de 95 M€ au 31 décembre 2015. Compte tenu de son caractère autofinancé, le dispositif de « l'article 90 » a fait l'objet d'une revitalisation récente dans une double direction : les PME/ETI d'une part et les grands groupes industriels agissant sur des projets stratégiques dédiés à l'exportation, d'autre part.
Il participe, en outre, aux travaux internationaux sur les biens à double usage 10 ( * ) .
L'année 2017 sera marquée par la poursuite des travaux de transposition. De nouveaux chantiers européens seront ouverts pour faciliter les transferts de données - y compris sensibles - entre les filiales européennes d'un même groupe (AIRBUS, MBDA, KNDS). En outre, une nouvelle licence générale sur les transferts de technologies sera négociée à Bruxelles. La facilitation de ces échanges contribuera à améliorer la compétitivité des entreprises et facilitera le développement de programmes industriels conjoints.
C'est aussi à ce titre que le SGDSN a été amené à suivre les dossiers industriels sensibles comme, en 2015, la sortie du contrat de vente à la Russie de deux bâtiments de projection et de commandement et le projet de rapprochement des groupes industriels, allemand et français, de l'armement terrestre, KMV et NEXTER.
* 3 Rapport d'information de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat n° 794 (2015-2016) par MM. Gautier, Reiner, Bockel, Lorgeoux, Perrin et Roger, p. 215 à 218 - http://www.senat.fr/notice-rapport/2015/r15-794-notice.html
* 4 Demandes traitées complètement de manière dématérialisée dans le système d'information SIGALE.
* 5 Projet d'ordonnance d'élargissement des compétences du contrôle a posteriori , projet d'arrêté sur la rénovation de la preuve d'arrivée à destination et de l'acquit à caution, projets de loi sur les embargos et l'intermédiation, arrêté sur la prolongation de la durée de la certification des entreprises.
* 6 Actualisation de la « liste des matériels de guerre et matériels assimilés » - Arrêté de classement du 16 mars 2015 modifiant l'arrêté du 27 juin 2012.
* 7 La Letter of Intent (LoI) a été signée par les ministres de la défense des six pays principaux producteurs d'armement en Europe (Allemagne, Espagne, France, Italie, Royaume-Uni, Suède). Ces derniers mois, les efforts ont porté, conjointement avec les partenaires sur l'harmonisation du contenu des licences générales de transfert.
* 8 Il a permis l'adoption, début 2016, d'un second « papier de position » commune avec des recommandations servant de base aux travaux que conduit la Commission européenne pour l'évaluation de la directive sur les transferts intracommunautaires des produits liés à la défense (rapport prévu fin 2016).
* 9 La procédure dite de « l'Article 90 » permet à l'État d'octroyer des avances remboursables aux entreprises du secteur de la défense pour financer jusqu'à 50 % des dépenses d'industrialisation de produits militaires en vue de leur exportation. L'adaptation de leur gamme de produit à l'export permet aux entreprises de diversifier leurs débouchés commerciaux et de maintenir/développer des compétences au sein de la Base Industrielle et Technologique de Défense. Ces avances remboursables constituent une pièce essentielle et autofinancée du dispositif de soutien aux exportations de défense qu'il est opportun de pérenniser dans sa forme actuelle, car il donne entière satisfaction aux entreprises, renforce la compétitivité de la France à l'international et fonctionne sans coût pour l'Etat. En effet, outre la pérennisation de l'outil industriel et, avec elle, l'indépendance technologique et stratégique de la France, les remboursements et les redevances acquis grâce aux contrats en faveur des industriels contribuent à assurer l'équilibre de la procédure, et donc son autofinancement.
* 10 En vue des négociations dans les régimes internationaux correspondants (Arrangement de WASSENAAR, Groupe Australie, Missile Technology Control Regime - MTCR, Nuclear Suppliers Group - NSG) ou dans le cadre des partenariats internationaux dans les domaines sensibles, le SGDSN participe à l'établissement de la position technique française. Le président de la commission interministérielle des biens à double usage (CIBDU) sollicite le SGDSN, membre de la CIBDU, pour conduire l'instruction de dossiers particulièrement sensibles (pour des motifs techniques, politiques, en raison de l'impact sur l'emploi ou le tissu industriel local, etc.), dans un contexte interministériel adapté.