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Projet de loi de finances pour 2017 : Culture : patrimoines, transmission des savoirs

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Culture : patrimoines, transmission des savoirs ( avis - première lecture )

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La mission « Culture » se décompose en trois programmes portant sur les crédits respectivement relatifs à la création, au patrimoine et à la transmission des savoirs et la démocratisation de la culture. En 2017, le budget de la mission s'élève à 3,02 milliards d'euros en autorisations d'engagement et à 2,91 milliards d'euros en crédits de paiement.

Le présent fascicule regroupe l'examen successif de deux des trois programmes qui composent la mission « Culture » :

le programme 175 « Patrimoines » par M. Philippe Nachbar. Avec 964,02 millions d'euros en autorisations d'engagement et 903,64 millions d'euros en crédits de paiement, les crédits de ce programme représentent plus de 31 % de ceux de la mission. Ils financent les politiques de préservation et de valorisation du patrimoine culturel français : les monuments historiques, l'architecture, les musées, l'archéologie, les archives et le patrimoine immatériel ;

le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » par M. Jean-Claude Luche. Avec 1 261,02 millions d'euros en autorisations d'engagement et 1228,47 millions d'euros en crédits de paiement, les crédits de ce programme représentent environ 42 % de ceux de la mission « Culture ». Près des deux tiers des crédits de ce programme financent les fonctions de « soutien » du ministère de la culture et de la communication. Les autres crédits permettent de soutenir les établissements d'enseignement supérieur relevant du ministère, l'éducation artistique et culturelle, l'action culturelle internationale et, pour la première fois en 2017, le fonds pour l'emploi pérenne dans le spectacle (FONPEPS).

Patrimoines

PREMIÈRE PARTIE - LE PROGRAMME 175 « PATRIMOINES »

I. UNE HAUSSE DES CRÉDITS TARDIVE ET D'UN NIVEAU INÉGAL SELON LES ACTIONS

A. UNE PROGRESSION DES CRÉDITS INSUFFISANTE POUR RETROUVER UN MONTANT D'ENVELOPPE ÉQUIVALENT À CELUI DE 2012

1. Un budget en nette augmentation

Avec 964,02 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 903,64 millions d'euros en crédits de paiement (CP), les crédits du programme « Patrimoines » enregistrent une réelle progression : la plus forte qu'ils aient connue au cours des cinq dernières années. Ils augmentent de plus de 55 millions d'euros en AE (+ 6,11 %) et de près de 34 millions d'euros en CP (+ 3,89 %) pour mettre en oeuvre une politique de l'État en matière de patrimoine culturel orientée autour de trois axes : l'accessibilité physique et intellectuelle du patrimoine sous toutes ses formes ; sa protection, sa mise en valeur et son enrichissement ; et la qualité du cadre de vie.

Cette hausse de l'enveloppe consacrée aux politiques des patrimoines intervient dans un contexte juridique particulier.

D'une part, la réforme territoriale résultant des lois du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral et du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République est effective depuis le 1er janvier 2016, suscitant de fortes inquiétudes sur l'efficacité des Directions régionales des affaires culturelles (DRAC) dans les régions fusionnées. Un accent particulier devrait donc être mis en 2017 sur la question des crédits déconcentrés.

D'autre part, la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine a modifié en profondeur les règles relatives à la protection du patrimoine et à la qualité des espaces de vie. Elle a clarifié le cadre juridique applicable en matière d'archéologie préventive et a renforcé les règles applicables aux musées et aux archives. La plupart des décrets d'application devraient être publiés d'ici la fin de l'année ou au début de l'année prochaine, ouvrant la voie à une entrée en vigueur progressive de l'ensemble de ces nouvelles dispositions en 2017. Cette réforme doit être accompagnée financièrement pour donner sa pleine mesure.

En contrepartie, les nouveaux outils de protection des patrimoines qu'a institués cette loi devraient contribuer à la réalisation des trois priorités assignées à ce programme, qui ont été définies pour la période 2015-2017 :

contribuer au projet national d'éducation artistique et culturelle et à la qualité de l'accueil des publics : le ministère souligne son intention de favoriser la diversité des publics, d'encourager l'accès des jeunes et des publics les plus éloignés de la culture, de garantir la qualité de la visite dans les lieux patrimoniaux et d'améliorer les conditions de sécurité ;

assurer la transmission du patrimoine aux générations futures : le ministère met en avant les dispositions de la loi du 7 juillet 2016 permettant d'atteindre cet objectif, évoquant, d'une part, l'assistance technique et le contrôle scientifique de l'État sur les actions menées par l'ensemble des acteurs, publics et privés, en matière d'archéologie préventive, d'archives, de musées ou de protection du patrimoine et, d'autre part, les nouveaux outils de lutte contre le trafic de biens culturels. Il souligne l'importance de l'entretien et de la restauration des monuments historiques, de la conservation préventive dans les musées et de la numérisation des archives pour contribuer à cet objectif ;

oeuvrer pour l'égalité et le développement des territoires à travers leur mise en valeur patrimoniale et architecturale : le ministère indique que les investissements en faveur des monuments historiques, des archives départementales ou du réseau des musées de France, y compris pour enrichir leurs collections, participent de cet objectif. Il souligne sa volonté d'accompagner les collectivités territoriales dans l'amélioration de leur cadre de vie et dans la protection de leur patrimoine, évoquant les divers dispositifs de soutien en la matière, dont beaucoup ont été modernisés à l'occasion de la loi du 7 juillet 2016 : nouveau régime de protection des espaces protégés, dispositif fiscal « Malraux », préconisations issues de la stratégie nationale pour l'architecture, labels (Villes et pays d'art et d'histoire, Architecture du XXe siècle, etc...).

2. Une augmentation qui ne permet pas de compenser les baisses de crédits des années 2013 et 2014

Contrairement à ce qui a pu être indiqué, les crédits du programme 175 n'ont pas augmenté de 4,4 % entre 2012 et 2017, loin s'en faut. En effet, le périmètre du programme 175 a significativement évolué au cours de la période : les crédits qui y sont inscrits en 2012 et en 2017 ne sont donc pas immédiatement comparables.

Pour mettre en regard les années 2012 et 2017, il convient de tenir compte de la budgétisation de la redevance pour l'archéologie préventive (RAP) sur le programme 175, intervenue en 2016, et qui a eu pour conséquence de gonfler, par un pur effet d'optique, les crédits du programme de 118 millions d'euros l'année passée. Si l'on intègre au budget du programme 175 ouvert en loi de finances initiale pour 2012 les 122 millions d'euros du montant du plafond de la RAP cette année-là, on constate que les crédits de paiement finançant la politique de l'État en matière de patrimoine culturel ont, en fait, reculé de 8,12 % entre 2012 et 2017.

La forte progression des crédits du programme 175 entre 2016 et 2017 n'est pas suffisante pour permettre un rattrapage des crédits à leur niveau de 2012. Comme l'illustre le tableau ci-dessous, les crédits de paiement alloués à la politique de l'État en matière de patrimoine culturel ont connu des variations importantes au cours de la période 2012-2017. Les années 2013 et 2014 ont été marquées par de très fortes baisses, avec un recul des crédits de près de 120 millions d'euros entre 2012 et 2014. Les années 2015 et 2016 se sont ensuite traduites par une stabilisation des crédits autour de 870 millions d'euros, soit un repli de plus de onze points par rapport au niveau des crédits de 2012. L'augmentation des crédits de paiement de 3,89 % pour l'année 2017 est donc logiquement très insuffisante pour compenser les coupes brutales qui étaient intervenues en 2013 et 2014.

Le repli global des crédits finançant la politique de l'État en matière de patrimoine culturel s'est traduit de manière inégale pour les sept actions qui composent le programme 175. Les évolutions illustrées par le tableau ci-après appellent différentes observations :

- c'est principalement la politique muséale, en particulier les crédits d'acquisition et d'enrichissement des collections publiques, et, dans une moindre mesure, la politique en faveur des monuments historiques qui ont fait le plus les frais des baisses de crédits alloués au patrimoine culturel. Or, ce sont justement les politiques qui réunissent la majorité des crédits du programme, respectivement 41 % et 37 % de ceux-ci en 2017 ;

- les crédits de l'archéologie préventive sont globalement restés stables : ils ont même sensiblement progressé au cours de la période, d'autant que le plafond de la redevance d'archéologie a été abaissé de 122 millions d'euros à 118 millions d'euros en 2014 ;

- les enveloppes consacrées à l'architecture et au patrimoine linguistique ont nettement augmenté. Mais, dans les deux cas, il s'agit d'actions relativement marginales du programme, représentant respectivement 3,5 % et 0,35 % en 2017 ;

la baisse significative des crédits consacrés aux archives entre 2012 et 2017 doit, en revanche, être relativisée. Près de 27 millions d'euros de crédits de paiement étaient inscrits en 2012 pour l'installation des archives nationales à Pierrefitte-sur-Seine, ce qui rend difficiles les comparaisons au niveau de cette ligne budgétaire.