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Projet de loi de finances pour 2017 : Culture : patrimoines, transmission des savoirs

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Culture : patrimoines, transmission des savoirs ( avis - première lecture )

B. DES ATTENTES ENCORE TRÈS FORTES DES ACTEURS DU PATRIMOINE

1. Rassurer sur la pérennité des financements du patrimoine

Un sondage sur « Les Français et le patrimoine de proximité »1(*) réalisé à l'occasion des vingt ans de la Fondation du patrimoine a révélé un véritable intérêt des Français pour leur patrimoine : 67 % d'entre eux jugeraient plutôt urgent de s'occuper de la protection, de l'entretien ou de la restauration du patrimoine. Surtout, plus de 90 % d'entre eux estimeraient que la patrimoine fait partie intégrante de notre identité culturelle et permet de transmettre la mémoire, qu'il constitue un enjeu économique pour le tourisme en France et qu'il contribue au rayonnement de la France dans le monde.

En dépit de cet engouement des Français, l'inquiétude sur le terrain des associations de patrimoine comme des professionnels de la restauration des monuments historiques est grande, comme a pu le constater votre rapporteur pour avis au cours des auditions qu'il a menées.

Le principal sujet de préoccupation dont ils lui ont fait part concerne la baisse des subventions publiques. Depuis 2010, la part des subventions et des aides versées par les collectivités territoriales a sensiblement baissé, une tendance qui se serait encore accentuée à partir de 2015.

C'est particulièrement vrai en ce qui concerne les départements. Face à l'augmentation de leurs charges, ils ont eu tendance à se recentrer ces dernières années sur leurs compétences obligatoires. Le ministère de la culture et de la communication a confirmé à votre rapporteur pour avis que le nombre de projets portant sur des monuments historiques faisant l'objet de financements croisés entre l'État et les départements était en baisse. Ce mouvement est d'autant plus inquiétant que ce sont les départements qui, traditionnellement, participent le plus à la mise en oeuvre aux côtés de l'État de la politique territoriale d'un territoire.

Les communes, qui possèdent 43 % des immeubles protégés au titre des monuments historiques - notamment des édifices religieux -, assurerait aujourd'hui plus de la moitié des financements émanant des collectivités territoriales, par leur contribution active aux dépenses qui concernent leur propre patrimoine. Toutefois, leur capacité est forcément limitée et masque de fortes disparités.

Enfin, les régions participent de manière marginale au financement des opérations de restauration du patrimoine et leur action se limite souvent aux immeubles classés. Là encore, de fortes disparités se font jour entre certaines régions, totalement absentes du champ patrimonial, et d'autres qui se sont volontairement engagées dans ce domaine dans le cadre des contrats de plan États-régions.

Au cours des dernières années, le retrait des collectivités a pu prendre des formes diverses, qu'il s'agisse d'une baisse des taux de subvention, d'une baisse ou d'une suppression des aides en fonction de la catégorie de patrimoine (classé, inscrit, non protégé) ou de la catégorie du propriétaire (public ou privé) ou d'une réduction de la programmation annuelle de travaux de restauration.

Cette situation aura nécessairement des conséquences sur l'état général du patrimoine, dont on pourra mesurer l'ampleur à l'occasion du prochain état sanitaire qui sera réalisé en 2017 - le précédent, datant de 2012, montrait plutôt une stabilité du taux d'immeubles classés considérés comme globalement ou partiellement en péril, mais ses résultats ne peuvent être utilisés à l'appui d'une quelconque argumentation, puisqu'il a été réalisé au moment où cette tendance commençait seulement à s'amorcer. Une forte dégradation de l'état général de notre patrimoine aurait des conséquences désastreuses qu'il nous faudra correctement mesurer : en termes financiers bien sûr, avec une augmentation du nombre de travaux de restauration à conduire - des travaux nécessairement lourds, et donc plus coûteux -, mais aussi touristiques, au regard de la ressource que notre patrimoine constitue en la matière.

Elle a d'ores et déjà des effets économiques avérés sur les entreprises spécialisées dans la restauration de monuments historiques. Le Groupement français des entreprises de restauration de monuments historiques a fait part à votre rapporteur des difficultés rencontrées par les entreprises adhérentes face au ralentissement de l'activité, se soldant pour certaines par des redressements judiciaires et des dépôts de bilan. Cette situation a des conséquences dramatiques sur l'emploi et la formation : 1 000 emplois auraient été perdus entre 2015 et 2016, et 300 à 400 emplois seraient encore être menacés ; les entreprises ne font pratiquement plus appel à des apprentis, avec un risque de perte irrémédiable de compétences dans le domaine de la restauration des bâtiments patrimoniaux.

Elle pose enfin problème au regard de la préservation du petit patrimoine rural non protégé au titre du code du patrimoine, dont les crédits ont été déconcentrés aux départements par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Le ministère de la culture et de la communication a indiqué à votre rapporteur deux mesures qu'il comptait prendre pour enrayer la baisse des financements des collectivités territoriales : d'une part, « partager l'exercice de programmation, le plus en amont possible, pour s'accorder avec les collectivités territoriales », et d'autre part, « passer des conventions de cofinancement avec les collectivités territoriales, pour les inciter à participer ou à reprendre leur participation aux travaux sur les monuments historiques, sur la base de critères généraux ou sur des projets ciblés ».

L'appui à d'autres acteurs susceptibles de participer au financement des dépenses de restauration et d'entretien des monuments historiques sur le territoire est une autre piste à explorer. Depuis sa création par la loi du 2 juillet 1996 de modernisation des activités financières, la Fondation du patrimoine joue un rôle remarquable dans ce domaine, avec ses campagnes de souscription, dont le succès est réel. Le mécénat populaire s'établira aux alentours de 16 millions d'euros en 2016, dans le cadre des appels à projets lancés par la Fondation du patrimoine.

À cet égard, votre rapporteur pour avis salue la décision du Gouvernement de relever de 50 % à 75 % la fraction des successions en déshérence attribuée à cette fondation, rendue effective par le décret n° 2016-1487 du 3 novembre dernier, alors que les ressources issues de cette fraction n'avaient cessé de se réduire au cours des dernières années : représentant 11 millions d'euros en 2014, elles étaient descendues à 8 millions d'euros en 2015, puis 4,7 millions d'euros en 2016. Même si cette ressource ne représente qu'une part mineure des ressources de la fondation, elle lui est importante de par sa nature de ressource non affectée, à la différence des produits des souscriptions : elle peut donc être utilisée aussi bien pour couvrir les frais de fonctionnement et de gestion que pour abonder une souscription. Une réflexion pourrait être engagée sur l'opportunité de fixer un plancher pour la dotation de l'État à la Fondation du patrimoine par le biais de cette ressource - par exemple, de 4 millions d'euros -, afin de garantir une certaine pérennité des financements pour les frais de fonctionnement, quitte à l'assortir d'un montant plafond, auquel la Fondation du patrimoine ne semble pas opposée.

Le second sujet de préoccupation évoqué par l'ensemble des personnes que votre rapporteur pour avis a auditionnées, c'est la question de l'exécution des crédits et le décalage, souvent qualifié de « chronique » qui peut exister entre les crédits d'intervention votés par le Parlement en année n-1 et les crédits effectivement répartis par les DRAC l'année n, sous l'effet des gels de crédit et des éventuels transferts. Dans un rapport de septembre 2013 commun aux inspections générales des finances et des affaires culturelles consacré à la réforme de la maîtrise d'ouvrage et de la maîtrise d'oeuvre des monuments historiques, les auteurs constataient que « les crédits alloués et consommés par le ministère de la culture pour l'entretien et la restauration des monuments historiques [n'avaient] cessé de connaître de fortes fluctuations depuis dix ans » et observaient que « la sous-consommation par rapport aux crédits prévue en loi de finances des crédits de paiement alloués aux DRAC [concernait] de façon croissante sur la période les travaux de restauration des monuments non État ».

Cette situation n'est pas seulement préjudiciable pour l'état général du patrimoine. Elle prive également les propriétaires de monuments, qu'il s'agisse de collectivités territoriales ou de propriétaires privés, de toute prévisibilité concernant les crédits de l'État.

Votre rapporteur pour avis a constaté que les craintes des associations de patrimoine et des professionnels du secteur étaient d'autant plus fortes, cette année, dans le contexte de mise en oeuvre de la réforme territoriale. La capacité des DRAC dans les régions fusionnées à être pleinement opérationnelles dans une période où elles doivent harmoniser leurs procédures et leurs méthodes de travail suscite des inquiétudes légitimes, comme les choix qui seront faits par les nouvelles régions issues de fusions en matière d'intervention dans le domaine culturel, compte tenu des fortes disparités qui existent entre elles. Nombreux sont ceux qui ont souligné la nécessité de faire émerger une culture du patrimoine dans les régions.

Au demeurant, les informations que votre rapporteur pour avis a pu recueillir semblent plutôt indiquer un très bon taux de consommation des crédits en 2016. Lors de son audition devant votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication, la ministre chargée de la culture, Audrey Azoulay, a indiqué que malgré un rythme de consommation moins dynamique au début de l'exercice 2016 que les autres années, un fort rattrapage s'était ensuite opéré : « au 7 novembre, 80 % des crédits destinés aux monuments historiques avaient été consommés, sachant que les deux derniers mois de l'année consomment généralement 25 % des crédits annuels », lui faisant espérer que le ministère éviterait l'annulation de crédits en cours de gestion. Elle a confirmé que les retards de début d'année s'expliquaient principalement par les problèmes de capacité de consommation et d'engagement des crédits rencontrés par les DRAC en pleine mise en place de la réforme territoriale, tout en reconnaissant que celle-ci n'était pas encore totalement achevée.

2. Mieux accompagner les propriétaires de monuments historiques

La majeure partie des monuments historiques situés sur le territoire appartiennent à des communes et à des propriétaires privés, chacun pour près de la moitié. La part des monuments historiques dont l'État est propriétaire est très faible : elle n'est que de 3 %.

Cette situation soulève la question de l'accompagnement étatique des propriétaires de monuments historiques pour garantir le niveau de leur conservation, alors que la maîtrise d'ouvrage a été transférée au propriétaire à la suite de l'ordonnance du 8 septembre 2005 relative aux monuments historiques et aux espaces protégés. Votre rapporteur pour avis a en effet été alerté sur le fait qu'un certain nombre de collectivités territoriales, en particulier des petites communes, n'auraient toujours pas pris les mesures nécessaires pour leur permettre d'assumer correctement leur rôle de maître d'ouvrage. Le ministère de la culture et de la communication semble conscient de cet enjeu et a indiqué qu'il entendait renforcer « son contrôle scientifique et technique et son conseil aux propriétaires ».

L'entretien des monuments historiques constitue également un enjeu important pour améliorer l'état général de conservation de notre patrimoine. Les associations de défense du patrimoine estiment que la France ne dispose pas aujourd'hui d'une culture de l'entretien régulier de son patrimoine aussi forte que celle qui existe en Belgique, ce qui peut être préjudiciable. Votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication a déjà eu l'occasion, par le passé, d'insister sur l'utilité de la dépense d'entretien, pour limiter les dépenses de restauration, dont le coût est, au final, largement plus élevé. Aussi votre rapporteur pour avis se félicite-t-il que, s'agissant des monuments historiques hors « grands projets », le présent projet de loi de finances privilégie l'augmentation des crédits d'entretien sur ceux de restauration. Cette tendance devra être poursuivie, à l'avenir, pour faire émerger une véritable culture de l'entretien, pour éviter la survenance de situations de péril générant parfois des pertes irrémédiables.

Se pose enfin la question des aides aux propriétaires privés. D'après les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, les DRAC auraient pour instruction de consacrer 10 % de leurs crédits aux monuments historiques privés. Ce seuil correspond à celui demandé par les associations représentant les propriétaires privés.

Reste que certaines questions demeurent autour de l'efficacité du régime fiscal et du type de dépenses susceptibles d'être subventionnées. Les associations ont toute mis en avant la nécessité de disposer de règles simples et opérationnelles pour permettre à chacun de bâtir son projet.

Beaucoup ont relevé les changements de normes dans ce domaine, à l'image de la suppression en 2014 de l'agrément fiscal octroyé aux propriétaires de jardins labellisés « Jardins remarquables » susceptible d'avoir un impact négatif sur l'ouverture de ces jardins.

Le système actuel favorise les propriétaires de monuments historiques permettant son ouverture à la visite, un critère évidemment compréhensible, mais qui s'accompagne de coûts supplémentaires pour les propriétaires afin de répondre aux différentes obligations qui s'imposent, comme celles en matière d'accessibilité.

La législation n'encourage pas particulièrement les projets permettant la réutilisation des monuments historiques, qui constitueraient pourtant un moyen d'assurer leur conservation, tout en les faisant vivre et en favorisant leur ouverture au public. Afin d'inciter au développement de tels projets, en particulier culturels, des propositions sont faites pour repenser la notion de dépense subventionnable, qui se traduit aujourd'hui par le subventionnement d'un nombre limité de dépenses et par la variation du taux de la subvention en fonction de la nature des travaux (restauration, conservation, mise en valeur). Elles visent à ce que ce type de projets puisse être évalué et subventionné dans leur globalité, sans distinguer entre les différents types de dépenses et en modulant le niveau de son taux en fonction des effets attendus du projet, afin de les rendre plus attractifs et de garantir une certaine prévisibilité aux porteurs desdits projets.


* 1 Étude de la Caisse d'épargne pour la Fondation du Patrimoine en partenariat avec Opinionway sur « les Français et le patrimoine de proximité », réalisée auprès d'un panel de 1045 personnes interrogées en janvier 2016 et présentée le 23 février 2016.