C. L'ANIMATION DES TERRITOIRES RURAUX
1. Les contrats de ruralité : la reprise d'une initiative sénatoriale
Lors du comité interministériel de Privas, organisé le 20 mai 2016, le Gouvernement a annoncé la mise en place d'un dispositif de « contrats de ruralité » , afin de mettre en cohérence les initiatives des collectivités territoriales et des acteurs locaux avec celles de l'État, en faveur d'une logique de projet dans les territoires ruraux. Une circulaire du 23 juin 2016 du ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales a défini les principales modalités de ce dispositif.
Le contrat de ruralité est un instrument contractuel signé entre l'État , représenté par le préfet de département, et un pôle d'équilibre territorial et rural, ou un EPCI à fiscalité propre de taille suffisante , visant à accompagner la mise en oeuvre d'un projet de territoire. Ce dispositif pourra associer les différents acteurs publics et privés concernés : conseils régionaux, conseils départementaux, parcs naturels régionaux, communes, chambres consulaires, opérateurs publics, Caisse des dépôts et consignations.
En 2017, les contrats de ruralité seront financés à hauteur de 215,7 M€ en AE et de 30,4 M€ en CP par le programme 112 , le Gouvernement ayant annoncé que les engagements seraient couverts en paiements à hauteur de 14 % la première année. Aux crédits spécifiquement identifiés au sein de cette enveloppe pourront s'ajouter les crédits d'autres instruments, notamment le volet territorial des CPER et la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR).
Chaque contrat devra porter sur plusieurs thématiques d'intervention pour justifier de la transversalité du projet : l'accès aux services et aux soins, la revitalisation des bourgs-centres, l'attractivité des territoires, les mobilités, la transition écologique et énergétique et la cohésion sociale.
Le Gouvernement a annoncé que l'investissement sera une priorité de ces contrats. Le soutien à l'ingénierie territoriale pourra être financé jusqu'à 10 % des crédits attribués. La période couverte par la première génération de contrats de ruralité est fixée à 4 ans, afin de correspondre à la durée restante des actuels mandats municipaux.
Votre rapporteur souhaite souligner la proximité entre ce dispositif présenté par le Gouvernement et une initiative sénatoriale, prévue par la proposition de loi visant à instaurer des contrats territoriaux de développement rural, déposée par Pierre Jarlier, examinée par votre commission et adoptée par le Sénat en première lecture le 22 octobre 2015. Le Gouvernement s'y était alors opposé, jugeant l'instrument trop complexe.
Si la démarche partenariale en faveur d'un projet de territoire est une opportunité permettant de respecter la liberté et le dynamisme des acteurs locaux, votre rapporteur note que la mise en oeuvre opérationnelle de ce dispositif au cours de l'année 2017 doit encore être confirmée .
L'appropriation de cet outil par les élus locaux sera largement conditionnée à la qualité de l'information et de l'accompagnement apportés par les services déconcentrés de l'État . La consommation effective des crédits prévus dépendra du nombre et de l'ambition des contrats signés dans les premiers mois de l'année 2017.
2. Les zones de revitalisation rurale : une réforme reportée
Le dispositif des zones de revitalisation rurale (ZRR) a été créé dans l'objectif de compenser les difficultés particulières que rencontrent certains espaces ruraux en matière d'attractivité démographique et économique. Ce classement ouvre droit à un ensemble d'avantages, dont des exonérations fiscales et sociales accordées aux entreprises qui s'installent ou développent leur activité. En 2013, les ZRR couvraient 14 290 communes, soit près de 40 % du total des communes françaises, et plus de 6 millions d'habitants.
Depuis plusieurs années, certains espaces ruraux français connaissent un regain d'attractivité, qui s'explique à la fois par l'amplification de la périurbanisation et par les dynamiques propres de certains territoires plus éloignés des agglomérations. Ces évolutions conduisent mécaniquement à faire sortir un nombre croissant de communes du dispositif des ZRR, parce qu'elles ne remplissent plus les critères.
Le problème s'est matérialisé en 2013, lorsque l'actualisation des données démographiques de référence avait conduit à sortir brutalement 1 891 communes du classement . Finalement, le relèvement du plafond avait permis de réintégrer, à titre transitoire, 1 200 d'entre elles, dans l'attente d'une réforme plus profonde du système des ZRR.
CARTE ACTUELLE DES ZONES DE REVITALISATION RURALE
Source : CGET.
Les députés Alain Calmette et Jean-Pierre Vigier ont présenté un rapport sur ce sujet le 8 octobre 2014 8 ( * ) , proposant une refonte à la fois du zonage et des aides, assorti d'un mécanisme de sortie progressive pour ne pas pénaliser les communes déclassées.
Sur la base de ces propositions, l'article 45 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015 a modifié la définition du zonage de revitalisation rurale, en retenant une entrée intercommunale basée sur deux critères cumulatifs : la densité démographique de l'EPCI et la richesse des habitants . Ce nouveau zonage sera établi pour une période de 6 ans, correspondant à la durée du mandat des conseils communautaires.
Sur la base d'une carte des EPCI et de données INSEE de 2014, les conséquences de cette réforme étaient évaluées à une diminution nette de 1 000 communes , suite à l'entrée de 3 000 nouvelles communes et à la sortie de 4 000 communes actuellement bénéficiaires du zonage.
Outre la réforme des critères d'éligibilité au dispositif des ZRR, la loi de finance rectificative pour 2015 a également procédé à la suppression de certaines mesures fiscales associées au classement, notamment en matière d'investissements immobiliers de PME.
L'entrée en vigueur de la réforme du zonage a toutefois été reportée au 1 er juillet 2017 , afin de tenir compte de la révision de la carte intercommunale, susceptible de modifications jusqu'au 31 décembre 2016. Afin de proposer un dispositif de transition, le Gouvernement a décidé de permettre aux entreprises disposant d'exonérations fiscales ou sociales au titre des ZRR au 30 juin 2017 de continuer à en bénéficier jusqu'à la fin de la durée initialement prévue, en cas de sortie de la commune concernée du classement.
Votre rapporteur souligne que les conséquences de cette réforme pour les territoires doivent encore être précisées , qu'il s'agisse du nombre final de communes exclues du classement, de la réduction des dépenses fiscales fléchées vers l'aménagement du territoire qui en résultera, et de la faculté des collectivités concernées à maintenir leur attractivité économique malgré la perte des mesures associées aux ZRR.
3. La dernière année de financement des pôles d'excellence rurale
Symétrique de la politique menée dans les zones urbaines avec les pôles de compétitivité, la politique des pôles d'excellence rurale (PER) a été engagée pour les territoires ruraux à l'occasion du comité interministériel à l'aménagement et à la compétitivité des territoires du 14 octobre 2005.
La première génération de PER, lancée en 2006, a permis la labellisation de 348 projets de développement économique créateurs d'emplois. L'enveloppe budgétaire totale qui leur a été consacrée s'est élevée à 235,5 M€, dont 117 M€ du FNADT.
La seconde génération de PER, lancée en 2009, a permis la labellisation de 260 projets 9 ( * ) . Ces projets représentent un investissement total de 871 M€, réparti sur 1 549 opérations, susceptibles de générer la création d'environ 4 000 emplois.
Une enveloppe de 235 M€ a été dégagée pour le financement des PER de deuxième génération , dont 159 M€ intégrés dans un fonds ministériel mutualisé (FMM) et 76 M€ de crédits d'État déconcentrés et de fonds structurels européens. Le FNADT y a contribué à hauteur de 115 M€.
Depuis 2015, les financements résiduels sont intégralement apportés par le programme 112 . Au mois d'août 2016, les engagements effectifs s'élèvent à 127,3 M€, soit plus de 90 % du total, et les crédits payés s'élèvent à 100,6 M€ soit 79 % des montants engagés. Pour 2017, 15 M€ en CP sont prévus, pour couvrir les engagements des années précédentes.
L'exercice 2017 constituera la dernière année de financement du dispositif . En 2015, le Gouvernement a en effet annoncé que le dispositif des PER ne sera pas reconduit à partir de 2016. Les éventuelles suites données à ces dispositifs s'inscriront dans la négociation des CPER, au sein du volet territorial. Votre rapporteur regrette cette décision : les financements des PER exercent un fort effet levier comme accélérateurs de projets et sont structurants pour la dynamisation des espaces ruraux .
Cette décision intervient par ailleurs avant qu'une évaluation du second cycle de PER n'ait été réalisée . En effet, pour tenir compte des difficultés rencontrées par certains maîtres d'ouvrage pour achever leurs projets aux dates initialement fixées par l'appel à projets, les préfets de département ont pu reporter les dates d'achèvement au 31 décembre 2015 pour les PER de la première vague et au 30 juin 2016 pour ceux de la seconde vague, 25 PER ayant bénéficié d'une telle décision.
Compte tenu de ce décalage, l'administration a indiqué à votre rapporteur que le bilan de la seconde génération de PER ne pourra être mené qu'à partir du premier semestre 2017, lorsque les dossiers de subvention auront été soldés. Si l'évaluation confirme la réussite constatée pour la première génération de PER, votre rapporteur espère que cela permettra d'impulser une nouvelle dynamique en faveur d'un dispositif similaire.
4. L'absence de nouveaux crédits pour les pôles territoriaux de coopération économique
Cette initiative, lancée à la mi-juillet 2013, a obtenu une reconnaissance législative à travers la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire (ESS), dont l'article 9 dispose : « Les pôles territoriaux de coopération économique sont constitués par le regroupement sur un même territoire d'entreprises de l'économie sociale et solidaire, au sens de l'article 1 er de la présente loi, qui s'associent à des entreprises, en lien avec des collectivités territoriales et leurs groupements, des centres de recherche, des établissements d'enseignement supérieur et de recherche, des organismes de formation ou toute autre personne physique ou morale pour mettre en oeuvre une stratégie commune et continue de mutualisation, de coopération ou de partenariat au service de projets économiques et sociaux innovants, socialement ou technologiquement, et porteurs d'un développement local durable. »
Ainsi, la spécificité de cette catégorie de pôles est la participation d'entreprises de l'économie sociale et solidaire. Concrètement, les pôles territoriaux de coopération économique (PTCE) peuvent concerner de nombreux secteurs et filières : insertion par l'activité économique (paysage, bâtiment, recyclage,...), services aux personnes (crèches, animation périscolaire, épicerie sociale, accueil de nouveaux habitants, logements passerelles,...), activités culturelles et créatives, développement d'énergies renouvelables, agriculture biologique et circuits courts, etc.
Un premier appel à projets , lancé en 2013, a bénéficié d'une enveloppe de 3 M€ provenant de l'État, notamment 2 M€ engagés au titre du FNADT en 2014, et de la Caisse des dépôts et consignations. Sur 183 dossiers de candidature, 23 lauréats ont été sélectionnés. La typologie des territoires d'implantation des projets recevables s'établissait ainsi : 34 % en territoires ruraux, 27 % en territoires mixtes, 33 % en territoires urbains, 6 % en territoires péri-urbains.
Un second appel à projets a été décidé au printemps 2015. Le périmètre des financeurs a été élargi à l'agriculture, à l'éducation nationale et aux Outre-mer. Le montant de l'enveloppe a été fixé à 2,75 M€, ainsi répartis : 1,25 M€ apportés par la Caisse des dépôts et 1,5 M€ apportés par les différents ministères, dont 300 K€ par le ministère chargé de l'égalité des territoires et du logement. Sur 125 dossiers, 14 projets de PTCE ont été retenus.
La part des territoires ruraux a augmenté par rapport au premier appel à projets, avec 43 % des PTCE identifiés. Les filières les plus représentées sont : l'économie circulaire, le recyclage des déchets et la préservation de l'environnement, la préservation du patrimoine, puis l'agriculture et l'alimentation et enfin les services à la personne.
Malgré l'intérêt du dispositif, il n'y a pas eu d'appels à projets en 2016 compte tenu des réductions budgétaires sur le programme 112 et sur les programmes des différents ministères impliqués. Par ailleurs, le PLF pour 2017 ne prévoit pas de crédits pour l'année prochaine , les services indiquant : « les conseils régionaux et les intercommunalités d'ores et déjà engagés dans les PTCE pourraient prendre, le cas échéant, le relais de certains financements ».
5. La revitalisation des centres-bourgs et le soutien aux bourgs-centres
Les centres villes des petites agglomérations connaissent un affaiblissement important, caractérisé par la désertification commerciale et l'augmentation des logements vacants . Face à cette tendance dénoncée de longue date par les élus locaux , le Gouvernement a lancé en 2014 un dispositif expérimental adressé à deux types de territoires :
- les communes rurales qui connaissent un déclin démographique, ou un affaiblissement de leurs fonctions de centralité (offre de services, activités marchandes et économiques en général...), et qui sont confrontées à une dévitalisation de leur centre, éventuellement accompagnée d'un développement de zones pavillonnaires périphériques ;
- les communes gagnées par la périurbanisation, qui voient augmenter la demande de logements, d'équipements et de services et pourraient servir de point d'ancrage à un développement périurbain mieux maîtrisé.
Cette expérimentation est pilotée par le CGET, en lien avec l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) et différents services des ministères du logement et de l'égalité des territoires, de la décentralisation et de la fonction publique, et des outre-mer.
Une enveloppe dédiée de 230 millions d'euros a été prévue pour l'appel à manifestation d'intérêt « centres-bourgs » lancé à la mi-juin 2014 :
- pour accompagner les collectivités dans l'élaboration et l'animation de leur projet, des crédits du FNADT ont été mobilisés à hauteur de 15 M€ pour financer l'ingénierie nécessaire à la conception, la mise en oeuvre et l'évaluation des projets complexes de revitalisation des centres-bourgs lauréats de l'AMI ;
- pour soutenir l'acquisition-amélioration et la création de logements locatifs sociaux adaptés aux besoins sociaux, une enveloppe de 15 M€, comprise dans la dotation allouée aux préfets de région pour le logement social a été prévue ;
- pour l'amélioration de l'habitat privé, l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) mobilise une enveloppe de 200 M€ sur six ans pour financer l'ingénierie opérationnelle (diagnostics, étude pré-opérationnelle, suivi-animation, missions d'expertises ou d'assistance à la maîtrise d'ouvrage...), les travaux des propriétaires privés (en faveur des propriétaires occupants, bailleurs et des syndicats de copropriétaires) et les opérations de recyclage foncier dans le cadre de la résorption ou du traitement de l'habitat insalubre.
L'administration a invité 302 communes à se porter candidates. À la date du 12 septembre 2014, date de fin de dépôt des dossiers, 267 communes l'ont effectivement fait et 54 lauréats ont été sélectionnés.
Une première convention constitue le cadre contractuel pour les actions d'ingénierie cofinancées par le FNADT. L'ensemble des conventions ont été signées à la fin de l'année 2015. Une seconde convention formalise l'ensemble des cofinancements liés aux opérations de revitalisation. Ce processus a enregistré un certain retard, et la totalité des conventions ne seront pas signées fin 2016. Une évaluation de l'expérimentation sera menée en 2017, à mi-parcours.
Au titre de l'année 2017, 3,5 M€ sont demandés en CP dans le programme 112 pour couvrir les engagements des années précédentes.
Dans la LFI pour 2016, le Gouvernement a inscrit la mise à disposition de 300 M€ du Fonds de soutien à l'investissement local (FSIL) pour soutenir l'investissement des bourgs-centres et des petites villes . Cette enveloppe doit être répartie entre les régions, en fonction de la population vivant dans les communes de moins de 50 000 habitants.
Le Gouvernement a choisi lors de l'élaboration de la LFI pour 2016 de ne pas inscrire cette enveloppe au sein de la mission « Politique des territoires », alors même que son fonctionnement aurait tout à fait justifié de l'inscrire parmi les crédits gérés par le CGET. Ces crédits ont été maintenus dans la mission « Relations avec les collectivités territoriales » , afin d'appuyer l'annonce d'un soutien total de 1 Md€ dans le cadre du FSIL.
À la différence de l'expérimentation de revitalisation des centres-bourgs, cette enveloppe n'est pas fléchée spécifiquement vers l'habitat. Chargé d'accorder les crédits, le représentant de l'État a pu librement répartir cette enveloppe pour financer des projets de développement local. Le Gouvernement annonçait fin 2015 que ces crédits étaient dimensionnés pour une centaine de projets.
Si votre rapporteur est favorable à l'esprit de ce dispositif, il note que la typologie des communes sélectionnées devra être attentivement examinée lorsque ces informations seront disponibles , dès lors que toutes les communes de moins de 50 000 habitants pouvaient prétendre à ce dispositif.
Votre rapporteur note également que le manque d'ingénierie territoriale , renforcé par la disparition de l'assistance technique de l'État pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (ATESAT) en 2014, prive les collectivités rurales de l'expertise nécessaire pour créer des projets territoriaux cohérents en réponse à ces appels à candidatures qui mettent inévitablement en concurrence les collectivités entre elles .
La création du dispositif d'appui interministériel au développement et à l'expertise en espace rural (« AIDER »), par la mise à disposition de fonctionnaires d'administration centrale auprès des préfets de régions, semble limitée par rapport aux besoins des territoires. À cet égard, l'intégration d'un soutien effectif à l'ingénierie dans les contrats de ruralité, demandée par notre collègue Bernard Delcros dans son contrôle budgétaire sur le FNADT, est indispensable pour permettre aux territoires fragiles de disposer des ressources nécessaires à l'élaboration de projets locaux.
6. L'accompagnement territorial des restructurations de la Défense
Le plan gouvernemental d'accompagnement territorial des restructurations de la Défense, mis en place en 2008, a pour objectif de créer ou de maintenir, dans les territoires concernés, un nombre d'emplois au moins équivalent à celui des emplois supprimés du fait des restructurations .
Il consiste notamment en la mise en place progressive de 25 contrats de redynamisation de site de défense (CRSD) pour les sites les plus affectés, et de 33 plans locaux de redynamisation (PLR) pour les autres sites 10 ( * ) , sur la période concernée par la loi de programmation militaire (LPM) 2009-2014 . Ces dispositifs sont dotés d'une enveloppe de 300 M€, constituée des crédits du FNADT et du Fonds pour les restructurations de la défense (FRED) du programme 212.
Au 1 er mars 2016, tous les CRSD et PLR ont été signés, à l'exception du PLR du Tarn-et-Garonne. En 2016, 16 CRSD et 23 PLR restaient en exécution, dont 10 CRSD et 9 PLR qui doivent arriver à échéance à la fin de l'année.
Pour les restructurations prévues dans le cadre de la LPM 2014-2019 , une enveloppe spécifique de 150 M€ est prévue, composée comme précédemment à deux tiers des crédits du FRED, et à un tiers des crédits du FNAT, soit 50 M€. Trois CRSD ont été signés (Châlons-en-Champagne, Dijon-Longvic et Creil) et est un cours de validation (Drachenbronn).
Au titre de l'année 2017, 9,9 M€ en CP 1,9 M€ en AE sont prévus pour les contrats et plans liés à la LPM 2009-2014, tandis que 2,1 M€ en CP et 4,1 M€ en AE sont demandés au titre de la LPM 2014-2019.
Les territoires affectés par ces restructurations bénéficient par ailleurs de mesures complémentaires , comme l'extension du zonage des AFR, la mise en place du zonage de restructuration de la défense pour les CRSD, l'accès au Fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées (FSCT), et la possibilité de cession à un euro symbolique aux communes concernées par un CRSD des immeubles domaniaux reconnus inutiles par le ministère de la Défense.
* 8 « Une nouvelle ambition pour les zones de revitalisation rurale » - Rapport d'information n° 2251 des députés Alain Calmette et Jean-Pierre Vigier, enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 2014.
* 9 Les PER de seconde génération se répartissent en trois groupes : 34% des projets concernent l'amélioration des services à la population (petite enfance, personnes âgées, sport...) ; 40% des projets touchent aux filières agricoles et forestières et au développement d'entreprises à partir des ressources locales ; 26% s'appuient sur la valorisation des atouts des territoires ruraux (patrimoine architectural et paysager).
* 10 Le nombre de PLR a était revu à 31, compte tenu du retrait de Mayotte et de la Nouvelle-Calédonie du dispositif.