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Projet de loi de programmation relatif à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique

10 janvier 2017 : Égalité réelle outre-mer ( avis - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. ETABLIR L'ÉGALITÉ RÉELLE OUTRE-MER

A. LA PERSISTANCE DES INÉGALITÉS OUTRE-MER

En octobre 2016, quelques mois avant sa mort, le sénateur de La Réunion, éminent membre de votre commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, Paul Vergès, a tenu une conférence de presse sur le projet de loi de programmation relatif à l'égalité réelle outre-mer. Pour lui, cette promesse d'égalité réelle formulée par le Président de la République en 2015 « aurait dû être appliquée 70 ans auparavant ». Estimant qu'elle était « un pari impossible sur le plan économique », il ajoutait : « La loi du 19 mars 1946 déclarait le régime colonial aboli. Ces 70 ans ont montré que cette volonté unanime du Parlement à l'époque n'a pas été appliquée. Un exemple : l'égalité sociale du Smic a été réalisée 50 ans après. »

Ce jugement sévère pose la question de l'ambition du présent projet de loi. Le concept même d'égalité réelle, qui se surajoute au traditionnel vocable de « loi de programmation », vient-il concrètement apporter une dimension supplémentaire - qui serait donc manquante depuis des années - aux réformes engagées outre-mer ? Ou bien n'est-il qu'une technique de communication, un effet de mode, un vocable d'affichage moins technique et plus accrocheur ?

LES OUTRE-MER, DES STATUTS TRES DIVERS

Initialement, la Constitution du 4 octobre 1958 ne distinguait que deux types de collectivités ultramarines : les départements d'outre-mer et les territoires d'outre-mer. Par la suite, des régimes dérogatoires sont apparus, entérinés et modernisés par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République.

On distingue aujourd'hui quatre grands statuts. Les départements et régions d'outre-mer (DROM), sont mentionnés à l'article 73 de la Constitution. Les collectivités d'outre-mer (COM) sont régies par l'article 74 de la Constitution, et formées des anciens territoires d'outre-mer (la Polynésie française, Wallis-et-Futuna), des anciennes collectivités à statut particulier (Saint-Pierre-et-Miquelon) et d'anciennes communes rattachées à la Guadeloupe (Saint-Barthélemy, Saint-Martin). La Nouvelle-Calédonie dispose d'un statut spécial en application des articles 76 et 77 de la Constitution et devra, conformément à l'Accord de Nouméa du 5 mai 1998, se prononcer sur son indépendance d'ici 2018. Enfin, les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) et Clipperton sont régis par la loi du 6 août 1955.

Dans les DROM s'applique le régime de l'identité législative, défini par l'article 73 de la Constitution, qui pose comme principe de base l'applicabilité de plein droit outre-mer des lois et règlements nationaux, mais autorise des adaptations afin de tenir compte des spécificités de ces territoires. Ailleurs, c'est le régime de spécialité législative et d'autonomie qui prévaut, c'est-à-dire qu'une loi organique définit le statut particulier de chaque collectivité et détermine les lois qui s'y appliquent.

1. Un développement économique insatisfaisant

Outre-mer, les inégalités s'éprouvent au quotidien : prix des produits alimentaires, accès à l'énergie, taux de chômage, tarifs bancaires et de communications, prix du carburant. Au-delà, c'est l'ensemble de la vie de nos concitoyens qui semble, en dépit des proclamations successives, souffrir d'un développement économique insatisfaisant.

Les causes en sont connues : insularité dans la plupart des cas, exiguïté des territoires et étroitesse des marchés empêchant l'éclosion des entreprises, éloignement des marchés d'approvisionnement. Ainsi, les Antilles se situent à 6 800 kilomètres de Paris, La Réunion à 9 300 kilomètres et la Nouvelle-Calédonie à 19 000 kilomètres. Or, malgré l'abolition sous le Second Empire du modèle colonial dit de l'exclusif, qui interdisait aux territoires ultramarins toute relation commerciale avec des pays étrangers, la France hexagonale demeure le principal partenaire commercial de ces territoires, avec plus de 50 % des échanges commerciaux de l'outre-mer. C'est l'une des raisons du renchérissement des produits. Les échanges avec d'autres pays sont par ailleurs parfois compliqués, car l'éloignement demeure - la Polynésie française se trouve à 5 700 kilomètres de l'Australie, à 6 200 kilomètres des États-Unis et à 8 800 kilomètres du Japon - les marchés sont difficiles à conquérir - le Brésil depuis la Guyane par exemple - surtout lorsque les normes européennes empêchent d'utiliser les ressources locales ou de concurrencer les pays voisins.

C'est pourquoi, malgré un effort financier de l'État important, près de 16,5 milliards d'euros inscrits en loi de finances initiale pour 2017 hors dépenses fiscales, l'économie ultramarine ne parvient pas à décoller. Or, c'est avant tout cette situation qui est créatrice d'inégalités, et impose aujourd'hui de chercher à ancrer dans la réalité une égalité pour l'heure simplement juridiquement instituée.

Comme votre rapporteur pour avis l'a indiqué en avant-propos, le présent projet de loi apparaît comme le prolongement du rapport « Égalité réelle outre-mer » remis par Victorin Lurel au Premier ministre en mars 2016, lui-même inspiré par les réflexions du conseil représentatif des Français d'outre-mer. La synthèse de ce rapport dit Lurel relève qu' « en dépit d'indéniables progrès, des écarts forts et persistants demeurent entre les outre-mer et l'Hexagone, essentiellement dans le domaine socio-économique, dans un contexte d'essoufflement du modèle économique ultramarin. »

Les principaux constats de ce rapport sont significatifs. Premièrement, contrairement aux idées reçues, l'État investit moins outre-mer que dans l'Hexagone. Deuxièmement, certains services, publics ou privés, comme le service public de l'emploi, BPI France ou le système bancaire, se sont inégalement déployés. Troisièmement, les outre-mer sont davantage touchés par le chômage, notamment des jeunes, par la pauvreté, l'illettrisme et la mortalité infantile. Quatrièmement, les outre-mer sont marquées par de fortes inégalités internes. Le rapport Lurel définit l'égalité réelle, analyse les causes des écarts entre outre-mer et Hexagone, et émet 35 recommandations déclinées en 75 propositions pour favoriser la convergence réelle des outre-mer vers la moyenne nationale dont certaines ont été reprises dans le présent texte.

Votre rapporteur pour avis ne se livrera pas ici à une analyse économique détaillée des inégalités entre la France hexagonale et les outre-mer. L'étude d'impact annexée au projet de loi comporte un certain nombre de données en la matière. Il lui importe toutefois de mettre en exergue quelques points de comparaison éclairants :

- des taux de chômage nettement plus élevés qu'en métropole et notamment une proportion de jeunes de moins de 25 ans sans diplôme, soit 39,3 % de la population estimée au 1er janvier 2015, et 2,2 fois supérieure à celle de métropole ;

- un niveau de vie de la population plus faible, le PIB par habitant affichant en effet outre-mer, à l'exception de Saint-Barthélemy, un niveau bien inférieur à celui de la moyenne hexagonale. En moyenne, il est inférieur de 40 % en Guadeloupe, en Martinique, en Guyane, à La Réunion et à Mayotte et oscille entre 50 % et 90 % du niveau national dans les autres collectivités ;

- un taux de décrochage scolaire deux fois plus élevé que dans l'Hexagone ;

- des taux de pauvreté tout comme des inégalités de revenu atteignant des niveaux sans commune mesure avec la France hexagonale ;

- une situation sociale plus difficile, où le nombre de bénéficiaires du RSA représente, au 31 janvier 2015, 11,6 % de la population estimée des cinq DOM contre 4 % de celle de métropole.

Ce sont bien ces écarts qui imposent la mise en place d'une égalité réelle.

PERSISTANCE DES INEGALITES OUTRE-MER

Les niveaux de richesse par habitant des départements d'outre-mer, de la Guyane et de la Martinique sont inférieurs au PIB national par habitant. En 2013, cet écart atteint respectivement 31 % et 38 % pour la Martinique et la Guadeloupe, 73 % pour Mayotte, 36 % pour La Réunion et 49 % pour la Guyane. Ces écarts sont encore plus importants au sein des collectivités de l'article 74 de la Constitution où la Polynésie française et Wallis-et-Futuna présentent un PIB par habitant inférieur respectivement de 49 % et de 64 % (2005) à la moyenne nationale.

Le taux de pauvreté est en moyenne deux fois plus important que dans l'Hexagone.

Le taux de mortalité infantile et l'espérance de vie constituent des indicateurs révélateurs de cet état de précarité. Si la moyenne nationale s'établit à 3,6 décès pour 1 000 enfants nés vivants en 2013, ce taux se situe entre 4,5 (Nouvelle-Calédonie, 2012) et 8,3 en Guadeloupe et jusqu'à 16,1 à Mayotte (2011). L'espérance de vie à la naissance outre-mer se situe, pour sa part, bien en-deçà de celle constatée en France hexagonale.

Les taux de chômage apparaissent près de deux fois plus élevés dans la plupart des territoires ultramarins par rapport à la moyenne hexagonale, avec une situation particulièrement dégradée pour les publics se situant aux extrémités de la pyramide des âges sur le marché du travail (jeunes et ultramarins âgés de plus de 50 ans). Les taux d'activité y sont également plus faibles. Enfin l'écart entre le taux d'emploi des femmes et celui des hommes pour les 25-54 ans est supérieur dans les départements d'outre-mer, en Guyane et en Martinique (11 points en Guadeloupe ; 16,9 en Guyane) à celui observé dans l'Hexagone (8,7 points).

En matière d'éducation, selon les résultats de la Journée Défense Citoyenneté (2015), 9,9 % des jeunes de 18 ans sont en difficulté de lecture tandis que ce taux varie entre 27,7 % (La Réunion) et 74,6 % (Mayotte) dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution. Le phénomène de décrochage scolaire touche bien plus de jeunes dans les outre-mer que dans l'Hexagone : la part des 16 à 25 ans sans diplôme s'élève à 14,0 % en Martinique, 14,2 % en Guadeloupe, 21,6 % à La Réunion et 33,3 % en Guyane contre 10,5 % en moyenne au niveau national. L'écart entre les garçons et les filles y est plus important qu'en France hexagonale. Par ailleurs, 32,4 % des 20-29 ans ayant fini leurs études n'ont aucun diplôme (contre 17,1 % dans l'Hexagone).

Les indices de développement humain dans les outre-mer affichent une moyenne de 0,779, bien inférieure à celui calculé pour la France hexagonale (0,883). Cet écart correspond à 27 années de retard en Guyane, 21 années à La Réunion, 28 en Polynésie, 13 années en Martinique, 12 années en Guadeloupe, 18 années en Nouvelle-Calédonie d'après une étude de l'Agence française de développement réalisée en 2012.

En ce qui concerne les infrastructures de base, les outre-mer connaissent également des écarts par rapport aux niveaux d'équipement des régions de l'Hexagone. En moyenne, ces dernières comptent 5,8 kilomètres de voirie départementale pour 1 000 habitants contre trois fois moins pour les collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution et la Nouvelle-Calédonie. Concernant l'assainissement et la gestion de l'eau, alors que 56 % des eaux douces sont « de bonne qualité » en France hexagonale, cette proportion atteint 12 % en Guyane, 23 % en Guadeloupe, 42 % en Martinique. L'office national de l'eau et des milieux aquatiques souligne ainsi que, dans les outre-mer, « le raccordement d'assainissement concerne en effet moins de la moitié de la population et les équipements relatifs aux eaux usées sont soit défectueux, soit inexistants, et souvent non-conformes aux prescriptions de la directive européenne sur les eaux résiduaires urbaines ».

Dans le domaine des infrastructures électriques, le temps de coupure d'électricité moyen s'élève à 551 heures en Guadeloupe, 714 heures en Martinique, 246 heures à La Réunion contre 79 heures en France hexagonale. En matière de logement, les territoires ultramarins sont caractérisés par un grand nombre d'habitats précaires et indignes : ils concentrent 13 % des logements insalubres français contre seulement 4 % de la population.

Les inégalités entre la France hexagonale et les outre-mer se manifestent aussi au niveau de l'accès aux services de base. C'est le cas notamment en matière de téléphonie fixe, puisque seulement 72 % de la population d'outre-mer est raccordée contre près de 100 % dans l'Hexagone. En ce qui concerne l'accès à internet, le raccordement ne touche que 50 % des habitants des collectivités régies par l'article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Mayotte et La Réunion) contre 81 % des Français de l'Hexagone.

Source : Étude d'impact du projet de loi

2. Qu'est-ce que l'égalité réelle appliquée à l'outre-mer ?

Le concept d'égalité réelle, qui devient aujourd'hui un objectif affiché de nombreuses politiques publiques, suppose a priori une égalité inscrite et vérifiable dans les faits, par opposition à une égalité de droits, proclamée, mais ne dépassant pas le stade abstrait théorique d'une déclaration. Condorcet, en 1791, défend cet idéal égalitaire, garanti pour lui par l'éducation, dans son ouvrage Cinq mémoires sur l'instruction publique : « Les lois prononcent l'égalité dans les droits, les institutions pour l'instruction publique peuvent seules rendre cette égalité réelle. »

La loi n°2014-873 du 4 août 2014 pour l'égalité réelle entre les femmes et les hommes s'intitulait, au moment de son dépôt devant le Parlement, projet de loi pour l'égalité entre les femmes et les hommes. C'est un amendement parlementaire adopté à l'Assemblée nationale en première lecture qui a complété ce titre en introduisant la notion d'égalité « réelle ».

L'objet de cet amendement résumait l'ambition et la portée prêtée politiquement à ce concept.

« L'égalité entre les femmes et les hommes est garantie par notre Constitution, ainsi que par de nombreux textes internationaux et législatifs. Bien qu'acquise en droit, l'égalité entre les sexes peine à se concrétiser dans les faits, les inégalités persistant aussi bien dans le monde du travail, qu'il s'agisse du secteur privé ou public, que dans l'accès aux responsabilités économiques, politiques et sociales. L'ambition du présent projet de loi est de passer d'une égalité proclamée à une égalité réelle, en assurant l'effectivité des droits des femmes. Le changement du titre du projet de loi proposé, qui consiste à ajouter l'adjectif « réelle », a pour objet de souligner cette ambition » (exposé sommaire de l'amendement n°123 présenté par M. Sébastien Denaja le 16 janvier 2014).

Le Président de la République a donné, le 9 mai 2015, une première définition de ce concept appliqué à l'outre-mer, à l'occasion d'un discours prononcé en Guadeloupe : « L'égalité ne s'arrête pas simplement à des conditions politiques ou à des conditions sociales mais doit être la capacité de pouvoir s'épanouir, s'accomplir et notamment sur le plan économique. C'est l'égalité réelle ». Il ajoutait, justifiant le principe d'un tel projet de loi : « je vous propose donc de franchir maintenant cette nouvelle étape et d'établir un plan par territoire d'outre-mer en faveur de l'égalité réelle. Une loi sur l'égalité réelle devra en définir les principes ».

Le rapport « Égalité réelle outre-mer » de Victorin Lurel, précité, définit cette dernière comme « la conjonction de l'égalité civique, politique, sociale et économique convergeant vers les niveaux de vie nationaux ». Afin d'éclairer ce concept, il rappelle également, en introduction, qu'au terme d'une « longue marche » depuis l'indigénat et l'esclavage, l'égalité des droits entre les ultramarins et les autres Français est aujourd'hui quasiment achevée dans la mesure où ils jouissent des mêmes droits civiques, civils, du même droit pénal et de droits sociaux similaires. Il rappelle également que cette aspiration, qui a fait l'objet de manifestations à Mayotte en novembre 2015 et en mars 2016, consiste à garantir aux citoyens des outre-mer les mêmes opportunités que celles prévalant en France hexagonale, de mener leur existence selon leurs aspirations et leurs projets de vie, en tenant compte de leurs besoins spécifiques. En d'autres termes, il s'agit d'assurer à tous les Français, qu'ils habitent sur le continent ou dans les territoires ultramarins, les mêmes chances de s'épanouir dans l'exercice de leurs activités professionnelles et dans leur vie privée.

Le projet de loi, à son article 1er, éclaire encore cette notion en reconnaissant aux populations des outre-mer le « droit à l'égalité réelle au sein du peuple français », objectif qui constitue une « priorité de la Nation ». Un « droit d'adopter un modèle propre de développement durable pour parvenir à l'égalité dans le respect de l'unité nationale » a été ajouté par l'Assemblée nationale, conformément aux recommandations du rapport Lurel.

Afin d'atteindre cet objectif, l'article 1er dispose que l'État et les collectivités concernées s'engagent à mettre en oeuvre des politiques publiques appropriées. Ces politiques devront :

- résorber les écarts de niveaux de développement en matière économique, sociale et environnementale, mais aussi sanitaire, de différence d'accès aux soins, à l'éducation et à la culture ;

- accélérer les efforts d'équipement ;

- favoriser l'inclusion des collectivités dans leur environnement régional ;

- instaurer l'égalité entre les femmes et les hommes.

Le projet de loi sort donc le concept d'égalité réelle des réflexions philosophiques pour en faire un objectif convergent des politiques publiques mises en oeuvre.

Au-delà encore, votre rapporteur pour avis estime que davantage qu'une incantation pour l'égalité réelle, dont la portée semble encore lointaine au regard des indicateurs démographiques, économiques et sociaux de ces territoires, le projet de loi se doit de porter un changement de vision. Car les outre-mer sont porteurs d'un nouveau modèle de développement qu'il nous faut conforter. L'ambition d'égalité réelle est alors elle-même dépassée par un objectif encore plus fort : un rattrapage ne suffit plus, il faut amplifier les incroyables potentialités des territoires ultramarins pour en faire les laboratoires de la transition écologique. Cette ambition, manquée par le présent texte, est néanmoins celle qui prévaut sur les territoires, où de nombreuses initiatives ont été lancées, et doivent être accompagnées.