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Proposition de loi visant à favoriser l'assainissement cadastral et la résorption du désordre de propriété

31 janvier 2017 : Assainissement cadastral ( avis - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

La proposition de loi visant à favoriser l'assainissement cadastral et la résorption du désordre de propriété, présentée par notre collègue Camille de Rocca Serra et plusieurs députés de différents groupes politiques1(*), a été adoptée par l'Assemblée nationale le 8 décembre dernier, après un examen par la commission des lois, sur le rapport de son premier signataire.

Cette proposition de loi, comportant six articles, a été renvoyée à l'examen au fond de la commission des lois du Sénat, le rapporteur étant notre collègue André Reichardt. La commission des lois a souhaité déléguer au fond l'examen des articles 3, 4, 5 et 6 à votre commission des finances, en raison de leur nature fiscale.

En effet, si les deux premiers articles de la proposition de loi modifient le code civil, les trois articles suivants modifient le code général des impôts, en visant les impôts dus au titre des droits de partage et des droits de mutation à titre gratuit (donations et successions), et le dernier article est relatif au gage, qui a été levé en séance par le Gouvernement. Ces dispositions ont ainsi pour objet :

- de proroger de dix ans et de renforcer, en la portant de 30 % à 50 % de la valeur des biens, l'exonération partielle de droits de mutation à titre gratuit pour la première mutation de biens immobiliers postérieure à la reconstitution des titres de propriété, mesure de portée nationale qui devait s'éteindre au 31 décembre 2017 (article 3) ;

- de proroger également de dix ans, jusqu'au 31 décembre 2027, l'exonération des droits de succession à hauteur de 50 % de la valeur des biens, pour les immeubles situés en Corse et n'ayant pas fait l'objet d'une mutation à titre onéreux depuis le 23 janvier 2002 (article 4) ;

- de rétablir pour dix ans l'exonération des droits de partage sur les actes de partage de succession des immeubles situés en Corse supprimée depuis le 1er janvier 2015 (article 5).

Selon le rapport de M. Camille de Rocca Serra2(*), la proposition de loi fait suite à « de longs travaux de concertation et de réflexion engagés depuis plusieurs années déjà par l'ensemble des élus corses, avec le concours du Gouvernement ». Elle vise d'une part à modifier le code civil afin de sécuriser la reconstitution des titres de propriété et de faciliter le règlement des indivisions et, d'autre part, à prévoir des dispositions fiscales n'ayant pour objet « que d'accompagner et d'encourager les dispositions d'ordre civil, qui sont de premier rang ».

Même si ces mesures fiscales ne sont donc, selon le rapporteur de l'Assemblée nationale et premier signataire de la proposition de loi, que de second rang, elles n'en revêtent pas moins une importance centrale. En effet, l'initiative prise par nos collègues députés entend clairement répondre aux préoccupations manifestées en particulier par l'Assemblée de Corse à l'approche de l'échéance, au 31 décembre 2017, du régime fiscal spécifique applicable aux droits de mutation par décès pour les immeubles situés en Corse. Le président de l'Assemblée de Corse a ainsi confié à Maître Jean-Sébastien de Casalta, avocat au barreau de Bastia, une mission d'expertise ayant donné lieu à un rapport, remis en mai 2016, et intitulé « Pour un régime des droits de mutation après décès en Corse durable et juste ». Comme le souligne notre collègue député, l'Assemblée de Corse a par ailleurs adopté, à l'unanimité des votants, dans sa séance du jeudi 24 novembre 2016, une résolution exprimant « un avis très favorable » au contenu de la proposition de loi déposée par les députés.

Les dispositions fiscales dont la prolongation est proposée dans la présente proposition de loi arrivent à échéance au 31 décembre 2017 : leur prolongation aurait pu être envisagée dans le cadre de l'examen du prochain projet de loi de finances. Toutefois, il apparaît que le choix d'un véhicule législatif dédié puisse se trouver justifié par le fait que le Conseil constitutionnel ait, à deux reprises, censuré la prolongation de mesures fiscales spécifiques à la Corse dans les lois de finances pour 2013 et pour 20143(*).

Quoiqu'il en soit, l'intention première des auteurs de la proposition de loi doit être saluée : il est absolument nécessaire que les travaux de titrement engagés par le groupement d'intérêt public pour la reconstitution des actes de propriété (GIRTEC) se poursuivent dans la mesure où il apparaît que, malgré le nombre de dossiers traités par cet organisme, de nombreux titres de propriété ne sont toujours pas établis en Corse. On dénombrait encore au 1er janvier 2012 en Corse 63 800 biens non délimités, pour 1 005 600 parcelles existantes, soit un taux de 6,4 %, contre 0,4 % au plan national. Ces biens représentent 15,7 % de la surface cadastrée de la Corse, ce qui en fait un problème réel qu'il convient de résoudre, plus de 200 ans après l'arrêté du 21 prairial an IX (10 juin 1801) dit «arrêté Miot ».

Dans cette logique il apparaît cohérent d'accorder un avantage fiscal suite à la reconstitution des actes de propriété. Ainsi, l'article 3 qui prolonge et renforce l'exonération partielle de droits de mutation à titre gratuit pour la première mutation de biens immobiliers postérieure à la reconstitution des titres de propriété, en ce qu'il vise ces situations bien précises, paraît satisfaisant. Seule la durée de prorogation - dix ans - est sujette à interrogation dans la mesure où, comme le ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales l'a indiqué en séance publique à l'Assemblée nationale4(*), l'usage veut que les dépenses fiscales soient reconduites pour trois ans.

Comme souligné dans le rapport de Maître de Casalta, « le principe d'égalité devant la loi fiscale ne fait pas obstacle à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte, soit en rapport direct avec l'objet de la loi qu'il établit ». La proposition de loi fait donc un lien très clair entre les incitations fiscales qu'elle propose de proroger et le désordre foncier en Corse.

Toutefois, si les biens non délimités représentent 15,7 % de la surface cadastrée de la Corse, les dispositions fiscales que la proposition de loi entend proroger de dix ans, voire rétablir après leur suppression s'agissant de l'exonération des droits de partage, s'appliquent à tous les biens immobiliers, y compris ceux qui sont délimités et dont les propriétaires sont connus. Il s'agit en effet de continuer à faire bénéficier de ces exonérations l'ensemble des immeubles situés en Corse, alors même que les problèmes de droits de propriété ne concernent qu'une partie des redevables, en repoussant du 1er janvier 2018 au 1er janvier 2028 l'application du droit commun des droits de succession5(*).

Dans sa décision de décembre 2012, le Conseil constitutionnel avait clairement jugé que « le maintien du régime fiscal dérogatoire applicable aux successions sur des immeubles situés dans les départements de Corse conduit à ce que, sans motif légitime, la transmission de ces immeubles puisse être dispensée du paiement de droits de mutation ; que la nouvelle prorogation de ce régime dérogatoire méconnaît le principe d'égalité devant la loi et les charges publiques ».

Il peut donc être admis que ces dispositions fiscales dérogatoires ne visent pas exclusivement à favoriser la reconstitution des titres de propriété, qui fait l'objet précisément d'une incitation fiscale spécifique à l'article 3 de la présente proposition de loi, par ailleurs applicable sur l'ensemble du territoire national, mais à conserver, pour les héritiers de biens immobiliers en Corse, un régime fiscal plus favorable, ce qui, selon le rapport de Maître de Casalta, s'explique aussi en partie par les spécificités sociales, économiques et démographiques de la Corse. Selon ce rapport, la situation économique des Corses qui éprouveraient des difficultés à conserver un patrimoine familial du fait du montant des droits de succession, l'importance des successions en ligne collatérale pourraient être autant de facteurs de justification du prolongement d'un tel régime fiscal. Celui-ci ne s'applique par ailleurs plus aux biens immobiliers cédés à titre onéreux depuis le 23 janvier 2002, ce qui conduit à appliquer ces dispositions aux biens exclusivement transmis par donations ou par décès depuis cette date.

Si ces arguments peuvent être entendus, il n'en reste pas moins que les dispositions figurant aux articles 4 et 5 de la proposition de loi révèlent d'importantes fragilités au regard du principe constitutionnel d'égalité devant l'impôt. À cet égard, une prorogation de dix ans peut paraître excessive.

Enfin, l'exonération à hauteur de 50 % de la valeur du bien immobilier sur les droits de successions pour les immeubles situés en Corse est dans la proposition de loi équivalente à celle applicable à la première mutation d'un bien dont la propriété est reconstituée, ce qui ôte à ce dispositif son caractère réellement incitatif.

La commission des finances a donc adopté quatre amendements COM-4, COM-5, COM-6 et COM-7 visant à :

- limiter à trois ans la durée des prorogations de dépenses fiscales prévues aux articles 3 (première mutation entre vifs ou par décès d'un bien immobilier dont la propriété est reconstituée) et 4 (droits de mutation par décès pour les immeubles situés en Corse) et ce non seulement pour respecter la loi de programmation des finances publiques mais également pour répondre en partie aux exigences constitutionnelles (le Conseil constitutionnel avait censuré une prolongation pour cinq ans) ;

- différencier l'incitation fiscale entre les deux dispositifs en renforçant celle applicable à la première mutation à titre gratuit d'un bien immobilier dont la propriété est reconstituée, en portant le taux de l'exonération de 50 à 60 % afin que ce dispositif soit plus intéressant que le dispositif général pour les droits de succession ;

- supprimer, en contrepartie de cette revalorisation, l'exonération des droits de partage, dans la mesure où il s'agit de rétablir un dispositif supprimé depuis le 1er janvier 2015 pour l'ensemble des biens en indivision, alors même que ces indivisions peuvent ne pas être liées à des problèmes fonciers. La hausse de 50 à 60 % du montant de l'exonération précédemment citée devrait permettre de favoriser le règlement d'un certain nombre de situations.


* 1 Sauveur Gandolfi-Scheit, Paul Giacobbi, Laurent Marcangeli, François Pupponi, Yves Albarello et Thierry Benoit.

* 2 Rapport n° 4260 déposé le 30 novembre 2016.

* 3 Décision n° 2012-662 DC du 29 décembre 2012 et décision n° 2013-685 DC du 29 décembre 2013.

* 4 Deuxième séance du jeudi 8 décembre 2016.

* 5 Aux termes du troisième alinéa du I de l'article 1135 bis du code général des impôts, « Pour les successions ouvertes à compter du 1er janvier 2018, les immeubles et droits immobiliers situés en Corse sont soumis aux droits de mutation par décès dans les conditions de droit commun ».