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Projet de loi d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social

18 juillet 2017 : Renforcer le dialogue social ( avis - première lecture )

II. AMENDEMENTS PRÉSENTÉS PAR LA COMMISSION DES FINANCES

ARTICLE 9

N° COM-90

Alinéa 1

Remplacer le mot :

ordonnances

par le mot :

ordonnance

N° COM-91

I. - Alinéa 1

Après les mots :

le revenu

supprimer les mots :

afin d'éprouver, par des tests, les effets positifs ou indésirables du dispositif prévu

II. - Alinéa 3

Après les mots :

présentant les

rédiger ainsi la fin de cet alinéa :

résultats des expérimentations menées de juillet à septembre 2017 et de l'audit réalisé par l'inspection générale des finances et un cabinet indépendant sur le prélèvement à la source, prévu par la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017, afin d'éprouver, par des tests, les effets positifs ou indésirables du dispositif prévu et de présenter des propositions visant à améliorer la prise en compte des réductions et crédits d'impôt dans le calcul du prélèvement et à réduire la charge induite par la retenue à la source pour les tiers collecteurs, en particulier les entreprises.

III. - Après l'alinéa 3

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

Ce rapport présente également les résultats de simulations et de tests complémentaires concernant, d'une part, la collecte de la retenue à la source, prévue par la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017, par l'administration fiscale et, d'autre part, la mise en oeuvre d'un prélèvement mensualisé et contemporain faisant coïncider l'année de perception des revenus avec l'année de prélèvement et permettant aux contribuables de moduler le montant de leurs mensualités en temps réel, en cas de variation de leurs revenus ou de changement de leur situation personnelle.

N° COM-92

Alinéa 1

Remplacer les mots :

d'aménager

par les mots :

de modifier

III. EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 18 juillet 2017, sous la présidence de M. Francis Delattre, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Albéric de Montgolfier, rapporteur, et des amendements déposés sur l'article 9, délégué au fond, sur le projet de loi n° 637 (2016-2017) d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social, après engagement de la procédure accélérée.

M. Francis Delattre, président. - La commission des lois nous a délégué au fond l'article 9 du projet de loi n° 637 (2016-2017), adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social. Nous examinerons les amendements du rapporteur général et ceux de l'ensemble des sénateurs sur cet article.

EXAMEN DU RAPPORT

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - La question du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu est bien connue de la commission des finances du Sénat, qui a beaucoup travaillé sur le sujet.

Le 7 juin dernier, le Premier ministre a annoncé le report d'un an de son entrée en vigueur. Le projet de loi d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social contient ainsi un article 9 qui habilite le Gouvernement à prendre les mesures nécessaires pour reporter son entrée en vigueur au 1er janvier 2019.

Ce texte nous a été transmis par l'Assemblée nationale le 17 juillet, à la suite de son adoption en première lecture.

La commission des finances du Sénat a reçu une délégation au fond de la commission des affaires sociales pour examiner l'article 9 - qui, soyons clairs, ne présente aucun lien avec le reste du texte. Cependant je me réjouis que ce report soit annoncé suffisamment en amont pour informer les contribuables, sans attendre le projet de loi de finances pour 2018. Le Gouvernement avait probablement besoin d'un vecteur législatif pour faire passer cette disposition.

Le Gouvernement justifie cette demande de report par la nécessité d'« assurer un meilleur accompagnement dans la mise en oeuvre de la réforme » et de « rassurer l'ensemble des acteurs économiques ». Je ne suis pas sûr que cela suffira à rassurer grand monde !

Lors de son audition devant notre commission, le 12 juillet dernier, le ministre de l'action et des comptes publics a rappelé que le Gouvernement était sensible aux préoccupations des entreprises et qu'il souhaitait disposer de davantage de temps pour réaliser un audit sur la charge induite par la réforme, en complément de l'expérimentation qui a débuté avec 700 entreprises et collectivités territoriales volontaires. Il s'agit de s'assurer que le prélèvement à la source n'entraînerait pas de baisse du taux de recouvrement de l'impôt sur le revenu, actuellement supérieur à 97 %.

Le délai d'un an supplémentaire serait nécessaire pour achever le déploiement complet de la déclaration sociale nominative (DSN), qui concernait mi-avril près de 96 % des entreprises.

Sur la forme, le choix de recourir à une demande d'habilitation à légiférer par ordonnance dans le cadre du projet de loi d'habilitation sur le dialogue social semble avant tout motivé par des raisons d'urgence. Il s'agit de clarifier rapidement la situation pour les contribuables qui devraient, théoriquement, voir l'impôt sur leurs revenus « non exceptionnels » de 2017 annulé dans le cadre de la transition vers le prélèvement à la source. Il convient aussi de modifier les avis d'imposition 2016, sur lesquels doit figurer le taux synthétique de prélèvement à la source appliqué en 2018.

D'un point de vue juridique, ce choix ne soulève pas d'obstacle majeur. L'article 9 figure dans le projet de loi initial du Gouvernement. Or, le Conseil constitutionnel ne juge pas de la cohérence du texte initial, il vérifie uniquement le lien entre les amendements adoptés au cours de l'examen parlementaire et les dispositions figurant dans le texte initial.

De plus, les dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toutes natures, qui n'affectent pas l'équilibre budgétaire, ne relèvent ni du domaine obligatoire ni du domaine exclusif des lois de finances et toute mesure relevant du domaine de la loi peut être adoptée par ordonnance. Il est donc juridiquement possible de recourir à une ordonnance pour décaler l'entrée en vigueur du prélèvement à la source. Le Conseil d'État l'a confirmé dans son avis sur le projet de loi.

Sur le fond, la demande d'habilitation figurant à l'article 9 porte sur trois ensembles de mesures : toute mesure législative permettant de reporter au 1er janvier 2019 l'entrée en vigueur du prélèvement à la source prévu par l'article 60 de la loi de finances pour 2017 ; toute mesure pour décaler d'un an l'entrée en vigueur des dispositions relatives à l'année de transition et plus particulièrement le crédit d'impôt de modernisation du recouvrement (CIMR), qui doit éviter une double imposition sur les revenus perçus ou réalisés en 2017 et enfin, le report de l'entrée en vigueur de l'acompte de 30 % sur les crédits d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile ou la garde de jeunes enfants. Le Sénat avait d'ailleurs appelé l'attention du Gouvernement sur ce point et ses préoccupations avaient été partiellement entendues.

L'article 9 fixe à trois mois le délai d'habilitation et le délai de dépôt d'un projet de loi de ratification, respectivement à compter de la publication de la loi et de l'ordonnance.

En première lecture, l'Assemblée nationale a procédé à plusieurs modifications rédactionnelles. En commission, un amendement de Valérie Rabault et Christine Pires Beaune, pour demander au Gouvernement la présentation d'un rapport sur l'expérimentation menée entre juillet et septembre, a été adopté.

À ce stade, il serait prématuré de supprimer l'article 60 de la loi de finances pour 2017 instaurant le prélèvement à la source. Je l'avais écrit dans mon rapport d'information de l'automne 2016 et je persiste : la réforme crée un « choc de complexité » et comporte de nombreux inconvénients, tant pour les contribuables que pour les tiers collecteurs. La récente étude de l'impact de la réforme commandée par la délégation aux entreprises du Sénat le confirme. Pour autant, je ne souhaite pas que l'on en reste au statu quo. L'objectif d'améliorer la contemporanéité de l'impôt sur le revenu, sans passer par les entreprises, doit être poursuivi.

J'avais proposé à l'automne dernier une alternative : un prélèvement mensualisé et contemporain, reposant sur un système d'acomptes, comme c'est déjà le cas pour les revenus des travailleurs indépendants et les revenus fonciers dans la réforme adoptée l'an passé. En cas de variation des revenus ou de changement de situation, les contribuables pourraient moduler le montant de leurs acomptes à tout moment, grâce au site Internet impots.gouv.fr, performant et encore amélioré.

Certains députés, dont le président de la commission des finances Éric Woerth, ont également avancé l'idée du transfert de la collecte de la retenue à la source à l'administration fiscale. Pourquoi en effet introduire un tiers dans la relation duale administration-contribuable ? Le ministre a indiqué que ceci entraînerait un décalage d'un à plusieurs mois entre la variation du revenu et l'ajustement du montant du prélèvement. Pourtant, il pourrait être utile d'explorer plus avant les possibilités offertes par la DSN. Ce serait une amélioration considérable !

Avant de trancher en faveur d'une option plutôt qu'une autre, il me paraît donc avisé de disposer de l'ensemble des informations utiles. Nous prendrons notre décision sur l'avenir du prélèvement à la source lors de l'examen de la prochaine loi de finances, éclairés par l'audit d'ores et déjà confié par le Gouvernement à l'Inspection générale des finances et à un cabinet extérieur.

Afin de mettre pleinement à profit le délai supplémentaire octroyé par le report, je vous proposerai un amendement visant à compléter les informations qui devront être présentées au Parlement avant le 30 septembre 2017. Cela englobe à la fois les résultats de l'expérimentation et de l'audit. L'amendement précise que ces travaux préparatoires complémentaires devront permettre d'identifier des solutions pour améliorer la prise en compte des réductions et crédits d'impôt dans le calcul du prélèvement et réduire la charge pour les tiers collecteurs. Il demande également que les propositions alternatives de retenue à la source par l'administration fiscale et de prélèvement mensualisé et contemporain fassent l'objet de tests et de simulations complémentaires, le tout nous étant remis avant l'examen du projet de loi de finances pour 2018.

Par l'adoption de cet amendement et de l'article 9, la commission des finances montrerait qu'elle n'est pas opposée à toute amélioration de la synchronisation entre la perception des revenus et leur imposition, tout en indiquant clairement que d'autres modalités de mise en oeuvre doivent être recherchées. Enfin, je vous proposerai deux amendements rédactionnels.

M. Michel Canevet. - L'option pour la retenue à la source qui existait depuis 1992 pour les indemnités des élus locaux a été supprimée dans la loi de finances pour 2017, un même cadre général d'imposition sur le revenu devant s'appliquer à tous. Quelle est la conséquence du report du prélèvement à la source pour les élus ? Il serait logique de voir l'ancien système perdurer, si la date d'entrée en vigueur du prélèvement à la source pour tous est repoussée d'un an.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il est trop tard : le nouveau régime s'applique déjà sur les indemnités perçues depuis le 1er janvier 2017, date à laquelle la retenue à la source a été supprimée.

M. Michel Canevet. - Mais avec ce report, les élus locaux vont être pénalisés ! La retenue à la source a été supprimée parce que le nouveau dispositif du prélèvement à la source était censé entrer en vigueur en 2018. Repoussé d'un an, il n'est plus neutre fiscalement pour les élus.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je procèderai à un examen plus approfondi de cette question avant la séance.

M. Francis Delattre, président. - C'est une question à poser au Gouvernement.

M. Thierry Carcenac. - Les élus locaux choisissaient le système qui leur semblait le meilleur. L'avantage de la retenue à la source sur leurs indemnités était son plafond à 30 %. Pourquoi faudrait-il garder un système plus généreux pour ces élus, et en exclure les autres contribuables ?

M. Vincent Capo-Canellas. - Le Sénat avait fait valoir auprès du Gouvernement des arguments en faveur du report du prélèvement à la source. Il est positif que le Gouvernement s'y soit rendu.

Néanmoins, nous sommes en quelque sorte au milieu du gué. Ce report annonce-t-il un enterrement de première classe ? Si ce n'est pas le cas, a-t-on reçu des assurances, de la part du Gouvernement, que la commission des finances du Sénat sera associée aussi bien aux expérimentations qu'aux propositions de modification du dispositif ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il y a en réalité deux raisons expliquant le report de la réforme.

La première est une raison avouée par le ministre compétent : le dispositif ne serait pas encore totalement opérationnel, contrairement à ce que prétend la direction générale des finances publiques (DGFiP).

La deuxième est non avouée : il s'agit à mon sens d'éviter le télescopage avec la baisse des cotisations sociales. Si le salarié, à cause de la mise en place du prélèvement à la source, ne voit pas directement sur sa feuille de paie l'impact de la baisse des charges prévu, l'action du Gouvernement sera illisible.

Comment être certains d'être associés aux réflexions à venir ? À mon sens, le meilleur moyen est de l'inscrire dans la loi, d'où l'amendement que je vais vous proposer. Une étude récente de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) insiste sur le fait que le prélèvement à la source présente peu d'avantages pour beaucoup d'inconvénients. Il y a néanmoins un vrai problème : aujourd'hui, on paie l'impôt sur une base historique. Il faut donc améliorer la contemporanéité de l'impôt. Mais il existe pour cela des voies plus simples que le prélèvement à la source.

M. Francis Delattre, président. - La solution alternative présentée par le rapporteur général est la bonne, il doit la défendre !

Mme Marie-France Beaufils. - Nous sommes contre le principe des habilitations à légiférer par ordonnances, et nous avons voté contre le prélèvement à la source : le report d'un an ne change rien sur le fond, nous voterons contre l'amendement du rapporteur général.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je suis moi aussi hostile aux ordonnances, comme au prélèvement à la source. Quoi qu'il en soit, je souhaite que le contribuable soit informé à l'avance du système qui lui sera appliqué. Je préfère inscrire dans la loi ce report, même si un projet de loi sur le dialogue social n'est pas le véhicule idéal.

M. Thierry Carcenac. - Je félicite le rapporteur général de sa constance et de sa parfaite logique, mais le décalage d'un an qui a été annoncé sera voté, et il n'y a pas lieu d'aller au-delà. Je peux être d'accord avec certains points de l'amendement, pas avec la totalité. Les entreprises sont aujourd'hui tiers collecteurs pour la taxe de la valeur ajoutée (TVA) et les cotisations sociales, les notaires le sont pour les droits de mutation. Pour les entreprises, il s'agit simplement d'ajouter une vingt-quatrième ligne dans la DSN. Reste le cas des très petites entreprises (TPE) : quel est l'impact exact pour elles ? Quelques mois supplémentaires d'expérimentation sont bienvenus, mais on aurait pu élargir celle-ci aux entreprises non volontaires...

L'administration a mis en oeuvre les formations et les moyens nécessaires : elle avance - avec constance elle aussi - dans la voie tracée.

M. Francis Delattre, président. - Les petites entreprises seront les plus touchées par la réforme. La protection des données personnelles dans les TPE : voilà un vrai sujet.

M. Marc Laménie. - Le texte est complexe. De quelle durée sera le report ? Je suis pour ma part très réservé sur le prélèvement à la source, après avoir assisté aux auditions, notamment celle des représentants du personnel de la DGFiP. Oui, notre commission doit être force de proposition ! Enfin, j'insiste, pour les petites entreprises, l'affaire est complexe... et coûteuse.

M. Charles Guené. - Pour les élus locaux, il serait bien difficile de revenir au barème spécifique de la retenue à la source, mais peut-être est-il envisageable de prévoir un abattement sur la première tranche pour les maires de communes de moins de 1 000 habitants ? Ce serait une piste à suivre, au moins pour une année.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - C'est un sujet de loi de finances... La question des indemnités des élus locaux était dans le même « paquet » que le prélèvement à la source mais elle a été traitée par l'article 10 de la loi de finances pour 2017 ; elle n'était pas uniquement liée au prélèvement à la source.

EXAMEN DE L'ARTICLE 9

M. Francis Delattre, président. - Nous examinons d'abord les amendements de notre rapporteur général à l'article 9, qui nous a été délégué au fond.

L'amendement rédactionnel COM-90 est adopté.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Mon amendement COM-91 est très important : il complète les informations à présenter aux parlementaires, afin que ceux-ci puissent améliorer le dispositif proposé et explorer d'autres pistes de réforme ; il prévoit en particulier des tests sur la faisabilité du système de prélèvement mensualisé et contemporain que nous proposons. Les conclusions devront nous parvenir en septembre 2017, afin que nous les prenions en compte dans la préparation de l'examen budgétaire.

M. Thierry Carcenac. - Au premier alinéa, vous citez un audit réalisé par l'Inspection générale des finances. Vous avez ajouté la mention d'un cabinet indépendant...

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Cette mention figure dans l'étude d'impact du projet de loi présentée par le Gouvernement lui-même. C'est le cabinet Mazars qui a été désigné.

M. Thierry Carcenac. - Cette mention n'apparaît pas dans l'exposé des motifs. Présenter des propositions sur la manière d'améliorer la prise en compte des réductions et des crédits d'impôt, oui. Quant à « réduire la charge induite pour les tiers collecteurs », je ne vois pas comment, puisqu'il s'agit seulement d'une ligne de plus sur la déclaration sociale nominative (DSN) ! Rares sont les PME et TPE à n'être pas encore passées à la DSN. Le changement de logiciel a un coût au début, mais ensuite la charge est nulle. Sur le prélèvement mensualisé et contemporain, monsieur le rapporteur général, nous ne pouvons vous suivre, nous avons voté pour le système présenté par le Gouvernement d'alors.

M. Vincent Capo-Canellas. - Sous quelle forme le Gouvernement présente-t-il ces informations et à qui ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - C'est un rapport au Parlement, le même que celui mentionné précédemment.

Je vous rappelle que l'étude commandée par la délégation aux entreprises a conclu à un coût pour les entreprises.

Je veux bien remplacer le terme « cabinet indépendant » par « cabinet extérieur », mais cela ne suffirait pas à emporter l'adhésion de tous !

M. Francis Delattre, président. - Le rapport est celui déjà mentionné par l'article 3 que nous examinons, le rapporteur général ajoute seulement des éléments supplémentaires.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Nous ne modifions pas le principe d'une demande de rapport. Le Gouvernement présente seulement d'autres informations, dans ce rapport ou séparément, comme il le souhaite.

M. Thierry Carcenac. - Le rapport qui figure dans le texte comporte déjà les éléments que vous demandez.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Non, nous complétons la rédaction et nous demandons de tester le prélèvement mensualisé et contemporain.

M. Daniel Raoul. - Pourquoi compléter un rapport qui doit déjà être « exhaustif » ? La phrase est superfétatoire et a surtout pour finalité de faire valider votre position.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Exactement ! Je l'assume.

M. Vincent Capo-Canellas. - La rédaction aurait pu indiquer : « Ce rapport présente également... ».

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je rectifie en ce sens, car peut-être ma rédaction était-elle ambiguë.

L'amendement COM-91 rectifié est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-92 est adopté.

M. Francis Delattre, président. - Nous en venons à deux amendements de séance.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement COM-81 présenté par Pascale Gruny est très tentant, mais il convient d'attendre les résultats de l'expérimentation. Défavorable.

La commission proposera à la commission des affaires sociales de ne pas adopter l'amendement COM-81.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Même analyse sur l'amendement COM-85 de Philippe Mouiller.

La commission proposera à la commission des affaires sociales de ne pas adopter l'amendement COM-85.

La commission proposera à la commission des affaires sociales d'adopter l'article 9 ainsi modifié.