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Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

31 octobre 2017 : Programmation des finances publiques de 2018 à 2022 ( avis - première lecture )

N° 58

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2017-2018

Enregistré à la Présidence du Sénat le 31 octobre 2017

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE après engagement de la procédure accélérée, de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022,

Par M. Jean-Marie VANLERENBERGHE,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Alain Milon, président ; M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général ; MM. René-Paul Savary, Gérard Dériot, Mme Colette Giudicelli, M. Yves Daudigny, Mmes Michelle Meunier, Élisabeth Doineau, MM. Michel Amiel, Guillaume Arnell, Mme Laurence Cohen, M. Daniel Chasseing, vice-présidents ; M. Michel Forissier, Mmes Pascale Gruny, Corinne Imbert, Corinne Féret, M. Olivier Henno, secrétaires ; M. Stéphane Artano, Mmes Martine Berthet, Christine Bonfanti-Dossat, MM. Bernard Bonne, Jean-Noël Cardoux, Mmes Annie Delmont-Koropoulis, Catherine Deroche, Chantal Deseyne, Nassimah Dindar, Catherine Fournier, Frédérique Gerbaud, M. Bruno Gilles, Mmes Nadine Grelet-Certenais, Jocelyne Guidez, Véronique Guillotin, Victoire Jasmin, M. Bernard Jomier, Mme Florence Lassarade, M. Martin Lévrier, Mmes Marie-Noëlle Lienemann, Monique Lubin, Viviane Malet, Brigitte Micouleau, MM. Jean-Marie Mizzon, Jean-Marie Morisset, Philippe Mouiller, Mmes Frédérique Puissat, Laurence Rossignol, Patricia Schillinger, M. Jean Sol, Mme Claudine Thomas, M. Jean-Louis Tourenne, Mme Sabine Van Heghe, M. Dominique Watrin.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (15ème législ.) :

234, 268 et T.A. 28

Sénat :

40, 56 et 57 (2017-2018)

LES OBSERVATIONS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

Les observations de la commission des affaires sociales

Réunie le 31 octobre 2017, sous la présidence de M. Alain Milon, président, la commission a examiné le rapport pour avis de M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général, sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Elle a formulé plusieurs observations.

La trajectoire proposée par le projet de loi prévoit un retour à l'équilibre des administrations de sécurité sociale dès 2017 nominalement mais, de fait, en 2019, date à laquelle cet équilibre ne tiendra plus seulement aux résultats de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) et du Fonds de réserve des retraites qui n'ont pas pour objet de compenser les déficits présents des régimes d'assurance sociale mais d'amortir leurs déficits cumulés ou de constituer des réserves.

Cette trajectoire suppose un effort en dépenses, en particulier sur l'assurance maladie pour laquelle les outils de pilotage ne sont pas renforcés par rapport à la période passée, les économies sur l'Ondam comprenant toujours une part de transfert vers d'autres acteurs.

Si le retour à l'équilibre et son maintien sont satisfaisants, la trajectoire proposée est néanmoins empreinte d'incertitudes :

- elle intègre un retour à l'équilibre de l'assurance chômage en 2020, avec un excédent de 1,1 milliard d'euros alors que le Gouvernement a annoncé des réformes substantielles, notamment l'élargissement de la couverture par l'assurance chômage des démissionnaires et son extension aux travailleurs indépendants, dont les contours ne sont pas encore connus, la négociation qui doit les définir n'étant pas encore ouverte. L'Unédic prévoit quant à elle un retour à l'équilibre financier de l'assurance chômage en 2021 et un déficit en comptabilité générale de 3,2 milliards d'euros en 2018 contre - 1,7 milliard d'euros prévu par le Gouvernement en comptabilité nationale ;

- elle prévoit un excédent, en comptabilité nationale, des régimes complémentaires de retraite de 5,5 milliards d'euros en 2020, que la commission des affaires sociales n'a pas été en mesure de documenter en l'absence de précisions sur les contributions à ce solde des autres régimes que l'Agirc-Arcco dont le solde prévisionnel en comptabilité générale à cette échéance est de - 2,2 milliards d'euros ;

- elle anticipe une dégradation des équilibres de la branche vieillesse du régime général et du FSV, sans correction apparente ;

- elle annonce, à l'article 23 et dans le rapport annexé, une « rénovation » des relations financières entre l'État et la sécurité sociale dont le détail n'est pas précisé mais qui reviendrait sur le principe de compensation intégrale à la sécurité sociale des exonérations de cotisations. L'absence de compensations des exonérations, si elle ne s'accompagne pas d'une baisse des dépenses à financer, ne peut avoir pour effet qu'une dégradation des comptes sociaux ;

- elle intègre un plafonnement de l'excédent des Asso au niveau nécessaire pour préserver les capacités de remboursement de la dette sociale par la Cades, qui ne laisse aucune place à la résorption de la dette de l'assurance chômage ni des déficits cumulés par les branches au sein du régime général et portés par l'Acoss et que les excédents à venir avaient vocation à couvrir. Le scénario de résorption de la dette sociale, hors Cades, est donc le grand absent de cette loi de programmation.

Votre commission souligne enfin l'impérieuse nécessité d'une information accrue du Parlement sur les administrations de sécurité sociale sous plusieurs aspects :

 Les hypothèses d'ajustement structurel, de solde conjoncturel et de solde structurel, présentées par le rapport annexé au projet de loi de programmation, ne font l'objet d'aucun suivi d'exécution, année après année, y compris dans le rapport présenté au Parlement lors du débat d'orientation des finances publiques où elles auraient vocation à figurer, ni de révision par les lois financières annuelles, ce qui réduit fortement leur intérêt ;

 La contribution des régimes obligatoires de base et du FSV à la formation du solde des Asso en comptabilité nationale n'est pas détaillée, pas plus que les contributions des autres Asso, ce qui ne permet pas non plus au Parlement d'apprécier, lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, sa cohérence avec la trajectoire proposée pour les Asso par la loi de programmation.

Alors que le projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoit des relations financières entre le régime général de la sécurité sociale et l'Unédic et que les relations financières entre l'État et la sécurité sociale ont vocation à être rénovées, la mise à disposition de ces informations, déjà prévue par l'article 28 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014-2019, qui n'a pas été appliqué et que supprime l'article 29 du présent projet de loi, est indispensable.

Votre commission a adopté quatre amendements.

A l'article 9, elle a adopté un amendement complétant la méthodologie de construction de l'Ondam par une décomposition de l'évolution tendancielle des dépenses.

A l'article 11, elle a adopté un amendement excluant les dépenses d'investissement de l'objectif de diminution des dépenses administratives des régimes de sécurité sociale.

Après l'article 23, elle a adopté un amendement prévoyant que le Gouvernement présente chaque année une décomposition du solde du sous-secteur des administrations de sécurité sociale.

A l'article 27, elle a adopté un amendement prévoyant une déclinaison par sous-secteurs des administrations publiques du bilan de la mise en oeuvre de la loi de programmation des finances publiques que le Gouvernement transmet chaque année au Parlement.

Suivant l'avis de son rapporteur général, votre commission donné un avis favorable au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.