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Projet de loi de finances pour 2018 : Cohésion des territoires

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Cohésion des territoires ( avis - première lecture )

C. L'ANIMATION DES TERRITOIRES RURAUX

1. Une dilution budgétaire des contrats de ruralité

La création des contrats de ruralité a été annoncée lors du comité interministériel organisé à Privas le 20 mai 2016. L'objectif de cet outil contractuel est de formaliser les financements apportés par l'État et par les collectivités territoriales en faveur d'un projet de territoire transversal à l'échelle d'un bassin de vie. Un contrat de ruralité présente ainsi un plan d'actions, comprenant six thématiques obligatoires : l'accès aux services et aux soins, la revitalisation des bourgs centres, l'attractivité du territoire, les services liés à la mobilité, la transition écologique et la cohésion sociale.

Les contrats de ruralité sont signés entre l'État et les pôles d'équilibre territoriaux et ruraux (PETR) ou les EPCI à fiscalité propre. À ces parties obligatoires peuvent s'ajouter d'autres partenaires : régions, départements, parcs naturels régionaux, opérateurs publics, chambres consulaires... La première génération de contrats a été conclue pour une durée de quatre ans, en vue de correspondre aux mandats municipaux et intercommunaux actuellement en cours.

En LFI 2017, 215,7 M€ en AE et 30,4 M€ en CP étaient dédiés aux contrats de ruralité. À ces financements peuvent s'ajouter d'autres instruments budgétaires : volet territorial des CPER, dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), fonds européens. Si l'enveloppe dédiée aux contrats de ruralité visait à soutenir en priorité les dépenses d'investissement, le Gouvernement avait indiqué en 2017 que l'ingénierie territoriale nécessaire aux contrats pouvait être soutenue à hauteur maximale de 10 % des crédits attribués.

Près de 480 contrats étaient conclus ou en cours de négociation à l'automne 2017. En termes de signataires, 786 intercommunalités y participent (soit 62 % d'entre elles), dont 443 par un pays ou un pôle territorial. Les autres partenaires le plus souvent impliqués sont les départements (84 contrats), les régions (81 contrats) et la Caisse des dépôts (67 contrats). La carte suivante présente la répartition des contrats de ruralité au 30 juin 2017.

RÉPARTITION TERRITORIALE DES CONTRATS DE RURALITÉ (JUIN 2017)

Sources : ANPP et CGET.

Inspirés d'une initiative sénatoriale7(*), les contrats de ruralité constituent un outil de mise en cohérence des financements publics, en faveur d'un véritable projet de territoire, transversal et pluriannuel. Par ailleurs, ils apportent aux territoires concernés une reconnaissance de certaines difficultés liées à la ruralité, à l'instar des contrats de ville pour certains territoires urbains.

PRINCIPAUX TYPES D'ACTIONS CONTENUS DANS LES CONTRATS

Les projets suivants ont été inscrits dans la programmation pluriannuelle de plus de 50 contrats de ruralités portés par un PETR ou un pays. Ce recensement illustre ainsi les besoins et les priorités identifiées dans les territoires.

Sur la thématique « accès aux services et aux soins » : construction d'une maison de santé pluridisciplinaire ; construction d'une maison de services aux publics ; construction d'une micro-crèche, relais assistante maternelle ou multi accueil petite enfance ; mise en accessibilité des bâtiments publics (dont accès PMR).

Sur la thématique « revitalisation des centres-bourgs » : aménagement du centre bourg d'une commune ; étude sur la redynamisation des centres bourg ; mise en place d'une OPAH (opération programmée d'amélioration de l'habitat) à l'échelle du territoire du contrat.

Sur la thématique « attractivité du territoire » : actions sur le tourisme local (bornes d'information, camping, e-tourisme), télétravail et coworking, création d'un fablab et pépinière d'entreprises, actions sur le numérique et résorption des "zones blanches" (bornes wifi, école numérique...).

Sur la thématique « mobilités » : création d'aires de covoiturage, mobilités douces (cheminements piétons ou cyclables), mise en place d'un transport à la demande, équipement en véhicules électriques des collectivités.

Sur la thématique « transition écologique » : bornes de recharge électrique, rénovation et isolation des locaux, rénovation de l'éclairage public, chaufferie et réseau de chaleur, énergies renouvelables (éoliennes), plan climat-air-énergie territorial (PCAET).

Sur la thématique « cohésion sociale » : équipement sportif, création d'un cinéma itinérant ou d'une médiathèque, construction de logements adaptés aux publics jeunes ou âgés.

Sources : AdCF et ANPP.

Les échanges que votre rapporteur pour avis a eus avec les représentants des pôles d'équilibre territoriaux et ruraux et des intercommunalités confirment l'intérêt de cet instrument contractuel. Ses principaux atouts sont : l'intégration et la mise en cohérence des outils existants, l'optimisation des fonds publics, le travail partenarial mené entre l'État et les acteurs locaux, la pluriannualité et le caractère concret des mesures soutenues.

Toutefois, des disparités dans la mise en oeuvre de cet outil au niveau déconcentré sont signalées, notamment quant aux enveloppes réparties, au nombre de partenaires et à la diversité des opérations identifiées. À partir du retour d'expérience acquis en 2017, la doctrine d'usage de cet outil pourrait utilement être précisée par voie de circulaire ou d'instruction.

Par ailleurs, une stabilité des sources de cofinancement est souhaitée par les participants à ces contrats. À cet égard, votre rapporteur pour avis relève que les annulations de crédits décidées à l'été 2017 ont pu avoir un impact sur la mise en oeuvre de certains contrats, et que le respect des engagements pris par l'État devra être assuré en 2018.

Le Gouvernement a décidé qu'à partir de 2018, les crédits dédiés à de nouveaux engagements seront apportés par le programme 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements ». Par conséquent, le programme 112 ne comportera dans les années à venir que des crédits de paiement au titre des contrats de ruralité, afin de couvrir les engagements pris en 2017. Pour l'année 2018, 44 M€ en CP sont prévus au sein du programme 112 (actions 1 et 2).

Les prochains engagements au titre des contrats de ruralité devront donc puiser dans la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), représentant 665 M€ pour 2018. Toutefois, cette dotation est disponible pour financer de nombreuses autres actions locales8(*). Par conséquent, l'avenir des contrats de ruralité repose sur une enveloppe globalisée, au sein de laquelle aucun fléchage ne permet de connaître le montant consacré à ces contrats.

Votre rapporteur pour avis a successivement interrogé le Commissariat général à l'égalité des territoires et le ministre de la cohésion des territoires sur ce sujet, sans obtenir de réponses précises, ni d'assurances de nature à répondre aux inquiétudes exprimées sur les territoires.

Il relève que l'exposé général des motifs du projet de loi de finances et le projet annuel de performance du programme 119 mentionnent un montant de 45 M€ au sein de la DSIL, sans apporter de précision sur le sens exact de cette somme, notamment s'il s'agit d'un plancher ou d'un plafond. En tout état de cause, votre rapporteur pour avis relève qu'il s'agit d'un montant significativement plus faible que celui voté en 2017.

Votre commission a très largement partagé ce regret. Outre un problème de lisibilité et de stabilité budgétaire, cette évolution ne s'accompagne d'aucune garantie quant au montant effectivement dédié aux contrats de ruralité à l'avenir.

Dans le rapport adopté par votre commission le 31 mai 2017, votre rapporteur pour avis avait recommandé de renforcer le lien entre aménagement du territoire et développement durable9(*). Avec l'augmentation sur 4 ans de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), la fiscalité du carbone va constituer une source importante de recettes publiques. Les territoires ruraux vont fortement y contribuer, compte tenu des contraintes en termes de mobilité qui conduisent à une production importante de carbone, notamment par les véhicules particuliers.

À ce titre, votre rapporteur pour avis souhaiterait qu'une vraie réflexion soit menée sur l'utilisation d'une partie de ce surcroît de fiscalité écologique pour soutenir la croissance verte dans les territoires concernés. Une telle évolution serait utile et équitable, pour soutenir la mise en oeuvre d'actions concrètes par les collectivités territoriales en faveur de la transition écologique de notre pays.

2. Les zones de revitalisation rurale : des sorties dépourvues d'effets pour une période de trois ans

Le dispositif des zones de revitalisation rurale (ZRR) vise à identifier les territoires ruraux défavorisés en matière d'attractivité démographique et économique. Le classement en ZRR est associé à de nombreuses mesures, en particulier des exonérations fiscales et sociales accordées aux entreprises et aux professions libérales, en faveur de la création, de la reprise ou de la transmission d'activités10(*).

Ce zonage a été réformé par la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015, qui a modifié les critères d'éligibilité, en retenant une approche intercommunale, basée sur deux critères cumulatifs : la densité démographique de l'EPCI et la richesse des habitants11(*).

L'entrée en vigueur de cette réforme a été reportée au 1er juillet 2017, en vue de tenir compte de l'évolution concomitante de la carte intercommunale en application de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe).

ÉVOLUTIONS DU CLASSEMENT EN ZRR

Au 1er juillet 2017, 14 901 communes bénéficient des effets du dispositif des ZRR. Ces communes se répartissent ainsi : 13 845 communes classées en métropole, 1 011 communes de montagne n'étant plus classées mais continuant à bénéficier des effets du dispositif, 45 communes des départements d'outre-mer.

Pour la France métropolitaine, le zonage bénéficie à 13 845 communes (soit 39,2 %), membres de 446 EPCI (soit 35,9 %), regroupant 7 535 458 habitants (soit 11,8 %) et 246 383 km2 de territoire (soit 45,3 %).

La réforme a ainsi conduit à une diminution de 417 du nombre de communes classées en métropole (- 3 %), mais à une augmentation de la population concernée (+ 16%).

Cependant, cette évolution du stock s'accompagne de variations plus significatives en termes de flux. Ainsi, 10 188 communes sont restées classées, 3 657 communes sont entrées dans le classement et 4 074 communes en sont sorties. Parmi ces communes sorties, 3 063 communes perdent les effets du zonage, et 1 011 communes de montagne continuent à en bénéficier pour trois ans, en application de la loi montagne.

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

La carte suivante rend compte des évolutions intervenues au sein du zonage suite à l'entrée en vigueur de la réforme au 1er juillet 2017.

CARTE DES ZONES DE REVITALISATION RURALE

Source : CGET.

À titre transitoire, le précédent Gouvernement avait uniquement prévu que les bénéficiaires des aides continuent à en bénéficier jusqu'au terme initialement prévu, malgré la sortie de la commune concernée du classement.

Lors de l'examen du projet de loi de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne en 2016, le Sénat avait souhaité prolonger pour une durée de trois ans les effets du classement pour les communes de montagne sortant en application de la réforme de 201512(*).

Lors de l'examen du projet de loi de finances à l'Assemblée nationale, plusieurs amendements identiques ont été adoptés en vue de prolonger pour une durée de trois ans les effets du classement pour les communes sorties au 1er juillet 2017, hors communes de montagne13(*). En d'autres termes, cette disposition étend à l'ensemble des communes rurales la solution adoptée par le Sénat pour les communes de montagne.

Ces modifications apportent une réponse temporaire à la vive réaction des élus locaux concernés par les sorties, liée, d'une part, à la rigidité des critères appréciés au niveau intercommunal14(*), d'autre part, à l'absence de véritable mécanisme transitoire. La situation résultant de ce gel de la réforme n'apparaît toutefois pas satisfaisante sur la durée, dès lors qu'elle n'apporte aucune visibilité aux communes concernées, et ne répond pas aux problèmes de fond liés à l'application des nouveaux critères.

3. L'accompagnement des restructurations des sites de défense

Dans le cadre des restructurations de la carte militaire prévues par les lois de programmation militaire (LPM), un dispositif d'accompagnement des territoires concernés a été mis en place à partir de 2008, dont l'objectif est de créer ou maintenir, dans les territoires concernés, un nombre d'emplois au moins équivalent à celui des emplois supprimés.

L'accompagnement territorial s'appuie sur des contrats de redynamisation de site de défense (CRSD), pour les sites les plus affectés, et sur des plans locaux de redynamisation (PLR), qui s'adressent à l'ensemble d'un département, dans des situations de pertes d'emplois moins importantes que celles prises en charge par les CRSD.

Les territoires concernés bénéficient d'un soutien financier de l'État, dont deux tiers sont apportés par le Fonds pour les restructurations de la défense (FRED), rattaché au programme 212, et un tiers est apporté par le FNADT.

Les territoires fortement impactés bénéficient de mesures complémentaires : extension du zonage AFR, zonage spécifique de restructurations de la défense (ZRD)15(*), accès au Fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées (FSCT), et la possibilité de cession à un euro symbolique aux communes concernées par un CRSD des immeubles domaniaux reconnus inutiles par le ministère de la Défense.

Cette politique a été mise en oeuvre par deux vagues successives :

- au titre de la LPM 2009-2014, 25 CRSD et 30 PLR ont été signés, avec une enveloppe totale disponible de 300 M€ dont 100 M€ du FNADT ;

- au tire de la LPM 2014-2020, 4 CRSD ont été signés à ce jour, avec une enveloppe totale disponible de 150 M€ dont 50 M€ du FNADT.

Pour l'année 2018, 3,9 M€ en AE et 8,8 M€ en CP sont demandés au titre de cette contractualisation.


* 7 Proposition de loi n° 470 visant à instaurer des contrats territoriaux de développement rural, adoptée par le Sénat en première lecture le 22 octobre 2015.

* 8 Le fonctionnement général de la DSIL et les mesures éligibles sont définis par l'article 59 du projet de loi de finances pour 2018.

* 9 « Aménagement du territoire : plus que jamais une nécessité », rapport d'information n° 565 (2016-2017) de MM. Hervé Maurey et Louis-Jean de Nicolaÿ, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, déposé le 31 mai 2017.

* 10 Certains ministères utilisent par ailleurs ce zonage pour moduler leurs interventions, notamment en matière d'éducation nationale.

* 11 Ainsi pour être classé en ZRR, un EPCI doit avoir à la fois une densité de population inférieure ou égale à 63 hab//km2 et un revenu fiscal par unité de consommation médian inférieur ou égal à 19 111€.

* 12 Article 7 de la loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne.

* 13 Article 10 sexies du projet de loi de finances initiale pour 2018, adoptée par l'Assemblée nationale le

* 14 Les cas de sorties les plus notables sont ceux de communes aux caractéristiques indéniablement rurales, intégrées suite à la loi NOTRe dans des EPCI de plus grande taille, au profil plus urbain ou péri-urbain.

* 15 Ce zonage prévoit des exonérations fiscales et sociales pour les entreprises en création ou en extension, et un crédit d'impôt pour les microentreprises.