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Projet de loi relatif à l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024

30 janvier 2018 : Organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 ( avis - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES À L'AMÉNAGEMENT, À L'URBANISME, À L'ENVIRONNEMENT, AU LOGEMENT ET AUX TRANSPORTS
Article 6 - Allègement des procédures de participation du public pour les opérations nécessaires à l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques

Objet : cet article prévoit l'application d'une procédure de participation du public ad hoc préalablement à l'autorisation des projets ou à l'approbation des plans ou programmes nécessaires à l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.

I. Le droit en vigueur

Les articles L. 123-1-A et suivants du code de l'environnement prévoient que les projets12(*) portés par des maîtres d'ouvrage ainsi que les plans et programmes13(*) élaborés par l'État, les collectivités territoriales, ou par des établissements publics qui sont soumis à évaluation environnementale14(*) doivent faire l'objet d'une procédure de participation du public avant leur autorisation, approbation ou adoption.

Cette participation du public prend, par principe, la forme d'une enquête publique, à l'exception de certains projets qui ne sont pas soumis à cette procédure - il s'agit :

- des projets de création d'une zone d'aménagement concerté ;

- des projets de caractère temporaire ou de faible importance ;

- des demandes de permis de construire et de permis d'aménager portant sur des projets de travaux, de construction ou d'aménagement donnant lieu à la réalisation d'une évaluation environnementale après un examen au cas par cas effectué par l'autorité environnementale ;

- des projets d'îles artificielles et d'installations sur le plateau continental ou dans la zone économique exclusive.

L'enquête publique est organisée par l'autorité compétente pour autoriser le projet ou approuver le plan ou programme, et conduite par un commissaire-enquêteur désigné par le président du tribunal administratif parmi une liste d'aptitude départementale.

Le public est informé de la tenue d'une enquête publique quinze jours avant son ouverture, par voie dématérialisée, par voie d'affichage sur le lieu concerné par l'enquête ainsi que par voie de publication locale selon l'importance et la nature du projet. Un dossier d'enquête publique est mis à la disposition du public, et mentionne les caractéristiques du projet, plan ou programme.

Le public peut transmettre ses observations et propositions par courrier électronique. Le commissaire-enquêteur peut par ailleurs recevoir tout document utile, visiter les lieux concernés, entendre les personnes concernées par le projet, plan ou programme et organiser une réunion d'information et d'échange avec le public en présence du maître d'ouvrage.

La durée de l'enquête publique est fixée par l'autorité compétente en charge de l'autoriser, et ne peut être inférieure à trente jours.

Dans un délai d'un mois suivant la clôture de l'enquête, le commissaire-enquêteur rend son rapport, qui fait état des observations et propositions du public, ainsi qu'un avis motivé sur le projet, plan ou programme. Cet avis peut être favorable, réservé ou défavorable. Si l'avis est réservé ou défavorable, l'autorité compétente peut organiser une réunion publique pour que le maître d'ouvrage réponde aux remarques du commissaire-enquêteur. Par ailleurs, un référé peut être déposé devant le juge administratif afin de suspendre une décision d'autorisation qui aurait été prise malgré cet avis, si un doute sérieux existe sur la légalité de celle-ci.

Les projets, plans et programmes qui sont soumis à évaluation environnementale mais qui sont exemptés d'enquête publique, font l'objet d'une procédure de participation du public par voie électronique15(*). Comme l'enquête publique, elle est organisée par l'autorité administrative compétente et a une durée minimale de trente jours.

Le public est informé par un avis mis en ligne ainsi que par un affichage en mairie ou sur les lieux concernés quinze jours avant l'ouverture de la participation électronique.

Le dossier, dont le contenu est identique à celui exigé pour une enquête publique, est mis en ligne et, sur demande, disponible sur support papier. Le public transmet ses observations et propositions par voie électronique.

Au plus tard à la date de la publication de sa décision, l'autorité compétente publie une synthèse des observations et propositions, en indiquant celles dont il a été tenu compte.

II. Le projet de loi initial

L'article 6 du projet de loi prévoit de soumettre les projets, plans ou programmes ayant une incidence sur l'environnement nécessaires à l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 à une procédure de participation du public ad hoc.

Ces projets, qui devraient normalement être soumis à enquête publique en application de l'article L. 123-2 du code de l'environnement, feraient à la place l'objet d'une participation du public par voie électronique, selon les modalités prévues à l'article L. 123-19 du code de l'environnement.

Cependant, l'article 6 prévoit que la synthèse des observations déposées par le public soit réalisée, dans un délai d'un mois, non pas par l'autorité administrative compétente, mais par un ou plusieurs garants nommés par la Commission nationale du débat public (CNDP).

Cette synthèse mentionnerait, « le cas échéant, les évolutions proposées en réponse par le maître d'ouvrage ou la personne publique responsable ».

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a, en commission, adopté deux amendements :

- un amendement de la rapporteure Aude Amadou visant à préciser que le délai d'un mois donné aux garants pour réaliser la synthèse des observations et propositions du public court « à compter de la clôture de la participation électronique du public » ;

- un amendement du Gouvernement visant à exclure du champ de la procédure de participation du public créée par l'article 6 les enquêtes préalables à une déclaration d'utilité publique. En effet, ces enquêtes, qui ont un rôle d'information du public, revêtent également une fonction de garantie de l'utilité publique de l'opération.

IV. La position de votre commission

Le caractère exceptionnel de l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 en France, et la nécessité de réaliser dans les temps les infrastructures nécessaires à cet événement, justifient le recours à une procédure de participation du public simplifiée.

Bien qu'allégée par rapport à l'enquête publique, la procédure de consultation du public par voie électronique permettra aux citoyens de formuler des observations et propositions en vue d'adapter les projets, plans ou programmes concernés.

Par ailleurs, afin de s'assurer de la bonne prise en compte des remarques du public, l'article 6 prévoit de confier leur synthèse à un ou plusieurs garants nommés par la Commission nationale du débat public, c'est-à-dire à des citoyens nommés à partir d'une liste nationale de garants. Il s'agit d'une garantie utile qui permettra de s'assurer de la transparence des débats préalables à l'autorisation des projets olympiques.

Toutefois, dans sa rédaction actuelle, l'article 6 prévoit que la réponse du maître d'ouvrage ou de la personne public responsable aux remarques du public est facultative.

Compte tenu de l'importance des projets concernés, et de leur caractère symbolique, votre commission propose de rendre cette réponse obligatoire, sans pour autant modifier le délai d'un mois prévu pour la rédaction de la synthèse des observations et propositions par le(s) garant(s). Cela éviterait que les observations du public ne fassent l'objet d'aucune réponse, ce qui amoindrirait la portée de la consultation menée.

En conséquence, votre commission a adopté l'amendement COM-28, qui prévoit que la synthèse doit présenter « les réponses et, le cas échéant, les évolutions proposées par le maître d'ouvrage ou la personne publique responsable pour tenir compte des observations et propositions du public ».

Sous réserve de l'adoption de son amendement, votre commission pour avis a émis un avis favorable à l'adoption de cet article.

Article 13 bis A (article L. 2111-3 du code des transports) - Sécurisation du montage juridique du « CDG Express »

Objet : cet article vise à consolider le montage prévu pour la réalisation de la liaison CDG Express  reliant la capitale à l'aéroport Paris-Charles de Gaulle. Il soustrait le mode de rémunération du concessionnaire des travaux au droit commun des redevances dans les contrats de concession et prévoit que l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (Arafer) ne rendra pas d'avis sur la tarification du tronçon entre Mitry-Mory et l'aéroport.

I. Le droit en vigueur

Le présent article consolide le cadre juridique applicable à la future liaison « CDG Express », qui doit permettre aux voyageurs de se rendre à l'aéroport de Roissy-Charles de Gaulle en vingt minutes depuis la gare de l'Est à compter de 2023.

1. La tarification dans les contrats de concession de droit commun

Le droit des concessions a été refondé à l'occasion de la transposition de la directive 2014/23/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur l'attribution des contrats de concession.

L'ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession, prise sur le fondement de l'article 209 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, unifie et harmonise le droit applicable aux contrats de concession de travaux ou de services au sens du droit de l'Union européenne. Ce faisant, elle vise à renforcer la sécurité juridique des procédures de passation de ces contrats et à accroître l'efficacité de la commande publique.

L'article 5 de cette ordonnance dispose que « les contrats de concession sont les contrats conclus par écrit, par lesquels une ou plusieurs autorités concédantes soumises à la présente ordonnance confient l'exécution de travaux ou la gestion d'un service à un ou plusieurs opérateurs économiques, à qui est transféré un risque lié à l'exploitation de l'ouvrage ou du service, en contrepartie soit du droit d'exploiter l'ouvrage ou le service qui fait l'objet du contrat, soit de ce droit assorti d'un prix ».

Aux termes de l'article 32 de l'ordonnance précitée relative aux concessions, le contrat de concession doit préciser les tarifs à la charge des usagers de l'infrastructure ou du service, ainsi que les paramètres qui déterminent l'évolution de ces tarifs.

2. Le montage spécifique prévu pour la réalisation et l'exploitation de la ligne « Charles de Gaulle Express »

2.1. Le montage juridique

Le montage juridique permettant la réalisation de la liaison CDG Express est défini par l'accord interministériel de décembre 2013. L'ordonnance n° 2016-157 du 18 février 2016, ratifiée par la loi n° 2016-1887 du 28 décembre 2016 relative à une liaison ferroviaire entre Paris et l'aéroport Paris-Charles de Gaulle, en constitue la base légale.

L'article L. 2111-3 du code des transports modifié fonde ainsi la capacité de l'État à intervenir pour la création de ce service de transport. Ce montage a été validé par la Commission européenne dans une communication du 26 juin 2017 et se présente sous la forme suivante :

- la réalisation de la liaison est confiée, au moyen d'une concession de travaux sans mise en concurrence, à une « société de projet CDG Express » (en phase de structuration pour un lancement officiel au printemps 2018), filiale commune de l'établissement public SNCF Réseau et de la société anonyme Aéroports de Paris (ADP) aux termes du I de l'article L. 2111-3 du code des transports. La Caisse des dépôts et consignations (CDC) se joint également au projet16(*), possibilité offerte par le même article, qui précise qu'une « partie minoritaire du capital social de la société peut être ouverte aux tiers » ;

l'exploitation du service de transport de personnes sera attribuée à un tiers par l'État d'ici la fin de l'année 2018, conformément à la procédure prévue à l'article L. 2111-3-1 du code des transports, dans le cadre des règles de concurrence applicables, garantissant la transparence de la passation du contrat et l'égalité de traitement des candidats.

Il en résulte la création d'un « partenariat public-public » pour la réalisation de l'infrastructure au moyen d'une concession de travaux, selon les mots employés par notre ancien collègue Louis Nègre à l'occasion de l'examen par notre commission du projet de loi ratifiant l'ordonnance précitée du 18 février 2016.

2.2. Le schéma de la liaison CDG Express et la tarification des redevances d'infrastructure

Depuis 2013, le schéma d'ensemble de la future ligne CDG Express a été arrêté comme suit : les rames doivent emprunter 24 kilomètres de voies existantes, puis 700 mètres de raccordement aux voies ferroviaires de la gare de l'Est et 8 kilomètres de voies nouvelles (de Mitry-Mory jusqu'à l'aéroport).

La circulation du CDG Express sur le premier tronçon de 24 kilomètres fait l'objet d'une tarification conforme aux règles de droit commun applicables sur le réseau ferré national aux termes de l'article L. 2122-4-2 du code des transports. Elle sera versée à SNCF Réseau en application d'une convention de répartition, mentionnée au VIII de l'article L. 2111-3 du même code.

Le second tronçon de 8 kilomètres se voit, en revanche, appliquer une tarification spécifique, calculée non pas en fonction du coût des travaux nécessaires à sa réalisation, mais à partir des recettes de l'exploitant du service de transport et qui sera versée sous la forme d'un péage par ce dernier au concessionnaire des travaux.

Un contrat tripartite doit être conclu entre l'État, la société de projets en charge de la concession de travaux et l'exploitant du service de transports qui sera désigné par l'État en application de l'article L. 2111-3-1 du code des transports pour préciser les conditions d'exploitation et de maintenance de la ligne.

2.3. Le montage financier

Pour la conduite des travaux, la société de projet bénéfice d'un compte de concours financier créé en application de l'article 54 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 (à hauteur de 1,7 milliard d'euros).

La rémunération du concessionnaire des travaux exploitant de l'infrastructure est, en effet, fixée par le VI de l'article L. 2111-3 du code des transports, qui prévoit deux ressources :

- d'une part, le produit des redevances liées à la section nouvelle de 8 kilomètres assurant la liaison avec la gare de l'aéroport Paris-Charles de Gaulle, conjointement avec le produit issu de la répartition de la tarification sur les 24 kilomètres de voies existantes ;

- d'autre part, une taxe sur les passagers aériens, instituée par l'article 117 de la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016, qui sera « due par les entreprises de transport aérien à raison des services de transport aérien de passagers qu'elles effectuent à titre onéreux au départ ou à l'arrivée de l'aéroport Paris-Charles de Gaulle », à l'exclusion des passagers en transit, à compter du 1er avril 2024. Cette taxe est apparue nécessaire dans la mesure où les recettes de billetterie de l'exploitant seront insuffisantes pour couvrir les coûts supportés par le concessionnaire des travaux. Le montant de cette taxe sera déterminé ultérieurement, mais ne pourra dépasser 1,40 euro par passager embarqué ou débarqué.

La mise en service de la ligne ferroviaire CDG Express fait partie des projets évoqués par la France dans le contrat d'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques, passé avec le Comité International Olympique (CIO), au titre des infrastructures de transport et de mobilité17(*).

3. La compétence de l'Arafer sur les redevances d'infrastructure du réseau ferré national

Créée par l'article 11 de la loi n° 2009-1503 et confortée dans ses missions par la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire, l'Arafer « émet un avis conforme sur la fixation des redevances d'infrastructure liées à l'utilisation du réseau ferré national » conformément à l'article L. 2133-5 du code des transports. Elle tient compte :

- des principes et règles de tarification applicables à ce réseau ;

- de la soutenabilité de l'évolution de la tarification ;

- du contrat existant entre l'État et SNCF Réseau mentionné à l'article L. 2111-10 du code des transports.

Les règles à partir desquelles l'Arafer doit se prononcer sur la fixation des redevances d'infrastructure sont précisées à l'article L. 2111-25 du code des transports. Le calcul des redevances d'infrastructure liées à l'utilisation du réseau ferré national « tient notamment compte du coût de l'infrastructure, de la situation du marché des transports et des caractéristiques de l'offre et de la demande, des impératifs de l'utilisation optimale du réseau ferré national et de l'harmonisation des conditions de la concurrence intermodale ; il tient compte, lorsque le marché s'y prête, de la valeur économique, pour l'attributaire du sillon, de l'utilisation du réseau ferré national et respecte les gains de productivité réalisés par les entreprises ferroviaires ; les principes d'évolution de ces redevances sont fixés de façon pluriannuelle ».

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article n'opère pas de changement par rapport au dispositif prévu pour le CDG Express, mais vise à le sécuriser en modifiant l'article L. 2111-3 du code des transports.

Dans ce cadre, l'article 13 bis A opère deux changements :

· En premier lieu, il clarifie le régime applicable aux péages payés par l'exploitant du service de transport au concessionnaire des travaux en soustrayant le mode de rémunération de ce dernier au droit commun des redevances applicable aux contrats de concession, défini à l'article 32 de l'ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016.

Un dispositif exceptionnel a en effet été prévu pour CDG Express : au lieu d'être en relation directe avec les usagers finaux, le concessionnaire des travaux sera en relation avec un usager unique, l'exploitant du service de transport.

Dans ce cadre, le Gouvernement a jugé nécessaire de sécuriser ce montage en excluant l'application de cette disposition au contrat de concession de travaux.

· En second lieu, cet article précise que l'Arafer ne devra pas formuler d'avis sur la tarification de la section nouvelle entre Mitry-Mory et l'aéroport.

Cette disposition résulte du fait que cette portion du réseau n'est pas soumise aux règles de droit commun, que l'Arafer est chargée de faire respecter.

Le troisième alinéa de l'article 8 du projet de décret relatif au CDG Express, sur lequel l'Arafer a rendu un avis le 8 janvier 201818(*), dispose que l'assiette de détermination des redevances de la section nouvelle entre Mitry-Mory et l'aéroport est égale à la totalité des recettes résultant de l'exploitation du service de transport, déduction faite de la rémunération de l'exploitant au titre du contrat qu'il a conclu avec l'État. La désignation de l'exploitant et la signature du contrat auront lieu courant 2018.

Ces dispositions renforcent le caractère exceptionnel du projet CDG Express car elles dérogent aux règles générales de tarification applicables sur le réseau ferré national mentionnées à l'article L. 2111-25 du code des transports, notamment à la condition d'un lien avec le coût de l'infrastructure.

Dès lors, la solution retenue par le troisième alinéa du présent article doit permettre de sécuriser juridiquement le tarif payé par l'exploitant du service de transport de la ligne CDG Express.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur pour avis regrette que ces articles aient été introduits par la voie d'un amendement du Gouvernement en séance publique à l'Assemblée nationale.

Votre commission pour avis avait déjà eu l'occasion d'affirmer son soutien au projet CDG Express à l'occasion de l'examen de la loi n° 2016-1887 du 28 décembre 2016 relative à une liaison ferroviaire entre Paris et l'aéroport Paris-Charles de Gaulle en invoquant trois raisons principales : la capacité de la ligne à faciliter le développement du tourisme en France, la nécessité de fournir un service de transport digne des plus grandes capitales et, enfin, la nécessité de conduire le projet, évoqué au début des années 2000, à son terme.

Votre rapporteur s'inscrit dans la même démarche et considère comme indispensable la réalisation d'une liaison expresse entre Paris et son aéroport Charles-de-Gaulle. La capitale française rejoindra ainsi les autres grandes capitales mondiales qui disposent d'une infrastructure comparable.

Il est donc favorable aux dispositions de cet article, qui visent à sécuriser le dispositif.

Néanmoins, votre rapporteur, s'il ne souhaite pas remettre en question le projet à ce stade, attire l'attention de votre commission sur plusieurs risques :

- des risques opérationnels, liés notamment à l'articulation de la ligne CDG Express avec le RER B, en particulier en période de trafic dégradé ;

- des risques de nature financière, liés à l'évolution des coûts du projet. Initialement estimé à 600 millions d'euros aux conditions économiques de 2007, soit 760 millions d'euros aux conditions économiques de janvier 2014, le coût du projet a ensuite été réévalué à 1,4 milliard d'euros en 2016 aux conditions économiques de 2014 et semble se rapprocher des 2 milliards d'euros, aux conditions économiques de 2014. Environ 300 millions d'euros ont notamment été ajoutés en 2016 au titre de la constitution d'une trésorerie pour le concessionnaire des travaux ;

- des risques en termes d'acceptabilité sociale, liés aux travaux de la réalisation de la ligne et au futur modèle économique. Le tarif usager pour l'utilisation de la ligne sera fixé autour de 24 euros par passager. Pour une famille avec plusieurs enfants, si le gain en temps est certain, le gain financier par rapport à l'utilisation d'un taxi peut paraître faible voire inexistant.

Votre commission pour avis a proposé à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement de suppression COM-9 et d'adopter cet article sans modification.

Article 13 bis B (article L. 2111-3-1 du code des transports) - Règles applicables à la modification du contrat d'exploitation CDG Express et à l'indemnisation de l'opérateur

Objet : cet article vise à encadrer les éventuelles modifications qui seraient apportées au cours de l'exécution du contrat d'exploitation du service de transport de personnes sur la liaison CDG Express ainsi que les modalités particulières d'indemnisation du cocontractant de l'État.

I. Le droit en vigueur

1. Le contrat d'exploitation du service de transport CDG Express

Aux termes de l'article L. 2111-3-1 du code des transports, modifié par l'article 5 de la loi n° 2016-1887 du 28 décembre 2016 relative à la liaison CDG Express, l'État « désigne l'exploitant du service de transport de personnes mentionné au premier alinéa du présent article au terme d'une procédure respectant les principes de liberté d'accès à la commande publique, d'égalité de traitement des candidats et de transparence ».

Cet article tire les conséquences du montage retenu pour la réalisation et l'exploitation de la ligne CDG Express. Le service de transport de personnes est régi par un régime ad hoc et n'entre pas dans la qualification d'une concession de service.

Le régime des concessions suppose, en effet, un transfert de risque entre le concédant et le concessionnaire, conformément à une jurisprudence constante19(*). Cette notion figure à l'article 5 de l'ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession.

Or, pour la liaison CDG Express, l'essentiel des risques est supporté par le concessionnaire des travaux et non par l'exploitant du service de transport. Dès lors, ce contrat de service ne saurait être regardé comme une concession et le régime de l'ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 ne trouve pas à s'appliquer en l'espèce.

Dans ce cadre, la vie du contrat d'exploitation du service de transport apparaît peu sécurisée, notamment au regard d'éventuelles modifications ou avenants qui seraient nécessaires. En outre, les garanties dont peut jouir le cocontractant de l'administration en cas d'annulation, de résolution ou de résiliation du contrat par le juge, ne sont pas clairement établies.

2. Le droit commun des concessions en matière de modification du contrat et d'indemnisation du concessionnaire

L'article 55 de l'ordonnance précitée prévoit que les modifications apportées en cours d'exécution ne peuvent changer « la nature globale du contrat de concession ». Dans le cas où l'exécution du contrat ne peut être poursuivie sans une modification touchant à la nature globale, l'autorité concédante peut résilier le contrat. Les modalités de ces modifications sont précisées au chapitre III du décret n° 2016-86 du 1er février 2016 relatif aux contrats de concession (articles 36 et 37).

L'article 56 de l'ordonnance précitée prévoit les conditions d'indemnisation du concessionnaire en cas d'annulation, de résolution ou de résiliation du contrat par le juge, faisant suite au recours d'un tiers. Celle-ci est possible, sous certaines conditions, dès lors que les dépenses engagées par les concessionnaires ont été utiles à l'autorité concédante.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, inséré par un amendement du Gouvernement en séance publique à l'Assemblée nationale, modifie l'article L. 2111-3-1 du code des transports relatif à l'exploitation du service de transport CDG Express.

Il vise à faire bénéficier le contrat d'exploitation conclu en application de cet article du régime des modifications et des modalités d'indemnisation applicable aux contrats de concessions.

Le recours à une telle disposition est apparu nécessaire dans la mesure où ce contrat d'exploitation n'a pas le caractère d'une concession de droit commun.

Ce faisant, le présent article sécurise la vie du contrat d'exploitation qui doit être conclu courant 2018 et en particulier la situation du cocontractant de l'administration.

III. La position de votre commission

Une nouvelle fois, votre rapporteur déplore l'insertion de ces articles au stade de la séance publique à l'Assemblée nationale, compte tenu de leur technicité.

Cet article ne bouleverse pas le montage prévu pour la liaison CDG Express et votre rapporteur est favorable à la sécurisation du projet actuel, dans le contexte de l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques en 2024.

Il serait regrettable et dommageable pour la France et Paris de ne pas pouvoir disposer de cette liaison pour les Jeux.

Votre commission pour avis a proposé à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-10 et d'adopter cet article sans modification.

Article 13 bis C (article 57 de la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain) - Validation législative pour le Grand Paris Express

Objet : cet article vise à valider une modification de la longueur des quais prévue pour certaines lignes du Grand Paris Express par rapport au schéma d'ensemble établi en 2011, afin de sécuriser les déclarations d'utilité publique prononcées par l'État.

I. Le droit en vigueur

La loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris prévoit, en son article 2, un schéma d'ensemble pour le réseau de transport public du Grand Paris, géré par l'établissement public à caractère industriel et commercial Société du Grand Paris (SGP20(*)).

Le schéma d'ensemble du réseau de transport public du Grand Paris a été validé par le décret n° 2011-1011 du 24 août 2011. Il est constitué par la deuxième partie de l'acte motivé prévu par l'article 3 de la loi précitée du 3 juin 2010, adopté lors de la délibération n° CS 2011-4 du conseil de surveillance de la Société du Grand Paris du 26 mai 2011.

Sept déclarations d'utilité publique (DUP) ont été prises entre 2014 et 2017 en application de ces dispositions. Parmi ces DUP, deux ont été prononcées par l'État malgré un avis défavorable du Conseil d'État. Il s'agit :

- de la DUP de la ligne 15 Ouest (décret n° 2016-1566 du 21 novembre 2016) qui prévoyait une liaison directe entre La Défense et Roissy alors qu'une correspondance est prévue à Pleyel ;

- de celle de la ligne 17 Nord (décret n° 2017-186 du 14 février 2017), pour laquelle le schéma d'ensemble prévoit des quais longs de 120 mètres alors qu'ils ont été réduits à 54 mètres21(*).

La DUP de la ligne 15 Ouest a fait l'objet d'une validation législative dans la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain, qui comporte des dispositions relatives à l'aménagement urbain et aux transports. L'article 57 de cette loi précise : « Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, sont validées les déclarations d'utilité publique des travaux de réalisation du réseau de transport public du Grand Paris intervenues avant la publication de la présente loi, en tant que leur légalité serait contestée par le moyen tiré de ce que le projet introduit une rupture de charge sur le trajet reliant les plateformes aéroportuaires et les bassins d'emploi de Roissy et du Bourget aux pôles d'activité de La Plaine Saint-Denis et du territoire Nord des Hauts-de-Seine ainsi qu'au quartier d'affaires de La Défense et méconnaît ainsi le schéma d'ensemble prévu au II de l'article 2 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris ».

En revanche, les modifications de la longueur des quais n'ont pas fait l'objet d'une telle validation et la légalité de la DUP de la ligne 17 Nord pourrait être contestée au regard du schéma d'ensemble prévu en 2011.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article modifie l'article 57 de loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain pour valider indirectement la DUP de la ligne Nord.

Les termes introduits dans la loi précitée ne font pas directement référence au projet de ligne 17 : ils établissent une formulation générale permettant de valider les différences de longueur de quais de gare prévues dans les projets du Grand Paris Express, au regard du schéma d'ensemble de 2011, en indiquant que le moyen tiré de ce que « le projet prévoit une longueur de quais de gare différente de celle prévue au schéma d'ensemble » ne peut être soulevé à l'appui d'une contestation de la légalité des DUP.

Le Gouvernement a jugé nécessaire de sécuriser cette modification afin d'éviter que des recours contentieux ne retardent le projet.

III. La position de votre commission

Les réductions de longueur de quais étant invoquées comme des mesures permettant de réduire les coûts financiers liés au Grand Paris Express, votre rapporteur y est favorable.

Au-delà, le manque de précision de la rédaction actuelle de l'article 13 bis C, quant à la spécificité de la problématique de la longueur des quais pour la ligne 17 Nord, suggère que cette validation pourrait être utile à la ligne bleue (ligne 14) et à l'ensemble de la ligne rouge, qui comprend les lignes 15, 16 et 17.

Au regard du rapport de la Cour des comptes remis en décembre 2017 à la commission des finances de l'Assemblée nationale, votre rapporteur est favorable à ce que les coûts du Grand Paris Express puissent être maîtrisés. Il relève toutefois que cet objectif semble contrarié par le calendrier des Jeux Olympiques et les contraintes techniques propres au sous-sol parisien : la Cour des comptes précise ainsi que « l'accélération du calendrier de construction obligerait notamment, sur chacune de ces deux lignes, à augmenter le nombre de tunneliers, ce qui induirait un surcoût évalué dans le dossier de 180 à 200 M€ pour la ligne 17 et à 125 M€ pour la ligne 18 ». Elle relève, en outre, que « les calendriers de réalisation ne laissent aucune marge pour la survenance d'incidents et donc sont de moins en moins réalistes ».

Dans l'attente des annonces du Premier ministre sur un rephasage du projet, de nature à lisser les coûts de construction du Grand Paris Express, votre rapporteur pour avis vous propose d'adopter cette disposition.

Votre commission pour avis a proposé à la commission des lois d'adopter cet article sans modification.

Article 13 bis D - Accessibilité universelle des modes de transports liés aux sites olympiques

Objet : cet article vise à inciter les autorités organisatrices de transports de la métropole du Grand Paris et de la métropole d'Aix-Marseille-Provence à développer des améliorations qualitatives en matière d'accessibilité universelle des transports nécessaires aux sites olympiques, via la remise d'un rapport dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la présente loi.

I. Le droit en vigueur

L'accessibilité universelle s'entend comme l'accès à tout bâtiment ou aménagement permettant, dans des conditions normales de fonctionnement, à des personnes handicapées de circuler, d'accéder et d'utiliser des équipements, de se repérer, de communiquer et de bénéficier des prestations en vue desquelles cet établissement ou cette installation a été conçu.

Les lois n° 75-534 du 30 juin 1975 d'orientation en faveur des personnes handicapées et n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées ont posé l'objectif d'un accès effectif des personnes handicapées aux espaces publics, aux systèmes de transport et au cadre bâti neuf.

L'article 2 de la loi de 2005 établit la notion de handicap : « constitue un handicap, au sens de la présente loi, toute limitation d'activité ou restriction de participation à la vie en société subie dans son environnement par une personne en raison d'une altération substantielle, durable ou définitive d'une ou plusieurs fonctions physiques, sensorielles, mentales, cognitives ou psychiques, d'un polyhandicap ou d'un trouble de santé invalidant ».

L'article 7 de l'ordonnance n° 2014-1090 du 26 septembre 2014 relative à la mise en accessibilité des établissements recevant du public, des transports publics, des bâtiments d'habitation et de la voirie pour les personnes handicapées, ratifiée par la loi n° 2015-988 du 5 août 2015, ouvrait aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM)22(*) la possibilité d'élaborer un schéma directeur d'accessibilité ainsi qu'un agenda d'accessibilité programmée, dit « SDA-Ad'AP ».

Ces schémas, d'une durée comprise en trois et neuf ans, sont un instrument au service des AOM volontaires pour développer l'accessibilité de leurs sites et de leurs transports. Le préfet se prononce sur leur approbation dans un délai de cinq mois après examen de la commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité (CCDSA). Le dossier nécessaire à leur élaboration doit comprendre les éléments suivants :

- une description du service, du matériel roulant et de l'infrastructure ;

- l'identification du service de transport public de voyageurs et des points d'arrêts à rendre accessibles ;

- la liste des impossibilités techniques et des mesures de substitution proposées ;

- la liste des services de substitution à instaurer dans les dix-huit mois ;

- les modalités de formation des personnels en contact avec le public ;

- le calendrier d'élaboration des informations sur le transport ;

- le programme des travaux et des financements mobilisés ;

- l'engagement de l'AOM et des autres parties prenantes ;

- les modalités de suivi du projet et de son actualisation.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article prévoit la remise d'un rapport sur l'accessibilité universelle des transports nécessaires aux Jeux Olympiques par les autorités organisatrices de la mobilité (AOM) compétentes pour les périmètres de la métropole du Grand Paris (Île-de-France Mobilités) et de la métropole d'Aix-Marseille-Provence (la métropole).

Ce rapport devra être élaboré dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la présente loi.

III. La position de votre commission

Cet article a été introduit lors de l'examen du texte en séance publique à l'Assemblée nationale, par un amendement de la rapporteure de la commission des affaires culturelles et de l'éducation Aude Amadou.

Le présent article doit permettre d'encourager les autorités organisatrices de la mobilité compétentes pour le périmètre du Grand Paris et de la Métropole Aix-Marseille-Provence à poursuivre leurs études et les concertations menées, notamment avec les associations, pour mieux prendre en compte toutes les formes de handicap.

Votre rapporteur est naturellement favorable à cette mesure d'incitation.

Votre commission pour avis a proposé à la commission des lois d'adopter cet article sans modification.


* 12 L'article L. 122-1 du code de l'environnement définit les projets comme « la réalisation de travaux de construction, d'installations ou d'ouvrages, ou d'autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles destinées à l'exploitation des ressources du sol ».

* 13 L'article L. 122-4 du code de l'environnement définit les plans et programmes comme « les plans, schémas, programmes et autres documents de planification élaborés ou adoptés par l'État, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les établissements publics en dépendant, ainsi que leur modification, dès lors qu'ils sont prévus par des dispositions législatives ou réglementaires, y compris ceux cofinancés par l'Union européenne ».

* 14 Sont soumis à évaluation environnement les projets, plans et programmes qui sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement. La liste des projets soumis à évaluation environnementale systématique ou au cas par cas est fixée à l'article R 122-2 du code de l'environnement, celle des plans et programmes à l'article L. 122-4 du code de l'environnement.

* 15 Cette nouvelle procédure, codifiée à l'article L. 123-19 du code de l'environnement, a été créée par l'ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l'information et la participation du public à l'élaboration de certaines décisions susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement.

* 16 Voir le communiqué commun Groupe ADP, SNCF Réseau et Groupe Caisse des Dépôts du 20 mars 2017.

* 17 Tableau C50, dans la partie du dossier de candidature consacrée aux infrastructures générales.

* 18 Avis n° 2018-001 du 8 janvier 2018.

* 19 Cette notion de risque se retrouve dans la jurisprudence du Conseil d'État, notamment dans la décision CE, 7 nov. 2008, n° 291794, Département de la Vendée.

* 20 Cette société est régie par le décret n° 2010-756 du 7 juillet 2010.

* 21 La précision de la longueur des quais est donnée à la page 64 de l'acte motivé prévu par la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris.

* 22 La qualification d'AOM résulte de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles. Elle se substitue à l'ancienne qualification d'autorité organisatrice de transport urbain (AOTU).