EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 27 février 2024, sous la présidence de M. Cédric Perrin, président, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a procédé à l'examen du rapport de M. Cédric Perrin, sur la proposition de loi (n° 191, 2023-2024) relative au financement des entreprises de l'industrie de défense française.
M. Cédric Perrin, président, rapporteur pour avis. - Mes chers collègues, notre commission s'est saisie pour avis de la proposition de loi relative au financement des entreprises de l'industrie de défense française, examinée au fond par la commission des finances, et qui sera discutée en séance publique le mardi 5 mars prochain.
Ce texte, déposé par notre collègue Pascal Allizard, a réuni des cosignatures provenant d'au moins cinq sensibilités politiques différentes, dont celles d'une quinzaine d'entre vous.
Dans le prolongement des rapports d'information de Pascal Allizard, de Michel Boutant, de Yannick Vaugrenard et d'autres collègues sur le financement dans l'industrie française de défense, notre commission avait en effet créé dans le cadre de la dernière loi de programmation militaire (LPM), sur l'initiative de Pascal Allizard et de Yannick Vaugrenard, un livret d'épargne spécifique visant à financer l'investissement dans la défense. Réécrit en commission mixte paritaire, le dispositif avait finalement pris la forme d'un fléchage d'une partie des encours du livret A et du livret de développement durable et solidaire (LDDS).
À l'époque, le Gouvernement paraissait hésiter : le ministre de la défense y semblait favorable, mais renvoyait la balle à son collègue de Bercy, qui avait dit dans la presse son attachement à la destination actuelle des produits d'épargne réglementée.
Sa position a été clarifiée à l'automne dernier puisque, revenu sous forme d'amendement de nos collègues députés au dernier projet de loi de finances, le dispositif a été retenu par le Gouvernement dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité au titre de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution.
Si nous en rediscutons aujourd'hui, ce n'est donc pas du fait d'un désaccord de principe entre les assemblées ou entre le Parlement et le Gouvernement, mais en raison d'une question de procédure : exerçant comme toujours avec zèle sa mission de contrôle du respect du domaine de la loi, le Conseil constitutionnel a hélas ! considéré que ce dispositif n'avait sa place ni en LPM ni en loi de finances.
Nous sommes donc invités à prévoir un texte législatif spécifique. Faut-il alors repartir du modèle dessiné en première intention par le Sénat, ou bien de celui qui a été retenu lors de la navette et repris en projet de loi de finances (PLF) ? Quelle est la meilleure solution, sur les plans technique et politique, aux problèmes de financement de notre industrie de défense ?
Telle est la question posée par ce texte à notre collègue Dominique de Legge, rapporteur de la commission des finances, saisie au fond en ce que nous touchons au code monétaire et financier. Je voudrais ici saluer son travail, mené avec rigueur et en toute transparence. Il m'a en effet largement associé à ses auditions, que je n'ai pas voulu doubler d'un programme parallèle, ainsi qu'à ses réflexions, au point que je vous soumettrai notre conclusion commune.
Le problème de financement de notre industrie de défense est au moins double.
Le déficit de fonds propres est le mieux documenté. En un mot, l'écosystème de financement est faible : il ne comprend que trois acteurs principaux, dont Bpifrance, coinvestisseur public qui gère notamment deux fonds spécialisés dans la défense. Les raisons en sont complexes : le secteur est mal connu des investisseurs ; la position très prudente de la Banque européenne d'investissement (BEI), dont la politique a un fort effet d'entraînement sur la communauté financière, renforce cette méfiance ; les investisseurs hésitent à entrer au capital d'entreprises dont il peut être, pour divers motifs, difficile de sortir.
Par ailleurs, nos entreprises rencontrent aussi des difficultés d'accès au crédit. Ce problème est bien sûr nié par le secteur bancaire, mais aussi par l'administration, à la direction générale du Trésor comme à la Banque de France, pour la raison simple qu'il est difficile à quantifier statistiquement. La « frilosité bancaire » à l'égard de la défense est pourtant bien reconnue depuis 2020 par la Direction générale de l'armement (DGA) et par les représentants des industriels, et elle a été confirmée par plusieurs rapports parlementaires depuis. Les référents « Défense » placés dans les réseaux bancaires ne parviennent pas à y remédier, car ils sont mal connus ou agissent de manière hétérogène. Notre commission a d'ailleurs souvent eu à le déplorer.
Encourager l'allocation de l'épargne vers le financement de notre base industrielle et technologique de défense (BITD) avait ainsi semblé à tous les auteurs de rapports récents une piste prometteuse, mais le produit d'épargne susceptible de lever tous les obstacles simultanément n'existant sans doute pas, il faut choisir.
On pourrait dire en schématisant que s'est présentée au fil des auditions l'alternative suivante : soit un produit s'apparentant à l'épargne réglementée, c'est-à-dire sûr, liquide, et connu pour cela des Français, qui y souscrivent massivement - c'est sans doute un moyen commode de financer les besoins de court terme des entreprises, bien que ceux-ci ne soient peut-être pas les plus criants ; soit un produit soutenant l'investissement en fonds propres par l'acquisition de titres, lequel répondrait à un problème mieux identifié, mais au moyen d'un placement moins liquide et plus risqué, destiné par conséquent à un public d'épargnants plus choisi.
Au-delà du fait que la solution du livret A ait déjà été validée deux fois par le Parlement à l'issue de la navette parlementaire, il m'a semblé, ainsi qu'à Dominique de Legge, qu'elle était la plus à même de s'attaquer au problème commun à toutes les difficultés de financement, en fonds propres ou par l'endettement, qui est celui de la conformité excessive aux critères environnementaux, sociaux et de gouvernance (ESG).
Aucune norme ESG ne mentionne en effet la défense, et c'est donc largement du fait d'un halo négatif entourant le secteur que le monde financier rechigne à y investir, ou que telle caisse locale ou régionale résiste devant une demande de prêt, voire d'ouverture de compte d'une jeune pousse, par crainte pour sa réputation. Faire de la BITD une priorité dans l'allocation de l'épargne préférée des Français, voilà qui serait un signal fort pour banaliser son financement par les acteurs de la finance.
Concernant le problème sérieux de l'apport en fonds propres, les pistes qui nous ont été fournies lors des auditions ne sont que marginalement législatives. Il faudrait surtout parvenir à mieux structurer l'écosystème de financement, à mieux faire connaître le secteur de la défense à la communauté des investisseurs, et à faire bouger les dispositifs européens, en particulier la doctrine de la BEI. Sa nouvelle présidente, l'Espagnole Nadia Calvino, a déjà dit son souhait d'aller dans cette direction.
Tel est le sens des amendements que M. de Legge a déposés. Le premier vise à réécrire légèrement le dispositif principal du texte, en précisant que la part des encours non centralisés du livret A et du LDDS allouée au financement des entreprises de la BITD devra faire l'objet d'un sous-objectif au sein de la cible relative au financement des petites et moyennes entreprises (PME), à un niveau déterminé par arrêté du ministre chargé de l'économie.
Un deuxième amendement tend à préciser les objectifs assignés à Bpifrance, dans l'espoir de contribuer plus fortement au financement de la BITD, en disposant qu'elle « apporte son soutien » à ces entreprises « en développant une offre de services et d'accompagnement à ces dernières, en renforçant leurs fonds propres et en contribuant à leur développement à l'international ». Le contexte nouveau impose en effet de renforcer la taille des deux fonds qu'elle gère déjà - Definvest et le Fonds Innovation Défense -, d'en développer de nouveaux, voire de mettre en place un fonds ouvert aux contributions des investisseurs non professionnels.
Le troisième et dernier amendement est relatif au rapport d'évaluation commandé au Gouvernement. La date de sa remise est avancée d'un an, et son contenu est précisé : il devra s'intéresser aux autres outils de financement mobilisables par la puissance publique, ainsi que les actions entreprises par le Gouvernement au niveau européen pour mieux tenir compte des problématiques du secteur de la défense dans les négociations et les réglementations autour des critères ESG.
Il me reste, afin de contrer par avance certaines critiques, à dire deux mots des risques soulevés lors de nos travaux.
L'argument de la menace pesant sur le financement du logement social est le plus simple à réfuter : ce risque est tout simplement inexistant puisque les encours visés sont ceux qui ne sont pas centralisés à cette fin à la Caisse des dépôts et consignations.
Le deuxième risque parfois invoqué est celui de décollecte, au motif que les épargnants pourraient être, en toute hypothèse, réticents à financer la production d'armes. Il n'existe à notre connaissance qu'un seul sondage, commandé par une publication spécialisée en ligne, pour étayer cette crainte. Non seulement c'est peu, mais il n'est pas sûr que les sondés se soient prononcés en connaissance de cause, en sachant, par exemple, que les autres destinations du livret A n'étaient pas menacées. Nous avions d'ailleurs eu des débats sur ce point en commission, dans le cadre de la LPM. Sans compter que l'objet du texte est précisément de banaliser l'idée même d'investir dans la défense, en remettant en cause la stigmatisation tacite qui affecte cet outil industriel pourtant indispensable à notre sécurité et à notre souveraineté.
Enfin, nous a été rapportée la crainte que ce dispositif n'encourage les demandes de nouveaux tuyaux affectant l'épargne à tel ou tel autre secteur d'activité. Je doute de la pertinence de cet argument au fond, et je pense que cette idée se trouve plus dans les couloirs de Bercy que dans notre commission.
En effet, affecter des ressources à une finalité plutôt qu'à une autre, autrement dit, faire des choix politiques, tel est le rôle du législateur. Et nous faisons par ce texte le choix de prioriser le financement de la défense.
Le dispositif ainsi proposé nous a semblé équilibré. J'ai vu que le groupe socialiste venait de déposer une proposition de loi reprenant le livret spécifique adopté en première intention par le Sénat. Nous poursuivrons le débat en séance avec le Gouvernement - le cabinet de Bruno Le Maire n'ayant pas été très disponible au stade de nos auditions - afin de trouver la meilleure solution possible pour le financement de nos petites et moyennes entreprises de défense, qui est un impératif absolu dans le contexte actuel. Je pense que ce point peut faire consensus entre nous.
Je vous propose en conséquence d'émettre un avis favorable sur la proposition de loi, en rappelant que la rédaction qui sera soumise au Sénat devrait être celle qui sera adoptée demain par la commission des finances, après adoption des amendements de notre collègue Dominique de Legge, dont je vous ai présenté le dispositif.
M. Dominique de Legge, rapporteur de la commission des finances. - Je souhaite simplement redire ici avec force que ce texte n'affecte en rien le financement du logement social puisqu'il s'agit de la partie non centralisée de la Caisse des dépôts et consignations. Je me suis longuement posé la question de savoir s'il fallait ou non mettre en place un livret dédié. Le livret dédié présente l'avantage d'avoir une destination claire, mais le problème est qu'il s'agit un investissement a minima sur cinq ans, avec une capacité de collecte peu importante. Si l'on se réfère au plan d'épargne avenir climat, qui ne connaît pas un grand succès, je crains que nous n'atteignions pas nos objectifs...
Sur un plan technique, je suggère de préciser qu'une part de l'enveloppe dédiée aux PME-PMI sera consacrée au financement des « entreprises de la base industrielle et technologique de défense », formulation qui me paraît plus précise que la simple référence à l'industrie de la défense. Quand Bpifrance a été créée en 2005, le contexte géopolitique n'était pas le même qu'aujourd'hui. Il convient donc de bien expliciter les missions qui sont les siennes.
Enfin, en ce qui concerne le rapport d'évaluation prévu à l'article 2, il me semble important, au moment où le commissaire européen Thierry Breton affirme qu'il convient de faire un effort en direction de l'industrie de défense, d'étudier les actions mises en oeuvre au niveau européen par le Gouvernement, s'agissant notamment de la gestion de la facilité d'investissement par la Banque européenne d'investissement et de la prise en compte des intérêts du secteur de la défense dans la définition des réglementations en matière environnementale, sociale et de gouvernance.
M. Pascal Allizard, auteur de la proposition de loi. - Depuis un peu plus de quatre ans, le financement de notre industrie de défense est un problème récurrent lors de nos auditions. C'est une problématique qui a aussi souvent été évoquée lors de l'examen des crédits du programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense » par Michel Boutant, Yannick Vaugrenard, et Gisèle Jourda, ou du programme 146 « Équipement des forces » par Cédric Perrin et Hélène Conway-Mouret.
Ces difficultés de financement ne sont pas liées à des bilans déséquilibrés ou à la mauvaise performance de ces entreprises. Le système financier s'est légitimement fixé des règles de compliance, mais certaines grandes banques, notamment françaises, vont encore plus loin en se fixant des règles de sur-compliance, avec un effet d'éviction bien réel sur les entreprises de la BITD.
Je partage le souhait de Dominique de Legge de préciser la part des encours fléchés en direction des PME-PMI, car les entreprises de taille intermédiaire (ETI) peuvent également être concernées. Les besoins en matière de financement sont réels. Nous avons tous en tête des exemples de pépites françaises passées sous pavillon étranger par manque de fonds propres. Or il ne s'agit parfois que des quelques dizaines de milliers d'euros pour des PME-PMI. L'aide apportée peut se faire en fonds propres, en concours de trésorerie - on en parle un peu moins - ou en financement à l'export. Régulièrement, des entreprises de la BITD ayant des marchés à l'export et disposant de tous les certificats nécessaires - DGA, Bercy, etc. - se voient refuser des financements par les banques.
Si le déni était assez général il y a quatre ans, nous avons peu à peu progressé depuis. La DGA a cherché des solutions, le ministère des armées a lui aussi fini par se rendre compte qu'il y avait un problème et que ce n'était pas une lubie sénatoriale. Curieusement, à Bercy, si la direction générale des entreprises a fini par reconnaître qu'il y avait bien un sujet, la direction générale du Trésor s'est montrée très réticente, une partie de l'élite financière semblant se demander pourquoi le Parlement se mêlait de cela.
Dans le cadre de l'accord que nous avons trouvé avec le ministère des armées et nos collègues de l'Assemblée nationale lors de l'examen de la LPM, nous avons renoncé au véhicule spécifique que nous proposions et nous avons consenti à un prélèvement de la seconde part de l'épargne populaire et du livret A. Le Conseil constitutionnel a censuré cette disposition pour des raisons formelles dans la LPM, ainsi que dans la loi de finances, dans laquelle nous l'avions réintroduite, le Conseil estimant qu'elle constituait un cavalier législatif. Un texte spécifique s'imposait donc.
Je remercie nos collègues, ainsi que Dominique de Legge.
M. Rachid Temal. - Si je souscris pleinement au constat, je m'interroge sur le véhicule. Notre groupe a déposé une proposition de loi afin d'en revenir à la position initiale du Sénat. Un livret d'épargne défense souveraineté aurait en effet une vertu pédagogique que n'a pas la présente proposition de loi. Par ailleurs, un débat subsiste quant au financement du logement social, même si celui-ci n'est pas exempt de toute ambiguïté - parmi les signataires de la tribune qui nous a été adressée, aux côtés des associations d'aide au logement, se trouvent en effet des associations opposées à la dissuasion nucléaire.
J'entends les inquiétudes exprimées par Dominique de Legge sur les capacités de collecte. Il est vrai que la création d'un livret dédié serait un pari. Il faut croire que les banques nationalisées n'étaient pas une si mauvaise chose... La logique actuelle, qui consiste à installer des agences partout tout en retirant des capacités étatiques, notamment bancaires, nous a conduits à cette situation.
Compte tenu des réticences exprimées par Bruno Le Maire à toucher au livret A, j'ai enfin quelques doutes sur l'aboutissement de cette proposition de loi.
Nous avons toutefois déposé plusieurs amendements. Nous aurons donc le débat dans l'hémicycle mais, à ce stade, mon groupe s'abstiendra.
Il importe en tout cas qu'un véhicule législatif prospère et qu'on ne nous renvoie pas à une négociation européenne, comme l'a proposé le Gouvernement, ou vers le médiateur bancaire. C'est une nécessité tant pour la recherche et développement que pour la production. Il n'est pas réaliste de vouloir à la fois une armée complète et des capacités pour venir en aide à l'Ukraine sans jamais y consacrer un euro.
M. Pascal Allizard. - Un prélèvement sur le livret A et le livret populaire présente l'avantage, que j'estime essentiel, de nous mettre à l'abri d'une censure au titre de l'article 40 de la Constitution.
M. Rachid Temal. - Nous avons rectifié notre amendement pour éviter cet écueil.
M. Ludovic Haye. - Cette proposition de loi répond à un besoin primordial de financement des entreprises de l'industrie de défense. On ne peut pas se satisfaire de la situation actuelle. Il nous faut donc trouver de nouveaux moyens de financement de la BITD française. Celle-ci doit être à la hauteur des enjeux européens, mais aussi de la réalité des menaces, notamment de la guerre de haute intensité qui se déroule en ce moment même.
La conférence de soutien à l'Ukraine organisée par Président de la République le montre : on ne peut appeler de nos voeux une réponse européenne de sécurité et de souveraineté sans aider les acteurs de notre indépendance stratégique que sont nos TPE et PME.
Plusieurs rapports de notre commission pointent les besoins de soutien des industries de défense. Le rapport d'information intitulé L'industrie de défense dans l'oeil du cyclone, en 2020, montrait notamment que le financement de la défense ne pouvait être assuré que par les grands groupes. Il convient aujourd'hui d'aider les TPE à grandir et à exporter au regard de la grande frilosité, voire des refus idéologiques que leur opposent les banques.
De plus, la BITD française est gage d'emplois à haute valeur ajoutée dans nos territoires.
En ce qui concerne les modalités de financement, je crois qu'il faut éviter le piège dogmatique d'une opposition stérile entre le financement du logement social et le financement de la sécurité des Français. Les dispositions ont déjà été adoptées dans le cadre de la LPM et lors du dernier PLF, le Conseil constitutionnel ayant remis en cause, non pas les dispositions elles-mêmes, mais leur véhicule législatif.
En conséquence, mon groupe votera cette proposition de loi.
Mme Michelle Gréaume. - Étant arrivée en retard, je ne prendrai pas part au vote.
M. François Bonneau. - Mon groupe votera cette proposition de loi.
M. Akli Mellouli. - Mon groupe votera contre.
M. Cédric Perrin, président, rapporteur pour avis. - Je remercie Pascal Allizard et Dominique de Legge pour leur travail. J'estime que nous pouvons tout à fait trouver un terrain d'entente. Nous partageons en effet l'objectif de passer un message politique aux banques concernant la nécessité absolue de financer l'industrie de la défense et de cesser de surinterpréter les règles européennes. De fait, le progrès social et le développement durable ne sont possibles que dans les pays dont la sécurité est assurée.
La commission émet un avis favorable à la proposition de loi.