II. LES FINANCES LOCALES : LA DÉFINITION D'UN PACTE DE STABILITÉ DES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE L'ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS LOCALES
A. LA NOUVELLE MÉTHODE RETENUE POUR L'ÉVOLUTION DES CONCOURS DE L'ÉTAT
Dans un contexte budgétaire difficile dans lequel la réduction des déficits doit constituer une priorité nationale, le Gouvernement continue à associer les collectivités locales à l'effort de redressement des finances publiques.
Cependant, une nouvelle méthode est proposée qui contraste avec les aménagements « brutaux » des règles d'évolution des concours de l'État, opérés ces dernières années, qui empêchaient les collectivités locales d'avoir une vision à moyen terme de l'évolution d'une partie importante de leurs ressources.
Le projet de loi de finances propose, en effet, un pacte de stabilité des relations financières entre l'État et les collectivités locales qui doit permettre de prévoir sur une période de trois ans l'évolution d'un certain nombre de concours de l'État. Le pacte -qui a certes fait l'objet d'une concertation avec des représentants des élus locaux mais qui constitue en réalité un simple engagement politique du Gouvernement- doit permettre de concilier, d'une part, l'objectif de maîtrise de la dépense publique et, d'autre part, le souci légitime des collectivités locales de pouvoir compter sur une stabilité des règles du jeu leur permettant de prévoir l'évolution d'une partie significative de leurs recettes.
En pratique, le pacte de stabilité revient à identifier un certain nombre de concours de l'État au sein d'une enveloppe globale pour laquelle sera garantie, pendant la durée du pacte, c'est-à-dire trois ans, une progression égale à celle de l'indice des prix hors tabac, soit, en l'état actuel des hypothèses économiques, 2,1 % en 1996 et 2,2 % en 1997 et 1998.
La définition de cette enveloppe ainsi garantie s'accompagne de l'engagement de l'État de ne pas modifier les règles d'indexation pendant la période triennale.
Telle que définie par l'article 18 du projet de loi de finances, l'« enveloppe » comprendrait les dotations suivantes : la dotation globale de fonctionnement (DGF), la dotation spéciale instituteurs (DSI), les dotations de l'État au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle et au fonds national de péréquation, la dotation élu local, la dotation globale d'équipement, la dotation générale de décentralisation, la dotation générale de décentralisation pour la Corse, la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC), la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) et la dotation de compensation de la taxe professionnelle (hors réduction pour embauche ou investissement).
En revanche, le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée, le produit des amendes de police ainsi que les compensations d'exonérations et dégrèvements fiscaux ne font pas partie du pacte de stabilité.
1. L'évolution des dotations incluses dans l'enveloppe du pacte de stabilité
Pour ces dotations, la règle d'évolution résulte de l'article 18-1 du projet de loi de finances qui dispose que :
« Pour chacune des années 1996, 1997 et 1998, la dotation globale de fonctionnement, la dotation spéciale pour le logement des instituteurs, les dotations de l'État au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle et au fonds national de péréquation, la dotation élu local, la dotation globale d'équipement, la dotation générale de décentralisation, la dotation de décentralisation pour la formation professionnelle, la dotation générale de décentralisation pour la Corse, la dotation départementale d'équipement des collèges, la dotation régionale d'équipement scolaire et la dotation de compensation de la taxe professionnelle (hors réduction pour embauche ou investissement) forment un ensemble dont l'évolution globale, à structure constante, de loi de finances initiale à loi de finances initiale, est égale à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac associée au projet de loi de finances. »
Ces concours progressent donc globalement de 2,1 % en 1996. Cependant, ils connaîtront des évolutions différenciées conformes -sauf pour la dotation globale d'équipement et la dotation de compensation de la taxe professionnelle- aux règles d'indexation prévues par les précédentes lois de finances.
a) La dotation globale de fonctionnement (DGF)
La DGF s'établit à 103,524 milliards de francs en 1996, soit une progression de 3,72 % par rapport à 1995 (99,812 milliards de francs).
Cette progression résulte, d'une part, des règles d'indexation prévues par l'article 52 de la loi de finances pour 1994 qui induisent une hausse de 3,55 % et, d'autre part, des dispositions de l'article 21 du projet de loi de finances qui institue une compensation de la suppression de la franchise postale des maires en tant que représentants de l'État.
L'article 52 de la loi de finances pour 1994 a prévu, qu'à compter de 1996, la DGF doit évoluer en fonction d'un indice égal à la somme du taux prévisionnel d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages hors tabac de l'année de versement de la DGF (soit 1996) et de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut de l'année en cours (soit 1995), sous réserve que celui-ci soit positif.
Cet indice prévisionnel doit être appliqué au montant de la DGF de l'année en cours, révisé pour tenir compte des derniers taux d'évolution connus. Le taux d'évolution des prix constaté en 1995 ayant été de 1,8 % contre 1,7 % prévu en loi de finances initiale pour 1995, c'est donc un montant révisé de près de 100 milliards de francs (99,910 milliards de francs contre 99,810 milliards de francs) qui a servi de base pour le calcul de la DGF de 1996. Au total, l'indice d'évolution pour 1996 est de + 3,55 %. La DGF devrait donc normalement s'établir à 103,456 milliards de francs.
Cependant, la DGF bénéficiera, en outre, de la mesure nouvelle décidée au titre de la franchise postale qui était accordée aux maires dans l'exercice de leurs compétences d'agents de l'État.
En effet, selon le cahier des charges de la Poste, la franchise postale dont bénéficiaient les services de l'État pour l'affranchissement du courrier administratif doit cesser le 31 décembre 1995.
Cette mesure a des incidences financières pour les communes au titre des compétences exercées par le maire au nom de l'État, dans les domaines de l'état civil, de la justice, des élections, de la délivrance de documents et de l'organisation de concours d'accès aux administrations.
C'est pourquoi, l'article 21 du projet de loi de finances prévoit de compenser la charge nouvelle qui est imputée aux communes à compter du 1er janvier 1996. Cette charge a été évaluée à 67,5 millions de francs par un rapport conjoint de l'Inspection générale des Finances et de l'Inspection générale des Postes et Télécommunications. Ce montant global sera réparti entre les communes en fonction de leur nombre d'habitants et abondera la dotation forfaitaire de la DGF. Il évoluera donc, à compter de 1997, comme la dotation forfaitaire.
Au total, la DGF s'élèvera donc à 103,524 milliards de francs en 1996.
Cette progression de la DGF en 1996 contraste avec celle observée en 1994 (2 %) et en 1995 (1,7 %). Elle est obtenue grâce à la réintégration dans l'indice d'évolution d'une partie de la croissance du produit intérieur brut.
Le maintien de cette nouvelle indexation devrait faciliter la répartition de la DGF selon les nouvelles règles prévues par la loi du 31 décembre 1993 dont il est possible d'établir un premier bilan.
On rappellera que la réforme de 1993 a tendu à concilier la nécessaire stabilité des budgets locaux avec la situation financière, après les blocages observés en 1993.
Avant la réforme, en effet, la DGF n'assurait plus sa fonction péréquatrice en raison du poids croissant du mécanisme de garantie de progression minimale, des concours particuliers et de la dotation des groupements.
En 1993, 30 779 communes étaient bénéficiaires de la garantie de progression minimale, soit 73 % de plus qu'en 1992. Seulement 5 783 communes avaient bénéficié d'une progression de la DGF supérieure au taux minimum garanti de 2,38 %.
La forte croissance de la dotation des groupements depuis 1991 s'était accélérée à compter de 1993, en raison de l'apparition de nombreux districts puis de la création des communautés de communes et des communautés de villes.
En outre, de nombreux concours particuliers sont apparus : la dotation de solidarité urbaine en 1991 puis, en 1993, la majoration de la part voirie de la dotation de compensation au profit des communes rurales.
Dans ces conditions, les crédits disponibles pour la redistribution s'étaient sensiblement réduits : jamais supérieurs à 3,82 % de la masse totale de la DGF depuis 1985, ils étaient limités aux environs de 1,9 % en 1992 et 1993. Encore fallait-il déduire de cette proportion la redistribution opérée par la dotation de solidarité urbaine. Ainsi, la marge spécifique au seul tronc commun de la DGF des communes au sens strict était réduit à 0,3 % en 1993.
La loi du 31 décembre 1993 a modifié les règles de répartition de la DGF principalement pour les communes et les groupements à fiscalité propre.
La DGF des communes est désormais composée de deux composantes essentielles : la dotation forfaitaire et la dotation d'aménagement.
La dotation forfaitaire regroupe toutes les sous-dotations et les concours particuliers qui composaient l'ancienne DGF, à l'exception de la dotation de solidarité urbaine, soit : la dotation de base, la dotation de péréquation, la dotation de compensation, la garantie minimale de progression, les dotations supplémentaire et particulière versées aux communes touristiques et la dotation ville-centre.
En 1994, première année d'application de la réforme, la nouvelle dotation forfaitaire a préservé en francs courants, pour chaque commune, le montant des attributions perçues en 1993.
En 1995, elle a progressé de 0,85 % soit -conformément à l'article L 234-7 du code des communes - la moitié du taux d'évolution de la masse de la DGF (1,7%).
En 1994, la dotation forfaitaire versée aux communes d'outre-mer a été majorée de 30 millions, conformément à l'article 26 de la loi du 31 décembre 1993.
Par ailleurs, la prise en compte des recensements complémentaires, des rectifications individuelles intervenues au titre des exercices antérieurs et de la dotation touristique a entraîné une augmentation du montant de la dotation forfaitaire légèrement supérieure au minimum prévu par la loi. En 1995, elle a ainsi progressé de 0,95 % en métropole et de 1,19 % outre-mer.
La dotation d'aménagement, seconde composante de la DGF, a, pour sa part, été créée afin de mettre en oeuvre quatre priorités : soutenir l'intercommunalité de projet ; renforcer l'effort en faveur des communes urbaines confrontées à des charges sociales importantes ; renforcer l'effort en faveur des communes rurales défavorisées ou devant faire face à des charges de centralité par la création d'une dotation de solidarité rurale ; assurer une solidarité en faveur des communes d'outre-mer en apportant à ces communes une quote-part de la dotation d'aménagement, après prélèvement de la dotation d'intercommunalité.
La dotation d'aménagement regroupe ainsi la dotation des groupements, la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR).
Le montant des crédits qui lui sont affectés est égal à la différence entre l'ensemble des ressources de la DGF des communes et les crédits consacrés à la dotation forfaitaire.
La création d'une dotation forfaitaire et le « gel », en 1994, des montants perçus au titre du « tronc commun » et de certains concours particuliers ont permis d'abonder la nouvelle dotation d'aménagement de l'intégralité de la croissance de la DGF (+ 2 %) en 1994 et de la moitié environ de la progression de la DGF en 1995, soit 1,359 milliard de francs en 1994 et 685 millions de francs en 1995.
En 1994, le montant de la dotation d'aménagement s'est ainsi élevé à 5,862 milliards de francs et, en 1995, à 6,649 milliards de francs, soit une hausse de 13,4 %.
La répartition de cette dotation implique, en premier lieu, l'affectation des sommes dues au titre de la dotation des groupements de communes à fiscalité propre. Puis, est retiré le montant de la quote-part des communes d'outre-mer qui doit évoluer de façon telle que le total des attributions leur revenant au titre de la DGF progresse au moins comme l'ensemble des ressources affectées à cette dotation. Le solde est ensuite réparti entre la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR), la quote-part outre-mer étant prélevée sur ces deux dotations proportionnellement à leur montant respectif.
En 1994, conformément à la loi du 31 décembre 1993, le montant des crédits de la DSU ne pouvait être inférieure à 1,260 milliard de francs et le montant de la première part de la DSR- affectée aux bourgs centre - à 420 millions de francs.
A compter de 1995, le montant des crédits respectivement attribués à la DSU et à la DSR doit être fixé par le comité des finances locales de telle sorte qu'aucune de ces deux dotations n'excède 55 % ni ne soit inférieure à 45 % du solde de la dotation d'aménagement, constaté après répartition de la dotation des groupements.
En 1994, le comité des Finances locales a pris en compte deux considérations : d'une part, la nécessité de satisfaire le besoin de financement des groupements (+ 399 millions de francs) ; d'autre part, le souci de préserver un équilibre entre la DSU et la DSR, étant observé que la deuxième fraction de cette dernière, dite de péréquation, réservée en 1994 aux communes de moins de 3 500 habitants, devait être étendue en 1995 à toutes les communes de moins de 10 000 habitants.
Le comité des finances locales a ainsi fixé la DSU au niveau prévu par la loi, soit 1,260 milliard de francs. Le solde disponible pour la deuxième fraction de la DSR a, en conséquence, été de 990 millions de francs, soit près de 28 francs par habitant.
De cette manière, le comité des finances locales a pu, en 1995, rendre compatibles l'extension de la fraction de péréquation de la DSR à l'ensemble des communes de moins de 10 000 habitants et le maintien du montant par habitant attribué en 1994. Après avoir pris en compte la création de nouveaux groupements de communes (+ 300 millions de francs), il a ainsi réparti le solde à parts égales entre la DSU et la DSR.
En 1995. la DSU s'est ainsi élevée à 1,420 milliard de francs (+ 12.7 %) la DSR à 1,300 milliard de francs (+31.3 %).
Le rapport du Gouvernement au Parlement, établi au mois de juin 1995 conformément à la loi du 31 décembre 1993. sur le bilan de la réforme en 1994 et 1995 peut ainsi constater que dès, 1994. la part de la redistribution au sein de la DGF des communes a été supérieure à ce qu'elle aurait été en l'absence de réforme (2,89 % contre 2.34 % DSU comprise).
Le rapport met également l'accent sur le fait que la nouvelle structure de la DGF permet d'accroître systématiquement la part relative de la péréquation. Dès 1995. celle-ci atteint 3.45 %. soit le second meilleur résultat en une décennie.
Ce résultat est attribué au changement de nature apporté au mécanisme de garantie qui, appliqué à la seule dotation forfaitaire et non à la totalité de chaque DGF individuelle, n'a plus pour conséquence d'annuler les effets redistributifs opérés dans le passé.
Ainsi, les projections effectuées -sur la base d'une croissance de la DGF de 3.5 % pour les années à venir- font ressortir que la part de la péréquation représentera, en 1998. 8 % de la DGF des communes contre 2.98 % si la réforme n'était pas intervenue. En incluant la dotation des groupements, la même projection aboutit à une redistribution estimée à 16 % en 2000 contre moins de 6 % en 1993.
Le rapport souligne également que ce résultat a été obtenu sans mettre en cause l'effort financier consacré au développement de l'intercommunalité. Pour celle-ci, il est observé que la dispersion des attributions par habitant est conforme aux différences d'intégration fiscale constatées à partir du coefficient d'intégration fiscale.
Néanmoins, le degré d'intégration fiscale ne correspond pas nécessairement à l'exercice de compétences ni aux transferts de charges réellement opérés entre les communes et leurs groupements. Le rapport envisage donc des solutions alternatives telles que l'application d'un critère des charges effectivement assumées ou l'encadrement -difficile à mettre en oeuvre- des retours de ressources intercommunales aux communes.
Le bilan de la répartition de la DGF opérée en 1994 et 1995 fait apparaître, selon ce rapport, que les objectifs de la réforme ont été atteints : les blocages, inévitables en cas de maintien des anciennes règles, ont été évités. Il a été possible de financer à la fois le développement de l'intercommunalité et le renforcement de la solidarité, en dépit du taux d'évolution de la DGF à leur niveau le plus bas depuis 1979.
Sans écarter l'adoption de certains correctifs, le rapport suggère donc de conserver les principaux éléments d'une réforme qui, d'une part, a assuré une garantie de ressources aux collectivités locales, procuré aux communes éligibles à la DSU et à la DSR des évolutions significatives et resserré les écarts de dotation entre les strates ; d'autre part, a le mérite de la simplicité et de la lisibilité.
Sur le plan général de cette réforme, votre rapporteur pour avis ne peut que se féliciter des résultats obtenus en 1994 et 1995, conformes à la volonté du législateur de renforcer les moyens affectés à la péréquation et qui devrait s'amplifier grâce à une meilleure progression de la DGF.
Il convient néanmoins de rappeler que la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (article 68) a fait de la péréquation financière, une priorité qui devra être mise en oeuvre progressivement d'ici 2010.
Cette péréquation financière devra être obtenue prioritairement par une réforme conjointe des règles de répartition de la DGF et des concours budgétaires de l'État aux collectivités territoriales et à leurs groupements, y compris ceux attribués au titre des contrats de plan et de la dotation globale d'équipement, d'une part, des mécanismes de redistribution des ressources de la taxe professionnelle, d'autre part.
Le Gouvernement doit - en vertu des dispositions de la loi du 4 février 1995 - déposer un rapport devant le Parlement avant le 2 avril 1996. Ce rapport doit notamment comporter les résultats d'une étude sur les éventuelles corrélations entre le potentiel fiscal et l'effort fiscal, des propositions tendant à renforcer la contribution des différents concours de l'État et de la DGF à la réduction des écarts de ressources des collectivités, un bilan des effets des différents mécanismes de péréquation mis en oeuvre notamment par les différentes parts, de la DGF.
La réflexion engagée par le rapport du Gouvernement sur le bilan de la réforme de la DGF en 1994 et 1995 doit donc se poursuivre et connaître de nouveaux développements en 1996. Votre rapporteur pour avis rappelle que l'établissement de ce rapport devra être précédé d'une consultation d'élus (représentants du Parlement, des maires, des présidents de conseil général et de conseil régional) conformément à la loi du 4 février 1995.
Outre ces considérations d'ordre général, certaines évolutions seraient probablement nécessaires de manière plus spécifique, principalement en ce qui concerne la DSU.
Pour cette dotation, la loi du 31 décembre 1993 a prévu l'application du critère d'un indice synthétique des ressources et des charges. Cependant, la définition et les recensements des logements sociaux, qui constituent l'une des quatre composantes de l'indice posent des difficultés importantes qui ont été à l'origine de nombreux contentieux avec les communes.
Un rapport d'une mission conjointe à l'inspection générale de l'administration, à l'inspection générale des finances et au conseil supérieur des ponts et chaussées, remis en juillet 1994, après avoir constaté que la définition et le mode de recensement des logements sociaux ne pouvaient être améliorés de manière satisfaisante, a préconisé de retenir les aides personnelles au logement comme seul indicateur au titre de la charge constituée par le logement.
Le rapport sur le bilan de la réforme de la DGF note également que les règles d'éligibilité des communes de moins de 10 000 habitants, le profil de la répartition et l'absence d'une garantie de sortie du dispositif mériteraient probablement des modifications.
Enfin, on peut observer que le « gel » de la dotation touristique au sein de la dotation forfaitaire a pu poser un problème aux communes, nouvellement éligibles en 1993, qui continuent à subir l'effet de l'abattement de 50 % prévu la première année par l'ancien dispositif.
Pour ce qui est de la DGF des départements, le rapport met en évidence deux interrogations : la substitution éventuelle du critère des impôts-ménage à celui de l'effort fiscal, l'opportunité de corriger les règles d'éligibilité à la dotation de fonctionnement minimale.
b) La dotation spéciale instituteurs
Destinée à compenser les charges supportées par les communes résultant de l'obligation qui leur est faite de mettre un logement convenable à la disposition des instituteurs attachés aux écoles publiques ou, à défaut, de leur verser une indemnité représentative, la dotation spéciale instituteurs (DSI) évolue comme la DGF tout en restant indépendante de celle-ci.
Cependant, son montant dépend également du nombre d'instituteurs intégrés dans le corps des professeurs des écoles, ce corps ne bénéficiant pas du droit au logement ou de l'indemnité représentative.
C'est pourquoi, la DSI baisse de 3.024 milliards de francs à 2,947 milliards de francs entre 1995 et 1996 (-2,55 %).
c) Le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et le fonds national de péréquation (FNP)
Le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) est alimenté par une subvention de l'État et par le produit de la cotisation nationale de péréquation de la taxe professionnelle acquittée par les entreprises.
Le projet de loi de finances soumis à l'Assemblée nationale avait prévu une hausse de près de 30 % de la subvention de l'État qui devait passer de 1,395 milliard de francs en 1995 à 1,798 milliard de francs en 1996.
Cette hausse résultait, d'une part, de l'indexation de cette subvention sur l'évolution des recettes fiscales nettes de l'État (soit + 8,33 %) et, d'autre part, d'un abondement de 298 millions de francs en application des dispositions de l'article 21 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications. Cette loi prévoit, en effet, que la différence entre le montant des impôts locaux dont sont redevables la Poste et France Telecom et la fraction de ces impôts revenant à l'État en contrepartie de la dotation de compensation de la taxe professionnelle, est reversée au FNPTP.
Toutefois, l'Assemblée nationale a adopté le principe d'un reversement au profit du FNPTP des ressources nouvelles dégagées sur l'institution d'une cotisation minimale de taxe professionnelle égale à 0,35 % de la valeur ajoutée produite par les entreprises. La subvention de l'État, réduite à due concurrence de cette affectation (soit environ 400 millions de francs), s'établira, en conséquence, à 1,398 milliard de francs.
Rappelons, par ailleurs, que la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (article 70) a institué un nouveau fonds national de péréquation (FNP) à partir du FNPTP.
Le FNPTP a néanmoins conservé, pour l'essentiel, sa structure antérieure : une première fraction qui constitue la dotation de développement rural ; une deuxième part de la deuxième fraction -désormais rebaptisée première part- destinée à compenser les pertes de bases de taxe professionnelle que connaissent certaines communes ; une part « résiduelle » attribuée aux communes qui connaissent des difficultés financières et dont le budget en déséquilibre a été transmis à la chambre régionale des comptes.
L'innovation de la loi du 4 février 1995 a consisté à renforcer les mécanismes de péréquation, assurés jusqu'alors par la première part de la deuxième fraction du FNPTP. Cette part devient la part principale du nouveau FNP. Son montant s'est élevé à 1,997 milliard de francs en 1995. Le FNP comprend. en outre, une seconde part dite majoration. Cette majoration, soit 569 millions de francs, a résulté, en 1995, du gel de la progression hors inflation de la dotation de compensation de la taxe professionnelle des communes. En 1996, la majoration progresse comme les recettes fiscales nettes de l'État, soit + 8,33 %. pour s'établir à 616 millions de francs.
On relèvera que les règles d'éligibilité à la part principale du FNP reprennent, sous réserve de conditions plus strictes de potentiel fiscal, celles de l'ancienne part principale du FNPTP. Pour le potentiel fiscal, est désormais exigé un potentiel fiscal par habitant non plus inférieur au potentiel fiscal moyen par habitant de la strate démographique mais inférieur de 5% à la moyenne de la strate démographique.
Le législateur a. par ailleurs, souhaité, à compter de 1995. maintenir à leur niveau de l'année précédente les attributions des villes de 200 000 habitants et plus, afin d'affecter toute la croissance des ressources aux autres communes.
Au total, 17 790 communes ont bénéficié de la part principale du FNP en 1995. soit une dotation par habitant de 57.38 francs.
La seconde part, dite majoration, bénéficie aux communes de moins de 200 000 habitants, éligibles à la part principale du FNP et ayant un potentiel fiscal « taxe professionnelle » par habitant inférieur de 20 % à la moyenne de la strate démographique.
Au total, 15 287 communes ont été éligibles à cette majoration en 1995 pour une dotation par habitant de 25,63 francs.
d) La dotation élu local
Instituée par l'article 42 de la loi n° 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux, cette dotation a pour objet d'aider les petites communes à faire face aux charges résultant de l'application de cette loi.
Après s'être élevé en 1993, 1994 et 1995 au niveau inchangé de 250 millions de francs, cette dotation sera indexée sur l'évolution de la DGF dans le cadre du pacte de stabilité et s'établira donc à 259 millions de francs en 1996.
e) Les dotations de compensation financière des transferts de compétences
La dotation générale de décentralisation (DGD) assure aux collectivités locales la couverture des charges résultant des compétences transférées et qui ne sont pas compensées par la fiscalité transférée. Inscrite au chapitre 41-56 du budget du ministère de l'Intérieur, elle évolue en principe comme la DGF (+ 3.55 %).
Elle progresse cependant en 1996 de 4.34 % pour s'établir à 14,16 milliards de francs sous l'effet d'une mesure nouvelle de 87.3 millions de francs correspondant à la contrepartie de la suppression, à compter du 1er janvier 1996. de la franchise postale dont bénéficient les départements et les régions.
La DGD spécifique à la collectivité territoriale de Corse atteindra, en 1996, 1,267 milliard de francs, soit une hausse de 4 % par rapport à 1994 qui correspond, d'une part, à l'indexation sur l'évolution de la DGF et. d'autre part, à divers ajustements de crédits liés à de nouvelles charges attribuées à la collectivité territoriale par la loi du 13 mai 1991 et à la gestion de personnels transférés.
La DGD formation professionnelle progressera de 4.7 % pour atteindre 4,95 milliards de francs. Cette hausse résulte à la fois de l'indexation sur la DGF, des effets du transfert aux régions de l'enveloppe de rééquilibrage au titre de l'aménagement du territoire qui est dorénavant rattachée au financement des formations qualifiantes et d'un complément des frais de gestion pour les actions de formation en alternance décentralisées.
La dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) et la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) - qui sont destinées à compenser les transferts de compétences de l'État aux collectivités locales en matière scolaire - progresseront en fonction du taux prévisionnel d'évolution de la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques, soit 3,7% en 1996.
La DRES atteindra ainsi 3,157 milliards de francs en autorisations de programme et la DDEC 1,562 milliards de francs.
f) La dotation globale d'équipement (DGE)
Outre par une désindexation de la dotation de compensation de la taxe professionnelle qui sera présentée ci-dessous, la limitation à 2.1 % en 1996 de l'évolution globale des concours de l'État inclus dans l'enveloppe du pacte de stabilité est obtenue grâce à une réforme profonde de la dotation globale d'équipement (DGE) des communes.
On rappellera que la DGE des communes est composée de deux parts égales dont les montants respectifs sont déterminés, chaque année, par décret pris avis du comité des finances locales.
La première part est principalement destinée aux communes et groupements de plus de 2 000 habitants, sous la forme d'un taux de concours.
La seconde part est attribuée aux communes et groupements de moins de 2 000 habitants ainsi qu'aux communes entre 2 000 et 10 000 habitants qui peuvent opter pour elles, sous la forme de subventions.
L'article 19 du projet de loi de finances supprime la première part de la DGE des communes. Parallèlement, la seconde part devait être étendue à toutes les communes de 2 000 à 10 000 habitants en métropole et de 7 500 à 35 000 habitants outre-mer, selon les modalités de répartition en vigueur.
Les autorisations de programme correspondant à la DGE des communes et des départements étaient ainsi réduits de 6,089 milliards de francs à 5,689 milliards de francs, soit une économie de 400 millions de francs.
L'Assemblée nationale a choisi de fixer le seuil supérieur d'éligibilité à la nouvelle DGE des communes à 20 000 habitants pour les communes de métropole. Elle a, en outre, exclut du bénéfice de la dotation les communes dont le potentiel fiscal par habitant est égal ou supérieur à 1,5 fois le potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des communes de moins de 2 000 habitants. Tous les groupements de communes dont la population n'excède pas 35 000 habitants seraient, sans restriction, éligible à la DGE.
Cette modification profonde des règles d'attribution de la DGE des communes qui revient, en fait, à la suppression pure et simple, sans mesure transitoire, d'un concours de l'État est en contradiction avec l'idée même de stabilité qui a guidé l'élaboration des dispositions relatives aux concours de l'État aux collectivités locales.
Le taux de concours de la première part de la DGE était certes devenu très faible (2,04 % en 1995 après 1,54 % en 1994). Néanmoins, la suppression brutale de cette dotation pourra susciter des difficultés pour les investissements étalés sur plusieurs années des grandes villes et des villes moyennes. Pour celles-ci la recherche d'une stabilité des relations financières avec l'État subit donc une exception notable.
g) La dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP)
La dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) constitue la variable d'ajustement qui permettra de respecter la norme d'évolution globale de 2,1 % des concours de l'État inclus dans l'enveloppe du pacte de stabilité.
Le II de l'article 18 du projet de loi de finances précise, en effet, que pour chacune des années 1996, 1997 et 1998, le taux d'évolution de la DCTP (hors remboursement pour embauche ou investissement) « est celui qui permet, compte tenu du montant total des autres dotations à structure constante, de respecter la norme d'évolution...) », c'est-à-dire l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac associée au projet de loi de finances.
En conséquence, la DCTP est fixée à 14,132 milliards de francs en 1996, soit une baisse de 7,48 % par rapport à 1995.
L'insertion de la DCTP -qui constitue une compensation fiscale- dans l'enveloppe normée ne se justifie que par le souci d'en faire une variable d'ajustement.
Rappelons que cette diminution fait suite aux ponctions déjà opérées sur cette dotation les années précédentes. Le principe même d'une compensation de l'abattement de 16 % appliqué aux bases de taxe professionnelle est donc en cause.
2. L'évolution des dotations exclues du pacte de stabilité
Les concours et subventions de l'État qui n'entrent pas dans le champ du pacte de stabilité, conservent une évolution autonome.
a) Le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)
Le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) l'élèverait à 23,1 milliards de francs en 1996, soit une progression de 1,3 % par rapport à 1995.
L'augmentation du taux normal de TVA de 18,6 % à 20,6 % par la loi n° 95-858 du 28 juillet 1995 sera prise en compte.
Dès le 1er août 1995, et jusqu'au 31 décembre 1996, les communautés de communes et les communautés de villes - qui perçoivent le FCTVA l'année même de la réalisation de leurs investissements, bénéficieront d'un taux forfaitaire de remboursement élevé de 15,682 % à 17,081 %. A compter de 1997, ce taux subira une diminution de 0,905 % pour atteindre 16,176 %. L'article 53 de la loi de finances pour 1994 a. en effet, prévu qu'à compter de 1997 -c'est-à-dire pour les dépenses réalisées en 1995 pour l'ensemble des collectivités ou, en 1997, pour les seules communautés de communes et communautés de villes- le taux forfaitaire subirait une telle réfaction afin de tenir compte du remboursement effectué par la France au budget de l'Union européenne.
Pour les autres bénéficiaires du FCTVA, un relèvement similaire du taux de remboursement forfaitaire sera réalisé à compter de 1997, compte tenu du décalage de deux ans dans le remboursement. Le taux forfaitaire tiendra compte de l'application pendant sept mois aux investissements des collectivités locales d'un taux normal de TVA de 18,6 %. La réfaction déjà évoquée de 0,905 % sera ensuite opérée.
On rappellera, par ailleurs, que depuis la loi de finances rectificative pour 1988 (article 42-III). les biens mis à disposition de tiers sont exclus du bénéfice du fonds. Néanmoins, à l'initiative du Sénat, l'article 49 de la loi de finances rectificative pour 1993 a prévu une régularisation pour les collectivités qui, de bonne foi, avaient escompté un versement du FCTVA pour certains équipements réalisés en 1992 et 1993 et qu'elles ont mis à la disposition de tiers. Ce texte a été explicité par le décret n° 94-655 du 27 juillet 1994. Enfin une circulaire du 23 septembre 1994 -élaborée après une concertation avec le comité des finances locales- a précisé la notion de mise à disposition de tiers.
b) Le prélèvement au titre des amendes de police relatives à la circulation routière
Le produit des amendes de police est estimé à 1,7 milliard de francs en 1996, soit une hausse de plus de 30 % par rapport à l'année précédente.
Cette progression très forte s'explique par la forfaitisation des amendes de quatrième classe à compter du 1er septembre 1995, prévue par le décret n° 95-600 du 5 mai 1995, qui entraîne un transfert de cette catégorie d'amendes de l'État aux communes.
c) La compensation des exonérations relatives à la fiscalité locale
La compensation des exonérations relatives à la fiscalité locale est évaluée, pour 1996, à 12,9 milliards de francs, soit une hausse de 37,4 % qui s'explique en particulier par un abondement de 2,3 milliards de francs au titre de la compensation versée aux départements à la suite de la réduction des droits de mutation sur les immeubles d'habitation prévue par l'article 11 de la loi de finances rectificative du 4 août 1995.
d) La compensation de divers dégrèvements législatifs
Le coût des dégrèvements législatifs atteindrait 34,5 milliards de francs, en 1996, soit un montant quasi-identique à celui de la loi de finances initiale pour 1995.
On rappellera que ces compensations et dégrèvements sont constitués, pour plus des trois quarts, de la compensation versée aux collectivités locales au titre des pertes engendrées par le plafonnement des cotisations de taxe professionnelle par rapport à la valeur ajoutée. Sont, par ailleurs, compensés les dégrèvements de taxe d'habitation accordés aux contribuables, autres que les personnes âgées et les handicapés, peu ou pas imposés au titre de l'impôt sur le revenu.
Plusieurs mesures concernant la taxe professionnelle et la taxe d'habitation, prévues par la première partie du projet de loi de finances, expliquent la stabilité des dégrèvements législatifs : d'une part, la reconduction de la mesure de relèvement du taux de plafonnement des cotisations de taxe professionnelle par rapport à la valeur ajoutée, décidée par la loi de finances pour 1995 ; d'autre part, le maintien au niveau actuel du taux de taxe professionnelle pris en compte pour le calcul du dégrèvement, ce qui aura pour effet de neutraliser le coût pour l'État de l'augmentation de la pression fiscale décidée pour les collectivités locales ; l'aménagement du dispositif de plafonnement de la taxe d'habitation à 3,4 % du revenu pour les contribuables modestes.
Rappelons, par ailleurs, que l'article 11 du projet de loi de finances crée une cotisation minimale de taxe professionnelle par rapport à la valeur ajoutée.
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Votre commission des Lois observe que, dans un contexte budgétaire difficile, le Gouvernement a retenu un objectif de stabilisation des relations financières entre l'État et les collectivités locales, conformément à la volonté clairement affirmée par le Premier ministre dans son discours de politique générale du 23 mai dernier. Le Gouvernement prend ainsi en considération une demande ancienne des élus locaux, légitimement soucieux de pouvoir compter sur une stabilité à moyen terme d'une partie importante de leurs recettes. Votre rapporteur pour avis avait, l'an passé même, souligné à quel point des incertitudes trop nombreuses pesaient sur les budgets locaux, justifiant ainsi que l'objectif de clarification financière soit une vraie priorité.
Le respect strict des règles d'indexation des principaux concours de l'État, en tout premier lieu de la DGF, mérite d »être souligné. De même, il est heureux que le FCTVA -qui constitue un remboursement et non une subvention de l'État- ait été laissé à l'écart de l'enveloppe normée. Il continuera ainsi à évoluer selon ses règles propres.
Cependant, le contenu du pacte de stabilité appelle, pour le reste, de fortes réserves. La suppression pure et simple de la première part de la DGE des communes de même que le sort réservé à la DCTP sont en effet en contradiction avec l'idée même de stabilisation pourtant mise au premier plan.
En outre, le champ du pacte de stabilité suscite de réelles interrogations. Certaines charges pesant lourdement sur les collectivités locales mériteraient, en effet, d'être intégrées dans le pacte de stabilité. Ainsi en est-il de celles qui sont liées à la CNRACL même si le Gouvernement s'est fort heureusement engagé à ne pas augmenter les cotisations employeurs pour l'exercice 1996 et à mettre en oeuvre une concertation pour les exercices suivants. De même, certaines charges « rampantes » évoquées par le rapport de la Commission Delafosse, votre rapporteur pour avis y reviendra, devraient faire l'objet d'une remise en ordre.
Enfin, la norme d'évolution prévue pour l'enveloppe globale -c'est-à-dire l'évolution prévisionnelle des prix hors tabac- ne prend pas en considération le rôle économique joué par les collectivités locales. La forte réduction de la DCTP (- 1,4 milliards de francs) revient ainsi à supprimer, pendant trois ans, l'effet de l'indexation de la DGF sur une partie de la croissance.