II. LES PARCS NATURELS RÉGIONAUX
Créés en 1967 à l'initiative de la DATAR, les parcs naturels régionaux sont aujourd'hui au nombre de 32 et couvrent près de 10 % du territoire national. Ils intéressent 21 régions, 54 départements, plus de 2.600 communes, pour une population de 2.358.000 habitants.
L'engouement pour la formule paraît durable : aux 27 parcs naturels régionaux existant en 1994 sont venus s'ajouter, au mois de mai 1995, les parcs naturels régionaux de la Chartreuse (région Rhône-Alpes), des Grandes Causses (région Midi-Pyrénées) et du Vexin français (région Île-de-France). Puis, le 7 décembre 1995 a été classé le parc du massif des Bauges (région Rhône-Alpes) et le 30 Mai 1996 le parc Loire-Anjou-Touraine (régions Centre et Pays de la Loire).
Une quinzaine de projets sont à l'étude. Certains, très avancés, pourraient être classés d'ici à la fin de l'année, ou en tout début d'année prochaine : Verdon ou Avesnois, d'autres se dessinent.
La très grande diversité des parcs régionaux, la disparité des problèmes à résoudre, des objectifs, des expériences, des moyens mis en oeuvre, constatée par votre rapporteur au cours de plusieurs déplacements sur le terrain, l'absence de bilan global de la politique des parcs, que ne peut pallier l'accumulation des évaluations particulières effectuées au moment du renouvellement des chartes, ont conduit votre rapporteur à centrer sa présentation sur quelques aspects particuliers représentatifs du fonctionnement et du rôle des parcs naturels régionaux. Il a étayé ses observations lors de visites des parcs de Camargue et de Brière.
A. RÉGIME JURIDIQUE ET RESSOURCES FINANCIÈRES
1. Le régime juridique des parcs
Il résulte actuellement des lois du 8 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur des paysages et du 2 février 1995 sur le renforcement de la protection de l'environnement.
La loi du 8 janvier 1993 relative aux paysages comprend, à l'article 2, quelques dispositions concernant les parcs naturels régionaux et prévoit en particulier un élément clé : l'obligation de compatibilité des documents d'urbanisme avec les orientations et les mesures des chartes.
Le décret d'application, publié le 2 septembre 1994 (décret n° 94-765 du 1 er septembre 1994), précise un certain nombre de points essentiels :
• La définition générale des
parcs et de leurs missions de protection, de développement et d'accueil,
ces missions s'exerçant dans le cadre de la stratégie
d'aménagement du territoire des régions.
• La charte du parc repose sur un inventaire du
patrimoine et un diagnostic de la situation existante sur les plans
économiques et sociaux et des enjeux en présence. Elle
définit une stratégie et des objectifs auxquels souscrivent les
différents partenaires ainsi que les moyens financiers et humains mis en
oeuvre pour les atteindre. Elle comprend un rapport fixant des orientations et
des mesures, un plan de référence, un document cartographique
prospectif et un certain nombre d'annexes obligatoires. Elle est
accompagnée de documents complémentaires, qui facilitent sa
lecture et sa compréhension.
• La décision de classement d'un parc repose
sur un ensemble de critères de qualité tenant au patrimoine,
à la qualité du projet présenté et à la
capacité de l'organisme de conduire le projet de façon
cohérente.
• La région a l'initiative de la
procédure de classement d'un parc et a la responsabilité de
l'élaboration de la charte. Après avoir
délibéré sur le projet définitif (approuvé
par les collectivités locales concernées), elle sollicite,
auprès de l'État, le classement en « parc naturel
régional » du territoire défini par la liste des communes
ayant approuvé la charte et adhéré à l'organisme du
parc, pour tout ou partie de leur surface.
• Le classement et le renouvellement de classement
sont prononcés par décret, ils valent autorisation d'utiliser la
dénomination « parc naturel régional » et
l'emblème du parc, déposés à l'Institut national de
la propriété industrielle.
• La révision de la charte est assurée
par l'organisme chargé de l'aménagement et de la gestion du
parc ; les étapes de la procédure sont identiques à
celles d'un premier classement.
• L'État et les différents partenaires
ayant approuvé la charte s'engagent à la respecter. Ainsi,
l'État, représenté par le préfet de région,
signe avec le président de l'organisme de gestion du parc une convention
d'application de la charte dans les trois mois suivant le décret de
classement du territoire en parc naturel régional.
Ainsi, le régime juridique des parcs est-il articulé autour de deux éléments majeurs :
- la charte : document contractuel et négocié, fruit d'un travail de concertation entre tous les partenaires, elle trace les principes de l'aménagement du territoire du parc pour une durée maximale de dix ans et organise la cohérence des interventions. Son approbation par les collectivités territoriales et l'État -pour ce dernier par la signature d'une convention-concrétise les engagements pris ;
- l'établissement chargé de l'aménagement et de la gestion du parc : pivot de l'application de la charte, il est chargé de mettre en oeuvre son propre programme et d'assurer la cohérence des actions des différents intervenants. Il assure la continuité du dialogue en organisant la concertation avec les partenaires extérieurs tout au long de la vie du parc. Il importe de noter à cet égard que la loi du 2 février 1995 sur le renforcement de la protection de l'environnement a prévu que les organismes de gestion des parcs naturels régionaux doivent prendre la forme de syndicat mixte à compter de la publication de la loi. Ils ont ainsi la possibilité de bénéficier, de la part de leurs membres, de délégations de compétences.
L'organisme de gestion du parc peut être consulté à sa demande sur tous les schémas directeurs et les plans d'occupation des sols concernant son territoire.
Enfin, d'autres articles de la loi donnent aux parcs la possibilité :
- de recruter des gardes-champêtres intercommunaux ;
- de se substituer aux départements pour l'exercice du droit de préemption ;
- de recevoir des groupements de communes le produit de la taxe de séjour.
2. Le financement des parcs
Les ressources des parcs proviennent pour l'essentiel des diverses collectivités parties prenantes à leur création et à leur fonctionnement.
a) L'exercice 1996
Les tableaux suivants montrent l'origine des crédits des parcs, en fonctionnement et en équipement, pour 1996.
En ce qui concerne la participation du ministère de l'environnement au financement des parcs en 1996, il convient de faire deux remarques :
• Le montant du contrat de plan prévu pour
1996 au titre de l'équipement, soit une tranche annuelle basée
sur le montant total divisé par cinq, n'a pu être honoré en
raison de l'insuffisance du crédit inscrit au budget et des mesures de
régulation budgétaire prises au mois de mai 1996.
• Le montant du contrat de plan prévu pour
1996 au titre du fonctionnement a été honoré en
totalité pour la plupart des parcs naturels régionaux.
En raison des mesures de régulation budgétaire imposées sur le titre IV et d'une répartition de crédits de la DALAR différente de ce que le ministère avait prévu, quelques parcs n'ont cependant pas bénéficié de la totalité de la tranche annuelle prévue.