2. La création d'unités touristiques nouvelles
La procédure de création des unités touristiques nouvelles (UTN) a été instituée afin de maîtriser le développement des activités touristiques en montagne. Cette procédure connaît aujourd'hui des difficultés d'application, spécialement dans le massif des Pyrénées. Ainsi le développement économique de certaines parties du territoire est rendu particulièrement difficile par l'application de procédures protectrices qui font très souvent l'objet de recours reposant sur des motifs purement procéduraux, alors même que le législateur a souhaité, en votant la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation relative à l'aménagement et au développement du territoire, favoriser le maintien de l'activité économique.
• Le droit en vigueur
Au terme de l'article L. 145-9 du code de l'urbanisme : « est considérée comme unité touristique nouvelle toute opération de développement touristique en zone de montagne ayant pour objet ou pour effet :
- soit de créer une urbanisation, un équipement ou un aménagement touristique dans un site encore vierge de tout équipement, aménagement ou construction ;
- soit de créer une urbanisation, un équipement ou un aménagement touristique en discontinuité avec les urbanisations, aménagements ou équipements existants lorsque cela entraîne une modification substantielle de l'économie locale, des paysages ou des équilibres naturels montagnards ;
- soit d'entraîner, en une ou plusieurs tranches, une augmentation de la capacité d'hébergement touristique de plus de 8.000 mètres carrés de surface de plancher hors oeuvre ou de réaliser, en une ou plusieurs tranches, une extension ou un renforcement significatif des remontées mécaniques. [...]
Une unité touristique nouvelle ne peut être réalisée que dans une commune disposant d'un plan d'occupation des sols opposable aux tiers [...] »
Dans les Pyrénées, durant les 17 dernières années, 70 procédures UTN ont été lancées : 45 d'entre elles durant les 7 premières années, dans les conditions prévues par la directive nationale sur la protection et l'aménagement de la montagne du 22 novembre 1977, puis 25 UTN ont été mises en chantier sous l'empire de la loi n° 85-50 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de montagne au cours des 10 années suivantes.
La procédure UTN n'a concerné que 8 % du territoire de la zone de montagne pyrénéenne mais elle a intéressé 2/3 des stations de ski, aussi bien des stations de ski alpin que de ski de fond.
• Des autorisations de plus en plus
précaires
La pérennité des autorisations de création d'UTN provient, en premier lieu, de la multiplication des contentieux, et en second lieu de la caducité que prévoit la loi « montagne », elle-même.
La stabilité juridique des autorisations de création d'une UTN est de plus en plus précaire.
Ainsi, alors que pour 14 autorisations délivrées, un seul contentieux avait été introduit sous l'empire de la directive « montagne » de 1977, 9 décisions ont été attaquées sur 16 autorisations délivrées dans les conditions prévues par la loi montagne de 1985. Il est à noter que sur ces 9 instances deux seulement se sont terminées par une annulation.
Il convient en outre de mentionner que la loi montagne prévoit que les autorisations de création d'UTN deviennent caduques si les équipements ne sont pas installés et si les constructions ne sont pas entreprises dans les quatre ans qui suivent la notification de l'autorisation.
Il apparaît qu'au total, depuis 1977 : 700.000 m 2 de constructions ont été autorisés, au titre de la procédure UTN. Sur ce total :
- 150.000 ont été réalisés ;
- 150.000 sont caduques ;
- 400.000 sont encore disponibles.
Ainsi, cette procédure lourde, qui fait désormais l'objet de nombreux contentieux ne débouche-t-elle, dans 20 % des cas, sur rien. Que de projets perdus qui étaient économiquement valables.
Cette situation est particulièrement regrettable, dans la mesure où le tourisme constitue le principal facteur de développement des zones de montagne, car il permet la mise en valeur du patrimoine naturel.
Votre commission des Affaires économiques considère en conséquence qu'une clarification du régime de délivrance des autorisations de construction d'UTN est souhaitable. Elle estime également, par exemple, car d'autres dispositions de la loi seraient également à revoir, qu'il serait nécessaire de modifier l'obligation faite à toutes les communes - quelle que soit leur taille - d'élaborer un plan d'occupation des sols, avant de procéder à une création d'UTN. Elle considère, en effet, qu'une procédure respectueuse de l'environnement, et néanmoins plus souple, pourrait être très utilement mise à l'étude.