Projet de loi de finances pour 1997 : défense - nucléaire, espace et services communs

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Avis n° 89 (1996-1997) de M. Jean FAURE , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 29 novembre 1996

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N° 89

SÉNAT

PREMIÈRE SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997

Annexe au procès verbal de la séance du 29 novembre 1996

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 1997 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE.

TOME IV

DÉFENSE

NUCLÉAIRE, ESPACE ET SERVICES COMMUNS

Par M. Jean FAURE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet, François Abadie, vice-présidents ; Mme Danielle Bidard-Reydet, Michel Alloncle, Jacques Genton, Jean-Luc Mélenchon, secrétaires ; Nicolas About, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Mme Monique ben Guiga, MM. Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Jean-Paul Chambriard, Charles-Henri de Cossé-Brissac, Pierre Croze, Marcel Debarge, Bertrand Delanoë, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet , Yves Guéna, Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, Jean-Pierre Raffarin, Michel Rocard, André Rouvière, Robert-Paul Vigouroux, Serge Vinçon

Voir les numéros :

Assemblée nationale :

Sénat :

Lois de finances.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le présent rapport pour avis porte sur les crédits de la Défense ne relevant ni des trois armées ni de la gendarmerie.

Le budget des « services communs » s'élève pour 1997 à 48,1 milliards de francs et progresse de 1,7 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1996. Les crédits de fonctionnement du titre III représentent 25 milliards de francs et augmentent de 10 % alors que les crédits d'équipement des titres V et VI régressent de 6,7% et s'établissent à 23,1 milliards de francs.

Cette masse financière représente 25,2 % du budget de la défense hors pensions (24,4 % du titre III et 26,1 % des titres V et VI).

Ces données d'ensemble n'ont en elles-mêmes qu'une signification limitée en raison de la très grande hétérogénéité des actions regroupées au sein des services communs.

En effet, à côté des crédits de la délégation générale à l'armement, qui s'élèvent à 25 milliards de francs et qui concourent à des actions très diverses, et de ceux consacrés à l'administration générale, qui représentent près de 14 milliards de francs et sur lesquels sont pris en charge les rémunérations des personnels civils extérieurs ou les versmeents à la SNCF, on trouve au sein des services communs des ensembles tels que le service de santé des armées, le service des essences, le SIRPA, la Direction des centres d'expérimentations nucléaires, les directions agissant dans le domaine du renseignement ou encore les crédits de fonctionnement de l'administration centrale.

Après avoir donné quelques indications générales sur l'évolution du budget de la défense en 1997, votre rapporteur centrera son analyse sur les points suivants :

. le domaine du nucléaire, dans lequel les décisions essentielles pour l'adaptation de notre force de dissuasion ont été prises et commencent à entrer en application,

. le domaine de l'espace militaire, relativement préservé des restrictions budgétaires, mais dont l'avenir paraît désormais très lié au renforcement de la coopération avec nos partenaires et en premier lieu l'Allemagne,

. le renseignement, dont les moyens sont accrus,

. la délégation générale pour l'armement, dont la réorganisation s'articule autour d'objectifs ambitieux et sur laquelle repose en partie l'avenir de l'industrie française des équipements militaires, tout particulièrement des constructions navales,

. le service de santé des armées qui sera fortement concerné par la suppression du service militaire sous sa forme actuelle.

CHAPITRE PREMIER - LES LIGNES DIRECTRICES DU BUDGET DE LA DÉFENSE POUR 1997

Présenté devant le Parlement moins de trois mois après l'adoption de la loi du 2 juillet 1996 relative à la programmation militaire pour les années 1997 à 2002, le projet de budget de la Défense pour 1997 s'inscrit très exactement dans le cadre défini par cette loi. Il se conforme, pour la première année d'application, à la programmation de l'ensemble des moyens humains et financiers des armées telle qu'elle a été arrêtée pour les six prochaines années.

Aussi les mesures contenues dans ce projet de budget ne sont-elles que la conséquence des choix effectués lors de la loi de programmation afin d'adapter notre défense à l'évolution stratégique et à la situation des finances publiques.

Après avoir présenté les grandes lignes du budget de la défense, votre rapporteur retracera l'évolution générale des crédits des services communs, c'est-à-dire de ceux qui ne relèvent pas des trois armées ni de la gendarmerie.

I. UN BUDGET QUI DÉCOULE DE LA LOI DE PROGRAMMATION

Par rapport aux budgets précédents, le projet de budget de la défense pour 1997 s'inscrit dans un contexte profondément modifié. Doté de crédits sensiblement équivalents à ceux prévus, en loi de finances initiale, pour 1996, il met en oeuvre la première étape des grandes transformations qui doivent aboutir à un nouveau modèle d'armée : la professionnalisation, la réduction du format, les restructurations militaires et industrielles.

A. UN BUDGET ÉLABORÉ SUR DES BASES NOUVELLES

1. Les orientations : une réforme globale et planifiée de notre système de défense

Les réflexions engagées depuis juillet 1995 au sein du comité stratégique puis de différents conseils de défense ont débouché, au cours de l'année 1996, sur une révision d'ensemble de notre politique de défense.

La loi de programmation adoptée en juillet dernier se distingue des précédentes parce qu'elle s'appuie sur une planification à long terme des mutations profondes qui seront nécessaires pour atteindre à l'horizon 2015 un nouveau modèle d'armée. Elle ne constitue donc que la première étape d'une refonte très importante de l'appareil de défense qui touchera aussi bien les forces nucléaires que les forces classiques, les personnels des armées que les équipements et les industries de défense.

On peut donc considérer que sauf à s'écarter de l'objectif, les budgets de la défense des prochaines années seront très largement conditionnés par les grandes orientations définies par cette planification à long terme :

. la dissuasion demeure un élément fondamental de notre système de défense mais sera adaptée au nouveau contexte stratégique, la composante terrestre étant abandonnée et les programmes de simulation devant permettre de faire face à l'arrêt définitif des essais,

. les armées seront professionnalisées, leur format réduit de 25 % environ et leurs capacités de prévention et de projection seront privilégiées

. les équipements militaires seront modernisés dans le respect des contraintes financières,

. les industries de défense seront restructurées.

Sur le plan des moyens de fonctionnement, ces orientations se traduisent par la suppression du service militaire sous sa forme actuelle et par la réduction progressive du nombre d'appelés, le recrutement de militaires du rang engagés et de personnels civils et la déflation du nombre de sous-officiers. Les budgets successifs devront donc mettre en oeuvre une nouvelle politique de recrutement tout en favorisant le départ de certains personnels et en accompagnant les restructurations d'unités.

En ce qui concerne les crédits d'équipement, il s'agira de réussir l'adaptation des industries d'armement afin de dégager des économies sur les programmes et de respecter les échéanciers.

2. Une enveloppe financière programmée pour les six prochaines années

La loi de programmation fixe à 185 milliards de francs 1995 par an le montant des crédits, hors pensions, affectés à la Défense pour les six prochaines années.

Cette enveloppe sera actualisée chaque année en fonction de l'indice des prix hors tabac retenu pour l'élaboration du budget de l'Etat. Elle s'entend en termes de crédits budgétaires, c'est-à-dire de crédits votés lors de lois de finances initiales, et non de crédits disponibles qui incluent les recettes de fonds de concours et les reports.

L'enveloppe englobe l'ensemble des crédits de fonctionnement et d'équipement des armées, hors pensions et à l'exception du financement des formes civiles du volontariat, de la contribution du ministère de la défense au budget civil de recherche et du développement, des crédits de reconversion des bassins d'emploi et des sommes nécessaires à la recapitalisation des entreprises publiques de défense.

Le niveau des crédits (185 milliards de francs 1995) représente une réduction de l'ordre de 20 milliards de francs par rapport aux prévisions de la précédente programmation. Cette réduction porte essentiellement sur les crédits d'équipement, fixés à 86 milliards de francs 1995 pour toute la durée de la programmation, alors que les crédits de fonctionnement, fixés à 99 milliards de francs 1995 restent quasiment inchangés.

Ce sont ainsi l'ensemble des crédits de la défense, tant en autorisations de programme qu'en crédits de paiement, ainsi que l'évolution précise des effectifs, qui sont programmés durant les six prochaines années selon un schéma global et cohérent .

B. LE PROJET DE BUDGET DE LA DÉFENSE POUR 1997

1. Les évolutions générales

Le projet de budget de la défense pour 1997 s'élève, pensions comprises, à 243,3 milliards de francs, soit une progression de 0,8 % par rapport au budget voté de 1996, identique à l'évolution de l'ensemble des budgets civils.

Hors pensions (52,4 milliards de francs), le budget s'établit à 190,9 milliards de francs, soit une augmentation de 0,7 % par rapport à 1996. Cette enveloppe correspond au montant de 185 milliards de francs 1995 actualisé par l'application de l'indice des prix hors tabac pour 1996 (1,6 %) et 1997 (1,6 %).

Conformément à la loi de programmation, ces 190,9 milliards de francs se répartissent entre le titre III à hauteur de 102,2 milliards de francs (+ 1,6 %) et les titres V et VI à hauteur de 88,7 milliards de francs (- 0,3 %).

Les effectifs du ministère diminuent de 4,3 % en 1997, passant de 573 081 à 548 508 (- 24 573), la réduction du nombre d'appelés (- 31 973), de sous-officiers (- 1 459) et de civils (- 872) étant en partie compensée par l'augmentation du nombre d'officiers (+ 67) et surtout de militaires du rang engagés (+ 7 664), dont la solde sera fortement revalorisée au 1er juin 1997.

L'évolution des crédits du titre III traduit les conséquences financières de cette politique de recrutement et des mesures d'aide au départ et à la mobilité des personnels civils et militaires, les crédits consacrés au paiement des rémunérations et charges sociales progressant de 3,9 % pour atteindre 77,7 milliards de francs alors que les moyens de fonctionnement diminueront de 5,3 % pour s'établir à 24,5 milliards de francs, en raison principalement de la dissolution d'unités et de la fermeture d'établissements liées à la réduction du format des armées.

Les dépenses en capital se montent à 88,7 milliards de francs pour 1997 et diminuent de 0,3 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1996. Alors que le titre V bénéficie d'un transfert de plus de 1 milliard de francs du titre III pour les crédits d'entretien programmé du matériel et, pour plus de 700 millions de francs, de mesures d'accompagnement économique et social des restructurations militaires industrielles (646 millions de francs au titre du fonds pour l'adaptation industrielle et augmentation de 91 millions de francs des dotations du fonds pour les restructurations de la défense), les crédits consacrés aux programmes diminuent tout en permettant d'assurer la continuité de la dissuasion nucléaire, d'améliorer les capacités de cohérence interarmées (renseignement, commandement, communications) et de poursuivre la modernisation des forces classiques selon le calendrier arrêté par la loi de programmation.

2. Les observations de votre rapporteur : la nécessité de préserver la cohérence de la loi de programmation

Votre rapporteur observe tout d'abord que tant en matière de crédits que d'effectifs, le projet de budget pour 1997 respecte très exactement la première annuité de la loi de programmation. Il faut s'en féliciter même s'il n'était guère imaginable qu'il en soit autrement, trois mois à peine après l'adoption de cette loi. Ce projet de budget doit donc permettre d'entamer dans de bonnes conditions la première étape de la vaste réforme en profondeur définie au printemps dernier.

La transition entre deux modèles d'armée profondément différents nécessite une parfaite synchronisation entre la réalisation de la professionnalisation, la réduction du format et l'exécution des programmes d'équipement. La réussite de cette réforme repose donc sur le strict respect de la programmation , faute de quoi sa cohérence d'ensemble serait mise en péril.

Deux types d'aléas peuvent compromettre le bon déroulement dans le temps de cette entreprise :

. les aléas liés aux programmes

. les aléas liés à la variation des ressources budgétaires.

Les aléas liés aux programmes sont souvent considérés comme inévitables pour des raisons techniques. On peut seulement observer que compte tenu de l'importance des crédits du titre III, liée notamment à la mise en oeuvre la professionnalisation, la réduction des crédits du titre V a déjà nécessité des réductions de cibles et des échelonnements si bien que les dotations réservées aux programmes ont été calculées au plus juste. Les ajustements nécessaires ne pourront donc intervenir que grâce à une compression des coûts d'acquisition et aux gains de productivité dont on sait que le gouvernement attend une économie de 30 % à l'horizon 2002.

Les aléas liés à la variation des ressources budgétaires peuvent résulter quant à eux soit de charges nouvelles imputées au budget de la défense, soit de réductions de crédits dans le cadre de la régulation budgétaire.

S'agissant des charges supplémentaires , la question du financement des opérations extérieures fait l'objet d'un début de réponse sans que les incertitudes soient entièrement levées. Jusqu'à présent, le surcoût des opérations extérieures dans lesquelles nos armées étaient engagées était pour l'essentiel supporté par le budget du ministère de la défense, un remboursement intervenant en cours de gestion par décret d'avance ou loi de finances rectificative.

Dorénavant, et compte tenu des indications fournies par le gouvernement lors du débat sur la loi de programmation militaire, les opérations extérieures exceptionnelles obtiendront un financement spécifique, alors que les opérations extérieures normales resteront financées par les crédits destinés aux activités courantes des armées. La distinction entre opérations normales et opérations exceptionnelles sera effectuée au cas par cas par le gouvernement avec l'accord du Président de la République sans pour autant que les critères de classement et les modalités précises de financement ne soient pour le moment arrêtés.

D'après les indications fournies à votre rapporteur, le principe de la prise en charge par une source de financement extérieure d'une partie de ces opérations aurait été admis en contrepartie d'un effort en vue de réduire leur coût global et de l'affectation des recettes de fonds de concours.

Quoi qu'il en soit, la prise en charge des opérations extérieures , dont le surcoût pour 1996 est estimé à plus de 5 milliards de francs, devra nécessairement trouver une solution satisfaisante si l'on souhaite éviter qu'elle affecte gravement le déroulement de la loi de programmation.

Le projet de budget pour 1997 offre malheureusement un autre exemple de charges nouvelles imputées au budget de la défense puisque le titre III doit prendre en charge une dépense supplémentaire de 1 milliard de francs, non prévue par la loi de programmation et représentant une augmentation de 706 millions de F de la contribution du ministère à la part patronale des cotisations sociales (soit une augmentation de près de 17 % de la dotation de 1996) et un transfert de 293 millions de F, en provenance du budget des charges communes, correspondant aux frais d'affranchissement du courrier interadministratif précédemment admis en franchise postale.

Sans contester le bien-fondé de la prise en charge, par le budget de la défense, de ces dépenses, on doit constater que cette opération a déjà légèrement mis à mal l'exécution de la loi de programmation puisque l'enveloppe prévue pour le titre III étant constante, il a fallu opérer du titre III vers le titre V un transfert de charge de 1 milliard de F de dépenses d'entretien programmé des matériels , transfert qui s'est concrètement traduit par une réduction à due concurrence des crédits destinés aux études, aux développements et aux fabrications, c'est-à-dire en définitive à la poursuite des programmes.

Il est évident que tout transfert de charges de même type qui interviendrait ultérieurement, sans que le niveau des crédits prévus par la loi de programmation soit revu, se traduirait par une réduction des crédits d'équipement et un affaiblissement de la cohérence de la réforme.

On ne peut enfin que rappeler le risque que laissent planer sur le bon déroulement de la réforme les régulations budgétaires.

Dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1995, la Cour des comptes a relevé la part prépondérante du budget d'investissement de la défense dans la régulation budgétaire de 1995.

Le budget de la défense a représenté les 2/5e des annulations de crédits, le budget d'investissement remplissant donc de fait, observe la Cour des comptes, « une fonction d'ajustement pour la réalisation de l'objectif de solde budgétaire que se fixe le gouvernement ».

En 1995, les annulations en crédits sur les titres V et VI (11,9 milliards de francs) ont dépassé de 7 milliards de francs les ouvertures de crédits de fonctionnement décidées en cours d'année au titre des opérations extérieures.

De plus, les crédits considérables de reports de la gestion 1994 ont été mis à la disposition du ministère de la défense si tardivement qu'ils étaient inemployables dans les faits.

Enfin, on estime à plus de 400 millions de francs le montant des intérêts moratoires à la charge de la défense en 1995 du fait de l'étalement des paiements provoqué par la régulation budgétaire. Une telle dérive ne peut évidemment être tolérée.

La gestion 1996 sedéroule elle aussi dans des conditions préoccupantes.

Les annulations de crédits se sont élevées à 6,4 milliards de francs dont 3,7 milliards de francs en début d'année (recapitalisation de GIAT-Industries) qui ont pu être pris en compte dans la préparation de la loi de programmation militaire, 2,7 milliards de francs étant consacrés au remboursement des frais relatifs aux opérations extérieures. Les crédits de report en provenance de la gestion 1995 ont été rattachés dès le mois de juillet au budget de la défense, mais ils ne pourront pour autant être totalement consommés avant la fin de l'exercice.

D'autre part, un prélèvement de 2 milliards de francs doit être opéré en faveur de la recherche duale sur les reports qui seront constatés sur la gestion 1996.

Au total, votre rapporteur considère qu'il est essentiel que la gestion de l'exercice 1996 puisse s'achever dans de bonnes conditions, c'est-à-dire sans nouvelle annulation de crédits, afin qu'aucun report de charges ne vienne fausser les bases du budget 1997.

Pour 1997, on ne saurait accepter que se renouvelle ce que la Cour des comptes, en référence à la gestion de 1995, a qualifié de « mise sous tutelle tout au long de l'année de la gestion budgétaire du ministère de la défense », avec toutes les perturbations que cela entraîne : remise en cause des calendriers des programmes, désorganisation de la gestion, intérêts moratoires.

On voit mal par ailleurs comment l'adaptation indispensable de notre système de défense pourrait être menée à bien si, à partir de 1997, les dotations d'équipement de la défense restent considérées comme de simples variables d'ajustement du budget de l'Etat.

Le Sénat avait obtenu sur ce point, lors du débat de programmation, des assurances très claires du ministre de la Défense, ce dernier ayant insisté sur le soin avec lequel la Présidence de la République entend veiller au respect de la loi de programmation.

II. LES ÉVOLUTIONS CONCERNANT LE NUCLÉAIRE, L'ESPACE ET LES SERVICES COMMUNS

Votre rapporteur analysera l'évolution générale des crédits des services communs avant de mentionner plus particulièrement les évolutions concernant le nucléaire et l'espace.

A. EVOLUTION GÉNÉRALE DES CRÉDITS DES SERVICES COMMUNS

Les crédits de l'ancienne section commune, c'est-à-dire ceux qui ne relèvent d'aucune des trois armées ni de la gendarmerie, se montent pour 1997 (hors pension) à 48,1 milliards de F , soit une progression de 1,7% par rapport à 1996, comme l'indique le tableau ci-dessous :

Evolution des crédits de l'ancienne section commune (en milliards de F)

	1996	1997	%
Titre III	22,469	24,957	+ 10,0
Titres V et VI	24,822	23,147	- 6,7
Total	47,292	48,104	+ 1,7

L'augmentation notable des crédits du titre III résulte essentiellement de la prise en charge, sur l'ancienne section commune, des mesures intéressant les personnels .

Il s'agit tout d'abord d'une provision figurant au chapitre 31.94 et destinée à couvrir en premier lieu les mesures d'accompagnement de la professionnalisation (670 millions de F destinés au paiement du pécule et des aides au départ) et la revalorisation de la solde des engagés (396 millions de F) qui bénéficieront désormais du régime de la solde mensuelle dont le montant sera porté au SMIC. Ce chapitre comporte également une mesure nouvelle de 543 millions de F pour la revalorisation éventuelle des rémunérations des personnels.

L'ancienne section commune subit également l'essentiel de l'impact de la réévaluation de la part patronale des cotisations sociales (+ 510 millions de F pour les personnels civils extérieurs et + 142 millions de francs pour les personnels civils de la DGA).

Enfin, une mesure nouvelle de 203 millions de F est prévue au titre de la création de 1 340 emplois de personnels civils extérieurs.

En ce qui concerne les crédits d'équipement , qui diminueront de 6,7 %, les réductions principales affecteront les crédits de la DGA , surtout celles concernant l'espace (- 857 millions de F) et les crédits de la Direction des centres d'expérimentation nucléaires (- 805 millions de F).

En revanche, des dotations supplémentaires sont allouées au titre des fabrications, à la Direction des systèmes terrestres et d'information (+ 346 millions de F) et à la DGSE (+ 103 millions de F).

Enfin, le titre VI enregistre une augmentation significative des crédits du Fonds pour les restructurations de défense (+ 91 millions de F) et une participation à des travaux d'équipement civil au profit du territoire de la Polynésie française, la ligne concernée (chapitre 66.50 article 21) incluant une dotation provisionnelle de 220 millions de francs dans le cadre des compensations à la réduction des dépenses militaires dans le territoire à la suite de l'arrêt des essais.

B. LA RÉDUCTION DE LA PART DES CRÉDITS CONSACRÉS AU NUCLÉAIRE

Les deux-tiers des crédits consacrés au nucléaire relèvent de l'ancienne section commune dont ils représentent plus de la moitié des crédits d'investissement.

Si l'on considère les crédits consacrés au nucléaire au sens large, c'est-à-dire incluant les crédits de la Force océanique stratégique qui relèvent du budget de la marine (5.692 millions de F) et ceux relevant de l'armée de l'air (874 millions de F), leur montant s'élève à 19.150 millions de F pour 1997, soit une diminution de 1,3 % par rapport aux crédits votés de 1996.

Par rapport aux crédits disponibles en gestion en 1996, et déduction faite des 200 millions de F transférés au profit du budget civil de recherche et de développement, la diminution s'élève à 5,4 %.

Le nucléaire, qui représentait encore plus de 30 % des dépenses en capital du budget de la défense en 1991 se situera en 1997 à 21,6 % des crédits des titres V et VI.

Si l'on ne considère que les crédits relevant de l'ancienne section commune, ils se monteront pour 1997 à 12.583 millions de F dont 11.526 millions de F attribués à la Délégation générale pour l'armement, le volume des dotations attribuées à cette dernière étant stable alors que les crédits de la Direction des centres d'expérimentation nucléaires sont fortement réduits en raison de l'arrêt des essais.

Cette diminution des crédits traduit l'adaptation de nos forces nucléaires au nouveau contexte stratégique, "dans le strict respect des principes de suffisance et de crédibilité", selon les termes du rapport annexé à la loi de programmation militaire. L'abandon de la composante terrestre, effectif depuis septembre 1996, va de pair avec la poursuite de la modernisation des composantes sous-marine et aéroportée.

Le projet de budget consacre 3,8 milliards de francs au programme de construction des sous-marins nucléaires lanceurs d'engins de nouvelle génération, l'essentiel des crédits étant consacré à la réalisation du Téméraire et du Vigilant, après l'entrée en service du Triomphant à l'automne 1996. Le développement du nouveau missile M51 mobilisera quant à lui près de 1 milliard de Francs.

S'agissant de la composante aéroportée, l'année 1997 verra le lancement du développement du nouveau missile air-sol de moyenne portée, l'ASMP amélioré.

D'autre part, la diminution de 6,4 % des crédits alloués au Commissariat à l'énergie atomique (CEA), due à l'arrêt des essais, n'entravera pas la poursuite du programme de simulation axé sur la réalisation de la première phase du programme de laser mégajoule.

C. L'ESPACE : UNE PRIORITÉ CONFIRMÉE MALGRÉ LA DIMINUTION DES CRÉDITS

L'ensemble des crédits consacrés à l'espace s'élève pour 1997 à 3.298 millions de F.

Les crédits votés en 1996 s'élevaient quant à eux à 4.085 millions de F mais sur cette dotation, une contribution de 1.120 millions de F a été allouée au centre national d'études spatiales au titre du budget civil de recherche et de développement.

Si l'on retient la notion de crédits disponibles, la diminution des crédits pour 1997 se limite à 4,5 %. La part de l'espace dans l'ensemble des crédits d'équipement des armées devrait ainsi s'accroître légèrement.

Les crédits relatifs à l'espace relèvent quasi exclusivement de l'ancienne section commune (3.098 millions de F dont 2.977 millions de F pour la Délégation générale pour l'armement et 121 millions de F pour l'Etat-major des armées), 105 millions de F étant inscrits au budget de la Marine, 50 millions de F au budget de l'armée de terre et 45 millions de F au budget de l'armée de l'air.

En matière de communications , ces crédits permettront de poursuivre l'application du système SYRACUSE II qui couvre les principaux besoins des armées en télécommunications vers les théâtres d'opérations extérieures et dont la mise en service opérationnelle a débuté dès 1991. Ils permettront également de lancer la phase de définition du système SYRACUSE III qui devra lui succéder à partir de 2005 avec des capacités accrues.

En matière de renseignement , le système d'observation optique HELIOS I est désormais achevé avec la réalisation d'un second satellite permettant d'assurer la relève du premier modèle lancé en 1995. Des crédits supérieurs à 1 milliard de F sont prévus pour 1997 au titre du système HELIOS II appelé à lui succéder. Des incertitudes subsistent cependant sur la participation de l'Allemagne, de l'Espagne et de l'Italie à ce programme.

Enfin, le projet de budget consacre une dotation de 175 millions de F pour les études de faisabilité du système satellitaire HORUS d'observation tous temps par radar, l'ouverture d'une coopération avec l'Allemagne et l'Italie étant en cours de mise au point.

CHAPITRE II : LES QUESTIONS NUCLÉAIRES

La loi de programmation militaire pour les années 1997-2002 prévoit de consacrer 105,8 milliards de francs 1995 à la dissuasion nucléaire durant la période, ce qui correspond à une moyenne annuelle légèrement supérieure à 17,5 milliards et à la poursuite de la réduction de la part des crédits d'équipement militaire consacrée au nucléaire (20,5 % du titre V pour l'ensemble de la durée de programmation, et moins de 20 % en fin de période).

Cette évolution doit être restituée dans son contexte, celui de la définition d'une nouvelle posture nucléaire, avec un format revu à la baisse (A). Elle s'inscrit aussi dans la perspective du traité d'interdiction générale des essais (CTBT) (B) qui rend indispensable la poursuite et l'aboutissement des programmes de simulation (C). Mais elle doit aussi permettre le déroulement des programmes nécessaires au maintien de deux composantes nucléaires sûres et fiables (D). C'est dans ce cadre que doivent être appréciés les crédits consacrés au nucléaire par le projet de loi de finances pour 1997 (E).

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A. LA DEFINITION D'UNE NOUVELLE POSTURE NUCLEAIRE REVUE A LA BAISSE

1. L'adaptation de nos forces de dissuasion au nouveau contexte international

Il va d'abord de soi que la dissuasion nucléaire , malgré les mutations profondes du contexte géostratégique, reste l'élément central de notre stratégie . Les évolutions internationales ont beau avoir effacé la menace majeure et quasi exclusive qui pesait au temps de la guerre froide, la dissuasion nucléaire demeure une assurance irremplaçable contre les périls extrêmes et une réponse adéquate - d'ailleurs admise dans son principe par la Cour Internationale de Justice en juillet dernier - aux menaces qui subsistent ou sont susceptibles d'apparaître.

Du point de vue militaire, le monde restera, dans l'avenir prévisible, un monde nucléaire dans lequel la dissuasion conserve sa pertinence et demeure la garantie ultime de notre sécurité . Elle ne saurait donc être passée par pertes et profits et la France doit conserver les moyens nécessaires pour disposer, à tout moment, d'un arsenal nucléaire sûr et crédible, dans le respect du principe de suffisance .

Sur le plan politique également, la possession de l'arme nucléaire demeure - qu'on le veuille ou non - un des attributs essentiels du statut international de la France au même titre que son poids économique et industriel ou l'héritage historique et culturel qu'elle représente. Notre pays ne saurait donc envisager de renoncer à cet atout majeur.

Cela étant, il est tout aussi clair que les nouvelles données internationales permettaient de repenser - en les réduisant - les éléments de notre posture nucléaire . Il était donc nécessaire que la réforme d'ensemble, cohérente et globale, de notre appareil de défense qui a été engagée prenne, dans un cadre budgétaire extrêmement contraignant, ces facteurs en compte. Au moment où les menaces contre nos intérêts vitaux se sont estompées et où, à l'inverse, nos forces conventionnelles sont lourdement sollicitées dans le cadre d'opérations extérieures, il convenait de tirer les conséquences du constat fait, dès 1994, par le Livre Blanc sur la défense : "le rôle de la dissuasion nucléaire est devenu, fût-ce temporairement, moins central". Deux points méritent ici d'être fortement soulignés :

- D'abord, la volonté de la France d'être - après la dernière campagne d'essais qui lui a donné les garanties scientifiques nécessaires au maintien de la crédibilité de sa dissuasion pour l'avenir prévisible - un "élément moteur" en matière de lutte contre la prolifération qui constitue un danger majeur dans le nouveau contexte international.

C'est pourquoi la France ne s'appuie que sur un arsenal de stricte suffisance, aussi limité que possible pour rendre la dissuasion efficace, et réduit - nous y reviendrons - le format de ses forces nucléaires. C'est pourquoi aussi la France s'est voulue doublement exemplaire dans la négociation du CTBT en plaidant la première pour un traité d'interdiction des essais fondé sur "l'option zéro" et en décidant de fermer immédiatement ses centres d'essais du Pacifique.

- Il faut ensuite rapprocher de cette démarche l'idée proposée par la France d'une "dissuasion européenne concertée" . Il convient, certes, de ne pas se tromper sur la nature et le contenu de cette proposition ni se leurrer sur ses perspectives de concrétisation rapide. Il ne s'agit ni de "dissuasion octroyée", c'est-à-dire élargie unilatéralement aux autres pays européens, ni de "dissuasion mutualisée", c'est-à-dire d'imposer à nos partenaires un nouveau contrat imposant un partage des risques et des responsabilités. Il est tout aussi clair qu'une dissuasion européenne n'est pas envisageable à court terme, que bon nombre d'Etats européens ne souhaitent pas s'engager dans un dialogue sur le nucléaire, et qu'une mise en oeuvre de la proposition française dépendra de l'émergence d'une véritable identité européenne de défense impliquant à terme une éventuelle défense commune.

Cela dit, si une telle évolution n'aboutira pas dans le court terme, il reste qu'une future défense européenne ne se construira pas sans que, au terme d'une démarche progressive, les forces de dissuasion françaises et britanniques n'y jouent un rôle. Il s'agit, selon les termes du Président de la République, "de tirer toutes les conséquences d'une communauté de destin et de l'imbrication de nos intérêts vitaux ", au moment où le monde de l'après-guerre froide conduit à s'interroger sur une éventuelle redéfinition de nos "intérêts vitaux". Dans cet esprit, la dissuasion concertée pourrait passer par la mise en place d'une structure de concertation associant les pays européens qui le souhaiteraient . Sans déboucher immédiatement sur la reconnaissance d'intérêts vitaux communs, la mise en place d'un forum européen sur les questions de politique nucléaire pourrait également être envisagée.

Il faut enfin, dans cette perspective, se féliciter de ce que la concertation franco-britannique en la matière a déjà permis de mettre en évidence une forte convergence de vues entre les deux pays - au sein de la commission mixte sur les questions de politique et de doctrine nucléaire mise en place en 1992. Le Président de la République et le Premier ministre britannique ont ainsi pu souligner, le 30 octobre 1995, qu'ils n'imaginaient pas "de situation dans laquelle les intérêts vitaux de l'un des deux pays pourraient être menacés sans que les intérêts vitaux de l'autre le soient aussi". Ce dialogue doit pouvoir s'étendre dans l'avenir aux pays européens qui le souhaitent, sans exclure un dialogue avec les Etats-Unis et au sein d'une Alliance atlantique rénovée.

2. La réduction du format de nos forces nucléaires

C'est dans ce contexte que doivent être appréciées les importantes décisions prises par la France tendant à réduire le format de nos forces nucléaires, à commencer par l'abandon de la composante terrestre.

a) L'abandon de la composante terrestre

Votre rapporteur ne reviendra pas ici longuement sur les motivations et sur la signification stratégique de cette décision importante, déjà analysée à plusieurs reprises par notre commission (cf rapport n° 427 (1995-1996) du Président de Villepin sur la loi de programmation militaire - pages 95-97 - et mon précédent avis budgétaire n° 80 (1995.1996), tome IV, pages 44-47).

Après l'avoir envisagé dès l'an dernier, le Président de la République a décidé, en février dernier, "le retrait du service de la composante sol-sol du plateau d'Albion dont les missions ne se justifient plus dans le contexte actuel et dont la modernisation aurait été, en tout état de cause, très coûteuse".

C'est dès le 16 septembre dernier qu'a été mis un terme à la prise d'alerte de la composante balistique terrestre (18 missiles S3D mégatonniques). Dès cette date a commencé le démantèlement des installations . Au rythme d'environ un missile par mois, la dénucléarisation du site d'Albion devrait être terminée à la mi-1998 et le démontage de l'essentiel des installations opérationnelles et techniques achevé fin 1998. Le retrait de tous les équipements S3D des sites industriels devrait ainsi être terminé fin 1999.

Sur le plan financier, le coût du démantèlement s'élèvera à 500 millions de francs 1995 (déséquipement des sites industriels). Quant aux économies réalisées après démantèlement , elles seront de l'ordre de 400 millions de francs par an (coût du maintien en condition opérationnelle du plateau d'Albion), sans même parler du coût très élevé qu'aurait représenté le remplacement des missiles actuels frappés d'obsolescence dans quelques années.

Demeure enfin la question de la nouvelle affectation du site du plateau d'Albion . Chacun sait que le ler GMS (groupement de missiles stratégiques), occupant plus de 2000 personnes, représente jusqu'à aujourd'hui une activité majeure du pays d'Apt. Chacun sait aussi que les pouvoirs publics souhaitent maintenir sur place un nombre d'emplois comparable mais que ce problème particulier s'inscrit désormais dans le cadre de l'ensemble des restructurations militaires à venir. Chacun sait enfin la controverse suscitée localement par l'hypothèse de l'installation d'une école franco-allemande de pilotage d'hélicoptères. Votre rapporteur souhaite que le gouvernement puisse, à l'occasion de l'examen du budget, faire le point de cette question de la reconversion du site devant le Sénat. Il estime aussi nécessaire que la solution retenue puisse être préparée le plus tôt possible, en liaison étroite avec les élus locaux.

b) Le retrait des missiles Hadès

Une autre décision très importante réside dans le démantèlement des missiles Hadès d' ultime avertissement , déjà désactivés et "en veille technique" depuis 1992.

Notre commission a déjà eu l'occasion de souligner que cette décision, passant par pertes et profits un programme dont le bilan financier dépasse les 10 milliards de francs, n'allait pas de soi. Les systèmes Hadès auraient pu jouer un rôle très utile dans la perspective d'une dissuasion européenne ou constituer un argument de poids dans d'éventuelles futures négociations sur les armements nucléaires auxquelles la France serait conduite à participer. Quant à l'inquiétude suscitée en Allemagne par ce système d'armes, elle pouvait sans doute être apaisée dès lors que le lanceur du missile Hadès pouvait être déplacé d'environ 1000 km en 24 heures.

Cette décision, qui est l'aboutissement logique de la démarche qui avait déjà conduit à réduire à 30 le nombre de ces missiles avant de les placer "sous cocon", est néanmoins justifiée par une double préoccupation politique :

- tenir compte de l'évolution de la situation géostratégique en Europe en éliminant un système conçu au temps de la guerre froide pour participer à la manoeuvre dissuasive,

- et participer à la réduction substantielle de nos armes nucléaires dans le respect constant des principes de suffisance et de crédibilité.

Le retrait du système d'arme Hadès devrait être achevé dès 1997 , le démantèlement des têtes nucléaires étant effectué à Valduc et celui des vecteurs au Centre d'Achèvement et d'Essais des Propulseurs et Engins (CAEPE). Le coût du démantèlement des Hadès est évalué à environ 85 millions (hors têtes nucléaires). Les économies réalisées du fait de l'abandon du système seront de l'ordre de 250 millions par an.

c) La fermeture des usines de Pierrelatte et de Marcoule

Egalement annoncée par le Président de la République en février dernier, la décision d'arrêter la production d'uranium très enrichi à Pierrelatte et de plutonium de qualité militaire à Marcoule est justifiée par le fait que la France dispose, pour ces deux matières, des stocks nécessaires pour atteindre le niveau de suffisance qu'elle s'est fixée pour sa dissuasion, compte tenu de notre capacité à recycler les matières des armes démantelées.

S'agissant de Pierrelatte , la production de matières fissiles a été arrêtée mi-1996. Les opérations d'arrêt définitif s'achèveront mi-1997, date à laquelle commencera le démantèlement de l'usine proprement dit qui durera au moins jusqu'en 2002. Le coût de l'ensemble de ces opérations est important puisqu'il est aujourd'hui estimé à 1 milliard de francs .

Quant à l'usine de retraitement de Marcoule , propriété de la COGEMA, elle arrêtera définitivement ses activités fin 1997. La phase d'arrêt débutera ensuite mais, pour des raisons techniques, le démantèlement proprement dit ne devrait pas intervenir avant plusieurs années. Les premières estimations du coût de l'opération font état d'un montant de plusieurs milliards de francs répartis sur quinze à vingt ans. Pour tenir compte des différents utilisateurs de l'usine (CEA, EDF, COGEMA), un groupement d'intérêt économique du nom de CODEM vient d'être créé pour garantir une transparence et une maîtrise complète des coûts.

d) Le démantèlement des sites de Mururoa et Fangataufa

Plus importante encore, la décision de démanteler les sites d'expérimentations nucléaires de Mururoa et Fangataufa a été prise par le Chef de l'Etat à l'issue de la dernière campagne d'essais dans la perspective de la conclusion du CTBT dans la négociation duquel la France a joué un rôle moteur. Dans la même logique politique , Paris a décidé d'adhérer au traité de Rarotonga de dénucléarisation du Pacifique Sud.

L'exécution de cette décision, immédiatement appliquée , appelle plusieurs observations :

- sur le plan du calendrier , les opérations lourdes de démantèlement des installations sont en cours et devraient s'achever en 1998 ; à cette date, un dispositif réduit sera maintenu sur place pour fournir à Mururoa, à partir de Hao, les éléments nécessaires à la poursuite des travaux de réaménagement du site et de surveillance de l'environnement ;

- parallèlement la DIRCEN (Direction des Centres d'Expérimentations Nucléaires) sera dissoute , en tant que telle, à l'été 1998, ses missions et charges résiduelles étant prises en charge en 1999 par un autre service du ministère de la défense ; ainsi s'explique l'évolution prévisionnelle des crédits de la DIRCEN durant la période de programmation :

^Année ^Titre	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Titre V	524,4	146,5	47,5	0	0	0
Titre VI	83,6	50,2	0	0	0	0
Titre III	544,06	673,31	424	0	0	0

- il faut enfin rappeler que la programmation prévoit les crédits nécessaires pour assurer le financement de la compensation économique au territoire de Polynésie française ; si l'on peut s'étonner que cette charge soit à la charge du ministère de la Défense , le maintien de ces flux financiers a été évalué, en 1994, à 990 millions de francs.

Sur le fond des choses, enfin, le président de notre commission s'est à juste titre inquiété, à l'occasion de l'examen de la loi de programmation militaire, de l'exécution immédiate d'une décision qui sera à l'évidence définitive et qui prive la France de toute capacité matérielle d'expérimentation (à l'inverse des Etats-Unis, de la Russie et de la Chine) quelle que soit l'attitude, à l'avenir, des autres puissances nucléaires. C'est dire en tout cas l'extrême importance que revêtent désormais, pour notre pays, d'une part la conclusion d'un CTBT universel et vérifiable , d'autre part l'aboutissement des travaux très ambitieux de modélisation et de simulation sur lesquels reposeront, à long terme, l'avenir et la crédibilité de notre force de dissuasion. C'est sur ces deux points que votre rapporteur a jugé ici nécessaire de revenir.

*

* *

B. LA NÉCESSITE D'UN TRAITE D'INTERDICTION COMPLETE DES ESSAIS (CTBT)

Négocié pendant plus de deux ans et demi, de janvier 1994 jusqu'à l'été dernier inclus, à Genève, dans le cadre de la Conférence du désarmement, le traité d'interdiction complète des essais (CTBT) devait être conclu dès cette année, conformément à la déclaration politique qui a accompagné, en mai 1995, la prorogation du TNP (traité de non prolifération nucléaire) pour une durée illimitée.

Le texte, bloqué par l'Inde à Genève, a néanmoins été approuvé massivement par l'Assemblée générale des Nations Unies (158 voix pour, 3 contre, 5 abstentions). Ouvert à la signature le 24 septembre dernier à New-York, il a aussitôt été signé par plus de 70 Etats, dont les cinq puissances nucléaires déclarées et Israël.

Le CTBT revêt une portée politique importante dans le cadre de la lutte contre la prolifération nucléaire et, plus généralement, dans la perspective de rapports internationaux fondés davantage sur la confiance et la sécurité collective.

La négociation , extrêmement technique, a été particulièrement difficile , faisant l'objet de plusieurs projets successifs et d'innombrables amendements. Des divergences substantielles ont subsisté jusqu'au bout sur des points importants touchant notamment aux questions institutionnelles relatives aux attributions et aux mécanismes de fonctionnement de l'organisation internationale du traité, à certains problèmes techniques relatifs au système international de vérification, et au régime d'inspections sur site qui lui sera attaché.

Mais les vraies difficultés ont naturellement été d'ordre politique . C'est ainsi que l'Inde a empêché, le 28 juin puis le 23 août dernier, de parvenir au consensus recherché, en refusant de signer un traité qui interdirait aux "pays du seuil" (Inde, Pakistan, Israël) de procéder à des essais tout en perpétuant le monopole des cinq puissances nucléaires reconnues. Il allait cependant de soi qu'un tel argument était irrecevable pour les grandes puissances. Si le préambule du traité comporte des références au désarmement nucléaire, le CTBT ne devait pas être un traité d'interdiction des armes nucléaires , ni un prélude à une telle interdiction, au demeurant irréaliste. Il devait également permettre aux puissances nucléaires de mener les activités nécessaires au maintien de la fiabilité, de la sûreté et de la sécurité de leurs moyens nucléaires.

Au bout du compte, même si le traité ne répond pas à tous les objectifs poursuivis par la France, un compromis satisfaisant a pu être établi et le CTBT a été ouvert, le 10 septembre dernier, à la signature des Etats à l'occasion de la présente Assemblée générale des Nations Unies. C'est en fonction des dispositions retenues sur trois points essentiels (portée, vérification et mise en oeuvre du traité) que la France a été en mesure de signer l'accord conclu, conformément à l'annonce faite par le Président de la République dès le 13 juin 1995. Mais la question principale est désormais la mise en oeuvre effective du CTBT, qui paraît aujourd'hui durablement bloquée par l'opposition indienne.

1. La portée du traité : un accord équitable fondé sur "l'option zéro"

La portée du traité - c'est-à-dire la définition de l'interdiction - repose d'abord sans ambiguïté sur "l'option zéro" à laquelle la France s'était ralliée (la première parmi les puissances nucléaires) dès le 10 août 1995. L'interdiction porte sur toute explosion expérimentale d'arme nucléaire ou toute autre explosion nucléaire .

Cet aspect était essentiel pour notre pays dès lors que la France est la seule des puissances nucléaires à avoir d'ores et déjà commencé le démantèlement - évidemment définitif - de son centre d'expérimentations nucléaires.

Deux points essentiels doivent être soulignés :

- d'une part, l'extension de l'interdiction aux essais de faible puissance , alors que les pays nucléaires avaient, dans un premier temps, souhaité conserver la possibilité de tels "mini-essais" ; encore faut-il souligner que l'efficacité concrète du traité dépendra dès lors largement de la possibilité technique de déceler d'éventuels essais de très faible puissance ;

- d'autre part, la légitimité des programmes de simulation ; le CTBT n'étant pas un traité d'élimination des armes nucléaires, il était impératif qu'il concilie l'interdiction complète des essais avec la possibilité pour les puissances nucléaires de poursuivre les activités indispensables au maintien de la fiabilité, de la sûreté et de la sécurité de leurs forces nucléaires ; les programmes de simulation ne sont donc en rien contradictoires, et c'était essentiel, avec le CTBT.

2. Un régime de vérification essentiel

Le deuxième volet essentiel du traité, décisif pour son efficacité pratique lorsqu'il sera mis en oeuvre, concerne le régime de vérification de l'interdiction des essais. Il repose sur deux éléments :

- d'abord un système international de surveillance (IMS) ; il est fondé sur un maillage de stations de surveillance basé sur l'exploitation de quatre techniques de détection - sismique, hydroacoustique, infrasonique et radio-nucléide - conçues pour identifier et localiser, avec toute l'efficacité nécessaire et à un coût acceptable, tout événement suspect susceptible d'être un essai nucléaire clandestin ; des moyens techniques de surveillance devront être mis par les Etats à la disposition de l'organisation internationale du traité sur une base contractuelle ; une partie significative du dispositif devra être également constituée par les moyens techniques nationaux détenus par un petit nombre de pays à haut niveau technologique ; l'organisation internationale chargée de suivre l'application du CTBT comprendra en particulier un conseil exécutif qui jouera un rôle politique et technique important, notamment lorsqu'un Etat partie demandera qu'une inspection sur place soit conduite pour identifier une violation éventuelle du traité ;

- ensuite un régime d'inspections du place , qui devra permettre de constater si un essai nucléaire a ou non eu lieu, dès lors qu'un événement suspect aura été préalablement détecté et localisé ; cette question était particulièrement difficile à résoudre et supposait un compromis entre la souveraineté des Etats et l'efficacité du dispositif ; les solutions techniques retenues visent à la fois à garantir les Etats contre les inspections abusives et intrusives et à assurer le déclenchement d'une inspection en temps utile et sans possibilité d'obstruction de la part de tout Etat proliférant.

Il restera à démontrer l'efficacité de ce dispositif de vérification, quels que soient les pays et les zones géographiques concernées (notamment les régions désertiques).

3. L'enjeu décisif des conditions d'entrée en vigueur du traité

Le dernier problème majeur à résoudre concerne la question décisive des modalités d'entrée en vigueur du traité, révélatrice des enjeux politiques sous-jacents.

Le texte retenu prévoit que l'entrée en vigueur du CTBT s'effectuera après sa ratification par les 44 Etats ayant participé aux négociations à la Conférence du désarmement et possédant des capacités nucléaires de recherche ou industrielles, ce qui permet d'inclure sans les nommer les cinq puissances nucléaires et les trois Etats du seuil (Inde, Pakistan, Israël). Le traité prévoit néanmoins que si cette condition n'était pas atteinte au bout de trois ans, une Conférence des Etats ayant déjà ratifié se réunisse pour statuer sur une éventuelle entrée en vigueur sans attendre que la condition inscrite dans le traité soit totalement remplie.

Le Royaume-Uni, suivi par la Russie et la Chine, considère que l'inclusion des Etats du seuil doit être une condition sine qua non de l'entrée en vigueur. Les Etats-Unis, l'Allemagne et les non-alignés sont partisans d'une solution moins rigide, évitant que l'entrée en vigueur du traité puisse être l'objet d'un droit de veto (de l'Inde notamment). La position de la France, proche de celle de ces Etats, et conforme à l'objectif de non-prolifération du traité reconnu de tout temps par la communauté internationale, est que l'entrée en vigueur devrait être permise par la ratification par les Etats possédant des capacités nucléaires de recherche ou industrielles. Parmi ces Etats, figurent naturellement, outre les Cinq, les trois Etats du seuil. Mais l' Inde s'oppose à cette clause l'obligeant à signer le CTBT pour qu'il entre en vigueur. Elle a annoncé qu'elle ne signerait pas le traité en l'état .

4. Un traité positif pour la France malgré la lourde incertitude pesant sur sa mise en oeuvre effective

La France avait, dans la négociation du CTBT, le double souci d'apporter sa contribution à la lutte contre la prolifération nucléaire tout en préservant la capacité d'assurer la crédibilité de sa dissuasion. La conclusion du traité est à cet égard d'autant plus importante pour la France qu'elle a d'ores et déjà définitivement arrêté ses essais, signé le traité de Rarotonga (dénucléarisation du Pacifique) et commencé à démanteler son centre d'essais .

Les objectifs essentiels de notre pays au regard des dispositions du CTBT étaient dès lors au nombre de quatre :

- qu'il assure un équilibre satisfaisant entre non-prolifération et désarmement nucléaire,

- que sa portée soit strictement limitée aux explosions nucléaires tout en s'inscrivant clairement dans le cadre de "l'option zéro",

- que la vérification de l'interdiction des essais soit efficace et de nature à dissuader les pays potentiellement contrevenants,

- et qu'il recueille le soutien international le plus large possible , à commencer par les cinq puissances nucléaires et les Etats du seuil.

Si ces objectifs ne sont pas intégralement satisfaits -en particulier sur le dernier point-, le traité conclu ne s'écarte pas sensiblement des positions de notre pays, dont les intérêts majeurs sont préservés .

Dans ces conditions, il valait mieux pour la France un traité dont la mise en oeuvre reste incertaine que pas de traité du tout. L'absence de traité aurait constitué un échec important du processus de désarmement, susceptible de relancer la prolifération. Elle aurait aussi placé notre pays dans une très regrettable position d'infériorité par rapport aux autres puissances nucléaires compte tenu de l'arrêt définitif de nos essais.

Il reste que la France devra, aux yeux de votre rapporteur, oeuvrer activement pour l'application effective du traité. C'est dans cet esprit que le ministre des Affaires étrangères a souhaité que la communauté internationale apporte des « garanties de sécurité » à l'Inde pour la convaincre de signer le CTBT, même s'il y a peu de chances que ces efforts soient rapidement couronnés de succès.

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C. L'ABOUTISSEMENT INDISPENSABLE DES PROGRAMMES DE SIMULATION ET DE MODELISATION

L'arrêt des essais français et la perspective de l'entrée en vigueur du CTBT soulignent l'importance majeure de la simulation pour maintenir à long terme notre capacité de dissuasion et la sûreté et la fiabilité de nos armes nucléaires.

1. Les objectifs de la simulation dans le renouvellement de l'armement nucléaire

Assurer la pérennité à long terme de notre capacité de dissuasion exige d'être capable de prévoir le renouvellement de nos forces nucléaires actuelles , qui ne peuvent être maintenues en service plus d'une vingtaine d'années, pour prévenir tout risque relatif au vieillissement des armes. La simulation devient, dans ce contexte, un moyen indispensable au maintien de la crédibilité de la force de dissuasion.

Il est toutefois important de rappeler ici qu' il ne s'agit pas véritablement de simuler des essais nucléaires mais plutôt de substituer aux essais en vraie grandeur un ensemble de moyens permettant de s'en dispenser. Le rôle de la simulation n'est pas de permettre la mise au point d'un concept nouveau d'arme nucléaire , pour lequel elle n'offrirait pas les garanties nécessaires.

Il s'agit de permettre , le moment venu, le renouvellement de nos armes qui ne pourra s'effectuer à l'identique en raison de modifications inévitables : évolution des technologies, adaptation à de nouveaux vecteurs, effet de petites variations sur des systèmes très pointus... Il faut, pour cela, compléter les résultats obtenus lors des essais en vraie grandeur - et notamment lors de la dernière campagne de tirs - à partir d'expérimentations partielles sur des aspects ponctuels pour permettre les adaptations nécessaires en toute sécurité.

Trois conditions principales sont requises pour y parvenir :

- il faut d'abord limiter les modifications par rapport aux concepts déjà testés en grandeur réelle, de façon à ne pas être conduits à de fortes extrapolations ;

- il faut ensuite privilégier l'utilisation de concepts dits "robustes" pour éviter que des adaptations mineures ne viennent perturber fortement les processus complexes et les franchissements de seuil qui commandent le fonctionnement d'une arme nucléaire ; un "concept robuste", s'il est moins performant techniquement, prévoit des marges suffisantes pour être moins sensible aux petites perturbations ;

- il faut enfin développer les programmes de simulation qui doivent reposer sur des modèles physiques aussi précis que possible, ce qui suppose des progrès dans des domaines aussi variés que les lois de comportement des matériaux, l'hydrodynamique, la physique des plasmas et, surtout, la physique nucléaire et thermonucléaire. Tel est précisément l'objet des développements attendus du programme PALEN qui requiert des moyens exceptionnels.

2. Des moyens exceptionnels pour un pari indispensable

Les programmes de simulation englobent tout à la fois la simulation numérique classique, la reprise des concepts déjà expérimentés dans le passé, et des études expérimentales d'amélioration de la modélisation physique exigeant des équipements de grande ampleur.

Sur le premier point - la simulation numérique classique - , les ordinateurs les plus puissants aujourd'hui disponibles sont encore, dans certains cas, insuffisants. Un gain de performances d'un facteur de cent à mille est attendu de la nouvelle génération d'ordinateurs pour acquérir les moyens nécessaires.

Il sera en deuxième lieu indispensable de confronter les calculs aux concepts testés en grandeur réelle au cours des campagnes d'essais passées - notamment la dernière. La bibliothèque des résultats des essais réels jouera à cet égard un rôle essentiel, même si elle est limitée par le nombre relativement restreint d'expérimentations effectuées par la France.

Enfin et surtout, deux installations de grande ampleur devront contribuer au développement de la simulation et à la validation des résultats obtenus :

- Airix est d'abord une très puissante machine de radiographie par rayons X qui doit permettre d'obtenir des images détaillées des mouvements de matière lors de " tirs froids " - c'est-à-dire avec des explosifs chimiques mais sans énergie nucléaire ; cet équipement est en cours de construction sur le champ de tirs de Moronvilliers en Champagne ;

- le laser mégajoule (LMJ) -dont votre rapporteur a présenté l'an dernier les principales caractéristiques de gigantisme et de précision- porte ensuite sur le domaine du fonctionnement à chaud des réactions thermonucléaires en utilisant des lasers de forte énergie ; le LMJ, utilisant 240 faisceaux lasers convergeant sur une même cible, doit délivrer une énergie deux cents fois plus importante que l'actuel laser Phébus.

Le laser mégajoule, qui sera implanté en Aquitaine sur le site du Barp, constitue ainsi l'élément le plus important du dispositif expérimental. Compte tenu de l'ampleur du développement technique, il est prévu de le développer progressivement, en plusieurs étapes . La première est la mise en place d'un banc prototype, la ligne d'intégration laser ou LIL , qui permettra de tester les composants de la future machine Mégajoule et de prendre la relève du laser Phébus. La LIL doit être achevée en 2000. Le laser Mégajoule dans sa totalité devrait entrer en service en 2010-2012. Le coût total de l'investissement est estimé à environ 6,5 milliards de francs.

La réussite nécessaire de ce programme exceptionnel de simulation dans le domaine nucléaire suppose en outre trois conditions supplémentaires :

- d'abord un financement adapté : les dépenses prévues pour le programme de simulation sur la période de six ans couverte par la programmation militaire s'élèvent à 6.551 millions de francs 1995, sur un coût total estimé à 16 milliards sur une quinzaine d'années ; il faudra bien sûr veiller au respect de ces prévisions dans les lois de finances successives ; en 1997, 1 664 millions seront consacrés à ce programme de simulation ; mais il faut aussi souligner que, là comme ailleurs, l'effort devra impérativement être poursuivi durant les deux lois de programmation suivantes pour permettre d'atteindre les objectifs fixés et d'être au rendez-vous indispensable des années 2012-2013 pour garantir la sûreté et la fiabilité des armes appelées à assurer alors le renouvellement de notre composante sous-marine ;

- ensuite le maintien d'un potentiel humain de très haut niveau : un programme aussi ambitieux ne peut être mené à bien que par des équipes d'un potentiel scientifique et technique exceptionnel ; or, la Direction des Applications Militaires (DAM) du CEA va devoir affronter le renouvellement d'une génération d'ingénieurs ayant la pleine maîtrise du fonctionnement des engins ; l'enjeu du programme PALEN et de son financement satisfaisant est aussi d'assurer leur indispensable remplacement par des scientifiques et des techniciens au plus haut niveau, mobilisés par un pari exceptionnel et dotés des moyens nécessaires à sa réussite ;

- enfin le déroulement satisfaisant du programme de simulation pourra être également facilité par un renforcement de la coopération franco-américaine en la matière : le laser mégajoules constituera ainsi une réalisation unique au monde ; le seul outil comparable doit être réalisé aux Etats-Unis par le "National Ignition Facility" (NIF) ; c'est la raison pour laquelle le CEA a conclu, en juin 1994, un accord décennal avec le département américain de l'énergie pour la construction en parallèle des deux super-lasers ; cet accord évitera la duplication de certaines études, tout en laissant chaque partenaire maître de la conception de son laser, du choix des fournisseurs, et surtout de l'élaboration des expériences. Dans le même esprit a été conclu en juin dernier un memorandum franco-américain de coopération technique sur la sûreté, la sécurité et la fiabilité des armes nucléaires, qui s'inscrit dans la suite d'un accord bilatéral signé dès 1961 et qui consiste notamment en un échange de données - qui doit être particulièrement profitable à la France - dans le domaine de la simulation.

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D. LA PÉRENNITÉ ASSURÉE DE DEUX COMPOSANTES NUCLÉAIRES SÛRES ET FIABLES

Du fait du renoncement à la composante balistique sol-sol implantée sur le plateau d'Albion, notre dissuasion reposera à l'avenir sur deux composantes complémentaires, la composante balistique sous-marine et la composante aéroportée. Il était dès lors impératif de déterminer les conditions du renouvellement et de la modernisation , le moment venu, de ces deux composantes . C'est l'un des objets des décisions prises dans le cadre de la loi de programmation militaire qui précise ainsi l'avenir de nos forces de dissuasion en levant les incertitudes et en tranchant les options en présence.

1. La composante balistique sous-marine

La crédibilité et l'efficacité de la FOST (Force Océanique Stratégique) sont assurées, à l'horizon des 15 ou 20 prochaines années, par les sous-marins nucléaires lanceurs d'engins de nouvelle génération (SNLE-NG) qui sont dotés des missiles M45 , dont la tête nucléaire TN75 a été définitivement validée à l'occasion de la dernière campagne d'essais nucléaires.

a) Une force océanique stratégique constituée de 4 SNLE

La force océanique stratégique sera rapidement ramenée à un format de quatre bâtiments , permettant d'assurer le maintien "si nécessaire" en permanence à la mer de deux sous-marins .

La question du 4e SNLE-NG a ainsi été tranchée favorablement, ce qui était à la fois indispensable, aux yeux de votre rapporteur, pour garantir l'efficacité de notre composante sous-marine (quatre bâtiments sont en effet nécessaires pour en avoir trois dans le cycle opérationnel) et nécessaire pour limiter dans des proportions plus supportables la diminution du plan de charge de la DCN Cherbourg. Le quatrième bâtiment devrait ainsi être commandé en l'an 2000 pour une admission au service actif en 2008.

Les SNLE actuels seront progressivement retirés du cycle opérationnel au fur et à mesure de l'admission au service actif des SNLE-NG du type du "Triomphant" entré en service en septembre 1996. Les tableaux suivants indiquent les dates de retrait des SNLE actuels du type du "Redoutable", déjà retiré du service, et d'entrée en service des SNLE-NG :

SNLE type "LE REDOUTABLE M4"	Retrait du cycle opérationnel
LE TERRIBLE	mai 1996
LE FOUDROYANT	mars 1997
L'INDOMPTABLE	avril 1999
LE TONNANT	décembre 2002
L'INFLEXIBLE	juillet 2007

SNLE-NG type "LE TRIOMPHANT"	Admission au service actif
LE TRIOMPHANT	septembre 1996
LE TEMERAIRE	avril 1999
LE VIGILANT	décembre 2002
4E SNLE-NG	2008

Sous réserve que le décalage du programme des SNLE-NG (report d'un an de l'entrée en service du "Vigilant" et report de la commande du 4e bâtiment) ne provoque encore une augmentation du devis, le coût de ce programme exceptionnel - à la fois techniquement et financièrement - est estimé, rappelons-le, à plus de 88 milliards de francs. Environ 16 milliards de francs 1995 y seront consacrés durant la période de programmation, dont 3,8 milliards en 1997 (3,5 milliards 1995) ainsi que l'indique l'échéancier prévisionnel ci-dessous des crédits budgétaires prévus entre 1997 et 2002 :

MF PIB 95	1997	1998	1999	2000	2001	2002	TOTAL
CP	3563	3124	2721	2324	2396	1925	16 054

b) Les missiles balistiques M45 et M51

Les sous-marins de la FOST seront progressivement dotés de missiles balistiques M45 à partir de cette année, chaque sous-marin étant équipé de 16 missiles à 6 têtes nucléaires (soit 96 charges nucléaires). Après la mise en service des premiers M45 en 1996 pour équiper le "Triomphant", deux lots supplémentaires de M45 seront livrés d'ici 2002, durant la période de programmation.

Ces missiles M45 et les sous-marins de la FOST garantissent la crédibilité de la FOST jusqu'en 2010-2015. Pour cette échéance, la programmation et la planification à l'horizon 2015 prévoient le remplacement des missiles M45 par le développement d'un missile M51 , dérivé du programme M5, dont le coût sera de l'ordre de 30 milliards de francs (hors production en série et mise au point de la charge nucléaire). Plus de 10,5 milliards (dont près d'un milliard en 1997) seront consacrés à ce programme durant les six prochaines années, couvertes par la programmation.

Ce programme appelle trois observations principales de votre rapporteur :

- du point de vue des caractéristiques du futur missile , le M51, d'une masse totale de 55 tonnes (35 tonnes pour le M45), aura une portée d'environ 6.000 km avec chargement complet (4.000 km pour le M45) permettant d'élargir les zones de patrouille des sous-marins et pouvant ainsi mettre en oeuvre une dissuasion "tous azimuts" ; il bénéficiera en particulier d'un durcissement vis-à-vis des agressions nucléaires ;

- le volume supérieur réservé à la charge utile permettra de recourir à une tête nucléaire plus lourde et plus volumineuse du fait de l'interdiction des essais ; la mise en place des M51 est prévue en deux étapes : dans un premier temps, la partie "vecteur" sera renouvelée grâce au développement et à la fabrication du missile M51 en vue d'une mise en service à partir de 2010 ; dans un deuxième temps, la partie "tête nucléaire" sera renouvelée grâce à la mise en service à partir de 2015 d'une tête nucléaire nouvelle ( la TNN ) qui devra bénéficier des investissements effectués en matière de simulation, qu'il s'agisse des progrès de la modélisation ou de la montée en puissance progressive du laser mégajoule ;

- enfin, tout en sauvegardant l'architecture générale du programme M5, le missile M51 permet, au prix d'une simplification de la logique de développement et d'une réduction des exigences de performances, une réduction de coût de 22,5 % par rapport au programme M5 .

2. La composante aéroportée

Composante de complémentarité indispensable en raison de l'abandon des missiles sol-sol du plateau d'Albion, la composante aéroportée sera constituée, après le retrait de la mission nucléaire aux Mirage IV P en 1996, de trois escadrons de Mirage 2000N armés du missile ASMP et associés aux escadrons de ravitailleurs C135. Les Super-Etendard de l'aéronautique navale peuvent également, rappelons-le, être armés de l'ASMP.

Pour assurer, en fin de vie opérationnelle, vers 2008 , le remplacement de l'ASMP, la loi de programmation et la planification ont confirmé le choix d'un nouveau missile supersonique, " l'ASMP amélioré " qui représente, selon les termes du Chef de l'Etat, "le meilleur compromis possible entre les besoins opérationnels, les contraintes industrielles et les impératifs de maîtrise des dépenses publiques".

"L'ASMP amélioré" -dont le développement sera lancé en 1997- a été conçu dans l'optique du renouvellement de la filière statoréacteur , technologie éprouvée par la France, garante de pénétration à très grande vitesse selon des trajectoires variées (haute ou très basse altitude) avec un souci d'optimisation du rapport coût/efficacité.

Il s'agit d'un missile qui associera un vecteur dérivé de l'ASMP - mais modernisé et amélioré, en particulier en allonge (portée de l'ordre de 500 km) et capacité de pénétration - et une charge nucléaire nouvelle . "L'ASMP amélioré" sera adapté sous Mirage 2000N à sa mise en service opérationnel en 2008 et emporté ultérieurement par le Rafale. La tête nucléaire (TNA) de l'"ASMP amélioré", qui devra être disponible en 2008, s'appuiera essentiellement sur les outils de simulation actuels dans la mesure où elle ne s'écartera pas sensiblement des engins expérimentés lors de la dernière campagne d'essais.

Sur le plan financier, le coût du développent du programme ASMP amélioré est estimé à 4,3 milliards de francs - soit deux fois moins que le programme ASLP initialement envisagé. Le cumul des crédits inscrits à ce titre dans la loi de programmation est, pour les six prochaines années, de près de 2 milliards.

Observation complémentaire : le nouveau réacteur d'essais RES

Au-delà de ces programmes majeurs, votre rapporteur tient en outre à souligner ici les décisions prises concernant le nouveau réacteur d'essais pour la propulsion nucléaire dont notre commission a depuis plusieurs années souligné le caractère indispensable (cf. notamment l'analyse détaillée de M. Jacques Golliet dans son avis budgétaire n° 82, tome IV, sur le projet de loi de finances pour 1995, pages 41 à 46).

Ce nouveau réacteur d'essais RES est appelé à remplacer au Centre d'études nucléaires de Cadarache l'actuel réacteur d'essais (RNG) qui arrivera en fin de vie au début du siècle prochain. Un nouveau réacteur d'essais était impératif compte tenu des quatre missions essentielles qui lui sont confiées :

- la qualification des combustibles nucléaires pour les chaufferies embarquées,

- l'aide à la maintenance du parc des chaufferies nucléaires,

- le développement des nouveaux composants pour les chaufferies futures dont, en premier lieu, la chaufferie du SNA-NG (sous-marin d'attaque de nouvelle génération),

- et la formation des personnels chargés de la conduite ou de la maintenance.

Aucune impasse ne pouvait donc être effectuée dans ce domaine, s'agissant de la préservation d'une compétence majeure conditionnant, au bout du compte, la capacité de la France de mettre à la mer des bâtiments à propulsion nucléaire.

Le futur RES aura une puissance comparable à celle du RNG actuel. Sa réalisation permettra le maintien de la compétence "propulsion navale nucléaire" du CEA et des industriels associés (Technicatome et DCN Indret). En effet, ce projet assurera la continuité pendant les années qui sépareront les deux programmes de bâtiment à propulsion nucléaire, le porte-avions "Charles de Gaulle" et le sous-marin nucléaire d'attaque de nouvelle génération (SNA-NG).

Son coût global (réacteur et installations associées) sera de l'ordre de 3.800 millions de francs, dont 1.784 milliards sont prévus durant la période de programmation 1997-2002.

Le RES doit être mis en service en 2005 , date plus lointaine que ce qui était envisagé initialement (2002) mais qui est cohérente avec la qualification des principaux composants de la chaufferie du SNA-NG dont l'admission au service actif du premier exemplaire est prévue vers 2010. Par ailleurs, la mise en service du RES permettra la continuité des prestations actuellement fournies par le RNG, arrivant en fin de vie à cette échéance.

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E. LA POURSUITE DE LA DIMINUTION DES CREDITS CONSACRES AU NUCLEAIRE

1. L'évolution globale des crédits

Ces décisions importantes et attendues doivent garantir à long terme l'indispensable maintien de nos forces nucléaires au niveau de suffisance requis , conforme à la doctrine de dissuasion constante de la France. Elles doivent permettre à la fois le déroulement satisfaisant des programmes en cours indispensables - notamment les SNLE de nouvelle génération et le programme PALEN de simulation - et la préparation du renouvellement en fin de vie des composantes aéroportée et sous-marine.

Dans le même temps, les décisions prises permettent des économies substantielles , notamment dans la perspective du renouvellement des composantes actuelles (programmes M51 et ASMP amélioré). Des économies supplémentaires résulteront aussi à terme des mesures de réduction du nombre d'armes ou de fermetures de sites décidées par la France, en particulier l'abandon de la composante terrestre.

C'est dans ce contexte que la loi de programmation a prévu de consacrer une enveloppe financière totale de 105,8 milliards de francs 1995 à la dissuasion, soit une moyenne annuelle de 17.550 millions sur la période 1997-2002.

Rapportée aux 516 milliards de crédits d'équipement prévus sur la période, la part consacrée aux forces nucléaires représentera ainsi 20,5 % du titre V . Elle s'établira même en fin de période à un niveau inférieur à 20 % du titre V au sein d'un budget d'équipement lui-même en diminution, au terme de l'évolution précisée dans le tableau ci-dessous :

MF 95	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Crédits nucléaires	18361	18103	17789	17447	17142	16943
% nucléaire/TV-VI	21,35 %	21,05 %	20,68 %	20,68 %	19,93 %	19,70 %

Ces données appellent les observations suivantes de votre rapporteur :

- les crédits consacrés au nucléaire s'élèveront pour 1997 à 19.150 millions de francs, soit 18 361 millions 1995 compte tenu du transfert de 200 millions au B.C.R.D. (budget civil de recherche et développement) ; ils représenteront moins de 21, 5 % du total des crédits d'équipement militaire, et marqueront une diminution de 5,4 % d'un an sur l'autre ;

- ces perspectives pour les six prochaines années doivent être replacées dans le cadre de la diminution constante de la part des crédits consacrée au nucléaire illustrée par le tableau ci-dessous :

MF 95	1980	1981	1982	1983	1984	1985	1986	1987
Crédits nucléaires	25714	26594	25890	29282	30747	31253	32063	34256
% nucléaire/TV-VI	31,1 %	30,0 %	27,6 %	31,6 %	32,7 %	32,6 %	33,4 %	32,4 %

MF 95	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996
Crédits nucléaires	36542	36503	36016	33756	31769	27424	22181	20745	19062
% nucléaires/TV-VI	32,6 %	30,0 %	31,4 %	30,1 %	29,0 %	25,7 %	22,8 %	21,8 %	21,9 %

La réduction des crédits a ainsi été particulièrement considérable au cours des dernières années, passant de plus de 36 milliards par an et de plus de 30 % du titre V dans les années 1988-1990 à moins de vingt milliards par an et moins de 22 % du titre V aujourd'hui ;

- la nouvelle programmation poursuit et accentue cette évolution et représente une économie moyenne de l'ordre de trois milliards par an par rapport aux prévisions de la programmation 1995-2000.

Cette nouvelle réduction est permise par les décisions prises et par un effort d'économies vigoureux . Les flux financiers désormais prévus doivent permettre, au prix d'efforts de gestion et de productivité très importants, le bon déroulement des programmes indispensables. Mais il s'agit là, comme l'a souligné le Président de Villepin dans son rapport sur la loi de programmation, d'une "enveloppe financière calculée au plus juste ".

C'est pourquoi votre rapporteur estime qu' elle doit être strictement garantie , tant dans les lois de finances successives que dans leur exécution pratique. En se réjouissant qu'il en soit ainsi dans le projet de budget pour 1997, il souligne en particulier la nécessité d'assurer les financements requis par l'évolution des programmes de simulation , qui feront demain -il faut le redire - partie intégrante de la panoplie nucléaire et constitueront un élément essentiel de la crédibilité de nos forces de dissuasion.

2. Les crédits de la Direction des Applications Militaires (DAM) du CEA

C'est dans ce cadre qu'il convient de veiller avec la plus grande attention aux crédits de la Direction des Applications Militaires (DAM) du CEA.

L'arrêt des essais nucléaires et le développement de la simulation se traduisent par une importante réorientation des activités de la DAM. Mais, dans le même temps, les décisions prises - réduction des crédits militaires, arrêt des essais et réduction des forces nucléaires - imposent à la DAM une substantielle réduction de son format .

Du point de vue des masses financières, les ressources du CEA provenant du ministère de la défense seront de 41,48 milliards de francs 1995 sur la période 1997-2002 couverte par la programmation. Sur cette somme, les moyens financiers alloués à la DAM seront, sur la même durée de six ans, de 37,65 milliards , ainsi répartis :

- environ 30 milliards pour les armes , dont 6,6 milliards pour le programme de simulation,

- et 7,3 milliards pour les matières et la propulsion , dont 1,8 milliard pour le programme RES.

En 1997, les crédits alloués au CEA s'élèveront à 6 904 millions de francs , soit une diminution de 6,4 % par rapport à 1996. Près du quart de ces crédits (23,8 %) seront consacrés aux programmes de simulation.

L'adaptation de la DAM à son plan de charge se traduira par la mise en oeuvre d'un plan aboutissant notamment :

- à une forte réduction des effectifs, appelés à passer de 5300 personnes en 1996 à 4500 à l'horizon 2000 ; cette diminution doit s'effectuer par simple jeu des départs naturels en raison de la pyramide des âges de la DAM (6 % de départs à la retraite par an) ; mais il est essentiel pour la DAM, afin de préserver son potentiel scientifique et technique unique en matière nucléaire, de poursuivre le recrutement de scientifiques de haut niveau notamment pour la simulation ;

- et à une restructuration des installations ; cette réduction du format se traduira notamment par la fermeture de deux centres (Limeil et Vaujours) et par le regroupement des activités nucléaires à Valduc et des activités de simulation au CESTA en Aquitaine.

Pour accompagner cette restructuration, une enveloppe de 762 millions de francs a été - rappelons-le - prévue par la loi de programmation dans le cadre du fonds d'adaptation industrielle de 4,8 milliards dont l'essentiel est consacré à la réorganisation de la DCN (Direction des Constructions Navales). Cette somme est ainsi répartie :

- 294 millions pour le coût en infrastructures,

- et 468 millions pour le coût des mesures sociales d'incitation à l'importante mobilité géographique (1450 personnes seront concernées d'ici l'an 2000) qui résultera des restructurations.

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* *

CHAPITRE III - L'ESPACE MILITAIRE

L'enveloppe destinée à l'espace militaire pour les années 1997 à 2002 a été fixée à 20,7 milliards de F. par la nouvelle programmation. Cet effort représentera sur la période 4 % des dépenses d'équipement des armées et il n'inclut pas de contribution du ministère de la Défense au budget civil de recherche et de développement. Il s'agit donc, en valeur absolue, d'un maintien des dotations consacrées à l'espace militaire qui se trouve de ce fait relativement épargné par les contractions budgétaires.

La pérennité des moyens dévolus à l'espace militaire traduit l' importance accordée aux équipements spatiaux d'observation et de communication . Dans un nouveau contexte stratégique marqué par l'émergence de crises auxquelles notre pays peut être confronté, ces équipements spatiaux doivent permettre d'assurer la maîtrise du renseignement et de mettre en oeuvre des systèmes de télécommunications performants, conditions indispensables au développement de ce que le livre blanc sur la Défense de 1994 a appelé "les nouvelles capacités prioritaires" de nos forces armées , à savoir la prévention et la projection.

La révision à la baisse des crédits d'équipement des armées n'affectera pas l'espace militaire . Les crédits prévus par la loi de programmation militaire, en moyenne 3,5 milliards de F par an d'ici 2002, permettront à la France de poursuivre les programmes engagés depuis une quinzaine d'années tant en matière de communication que d'observation. Sans pour autant rivaliser avec les Etats-Unis ou la Russie, la France pourra disposer, grâce au maintien de son effort budgétaire, d'un ensemble cohérent d'équipements spatiaux militaires sans équivalent en Europe.

Il faut rappeler que la préservation des programmes spatiaux est un élément fondamental du renforcement de l'autonomie stratégique de la France.

Une première illustration vient d'en être fournie il y a quelques semaines lorsque sur la base des renseignements recueillis par le satellite d'observation HELIOS I, le gouvernement français a pu se livrer à sa propre appréciation de la situation dans le sud de l'Irak et a pu arrêter sa décision en conséquence. Il est évident qu'avant la mise en service de ce satellite en juillet 1995, la dépendance vis-à-vis des sources d'information extérieures n'autorisait pas la même liberté d'action.

Pour autant, les moyens financiers consacrés par la France à l'espace militaire paraissent modestes au regard du budget militaire spatial américain, près de 25 fois supérieur, et du coût des programmes. La réalisation des objectifs implique donc un renforcement de la coopération européenne qui s'impose pour des raisons financières et industrielles, l'industrie spatiale civile intégrant déjà largement la dimension européenne.

C'est dans un cadre européen que l'on tirera les meilleurs profits d'une articulation étroite entre programmes civils et programmes militaires. C'est également grâce à une coopération aux stades du développement, de la production et de l'exploitation des programmes que pourra s'édifier un ensemble de moyens cohérents offrant une alternative au système américain.

Il est donc particulièrement nécessaire que la coopération franco-allemande, notamment sur les programmes HELIOS II et HORUS, puisse se poursuivre dans de bonnes conditions, malgré les tensions provoquées par les contraintes budgétaires, faute de quoi l'équipement de nos armées en moyens spatiaux serait retardée et les perspectives d'édification d'une Europe de la défense disposant d'une réelle autonomie stratégique seraient amoindries.

I. LES PROGRAMMES SPATIAUX MILITAIRES

L'effort budgétaire consacré à l'espace militaire se concentre sur deux types de programmes, l'un relatif aux télécommunications et l'autre, plus récent, intéressant l'observation. Pour des raisons de coûts, les autres programmes, liés notamment à l'écoute électromagnétique et aux dispositifs d'alerte avancée, ne sont pour l'instant pas lancés.

A. LES TÉLÉCOMMUNICATIONS MILITAIRES SPATIALES

C'est dans le domaine des télécommunications qu'ont été réalisées les premières applications militaires de l'espace, en France avec le programme SYRACUSE comme au Royaume-Uni avec le programme SKYNET. Un réseau de télécommunications à base de satellites s'avère en effet indispensable à la conduite des opérations sur les théâtres extérieurs.

Les premiers programmes militaires se sont tout d'abord greffés sur les programmes civils avant de mieux prendre en compte les besoins spécifiques des armées en matière de couverture géographique et de protection contre le brouillage et les agressions.

1. Le programme SYRACUSE II

Le programme SYRACUSE I a permis l'installation de systèmes militaires sur les trois satellites TELECOM 1 lancés en 1984, 1985 et 1988.

Compte tenu de la durée de vie limitée des satellites, le programme SYRACUSE II , décidé en 1987, a permis de prendre le relais et d'assurer la continuité du service. Elaboré en liaison avec le programme civil TELECOM 2, ce programme vise aussi à étendre le réseau à de nouveaux types de stations et à accroître la protection d'un certain nombre de liaisons.

La mise en service opérationnelle a commencé avec le lancement d'un premier satellite en 1991, suivi d'un deuxième en 1992. La phase de transition avec le système SYRACUSE I s'est achevée en 1995. La durée de vie d'un satellite étant de 10 ans, les deux derniers lancements effectués le 12 décembre 1995 et le 8 août 1996 permettront de maintenir la continuité du service jusqu'en 2005.

S'agissant des stations au sol, le système SYRACUSE I n'en comportait que 23. Celles-ci sont modernisées et leur nombre est porté à plus de 100, les dernières stations étant livrées en 1997. Le coût pour la défense du programme SYRACUSE II et de ses compléments déjà lancés est évalué à plus de 12,5 milliards de F constants de 1996.

Pour 1997, les autorisations de programmes le concernant s'élèveront à 322 millions de F et les crédits de fonctionnement à 624 millions de F.

2. Le programme SYRACUSE III

Le programme SYRACUSE III doit succéder en 2005 au système SYRACUSE II. Il devra en outre accroître la capacité de résistance d'un nombre important de liaisons aux moyen de guerre électronique et étendre la zone de couverture, tout en améliorant la cohérence interarmées et l'interopérabilité avec nos alliés. Il s'appuiera sur un nombre de stations accru (400) et de types diversifiés. La composante spatiale devrait comprendre 4 ou 5 satellites.

Les études de faisabilité sont lancées depuis 1993 mais les choix concernant l'organisation du programme et surtout les aspects de coopération internationale n'ont pas encore été arrêtés.

Le coût prévisible de ce programme et la recherche d'une meilleure interopérabilité avec les alliés ont progressivement conduit à élargir à un nombre important de pays les différentes options de coopération internationale.

Une réalisation purement nationale, avec ou sans France Telecom, reste toujours à l'étude, mais on peut se demander si les contraintes financières la rendent encore envisageable.

Un temps envisagée, une coopération trilatérale franco-anglo-américaine (Inmilsat) semble aujourd'hui écartée car elle répond moins bien aux besoins américains.

Plusieurs options de coopération bilatérale ont également été étudiées, avec l'Allemagne (Geftsatcom) mais surtout avec le Royaume-Uni (Bimilsatcom). En effet, français et britanniques se trouvent confrontés au même moment à la nécessité de trouver un successeur à SYRACUSE II et à SKYNET 4.

La forte complémentarité des besoins français et britanniques conduit à retenir comme très probable la concrétisation de cette coopération mais l'intérêt manifesté par les allemands pourrait déboucher sur une coopération trilatérale entre la France, le Royaume-Uni et l'Allemagne (projet TRIMILSATCOM), qui couvrirait le système le plus complet et constitue aujourd'hui l'hypothèse la plus probable.

Un projet plus vaste associant aux trois pays précités l'Italie, la Belgique, l'Espagne et les Pays-Bas, baptisé Eumilsetcom, a également été formulé.

Le coût total du programme SYRACUSE III est dificile à établir en l'absence du choix définitif sur la formule de coopération. Dans l'hypothèse où le projet Trimilsatcom serait retenu, le coût pour le ministère de la défense français est évalué à 15,4 milliards de F. 1996.

Quoi qu'il en soit, le montant prévu par la loi de programmation pour la période 1997-2002 s'élève à 3,976 milliards de F 1995. Le projet de budget pour 1997 prévoit 625 millions de F en autorisation de programme et 314 millions de F. en crédits de paiement.

B. LES PROGRAMMES D'OBSERVATION

Développés plus tardivement que les programmes de télécommunications, les programmes militaires d'observation satellitaire occupent désormais une place majeure dans le renforcement des capacités de renseignement . Par rapport aux moyens classiques d'observation, ils présentent l'avantage de couvrir de manière quasi-permanente l'ensemble de la planète sans restrictions liées à l'utilisation de l'espace aérien et sans risque d'incident.

Engagés dès le départ dans le cadre d'une coopération européenne, les projets militaires d'observation spatiale, qui s'appuient sur les acquis du programme civil SPOT, ont évolué vers une meilleure prise en compte des besoins spécifiquement militaires.

Le système d'observation optique HELIOS I, opérationnel depuis juillet 1995, permet déjà d'assurer les fonctions de base du renseignement spatial. Le système optique à infrarouge HELIOS II, en début de développement, permettra l'observation de nuit tout en améliorant la résolution des images. Enfin, le programme d'observation radar HORUS constitue le complément nécessaire du précédent puisqu'il permettra l'observation quelles que soient les conditions météorologiques et fournira des informations supplémentaires sur les structures et la nature des sites observés.

1. Le programme d'observation optique HELIOS I

Le programme d'observation optique HELIOS I a été lancé par la France en 1986 mais l'Italie en 1987, puis l'Espagne en 1988 se sont joints au programme à hauteur respectivement de 14,1 % et 7 % et disposent d'un droit d'utilisation potentielle des images à due concurrence. Le système inclut un module expérimental d'écoute électromagnétique (EURACOM) qui est exclusivement réalisé par la France.

Ce programme a été mené en liaison avec le programme civil SPOT 4, les deux satellites utilisant une plate-forme commune.

Il faut rappeler que les capacités du système optique HELIOS I sont limitées à l'observation de jour et par temps clair.

Le premier satellite, HELIOS IA, a été mis en orbite le 7 juillet 1995 et il est entré en phase opérationnelle le 11 octobre 1995.

Le second satellite, HELIOS IB, sera disponible d'ici la fin de l'année 1996 et pourrait si nécessaire être lancé dès 1997. Il est toutefois prévu de conserver HELIOS IB en réserve pour assurer le moment venu la relève d'HELIOS IA dont la durée de vie est de quatre à cinq ans.

Le coût total prévisionnel pour le ministère de la défense du programme HELIOS I s'élève à 9,4 milliards de francs 1996.

Les crédits de paiement consommés fin 1995 se montaient à 7,6 milliards de F. Le projet de budget pour 1997 prévoit de consacrer 701 millions de F, contre 835 millions de F en 1996, à HELIOS I;

L'ensemble des crédits prévus par la loi de programmation pour HELIOS I sur la période 1997-2002 s'élève à 2,8 milliards de F.

2. Le programme d'observation optique et infrarouge HELIOS II

Le système HELIOS II doit normalement permettre d'assurer la continuité du service dès 2001 , en remplacement du système HELIOS I.

Sa phase de définition a débuté en 1994 avec les objectifs suivants :

• permettre l'observation de nuit grâce à une capacité infrarouge

• améliorer les capacités de prise de vue et de transmission des images afin d'en augmenter le nombre et de réduire les délais d'acquisition de l'information,

• améliorer la résolution des images pour mieux détecter les objectifs d'intérêt militaire.

Le système comporterait trois satellites dont le premier devrait normalement pouvoir être lancé dès 2001.

Comme HELIOS I, HELIOS II doit être réalisé en coopération européenne. L'Italie et l'Espagne, déjà parties prenantes dans le cadre d'HELIOS I ont bien entendu été sollicitées. Le principe d'un élargissement à l'Allemagne de cette coopération a été décidé au sommet franco-allemand de Baden-Baden en décembre 1995 puis confirmé au sommet de Dijon en mai dernier.

Le lancement de la phase de développement d'HELIOS II reste suspendue à la clarification de la participation de chacun de nos partenaires à ce programme.

La participation allemande , que la France souhaiterait voir arrêtée à 10 % du coût du programme, a semblé un moment remise en cause par le ministre allemand de la défense à l'issue des arbitrages budgétaires effectués à Bonn. Les déclarations de ce dernier au cours de l'été laisseraient entendre que le retrait d'HELIOS II pourrait découler des restrictions affectant les programmes d'armement. Il apparaît d'autre part qu'une partie des responsables du ministère de la défense plaidaient pour l'achat de satellites américains qui seront rapidement disponibles sur le marché.

Devant le Sénat le 23 octobre dernier, le ministre de la défense, M. Charles MILLON, a fermement confirmé l'accord existant entre les chefs d'état des deux pays pour mener ce programme en coopération.

La confirmation de la participation allemande conditionne en partie les décisions des gouvernements italien et espagnol et la mise au point définitive de la clef du financement de ce programme.

Enfin, deux questions importantes restent elles aussi en suspens :

• la confirmation du dispositif industriel , étant entendu que compte tenu des lourds investissements déjà réalisés par la France dans le domaine des satellites d'observation, cette dernière pourrait légitimement espérer une participation industrielle supérieure à sa participation financière ;

• le lien entre les financements et l'accès aux images , qui selon votre rapporteur doit impérativement être maintenu de manière rigoureuse.

Le ministre de la défense table actuellement sur une participation allemande de 10 % et une participation italienne et espagnole d'un total sensiblement équivalent. Dans l'hypothèse d'un taux de coopération de 20 %, le coût du programme HELIOS II pour le ministère de la défense , comprenant le lancement de trois satellites et l'adapation des installations au sol, est évalué à 11,7 milliards de F 1996.

Les crédits de paiement consommés à la fin 1995 s'élèveront à 1739 millions de F. 1049 millions de F sont inscrits dans le budget pour 1997 contre 843 millions de F en 1996, une enveloppe de 6,4 milliards de F 1995 ayant été prévue par la loi de programmation pour la période 1997-2002.

3. Le programme d'observation radar HORUS

Le programme d'observation radar HORUS a été conçu en complément du programme optique HELIOS pour obtenir des images par tous les temps, même en cas de couverture nuageuse, de jour comme de nuit, y compris sous des couverts (fumée, camouflage), avec des possibilités de surveillance de larges zones.

L'ensemble des avantages de l'observation radar est toutefois contrebalancé par une plus grande difficulté d'interprétation des images, si bien que la référence aux observations optiques demeure indispensable .

Il existe donc une très forte complémentarité entre observation optique visible ou infrarouge et observation radar , la fusion de ces trois types d'images enrichissant considérablement l'information et permettant le recueil des renseignements quelles que soient les conditions sur le terrain.

Seule la mise en oeuvre du programme d'observation radar HORUS peut donc permettre, associée au système HELIOS, de construire un système d'observation spatiale militaire complet et cohérent.

Le programme HORUS, qui comporterait le lancement de trois satellites à partir de 2005, doit faire l'objet d'une coopération européenne avec l'Allemagne et l'Italie.

Mais c'est cette fois l'Allemagne qui assurerait la maîtrise d'oeuvre et prendrait à sa charge la plus grosse part du financement, la France n'intervenant qu'à hauteur du tiers et l'Italie du cinquième.

La décision de principe de coopération franco-allemande a été prise lors du sommet de Baden-Baden le 7 décembre 1995, mais l'accord cadre de coopération n'est pas encore signé. Si la signature intervient lors du sommet de décembre prochain, les études de faisabilité pourraient démarrer en 1997, l'objectif restant de lancer le premier modèle de vol HORUS I A à l'horizon 2005.

Comme pour HELIOS II, le ministre français de la défense s'est déclaré devant le Sénat très confiant sur la solidité de l'accord franco-allemand sur HORUS, malgré les turbulences qui avaient affecté la préparation du budget militaire allemand.

Le coût du programme pour la France est évalué à 6,4 milliards de F 1996, sur l'hypothèse d'une participation d'environ un tiers.

Pour l'instant, seuls 162 millions de F avaient été consacrés au titre de ce programme, 83 millions de F étant inscrits au budget 1996 et 175 millions de F prévus pour 1997.

L'enveloppe prévue par la loi de programmation sur la période 1997-2002 s'élève quant à elle à 2,4 milliards de F 1995.

4. Les autres programmes

Si compte tenu des contraintes budgétaires la priorité a été donnée aux programmes optiques et radar, d'autres équipements pourraient à terme compléter les moyens du renseignement spatial militaire.

Le satellite d'écoute des émissions électroniques permettrait par exemple de détecter systématiquement les zones d'activité électromagnétique anormale et d'orienter ainsi très rapidement les moyens d'observation optique et radar vers ces régions.

Après l'abandon du programme ZENON, aucun programme opérationnel n'a été pour l'instant envisagé dans ce domaine où seuls les Etats-Unis et la Russie disposent de moyens confirmés.

Toutefois, le système expérimental EURACOM, exclusivement financé par la France, a été embarqué sur HELIOS. Un microsatellite expérimental "CERISE" a été lancé en 1995 et doit permettre de surveiller certaines gammes de fréquence et de recueillir des informations sur l'environnement radioélectrique. Un second microsatellite "CLEMENTINE" pourrait être lancé en 1997 afin de compléter les renseignements déjà obtenus et de favoriser la mise au point d'un futur système opérationnel.

Moins complexe et moins coûteux que le satellite optique ou radar, le satellite d'écoute permettrait d'améliorer très sensiblement l'efficacité de notre système de renseignement spatial, particulièrement pour la détection des crises dès les premiers indices. Même s'il semble aujourd'hui prématuré d'envisager un développement de ce type de matériel, il est néanmoins indispensable de poursuivre les études nécessaires à la mise au point des besoins et des spécifications.

Plus lointaine encore apparaît la perspective de réalisation d'un satellite de détection des lancements de missiles balistiques dans le cadre des systèmes dits "d'alerte avancée".

La possession d'un système d'alerte, même en l'absence de moyens d'interception antimissiles, apparaît cependant comme un élément de nature à renforcer la crédibilité de notre dissuasion.

La France souhaiterait que la réalisation d'un tel système s'effectue en coopération européenne, sur la base de moyens satellitaires. Le coût de ce type de système, qui devrait comprendre deux satellites opérationnels, l'un pour la détection des tirs et le second pour suivre la trajectoire, serait de l'ordre de 10 milliards de F et on comprend que compte tenu de la nécessité de poursuivre en priorité l'achèvement des capacités d'observation optique et radar, il ne puisse être envisagé à brève échéance. Il apparaît ici encore néanmoins nécessaire de poursuivre les réflexions et études en cours.

II. LE FINANCEMENT DE LA POLITIQUE SPATIALE MILITAIRE

La loi de programmation consacre la pérennité des moyens affectés à la politique militaire spatiale. Les crédits prévus pour la période 1997-2002 sont de l'ordre de 3,5 milliards de F par an ce qui correspond à un maintien des dotations des dernières années. Les crédits consacrés à l'espace sont donc épargnés par la réduction très sensible qui affecte l'ensemble du titre V de la défense. Pour autant, ces crédits restent modestes, surtout si on les rapporte à l'ambition de notre pays de se doter dans le domaine satellitaire, des moyens nécessaires à son autonomie stratégique et à la conduite et au commandement d'opérations extérieures.

La réussite de partenariats européens apparaît donc indispensable à la réalisation dans des délais acceptables des objectifs que s'assigne notre pays.

A. LE BUDGET SPATIAL MILITAIRE FRANCAIS

La lecture du budget spatial militaire français au cours des dernières années a été rendue difficile par l'importance des transferts intervenus au profit du Centre National d'Etudes Spatiales (CNES) au titre du budget civil de recherche et de développement (BCRD). La loi de programmation militaire 1997-2002 a eu le mérite de clarifier la situation pour 1997 et les années suivantes.

1. Les dotations prévues par la loi de programmation

De 1990 à 1996, les dotations consacrées à l'espace militaire ont évolué comme suit :

(en millions de Francs courants)

	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996
Crédits de paiement	3010	3084	3623	3862	4066,4	5016	4573,5
dont BCRD	-	-	-	253	400	882	1120
hors BCRD	3010	3084	3623	3609	3666,4	4134	3453,5

Il faut toutefois noter que l'évolution en dents de scie des exercices 1994, 1995 et 1996 est difficile à interpréter dans la mesure où pour ces années là, c'est la notion de crédits disponibles, incluant les reports, qui a été retenue.

Selon les informations fournies à votre rapporteur, les crédits de paiements inscrits en programmation pour la période 1997-2002 s'élèveraient à près de 21 milliards de F répartis comme suit :

(en millions de F 1995)

	1997 ^(1)	1998	1999	2000	2001	2002
Crédits de paiement	3298	3387	3461	3556	3563	3726

(1) crédits inscrits dans le PLF pour 1997

L'enveloppe "espace" de la programmation se répartirait principalement comme suit :

- programme de télécommunications : 6.230 millions de F.

dont Syracuse II 2.254 millions de F

Syracuse III 3.976 millions de F

- programme d'observation : 11.614 millions de F

dont Helios I 2.837 millions de F

Helios II 6.379 millions de F

Horus 2.398 millions de F

Il faut noter que conformément à la loi de programmation, aucune contribution au CNES au titre du BCRD n'est prévue sur la période, sur cette enveloppe financière.

2. Les dotations prévues en 1997

L'ensemble des crédits consacrés à l'espace pour 1997 diminue nettement par rapport au budget voté de 1996 en raison de la suppression de la contribution au BCRD.

(en millions de F.)

Crédits consacrés à l'espace	Budget voté 1996	Projet budget 1997	%
Autorisation de programme	3864,7	3407	- 11,8
Crédits de paiement	4085	3298	- 19,3

L'essentiel de ces crédits relève de la délégation générale pour l'armement (DGA), puisque celle-ci est dotée de 3 191 millions de F en autorisations de programme (- 9,8 % par rapport au budget voté de 1996) et de 2 977 millions de F en crédits de paiement (- 22,4 %).

Un peu plus du dixième de ces crédits sont consacrés aux études amont , soit 393 millions d' AP (+ 6,8 %) et 340 millions de CP (- 9,1 %), le restant étant destiné aux réalisations.

La baisse des crédits "espace" de la DGA résulte essentiellement de la prise en compte, en 1996, de la contribution au CNES qui transitait par la direction des missiles et de l'espace (DME).

Outre la DGA, les autres bénéficiaires de crédits, au titre des réalisations exclusivement, sont :

• l'Etat-major des armées avec 29 millions d'AP (- 74,8 %) et 121 millions de CP (+ 5,2 %) ;

• la Marine, avec 127 millions d'AP (- 9,9 %) et 105 millions de CP (+ 61,5 %) ;

• l'Armée de terre, avec 14 millions d'AP (- 61,9 %) et 50 millions de CP ( + 138 %) ;

• et l'Armée de l'air, avec 46 millions d'AP (+ 35,3 %) et 45 millions de CP (- 10 %).

Sur le plan opérationnel, plus de 70 % des crédits sont gérés par la direction des missiles et de l'espace, le restant relevant quasi exclusivement de la direction des systèmes terrestres et d'information (DSTI).

Les dotations figurant dans le projet de budget pour 1997 sont conformes aux prévisions de la loi de programmation. Elles permettent donc de poursuivre, selon l'échéancier prévu, l'exploitation de systèmes déjà opérationnels tels que SYRACUSE II ou HELIOS I et les études concernant les autres programmes destinés à les remplacer ou à les compléter, à savoir HELIOS II et dans une moindre mesure SYRACUSE III et HORUS.

On doit toutefois constater que cette enveloppe budgétaire exclut tout lancement de nouveaux programmes dans les domaines de l'écoute électromagnétique ou de la détection des lancements de missiles et qu'elles ne permettra de réaliser les objectifs d'équipement en moyens d'observation optique et radar qu'à la double condition :

- de ne pas être affectée par des mesures de régulation budgétaire ou des transferts au titre du BCRD ;

- d'être assortie des cofinancements de nos partenaires européens prévus pour les programmes menés en coopération.

B. LA NÉCESSITÉ D'UNE COOPÉRATION EUROPÉENNE ACCRUE

La nécessité d'une coopération européenne accrue apparaît à un triple point de vue :

• sur le plan financier , les moyens consacrés par la France aux programmes spatiaux militaires sont les plus importants en Europe mais leur niveau, 3,5 milliards de F par an en moyenne, apparaît bien faible en regard du budget spatial militaire américain, évalué à 18 milliards de dollars soit plus de 90 millions de F. Compte tenu du coût des équipements, il n'est guère possible de réaliser en Europe un ensemble cohérent de moyens satellitaires d'observation sans recours à la coopération, a fortiori en période de restriction budgétaire.

• sur le plan industriel , la coopération dans le domaine spatial militaire doit logiquement découler de celle qui s'est développée dans le domaine civil. A la différence des Etats-Unis où programmes civils et militaires ont été menés simultanément mais séparément, les programmes militaires européens ont bénéficié des apports des programmes civils qui les avaient largement précédés. Le renforcement de la synergie entre programmes civils et militaires procure d'importants bénéfices en termes technologiques et financiers, le développement combiné des programmes HELIOS et SPOT ayant par exemple permis de réaliser une économie estimée à 1 milliard de F. Elle doit également consolider l'industrie spatiale européenne.

• sur le plan politique enfin, le domaine de l'espace apparaît comme l'un des plus stratégiques, par l'autonomie qu'il permet dans la collecte du renseignement et l'appréciation des situations et par le rôle qu'il joue dans le commandement et la conduite des opérations. L'espace militaire se trouve donc au coeur de la concrétisation d'une Europe de la défense.

Le renforcement de la coopération en Europe implique nécessairement la consolidation de l'axe franco-allemand apparu lors du sommet de Baden-Baden en décembre 1995, avant que soit envisagée, dans le cadre de l'UEO notamment, une préfiguration de politique spatiale européenne.

1. Les perspectives d'une Europe spatiale militaire demeurent lointaines

L'évolution des programmes militaires spatiaux depuis une dizaine d'années montre qu'à partir d'initiatives nationales, l'on s'oriente de plus en plus vers des solutions bilatérales ou multilatérales. L'aboutissement logique de cette évolution consisterait à mettre en oeuvre une réelle politique spatiale militaire européenne, comparable par exemple à ce qui est réalisé, dans le domaine civil, par l'agence spatiale européenne.

Un certain nombre d'initiatives ont d'ores et déjà été prises dans le cadre de l'Union de l'Europe occidentale sous la forme tout d'abord d'un centre expérimental satellitaire d'observation, qui a été implanté à Torrejon en Espagne et dont le rôle est centré sur l'interprétation des images. L'UEO a également lancé une étude sur un éventuel système européen d'observation spatiale, mais celle-ci ne paraît pas actuellement en mesure de déboucher sur des réalisations concrètes.

On peut en revanche signaler que la France et l'Allemagne, dans la mesure où la coopération sera effectivement mise en place, pourraient proposer d'associer l'UEO à l'exploitation opérationnelle des systèmes d'observation HELIOS II et HORUS, dans des conditions améliorées par rapport à celles de l'accord de fourniture d'images provenant d'HELIOS I au centre de Torrejon dépendant de l'UEO.

Les résultats encore modestes obtenus au sein de l'UEO laissent à penser que seule une coopération franco-allemande active et solide peut donner l'impulsion nécessaire à la réalisation d'un système d'observation spatiale militaire capable de garantir l'autonomie stratégique de l'Europe et sa capacité opérationnelle en matière de défense.

2. L'indispensable consolidation de la coopération franco-allemande

Si la coopération avec le Royaume-Uni dans le domaine des télécommunications a déjà donné d'excellents résultats dans le cadre du programme SYRACUSE et si on ne peut que se féliciter de la participation de l'Italie et de l'Espagne au programme HELIOS, on doit néanmoins reconnaître que l'accord intervenu à Baden-Baden le 7 décembre 1995 fondant la coopération franco-allemande dans le domaine spatial militaire peut constituer un tournant décisif.

Cet accord de principe, s'il est suivi d'accords de coopération sur les programmes, rattachera définitivement l'Allemagne à l'Europe en matière de renseignement, alors qu'elle entretenait jusqu'alors une relation privilégiée avec les Etats-Unis sur ce terrain.

Mais surtout, cet accord représente en réalité la seule perspective réelle de développement d'un ensemble complet et cohérent de moyens spatiaux d'observation européens, seule l'Allemagne apparaissant en mesure, par sa contribution, d'assurer la réalisation de ces équipements, par des industriels européens, dans un délai raisonnable.

L'accord de Baden-Baden s'est heurté à de sérieuses difficultés d'application tenant à la définition de la participation financière et industrielle des deux partenaires et au projet de fusion des activités satellites de DASA et de l'Aérospatiale au sein d'une société commune.

Ses implications financières ont été jugées trop lourdes par certains responsables politiques allemands, dans un contexte de restriction budgétaire qui nécessiterait de sacrifier d'autres programmes. L'opportunité de réaliser un système radar européen a également été contestée, compte tenu de la possibilité de s'équiper en satellites américains.

Votre rapporteur note avec satisfaction que lors du débat du 23 octobre dernier, le ministre de la Défense, a fermement réaffirmé devant le Sénat la solidité de la coopération franco-allemande, l'accord cadre de coopération sur HELIOS II et HORUS devant être signé lors du sommet franco-allemand du 9 décembre 1996.

Il reste néanmoins préoccupé par les conditions de mise en oeuvre concrètes de cet accord politique, qui, sur le plan industriel notamment, ne semblent pas encore totalement clarifiées.

CHAPITRE IV - LES AUTRES ACTIONS COMMUNES

I. LE RENSEIGNEMENT

Dans une continuité d'analyse -qui doit être soulignée- avec le Livre Blanc sur la Défense et la loi de programmation votée en 1994, la nouvelle loi de programmation militaire pour les années 1997 à 2002 réaffirme la priorité essentielle qui doit être accordée au renseignement sous toutes ses formes.

Fonction essentielle à la défense, élément primordial d'aide à la décision, le renseignement revêt de surcroît une importance nouvelle dans le nouveau contexte international : la disparition de l'affrontement est-ouest et la multiplication des foyers de crises dans le monde de l'après-guerre froide rendent aujourd'hui plus importante que jamais la maîtrise de l'intelligence des crises . C'est dans cet esprit que le rapport annexé à la loi de programmation souligne l'importance privilégiée du renseignement dans le cadre de la priorité affirmée des moyens de prévention .

Cette priorité se traduit dans le développement de nos moyens spatiaux d'observation nous permettant d'assurer, avec nos partenaires européens, notre autonomie d'analyse et de décision. Mais elle suppose naturellement aussi des moyens humains et de traitement de l'information adaptés, ce qui exige de préserver et, dans toute la mesure du possible -compte tenu des contraintes financières- de renforcer les services spécialisés de renseignement.

C'est dans ce contexte que doivent être appréciés les moyens consacrés par le projet de budget 1997 aux services relevant du ministère de la défense qui participent à la fonction du renseignement.

A. LES MOYENS DES SERVICES

L'agrégat « renseignement », tel qu'il figure dans le "bleu" budgétaire de la défense pour 1997, s'élève à 1.439,869 millions de francs , en légère augmentation d'un an sur l'autre (1.384,627 millions en 1996). Il regroupe les crédits de la DGSE et de la DPSD, la première étant chargée de la collecte du renseignement à l'extérieur du territoire national et la seconde de prévenir les atteintes à la défense nationale et d'appliquer les mesures de protection du personnel, des informations, des matériels et des installations sensibles.

Mais il convient de compléter l'analyse par l'examen des crédits de la direction du renseignement militaire (DRM) et également par ceux de la délégation aux affaires stratégiques (DAS).

1. La direction générale de la sécurité extérieure (DGSE)

Les crédits dont disposera la DGSE en 1997 marquent les principales évolutions suivantes :

- au titre III, une progression de 6,64 % par rapport à 1996 qui résulte elle-même de deux évolutions : d'une part, la stabilité des crédits de fonctionnement (167 millions de francs), identiques à ceux de 1996, et, d'autre part, une augmentation sensible (+ 8,67 %) des rémunérations et charges sociales imputable essentiellement à l'accroissement des effectifs résultant de la première annuité de la programmation ;

- au titre V , une stagnation (+ 0,65 %) des crédits de paiement par rapport à 1996 qui est le fruit de deux évolutions contradictoires : la forte régression (- 34 %) des crédits d'infrastructure (195 millions de francs) qui est la conséquence logique de l'abandon du projet de transfert de la DGSE sur le site du fort de Noisy, et l'augmentation parallèle (+ 32 %) des crédits d'équipement qui permettront notamment le développement des moyens informatiques et la poursuite de l'effort dans le domaine des satellites.

Ces évolutions appellent deux observations principales.

- En ce qui concerne les effectifs de la DGSE, ils s'élèveront en 1997 à 3.927 personnes ainsi répartis : 1.280 militaires (dont 1.115 officiers et sous-officiers et 165 appelés du contingent) et 2.647 civils. L'année 1997 verra la création de 65 postes civils , conformément aux prévisions de la loi de programmation 1997-2002 durant laquelle 390 emplois civils supplémentaires seront créés. La professionnalisation des armées entraînera d'autre part le remplacement, à hauteur de 54 %, des 165 appelés actuels par 89 emplois civils complémentaires à compter de 1999. Au total, 479 créations d'emplois civils sont ainsi prévues d'ici la fin de la période de transition, auxquelles devront s'ajouter 200 postes de militaires.

- L'évolution des crédits d'équipement est pour sa part imputable à l'abandon , pour des raisons d'économies budgétaires, du transfert de la DGSE à Noisy-le-Sec , dont le coût global était supérieur au milliard de francs. En contrepartie, un projet d'extension du site de la caserne Mortier est envisagé qui permettrait à la DGSE de disposer d'installations voisines qui doivent être libérées par le transfert du ler régiment du Train à Vincennes. La loi de programmation prévoit, à partir de 1999, la mise en place progressive d'une enveloppe de 350 millions pour permettre de financer cette opération.

2. La direction de la protection et de la sécurité de défense (DPSD)

Les crédits de la DPSD évolueront également de manière favorable l'an prochain, passant de 72,26 millions en 1996 à 77,2 millions en 1997 :

- les crédits du titre V progresseront de 10,7 %, passant, d'un an sur l'autre, de 28 à 31 millions ainsi répartis : 30 millions pour les crédits de fabrication consacrés à l'automatisation de la DPSD, et 1 million pour les crédits d'infrastructure ;

- les crédits du titre III passeront pour leur part de 44,26 millions en 1996 à 46,2 millions en 1997, soit une augmentation de 4,5 %.

Les moyens consacrés à la DPSD appellent deux remarques de votre rapporteur :

- les effectifs de la DPSD s'élèveront en 1997 à environ 1.600 personnes : 1.360 militaires (266 officiers, 828 sous-officiers et 266 appelés du contingent) et plus de 200 personnels civils, en constante réduction -d'au moins 1,5 % par an- depuis 1987 ;

- la professionnalisation des armées , qui ne modifie pas les missions dévolues à la DPSD (décret n° 81-1041 du 20 novembre 1981), doit s'y traduire par des gains en effectifs liés aux dissolutions ou regroupements des commandements ou états-majors auprès desquels la DPSD est placée pour emploi ; il devra en résulter à terme un réexamen de l'organisation territoriale de la DPSD ; la professionnalisation conduira également à un remplacement partiel et progressif des sous-officiers et de la totalité des appelés (actuellement au nombre de 266) par des engagés ou des volontaires et, en complément, par des personnels civils.

3. La direction du renseignement militaire (DRM)

La DRM, organisme récent créé en 1992, bénéficie, pour la poursuite de sa montée en puissance, de la priorité accordée au renseignement dans le cadre de la loi de programmation pour les années 1997-2002.

En ce qui concerne ses moyens financiers, les crédits du titre III alloués à la DRM et aux organismes associés qui en dépendent s'élèveront en 1997 à 37,475 millions de francs -soit une très légère augmentation de 0,1 million par rapport à 1996. Les crédits du titre V s'élèveront pour leur part à 45 millions de crédits de paiement, soit un montant identique à celui de 1996 compte tenu de l'annulation de 3 millions de francs en cours de gestion 1996. Les crédits destinés aux investissements de la DRM devraient rester du même ordre de grandeur pendant toute la durée de la programmation 1997-2002.

Les effectifs de la DRM, passés de 1.601 personnes en 1995 à 1.674 en 1996 , devraient atteindre environ 2.000 personnes en 2002. Cet accroissement sera réalisé sous enveloppe Défense, par un transfert de postes des états-majors des trois armées vers la DRM. Il convient de rappeler que les effectifs actuels sont ainsi répartis :

- 668 personnes à l'"administration centrale" dont 321 à Paris et 347 sur la base aérienne de Creil,

- 336 personnes dans les trois organismes associés, également installés à Creil et participant à la fonction de renseignement : le CFIII (centre de formation et d'interprétation interarmées de l'imagerie), le CIREM (centre d'information sur les rayonnements électromagnétiques) et l'UIAH (unité interarmées Hélios),

- et le reste des effectifs, répartis entre l'EIREL (école interarmées du renseignement et des études linguistiques, basée à Strasbourg) et le détachement autonome des transmissions.

Le rôle croissant dévolu à la DRM doit être souligné, imposant notamment la lourde tâche de constituer et de tenir à jour une documentation précise et fiable sur l'ensemble du monde tout en fournissant des spécialistes sur tous les théâtres d'opérations. La mise en oeuvre des accords de paix en Bosnie a souligné, avec l'IFOR , l'importance et l'évolution de ce rôle puisque, pour la première fois, une chaîne de renseignement complète a été déployée, mettant à contribution 325 personnes, sans compter les personnels envoyés en missions techniques sur place.

4. La délégation aux affaires stratégiques (DAS)

Sans être naturellement un service de renseignement au sens strict du terme, la DAS, créée en 1992, renforce la capacité d'analyse et de réflexion stratégique du ministère de la Défense. Elle a joué et continue de jouer un rôle de première importance dans le cadre de la réforme d'ensemble de notre appareil de défense initiée par le Président de la République le 22 février dernier. La DAS a été en particulier chargée du secrétariat du comité stratégique , créé en juillet 1995, dont elle assure la coordination et la préparation des travaux.

Du point de vue financier, la DAS bénéficie de crédits de fonctionnement gérés par la direction de l'administration générale du ministère de la défense. Ses crédits d'étude sont pour leur part gérés par la direction de la recherche et de la technologie de la DGA.

Composés de personnels civils et militaires de différents statuts, les effectifs de la DAS ont fait l'objet d'un nouveau tableau d'effectifs en mai 1996 pour tenir compte de l'évolution des attributions de la délégation. Ils comprennent : 30 fonctionnaires de catégorie A, 10 agents de catégorie C, 26 officiers ou officiers généraux, 17 sous-officiers et 14 appelés du contingent. La DAS emploie ainsi au total près d' une centaine de personnes .

B. VERS UNE MEILLEURE IMPLICATION DU PARLEMENT DANS LE DOMAINE DU RENSEIGNEMENT ?

Votre rapporteur, approuvé par des membres éminents de notre commission, s'était l'an dernier interrogé sur le rôle du Parlement dans le domaine du renseignement et avait suggéré l'idée de la création d'une représentation restreinte de quelques députés et sénateurs, de la majorité et de l'opposition, qui s'engageraient naturellement à la discrétion indispensable (cf. avis n° 80, tome IV, 1995-1996, pages 81-82 et page 98).

Il lui a paru utile - le présent rapport étant l'une des rares occasions pour le Sénat d'aborder les questions relatives au renseignement - de revenir cette année sur cette proposition afin d'en préciser le contexte et les objectifs et de tenter d'en définir les modalités possibles à partir de quelques exemples étrangers.

1. Le contexte et les objectifs

Il est toujours délicat pour un responsable politique de s'exprimer sur le renseignement qui est un monde marqué naturellement - surtout en France - par le secret et est ainsi difficilement accessible. Deux tentations doivent être évitées :

- la première serait de mésestimer les spécificités du renseignement : le renseignement est une activité singulière, dont l'efficacité même impose la confidentialité, la discrétion et le secret ; c'est particulièrement le cas en France où la conception du renseignement est le fruit d'une longue histoire que l'on ne saurait ignorer et où la tradition de la raison d'Etat est particulièrement forte ;

- la seconde tentation est dès lors d'ignorer purement et simplement les activités et les organismes de renseignement en adoptant une attitude systématique de réserve, justifiée par la nécessité du secret, mais qui se transforme trop souvent en ignorance, voire en méfiance ; telle est bien l'attitude traditionnelle en France, contrairement à celle qui prévaut dans les pays anglo-saxons où la culture du renseignement est beaucoup plus forte.

Cette attitude présente toutefois, aux yeux de votre rapporteur, des risques importants qui ne doivent pas être négligés : celui, bien sûr, de mésestimer le rôle, pourtant essentiel, de cette fonction régalienne que constitue le renseignement ; celui aussi de maintenir et de favoriser son isolement au sein de l'appareil d'Etat ; celui encore de ne pas encourager suffisamment les adaptations de notre système de renseignement, particulièrement nécessaires aujourd'hui où il faut abandonner les schémas hérités de la guerre froide, prendre en compte de nouveaux risques et faire face à de nouveaux défis (notamment dans le domaine de l'intelligence économique et des nouvelles technologies de l'information) ; et le risque, finalement, de ne pas donner au renseignement toute la place qui doit lui revenir dans le processus de décision stratégique.

Dans ce contexte, la démarche de votre rapporteur vise fondamentalement à remédier aux carences traditionnelles de la culture du renseignement en France , qui sont sans doute le fruit d'une longue histoire mais dont l'élimination serait de nature à améliorer tout à la fois la sérénité et l'efficacité de notre système de renseignement, et à éviter tout risque de coupure entre la communauté du renseignement et la nation.

La tâche implique une réelle évolution des mentalités pour corriger l'indifférence, voire la méfiance, héritée de l'histoire entre le renseignement et la République. Le Parlement, dont chacun souhaite, à juste titre, la revalorisation, peut, selon votre rapporteur, jouer un rôle particulièrement important dans cette démarche.

L'idée d'une meilleure implication du Parlement dans le domaine du renseignement vise ainsi un triple objectif :

- trouver les moyens adaptés, sans compromettre en rien l'efficacité des services, pour associer, d'une manière ou d'une autre, les représentants de la nation à une activité essentielle à la sécurité du pays ; il est en effet nécessaire de ne pas tenir le Parlement à l'écart d'un sujet aussi important pour la nation ;

- permettre une meilleure compréhension de l'importance du renseignement dans le monde de l'après-guerre froide et ainsi améliorer les conditions d'exécution de la mission des services ;

- enfin contribuer à créer un sentiment de confiance à l'égard des services qui conforterait la communauté du renseignement et serait de nature à améliorer la position au sein de l'appareil d'Etat.

2. Les modalités envisageables : les expériences étrangères

Afin d'apporter un élément supplémentaire à cette nécessaire réflexion collective et de déterminer - ce qui suppose naturellement un plein accord avec le gouvernement et les plus hautes autorités de l'Etat - les modalités d'association du Parlement qui pourraient être retenues dans notre pays, il est apparu utile à votre rapporteur de recenser ici quelques unes des solutions retenues dans quelques grands pays démocratiques .

La plupart des Etats occidentaux disposent en effet de structures politiques parlementaires dont la compétence à l'égard des activités et des services de renseignement varie, allant d'une simple information à un véritable pouvoir de contrôle , a priori ou a posteriori.

a) Les Etats-Unis

Les Etats-Unis, qui disposent de nombreuses agences de renseignement, ont instauré dans les années 1970 un véritable contrôle du Congrès sur la communauté du renseignement.

Depuis les années 1980, ce contrôle parlementaire sur les activités des services de renseignement est effectué principalement par le comité du Sénat pour les questions de renseignement et par la commission de la Chambre des représentants pour le renseignement.

Ces deux organismes peuvent en particulier procéder à des auditions des responsables des services de renseignement portant sur la stratégie globale des services et sur leurs problèmes généraux de fonctionnement. Ils exercent un contrôle budgétaire sur les agences de renseignement, auxquelles ils demandent en outre de nombreux rapports permettant l'exercice d'un contrôle a posteriori. Un rapport annuel sur les activités de la CIA est d'autre part remis aux deux commissions.

Le mandat des membres de ces commissions est d'une durée de huit ans pour le comité du Sénat et de six ans pour la commission de la Chambre des représentants.

On soulignera enfin le rapport établi en 1995-1996 par une commission présidentielle pour le renseignement - dite "commission Les Aspin" - pour évaluer le rôle et l'efficacité du renseignement américain. Cette commission était composée de dix-sept membres, dont neuf nommés par le Président et huit par le Congrès.

b) La Grande-Bretagne

La Grande-Bretagne a également instauré un contrôle parlementaire sur les services de renseignement à travers deux lois votées en 1989 et 1994 : portant d'abord sur le seul MI5 (contre espionnage), ce contrôle a été étendu en 1994 au MI6 (espionnage) et couvre désormais l'ensemble de la communauté du renseignement.

Ce contrôle porte sur les orientations et les budgets des services, à l'exclusion des questions opérationnelles qui relèvent du seul pouvoir exécutif. Il est exercé par une commission de neuf membres du Parlement, nommés par le Premier ministre , après consultation du leader de l'opposition.

En outre, un conseiller du Premier ministre, coordonnateur du renseignement, élabore un rapport annuel sur le fonctionnement des services qui est adressé à la Chambre des Communes comme à la Chambre des Lords.

c) L' Allemagne,

En Allemagne, un contrôle parlementaire des services de renseignement est prévu par la Constitution elle-même. Ses modalités ont été précisées par des lois adoptées en 1978 et 1992 .

Ce contrôle est principalement exercé par la "commission de contrôle parlementaire" (PKK), composée de neuf membres du Bundestag élus en son sein. La PKK exerce son contrôle sur l'ensemble des services de renseignement, effectue des auditions des responsables des services, est destinataire - pour avis - des projets de budget des services et peut donner des directives qui engagent le gouvernement. Un rapport est, chaque semestre, adressé au Bundestag.

Mais trois autres structures du Bundestag , indépendantes de la PKK, participent également au contrôle parlementaire des activités de renseignement : une première sous-commission, disposant de pouvoirs importants a priori, est chargée d'approuver le budget des services ; une deuxième donne les autorisations pour les écoutes téléphoniques ; enfin, une troisième sous-commission donne les autorisations pour les exportations de matériels duaux.

d) Les autres pays européens

Parmi les autres pays européens , on peut également relever :

- en Italie , un contrôle parlementaire exercé par un "comité parlementaire de contrôle" . Composé de quatre députés et quatre sénateurs, cet organisme vérifie la conformité à la loi des activités des services, sous réserve de la notion de secret d'Etat qui peut lui être opposée ; le Parlement italien est d'autre part destinataire de rapports trimestriels établis par les services de la présidence du Conseil ;

- aux Pays-Bas , un contrôle indirect est exercé, par une " commission parlementaire permanente de contrôle", composée des présidents des principaux groupes politiques ; un rapport annuel de contrôle et d'orientation est d'autre part publié ;

- enfin, en Belgique , en application d'une loi de 1991, un "comité permanent de contrôle des services de renseignement" - composé de cinq membres titulaires et cinq membres suppléants nommés par la Chambre des représentants et par le Sénat - exerce un contrôle a posteriori des services de renseignement qui se matérialise par un rapport adressé au Parlement et à chaque ministre responsable ; ce comité émet des avis sur les méthodes d'organisation et les activités des services et peut être saisi par le Parlement de missions d'enquête.

e) Les observations de votre rapporteur

Ces données appellent de votre rapporteur trois observations principales :

- la première pour souligner que ces expériences étrangères - si elles indiquent clairement la voie à suivre - celle d'une meilleure association du Parlement - ne sauraient être purement et simplement transposées dans notre pays ; la spécificité française dans le domaine du renseignement ne saurait être ignorée dans la définition des formules les plus adaptées ;

- la deuxième observation consiste dès lors à suggérer l'adoption d'une démarche prudente , visant d'abord, au moins dans un premier temps, à une information véritable d'une structure parlementaire ad hoc qui serait notamment habilitée à entendre les responsables des services et à recevoir des rapports périodiques sur leurs activités ; interrogé sur cette suggestion par votre rapporteur, le ministre de la défense lui a précisé qu'il demandait au Premier ministre "de bien vouloir faire étudier le principe d'une meilleure association du Parlement à une information concernant l'activité des services et les conditions dans lesquelles cette information pourrait être communiquée" ;

- il va enfin de soi que le souci de conforter la communauté du renseignement et sa relation avec la nation impose d'accompagner cette meilleure implication du Parlement par diverses autres dispositions ; deux orientations paraissent à cet égard particulièrement souhaitables à votre rapporteur :

- d'une part, l'amélioration du parcours professionnel des membres de la communauté du renseignement , qu'ils soient civils ou militaires, qui favorisera la sérénité et la qualité des personnels et, dès lors, leur efficacité ;

- d'autre part, la poursuite de l'effort entrepris pour accroître, dans les universités et dans les grandes écoles concernées, la formation sur les questions de renseignement et favoriser ainsi la réflexion sur le rôle et la place essentielle du renseignement dans les sociétés contemporaines.

II. LA DÉLÉGATION GÉNÉRALE POUR L'ARMEMENT

La délégation générale pour l'armement (DGA) dispose en propre d'un budget de 25 milliards de F pour 1997 mais au travers des programmes d'armement dont elle suit le déroulement, elle est en réalité appelée à gérer 80 % des crédits d'équipement du ministère de la défense , soit près de 70 milliards de F par an.

C'est ainsi que la DGA se situe logiquement au coeur de la réforme des forces armées. Elle est concernée, au travers notamment de la Direction des constructions navales (DCN), par la restructuration des industries de défense. Elle doit contribuer, par une réorganisation de ses fonctions étatiques, à une réduction des coûts des programmes d'armement qui conditionne en grande partie la poursuite de la modernisation de l'équipement des armées et le maintien d'une industrie française de la défense.

Aussi votre rapporteur estime-t-il utile, avant d'analyser l'évolution des crédits de la DGA, d'évoquer la profonde refonte de ses structures institutionnelles et l'avenir de ses activités industrielles.

A. UNE PROFONDE REFONTE INSTITUTIONNELLE

Les objectifs très ambitieux assignés à la DGA en matière de réduction des coûts des programmes d'armement ont conduit à mettre en oeuvre une réorganisation institutionnelle et à accélérer le processus de coopération européenne.

1. Des objectifs ambitieux de réduction des coûts

L'objectif fixé à la DGA consiste à réduire , sur les six années de la loi de programmation, les coûts et les délais des programmes d'armement dans une proportion de 30 %.

Une réduction équivalente doit également être obtenue pour les coûts d'intervention de la DGA.

La DGA ne pourra satisfaire à cette obligation de résultat qu'en associant très étroitement les états-majors, les industriels et, pour les programmes menés en coopération, nos partenaires étrangers, à une révision en profondeur de ses méthodes de travail.

Compte tenu du caractère très ambitieux de l'objectif assigné mais aussi de l'impact majeur qu'il pourrait avoir sur le financement de notre politique de défense s'il était atteint, votre commission a tenu à obtenir du délégué général pour l'armement, M. Jean-Yves Helmer, des précisions sur les moyens d'arriver au résultat escompté.

Au-delà de l'effet que pourront avoir sur le coût des programmes le développement de la coopération européenne et la rationalisation des industries françaises de défense, la DGA entend pour ce qui la concerne privilégier deux orientations :

- appliquer les méthodes de l'industrie civile aux programmes d'armement,

- obtenir une amélioration de la compétitivité des industriels.

En ce qui concerne les méthodes en vigueur dans l'industrie civile, la DGA constituera pour chaque programme une équipe de programme intégrée qui se verra fixer des objectifs en matière de coûts, de délais, de qualité et de maintien en condition opérationnelle. Partant du constat que l'actuel mode de conduite des programmes, où l'état-major définit tout d'abord le besoin, la DGA spécifie ensuite le matériel et l'industriel propose les définitions techniques et réalise, ne favorise pas l'optimisation technique et financière, la DGA souhaite associer au sein de ces équipes intégrées, outre ses propres responsables et experts, les représentants des états-majors et des industriels concernés. Cette équipe serait conjointement responsable de la réalisation des objectifs, c'est-à-dire l'élaboration de l'équipement répondant aux besoins au meilleur coût.

Un effort sera également accompli pour réduire la phase de développement et d'industrialisation des programmes, et ayant recours à ce que l'on appelle l'ingénierie simultanée, c'est-à-dire la conception dans le même temps des produits, de la gamme de fabrication et des moyens industriels à mettre en oeuvre. Cette méthode, en cours dans l'industrie civile, permettrait aux industriels de mieux s'organiser et de réduire leurs coûts.

Enfin, la DGA aura recours aux normes et aux matériels civils chaque fois que cela sera possible, tout en veillant à l'interopérabilité et à l'interchangeabilité des matériels au sein de nos forces ou avec nos alliés. Rappelant que les technologies nécessaires ou les composants existaient souvent dans l'industrie civile, le délégué général pour l'armement a estimé devant votre commission que dans certains cas, les réductions de coûts possibles pouvaient atteindre les 9/10èmes d'un équipement.

La recherche d'une meilleure compétitivité des industriels reposera quant à elle sur un plus large recours à la mise en concurrence , tant pour les maîtres d'oeuvre que pour les équipementiers, et sur la négociation dans les contrats de production, d'engagements des industriels sur la fiabilité et la qualité de leurs produits ainsi que sur leur coût de maintien en condition opérationnelle. Plus généralement, la DGA entend promouvoir une véritable politique d'achat de l'Etat, qui encouragera les industriels à réaliser des gains de productivité.

La DGA fournit d'ores et déjà des exemples de programmes conduits selon ces méthodes. Ainsi, on estime que la structure de gestion de la logistique du Rafale, qui réunit au sein d'une équipe intégrée la marine, l'armée de l'air, la DGA et les industriels, permettra de réaliser une économie de 1 milliard de F sur les coûts d'approvisionnement de rechange. De même, le recours à des technologies du domaine civil a permis de réduire de moitié le coût du développement des moyens de télécommunication des bases aériennes. On peut également estimer à plus de 1 milliard de F l'économie résultant de la conduite parallèle des programmes SPOT et HÉLIOS dans le domaine de l'observation satellitaire.

La DGA attend d'une généralisation de ces méthodes de travail des gains lui permettant d'atteindre d'ici six ans l'objectif de réduction de 30 % des coûts.

2. La réorganisation de la DGA

La mise en pratique de nouveaux modes de travail va entraîner une profonde réorganisation des structures de la DGA dont les grandes lignes ont été annoncées au mois de septembre, mais qui ne sera officialisée qu'après la parution d'un décret actuellement en cours d'examen.

Sans entrer dans le détail du nouvel organigramme appelé à remplacer celui mis en place en janvier 1995, on peut considérer que les modifications principales seront les suivantes :

. les directions chargées des programmes seront fortement remaniées puisque les actuelles directions dites « de milieu » (constructions aéronautiques, constructions navales pour leurs fonctions étatiques, systèmes terrestres, missiles et espace) seront remplacées par trois directions qui suivront la préparation et le déroulement des programmes : une direction des systèmes de forces, une direction des systèmes d'armes, et une direction des programmes, des méthodes d'acquisition et de la qualité. Il s'agit, au travers de cette refonte, de valoriser la fonction « d'architecte de système de forces » qui visera à assurer la cohérence des programmes devant concourir à une même fonction opérationnelle, comme la dissuasion ou la projection.

. les activités industrielles seront clairement distinguées des activités étatiques, au sein de la Direction des constructions navales, et les ateliers industriels de l'aéronautique seront réunis dans un service de la maintenance aéronautique.

. les centres techniques et les centres d'essais seront regroupés dans une direction des centres d'expertise et d'essais. Ces centres seront dotés de comptes de commerce et exerceront leur expertise et les essais non seulement pour les programmes conduits par la DGA, mais également pour une clientèle extérieure qu'ils devront développer.

. enfin, les autres directions seront en charge de la coopération et des structures industrielles, de l'exportation, de la gestion et de l'organisation ainsi que des ressources humaines.

3. Une coopération européenne renforcée

La part des programmes conduits en coopération, qui est actuellement de 15 %, devrait atteindre 34 % à l'issue de la loi de programmation 1997-2002. Cette part croissante de la coopération tient à la similitude des besoins opérationnels des armées européennes et aux exigences d'interopérabilité des matériels. Elle doit aussi permettre de partager les frais de recherche, de développement et d'industrialisation tout en permettant à l'industrie d'armement européenne de mieux résister à la concurrence américaine.

La conduite des programmes en coopération est donc appelée à se développer et la DGA aura la charge d'en limiter les coûts et d'en améliorer l'efficacité en optimisant les besoins, en réduisant la durée de ces programmes et en favorisant une répartition plus rationnelle des travaux entre les industriels.

L'idée d'une agence européenne d'armement procède de cet état d'esprit et sa création figure dans les objectifs de la déclaration des Etats membres de l'UEO annexée au Traité de Maastricht. Force est de constater cependant que les travaux menés au sein du Groupe d'armement de l'Europe occidentale n'ont jusqu'à présent guère permis d'avancée notable sur ce point, l'agence européenne étant semble-t-il actuellement envisagée dans une conception minimale, limitée aux contrats de recherche qu'elle pourrait passer au profit des pays membres.

Les difficultés rencontrées découlent en partie de la divergence d'appréciation des différents partenaires, les petits pays se sentant par exemple peu concernés par les retombées industrielles de la politique de l'agence et souhaitant bénéficier d'un « juste retour » en contrepartie de leur participation.

A défaut de véritable agence européenne d'armement, des perspectives concrètes apparaissent dans le cadre de la coopération franco-allemande. A la suite du sommet de Baden-Baden en décembre 1995, la France et l'Allemagne ont mis en place au mois de février une structure commune de coopération destinée à rationaliser la gestion de nombreux programmes communs et en particulier à organiser l'ouverture réciproque des marchés français et allemands, à favoriser la création d'une base industrielle et technologique de défense et à optimiser les organismes et la gestion des programmes d'armement. Un pas supplémentaire a été franchi le 12 novembre 1996 avec la signature d'un protocole d'accord sur la création de l'Organisation conjointe de coopération en matière d'armement (OCCAR), agence européenne regroupant l'Allemagne, la France, l'Italie et le Royaume-Uni.

Cette agence pourrait gérer une douzaine de programmes d'armement auxquels participent les pays signataires sur une base bilatérale ou multilatérale. Parmi les programmes cités figurent l'hélicoptère de combat Tigre, les missiles antichar Milan et Hot, le futur véhicule blindé de combat d'infanterie (VBCI) ou encore la frégate antiaérienne Horizon.

L'OCCAR pourrait dans un second temps s'élargir à d'autres pays tels que les Pays-Bas, la Belgique ou l'Espagne.

Selon les indications fournies à votre commission par le délégué général pour l'armement, cette structure commune de coopération pourrait être dotée dès 1997 de la personnalité juridique , en utilisant pour ce faire les possibilités offertes par le traité de l'UEO.

Même si elle ne comporte au départ que quelques pays, l'enjeu de la création de cette agence est important car outre l'élargissement des débouchés pour l'industrie européenne, elle fournirait un cadre juridique suffisamment solide pour obliger les Etats à respecter leurs engagements pluriannuels sur le financement des programmes de coopération, afin que ces derniers ne soient pas constamment interrompus ou remis en cause par les incertitudes budgétaires propres à chaque Etat. Par ailleurs, une telle agence fonctionnerait selon des règles souples et s'affranchirait des contraintes réglementaires nationales qui, additionnées les unes aux autres, alourdissent considérablement la conduite des programmes de coopération.

B. L'AVENIR DES STRUCTURES INDUSTRIELLES DE LA DGA

La réforme de notre système de défense doit se traduire par une vaste restructuration de l'industrie de défense marquée par la constitution de quatre pôles dans le domaine du nucléaire, de l'aéronautique, de l'électronique et des constructions mécaniques.

La fusion de Dassault Aviation et d'Aérospatiale ainsi que la privatisation de Thomson découlent de cette démarche.

En ce qui concerne la société GIAT-Industries, l'Etat a procédé à une recapitalisation de 3,7 milliards de F en 1996, mais la situation financière de la société ne s'est guère améliorée.

Pour ce qui est des structures industrielles relevant directement de la DGA, d'importantes décisions ont été prises particulièrement pour la Direction des constructions navales.

1. La Direction des constructions navales

Composante de la DGA, la DCN assure à la fois des fonctions d'investisseur d'Etat et d'opérateur industriel. Son effectif s'élevait au début de l'année à 23 830 personnes réparties comme suit :

. 1 630 personnes réparties à Paris, Brest et Toulon au sein des activités étatiques , c'est-à-dire la conduite des études et des programmes,

. 21 800 personnes réparties dans 9 établissements industriels , chargées de la conception, de la réalisation, de la vente et du soutien en service des navires,

. 400 personnes chargées de l'administration générale commune (ressources humaines, administration financière, achats, infrastructures).

Dès 1992, une réorganisation de la DCN a été entreprise afin de mieux distinguer les tâches étatiques de maîtrise d'ouvrage et les fonctions industrielles, l'objectif étant de mieux contrôler les coûts des programmes nationaux. Parallèlement, une politique d'exportation s'appuyant sur la société DCN International a été encouragée.

Toutefois, la diminution des activités d'équipement de la Marine nationale, qui assure 89 % de l'activité de la DCN, a mis en lumière la nécessité, mais aussi la difficulté, de se positionner sur les marchés à l'exportation et ce malgré la haute technicité et la qualité du travail fourni par la DCN.

Dans ce contexte, la DCN apparaît encore souffrir de sérieux handicaps, et notamment une productivité trop faible, inférieure à la moyenne des industries d'armement.

Le ministre de la Défense a annoncé en juin dernier une réforme tendant à corriger ces handicaps qui se traduira par quatre types de mesures :

. l'achèvement de la séparation des activités étatiques de la DCN et de celles du service industriel,

. l'évolution du service industriel vers un mode de fonctionnement d'entreprise,

. l'ajustement des effectifs aux perspectives d'activité,

. la mise en oeuvre d'une stratégie volontariste en matière d'exportation et de valorisation des compétences.

La séparation des activités étatiques et industrielle sera menée à son terme dans le cadre de la réorganisation de la DGA. Elle entraînera le partage de l'actuel service commun chargé de l'administration générale et s'accompagnera d'une distinction stricte des gestions et des comptabilités. Elle est cohérente avec les nouvelles orientations tendant à mieux associer les états-majors, la DGA et les industriels sur des objectifs de coûts et de qualité.

Le mode de fonctionnement du service industriel sera adapté pour favoriser une plus grande souplesse de la gestion du personnel et pour optimiser la politique d'achat, qui absorbe l'équivalent des 2/3 de la production.

Le rôle de DCN international sera élargi pour développer davantage les exportations, notamment en matière de recherche d'alliances, d'action promotionnelle et d'étude de gains de produits destinés à l'exportation. Parallèlement, la diversification de la DCN sera encouragée sur des marchés où elle n'était pour l'instant pas présente.

Enfin, compte tenu du plan de charge pour les prochaines années, un plan de réduction des effectifs sera mis en oeuvre d'ici le 1er janvier 1999, les premières indications fournies faisant état de la suppression de 4 600 postes, dont 2 240 en 1997 et 2 360 en 1998. Sur les deux années, 3 400 personnes pourraient être accueillies dans les armées, 1 200 emplois pouvant être préservés par des mesures d'aménagement du temps de travail, ce dernier chiffre devant être réduit si de nouvelles commandes à l'exportation étaient obtenues.

Il faut noter que dans le cadre des mesures d'aide au départ et à la mobilité, un crédit de 327 millions de F a été inscrit au budget de la Marine pour 1997, au titre de l'adaptation des structures industrielles de la DCN. Cette première tranche d'une enveloppe dont le montant global, sur la durée de la programmation, a été fixé à 3,8 milliards de francs, permettra de financer des primes de mobilité et de départ, des contrats de formation et les différentiels de solde lorsque le reclassement dans les armées s'effectuera à un échelon inférieur. Par ailleurs, la Marine est appelée à contribuer fortement au reclassement, au sein des armées, du personnel civil de la DCN. Près de 2 400 postes sont proposés par la Marine, dont 1 000 postes pourront être pourvus dès 1997.

S'il ne manque pas de soulever des difficultés et de provoquer de vives préoccupations dans les villes concernées, cet effort d'adaptation de la DCN est cependant absolument nécessaire :

. pour la DCN elle-même, si elle entend rester l'une des meilleures industries navales militaires en conservant son haut niveau de compétences tout en garantissant, par sa compétitivité, son volume d'activité,

. pour nos armées ensuite, tant l'amélioration de la productivité au sein de la DCN paraît indispensable à la poursuite de l'équipement de nos forces dans un contexte de fortes contraintes financières.

2. Les ateliers industriels de l'aéronautique

Les trois ateliers industriels de l'aéronautique de Clermont-Ferrand, de Bordeaux et de Cuers-Pierrefeu seront regroupés au sein du service de la maintenance aéronautique. Ces ateliers assurent actuellement environ 40 % de la maintenance industrielle des aéronefs militaires, et interviennent dès lors que celle-ci requiert des moyens importants. Ils sont actuellement confrontés à une diminution de leur plan de charge liée à la fois à l'amélioration de la conception et de la fiabilité des appareils et à la réduction du format des armées. Aussi est-il prévu de faire évoluer le mode de fonctionnement des ateliers afin d'améliorer leur compétitivité et de leur permettre de négocier avec les partenaires industriels une augmentation de leur plan de charge.

C. LES CRÉDITS DE LA DGA

L'ensemble des moyens de paiement affectés à la DGA pour 1997 s'élève à 25,030 milliards de F , soit une diminution de 4,6 % par rapport à 1996.

En ce qui concerne le titre III, qui progresse de 1,5 % et sera doté de 6,199 milliards de F, les moyens de fonctionnement proprement dits, c'est-à-dire excluant les rémunérations et charges sociales, diminueront de 2,7 %.

Les crédits d'équipement se monteront à 18,830 milliards de F en 1997, soit une diminution de 6,5 % par rapport à 1996. Il faut rappeler que ces crédits recouvrent pour 11,526 milliards de F (+ 0,06 % par rapport à 1996) les investissements de la DGA consacrés au nucléaire et pour 2,977 milliards de F (- 22,4 % par rapport à 1996) ceux consacrés à l'espace.

Si l'on exclut l'espace et le nucléaire, analysés dans les chapitres précédents, les autres crédits d'investissement s'établiront à 4,327 milliards de F et diminuent de 9,65 % par rapport à 1996, la réduction touchant plus particulièrement la Direction des missiles et de l'espace et la Direction des constructions aéronautiques.

En ce qui concerne les effectifs budgétaires, c'est-à-dire n'incluant pas les personnels travaillant sous compte de commerce, ils passeront de 18 933 en 1996 à 18 461 en 1997, soit une diminution de 2,5 %. Rappelons qu'au terme de la loi de programmation, l'effectif budgétaire prévu pour la DGA se montera à 16 226, soit une diminution de 14,2 % par rapport à 1996, et que le taux de personnels civils passera de 78 % à 81 %.

S'agissant des personnels civils, leur nombre diminuera de 1,7 % en 1997 pour s'établir à 14 512, l'essentiel de la réduction portant sur les personnels contractuels (3 517 personnes soit - 3,6 % par rapport à 1996), alors que les personnels ouvriers (4 899 personnes) diminueront de 2,2 % et que les personnels titulaires non ouvriers (6 096 personnes) resteront quasiment au même niveau qu'en 1996 (- 0,3 %).

L'effectif budgétaire des personnels militaires diminue quant à lui de 5,2 % et s'établira à 3 949. Cette réduction résulte de la suppression de 200 des 1 000 emplois de scientifiques du contingent. Selon la DGA, le maintien des effectifs cadres à un niveau proche des effectifs actuels devrait permettre de faire face sans difficulté majeure à la disparition de cette ressource de complément qui est pourtant très appréciée.

Certes, la DGA sera sans doute appelée à proposer à nouveau des postes dans le cadre du futur volontariat, mais elle ne pourra réellement intéresse les jeunes diplômés que si un effort est réalisé pour rendre ces postes attractifs.

Les effectifs de la DGA rattachés aux comptes de commerce, qui n'apparaissent pas dans le budget, connaîtront quant à eux une forte déflation de 7,6 % et s'établiront à 24 201 personnes contre 26 201 en 1996. La suppression de 2 000 postes sera répartie entre la DCN (- 1 870 postes) et la Direction des constructions aéronautiques (- 130 postes).

III. LE SERVICE DE SANTÉ DES ARMÉES

L'organisation et le fonctionnement du service de santé des armées connaîtront une profonde transformation sous le double effet de la suppression du service militaire, qui lui fournissait une part très importante de ses personnels médicaux, et de la réorientation de sa mission vers le soutien de la projection des forces.

L'adaptation du service de santé exigera une nouvelle politique de recrutement, incluant la question de la gestion des réserves, et une restructuration de ses implantations.

Le projet de budget pour 1997 ne traduit que l'amorce de cette profonde mutation.

A. DEUX CONTRAINTES MAJEURES : LA SUPPRESSION DU SERVICE MILITAIRE ET LA PARTICIPATION AUX OPÉRATIONS EXTÉRIEURES

La suppression du service militaire va accélérer une restructuration qui était déjà rendue nécessaire par la participation accrue du service de santé aux opérations extérieures.

1. Un service dépendant des appelés du contingent

Globalement, les appelés du contingent ne représentent qu'un peu plus du quart des personnels du service de santé, proportion plutôt inférieure à celle des appelés dans l'ensemble des armées (35 %). On comptait en effet en 1996 4 943 appelés (26,8 %) sur un total de 18 451 personnes, le restant se répartissant entre des militaires d'active, au nombre de 7 255 (39,3 %) et les personnels civils au nombre de 6 253 (33,9 %).

Toutefois, les appelés représentent 38 % des officiers du service :

. 27 % des médecins

. 63 % des pharmaciens

. 75 % des vétérinaires

. 92 % des dentistes

Au terme de la loi de programmation, en 2002, le nombre d'appelés devrait se limiter à 239 volontaires.

2. Une participation accrue aux opérations extérieures

A la date du 18 juillet 1996, 400 personnels médicaux et paramédicaux du service de santé des armées étaient engagés au titre du soutien médical des forces françaises en opérations extérieures, principalement en ex-Yougoslavie et en Afrique.

Le caractère interarmées du soutien médical a permis au service de santé d'optimiser l'utilisation de ses ressources. Par ailleurs, l'emploi de réservistes sur les théâtres d'opérations a été expérimenté et il est envisagé, à terme, d'utiliser leurs services pour relever les personnels de carrière, soit dans les formations sanitaires de campagne en missions extérieures, soit dans les hôpitaux de métropole où ils exerçaient avant de partir en opérations. Enfin, la coopération maximale avec les services de santé des armées étrangères dans les missions extérieures est recherchée pour rationaliser l'emploi des personnels médicaux.

Toutefois, malgré ces efforts pour limiter l'impact des opérations extérieures, le service de santé n'a pas évité que les prélèvements effectués à cette occasion ne perturbent ses activités normales en métropole en raison du déficit en personnel qu'ils provoquent.

Ce déficit se constate au niveau des forces, particulièrement dans les régiments de l'armée de terre et sur les bases aériennes. Il réduit également le potentiel chirurgical des hôpitaux puisque le départ en mission d'une antenne chirurgicale équivaut à la mise en sommeil d'un centre hospitalier des armées. L'engagement simultané et durable de plusieurs antennes chirurgicales réduit d'autant les capacités des hôpitaux des armées à assurer leur mission de temps de paix en métropole.

B. VERS UNE PROFONDE RESTRUCTURATION DU SERVICE DE SANTÉ

La réduction du format des armées et les enseignements tirés de la participation aux opérations extérieures vont conduire le service de santé à se recentrer sur sa mission fondamentale : le soutien des éléments projetés en opération . D'importantes restructurations des organismes de ravitaillement sanitaire et des hôpitaux vont en découler. Ce redimensionnement à la baisse compensera en partie la disparition de la ressource en personnels médicaux fournie par le contingent. Mais une nouvelle politique de recrutement sera néanmoins nécessaire, notamment pour faire face aux missions extérieures.

1. La diminution du nombre d'établissements

La suppression du service militaire se traduira par une baisse de 40 % de l'activité hospitalière des services, du fait de la perte de la « clientèle » des appelés du contingent. Parallèlement, le service de santé perdra le concours des personnels soignants du contingent.

Ce seul élément suffirait à nécessiter une redéfinition de la carte hospitalière des armées . Il faut néanmoins intégrer les autres paramètres tels que la capacité d'assurer le soutien hospitalier médico-chirurgical des forces de projection et le nouveau concept d'intervention, fondé sur la médicalisation de l'avant, la réanimation immédiate et la chirurgie de proximité, qui place notamment les médecins anesthésistes-réanimateurs et les chirurgiens au plus près des zones d'engagement, en début de chaîne d'évacuation des blessés.

Ces besoins doivent être pris en compte tout en garantissant le niveau de sécurité optimal dans les hôpitaux.

D'ores et déjà, la fermeture de quatre hôpitaux des armées , sur les neuf actuellement en fonctionnement en métropole, est programmée pour les trois années qui viennent. Les hôpitaux concernés sont ceux de Bourges en 1997, de Lille et de Dijon en 1998 et de Strasbourg en 1999. Le choix a été effectué en fonction de l'existence de capacités d'hospitalisation civile, et, pour Strasbourg, de la dissolution des dernières unités stationnées en Allemagne dont il assurait le soutien.

Les mesures prévues d'ici la fin 1999 n'affectent pas les neuf centres hospitaliers d'instruction des armées.

L'adaptation des établissements de ravitaillement sanitaire , engagée il y a plusieurs années, va également se poursuivre par la dissolution de l'établissement des matériels de mobilisation de Lyon et par la fermeture de la pharmacie magasin du port de Toulon dès 1997, la mission de ces unités étant reprise par des établissements existant à Marseille. L'établissement central des matériels de mobilisation de Bordeaux-Bègles qui assure le soutien des formations sanitaires de l'armée de l'air sera quant à lui dissous en 1998, sa mission étant assurée par l'établissement de Chartres.

Comme pour l'ensemble des armées, le dispositif de formation n'est appelé à évoluer qu'après 2000. L'école nationale des officiers de réserve du service de santé des armées de Libourne continuera donc à assurer la formation technique et administrative des officiers du contingent jusqu'à la disparition du service militaire sous sa forme actuelle.

2. Une nouvelle politique de recrutement

Le resserrement du dispositif du service de santé sur le territoire national permettra d'absorber une bonne partie de la perte de ressources entraînée par la disparition du service national.

Ainsi, le format du service de santé à l'horizon 2002 prévoit-il une diminution des personnels d'active de certains corps comme les pharmaciens ou les officiers du corps technique et administratif de la santé (OCTA), mais également des militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées (MITHA), qu'ils soient officiers ou sous-officiers. Dans ce dernier cas, les prélèvements effectués au titre des opérations extérieures, notamment pour les structures de traitement d'urgence des blessés, entraînent de réelles difficultés dans les hôpitaux où ils n'étaient pas remplacés. L'adéquation des effectifs de MITHA aux besoins des hôpitaux des armées à l'horizon 2002 repose donc uniquement sur les redéploiements de personnels qui seront rendus possibles par la fermeture d'établissements.

La situation est quelque peu différente dans les secteurs actuellement très dépendants du contingent.

Le cas le plus frappant est celui des chirurgiens dentistes puisque ces fonctions sont exercées à 92 % par des appelés du contingent. Un corps de chirurgiens dentistes devra donc être créé. Il intégrera en premier lieu les quelques officiers de réserve en situation d'activité (ORSA) et officiers sous contrat actuellement en service avant de procéder à un recrutement de dentistes diplômés d'une part, et d'élèves admis en première année d'études odontologiques d'autre part. Ce corps devrait comprendre 58 officiers à l'horizon 2002. Un projet de décret est en cours d'étude, le recrutement ne pouvant réussir que si les intéressés bénéficient de l'assurance, au sein des armées, d'une véritable carrière.

Les fonctions de vétérinaire-biologiste sont elles aussi largement assurées par les appelés (75 % de l'effectif). Un recrutement sera donc opéré soit auprès de volontaires diplômés, soit en école de formation initiale pour compléter les effectifs du corps d'officiers d'active déjà existant.

Plus complexes sont les questions soulevées par le remplacement des médecins appelés du contingent . Ils ne constituent actuellement que 27 % de l'effectif mais la professionnalisation conduit, tout en les remplaçant, à poursuivre deux objectifs :

- assurer le soutien des forces en maintenant l'encadrement médical des forces et en renforçant les spécialités hospitalières nécessaires au soutien de la projection, en premier lieu la chirurgie et l'anesthésie-réanimation.

- garantir le maintien du niveau des hôpitaux des armées, tant pour des exigences de qualité des soins et de sécurité que pour conserver la clientèle libre qui apporte au service de santé des ressources financières à peu près équivalentes aux ressources budgétaires.

Sur la période 1997-2002, la loi de programmation prévoit donc une augmentation du nombre de médecins militaires, qui passeront de 2 303 en 1996 à 2 412 en 2002.

Compte tenu de la diminution depuis plusieurs années des effectifs en écoles, diminution dont l'effet se prolongera encore dans les années qui viennent du fait de la durée des études, c'est donc une vigoureuse politique de recrutement de médecins qui doit être engagée.

L'augmentation du recrutement initial en école de formation, qui peut s'effectuer en début d'études, ou au début de chaque cycle, est bien entendu envisagée mais elle ne pourra avoir d'effet à très court terme. Elle impose en outre une réévaluation de l'enveloppe des soldes.

Le recrutement sur titres de praticiens déjà diplômés, soit sous contrat, soit sous statut d'officier de réserve en situation d'activité (ORSA), est donc indispensable à court terme , sans qu'il soit garanti que le nombre de candidats sera à la fois suffisant pour couvrir les besoins et du niveau requis, notamment dans les spécialités recherchées pour le soutien aux opérations extérieures.

Au regard des objectifs fixés à l'horizon 2002, une incertitude subsiste cependant : le besoin de personnels médicaux militaires pour l'encadrement du rendez-vous citoyen. Selon la formule retenue, et son contenu, le rôle dévolu aux médecins militaires pourra varier et nécessitera une présence en personnels plus ou moins forte.

3. La question des réservistes

La disparition du service militaire sous sa forme actuelle va entraîner une évolution très importante de la ressource de réservistes qui s'établit actuellement à plus de 37 000 personnes.

Cette ressource présente, pour le service de santé des armées, un intérêt tout particulier dans la mesure où elle peut être appelée à exercer au profit des armées des tâches hautement qualifiées qu'elle exerce dans la vie civile.

Le service de santé a procédé à une réévaluation du format des réserves en estimant ses besoins à 8 600 réservistes, la diminution du nombre étant compensée par une plus grande disponibilité et de plus grandes capacités opérationnelles.

Il est envisagé de constituer cette ressource à partir de volontaires qui devront souscrire un engagement spécial de réservistes et d'anciens personnels d'active qui seront maintenus dans la réserve quelques années après leur départ du service actif. Ces personnels effectueront des périodes ne pouvant excéder 30 jours. Certains d'entre eux pourront en outre souscrire un engagement spécial pour participer directement au soutien médical d'une opération extérieure ou pour remplacer temporairement le poste d'un personnel de carrière engagé dans cette opération.

On peut toutefois se demander si la solution envisagée permettra de compenser à la hauteur souhaitée la ressource fournie par des médecins du contingent. Il faut rappeler que pour des médecins en service libéral, un engagement dans la réserve impliquant une grande disponibilité est difficile à concilier avec les obligations professionnelles.

C. LE BUDGET DU SERVICE DE SANTÉ DES ARMÉES POUR 1997

Les crédits consacrés au service de santé des armées passeront, en loi de finances initiale, de 2 277,5 millions de F en 1996 à 2 322,7 millions de F en 1997 , soit une progression de 2 %.

Les crédits du titre III s'élèveront à 2 039,8 millions de F pour 1997 soit une progression de 1,30 %, la hausse des rémunérations et charges sociales (+ 2,2 %) étant partiellement compensée par une diminution de 0,2 % des charges de fonctionnement.

Le projet de budget prévoit la création de 6 postes d'officiers qui sera obtenue par un double mouvement : 8 postes de MITHA officiers, 8 postes d'OCTA et 10 postes d'aumônier seront supprimés alors que 5 postes de vétérinaires biologistes et 27 postes de médecins seront créés.

En outre, 143 postes de sous-officier (dont 80 MITHA) et 34 postes de militaires du rang engagés seront créés.

En revanche, 893 postes d'appelés (sur 4 943 en 1996) seront supprimés, ainsi que 125 postes de civils.

Au total, les effectifs pour 1997 se monteront à 17 616 personnes (- 4,5 %) dont :

. 3 453 officiers de carrière ou sous contrat (+ 0,2 %)

. 3 941 sous-officiers (+ 3,8 %)

. 44 militaires du rang engagés (+ 340 %)

. 4 050 appelés (- 18,1 %)

. 6 218 civils (- 2 %).

Les crédits d'équipement du titre V se monteront en 1997 à 282,9 millions de F , soit une progression de 7,2 % par rapport au budget voté en 1996. Toutefois, par rapport aux crédits disponibles en 1996, la dotation prévue pour 1997 représente une diminution de 8,4 %.

Les investissements lourds sont essentiellement constitués par la reconstruction du centre de transfusion sanguine du service de santé, le lancement de la reconstruction de l'hôpital d'instruction des armées Sainte-Anne à Toulon, la réhabilitation du centre de traitement des brûlés de l'hôpital Percy de Clamart et la reconstruction du bloc technique de l'hôpital Robert Picqué à Bordeaux.

IV. LES AUTRES SERVICES COMMUNS

A. LE SERVICE DES ESSENCES DES ARMÉES

Chargé du ravitaillement des forces en produits pétroliers, le service des essences est un service interarmées qui assure à la fois un soutien logistique et des fonctions d'expertise (définition et spécification des produits et des matériels). La réduction du format des armées d'une part et la nécessité de dégager une forte capacité de projection sur les théâtres d'opérations extérieures d'autre part, conditionnent la réorganisation du service qui se traduira par la réduction de moitié du nombre de dépôts d'infrastructure . La fermeture de dépôts en France et en Allemagne portera en priorité sur les sites vétustes, mal protégés et mal situés, et permettra de faire porter l'effort de rénovation des installations sur les établissements de grande capacité, approvisionnés par des moyens massifs (voie ferrée ou oléoduc). Elle nécessitera l'accroissement de la polyvalence des établissements situés sur les bases aériennes.

Les grandes fonctions du service seront regroupées autour de quatre pôles :

. un pôle administratif et technique à Nancy,

. un pôle « formation-entraînement » à la base pétrolière interarmées de Chalon sur Saône,

. un pôle de soutien technique regroupant autour du magasin central de Montereau la réparation des matériels pétroliers actuellement effectuée notamment par l'atelier général de La Courneuve,

. un pôle « qualité-développement de produits » à Marseille.

S'agissant de l'évolution des effectifs , elle tiendra compte de la professionnalisation comme des besoins constatés lors des opérations extérieures (70 à 100 personnes en moyenne par an).

La professionnalisation totale du service des essences est prévue à l'horizon 2002, la réduction globale des effectifs (de l'ordre de 20 %) s'accompagnant d'un fort recrutement de militaires du rang engagés sous contrat, qui passeront de 310 à 850 en 2002, pour compenser les suppressions des postes d'appelés (639 actuellement) et la diminution d'un tiers des postes occupés par des personnels civils ouvriers (610 en 2002 contre 906 actuellement).

Les crédits consacrés en loi de finances initiale au service des essences passeront de 508,3 millions de F en 1996 à 506,8 millions de F en 1997, soit une diminution de 0,3 %.

Les crédits du titre III , qui se montent à 330,8 millions de F , progressent de 1,7 %, les rémunérations et charges sociales augmentant de 4,5 % alors que les autres crédits de fonctionnement régressent de 1,8 %. On procédera en 1997 à la suppression de 340 postes d'appelés du contingent et de 86 postes d'ouvriers d'Etat ainsi qu'au recrutement de 117 militaires du rang sous contrat.

Les crédits d'équipement du titre V, s'élèveront quant à eux à 176 millions de F (- 3,8 %). Les investissements d'infrastructures, imposés notamment par les réglementations sur la sécurité et la protection de l'environnement, progresseront alors que la dotation réservée aux fabrications diminuera sensiblement. A ce titre, le service des essences bénéficiera de la livraison de nouveaux types de véhicules polyvalents, utilisables aussi bien en opérations extérieures qu'en métropole.

B. LE SERVICE D'INFORMATION ET DE RELATIONS PUBLIQUES DES ARMÉES (SIRPA)

Le SIRPA joue un rôle particulièrement actif et efficace en matière d'information au sein des armées et depuis les armées en direction de l'extérieur.

Au-delà de ces activités traditionnelles (publications écrites, communication audiovisuelle, information de la presse), l'année 1996 lui a donné l'occasion de renforcer sa présence sur de nombreux « points chauds » : la campagne d'essais nucléaires, le rôle des forces françaises en ex-Yougoslavie (le SIRPA a créé une radio baptisée Azur FM à destination des soldats français en Bosnie) mais également le débat sur la réforme de la défense et plus particulièrement la question du service national et les restructurations liées au nouveau modèle d'armée.

Ces quelques exemples illustrent le besoin d'un outil efficace et moderne de communication au sein des armées , dans un monde dominé par l'intense médiatisation des événements.

Tout indique que le rôle du SIRPA est encore appelé à se renforcer dans les toutes prochaines années. Le SIRPA devra en effet :

. contribuer à expliquer la réforme des armées , au sein de l'institution militaire elle-même qui connaîtra une profonde période d'adaptation, et en direction de l'extérieur,

. contribuer à la réussite de la nouvelle politique de recrutement adaptée aux besoins des armées,

. maintenir et renforcer les liens entre l'armée et la nation que l'abandon de la conscription et la professionnalisation ne sauraient amoindrir.

Loin de régresser, les missions du SIRPA vont donc s'amplifier dans les prochaines années.

Sur le plan de son organisation interne , le SIRPA devra compenser la perte de la ressource constituée par les appelés, qui représentent 40 % des personnels, tout en s'adaptant aux nouvelles capacités de projection des armées, ainsi qu'aux évolutions du monde de la communication qui accordent une place toujours plus grande aux images.

Les effectifs du SIRPA et de l'Etablissement cinématographique et photographique des armées représentaient en 1996 639 personnes (214 pour le SIRPA et 425 pour l'ECPA). Ces effectifs comportent 40 % d'appelés, 40 % de militaires d'active ou sous contrat et 20 % de personnels civils.

La réduction des effectifs du SIRPA impliquera une réorganisation qui ne semble pas pour le moment définitivement arrêtée. Les orientations envisagées s'articulent autour du recrutement de personnels civils, l'appel à des stagiaires civils sortant d'écoles de formation ou d'universités, le recours à des militaires du rang engagés pour certaines tâches d'exécution et à des appelés volontaires qualifiés dans le domaine de la communication.

Les crédits affectés au SIRPA pour 1997 s'élèvent à 65,2 millions de F et diminuent de 1,5 %. Les crédits de fonctionnement (50,2 millions de F) restent inchangés alors que les crédits d'équipement passent de 16 à 15 millions de F (- 6,3 %). Ces derniers seront affectés au renouvellement des matériels techniques et informatiques, à la poursuite du programme de sauvegarde des films d'archives et au début de la construction du centre de consultation multimédias à l'ECPA.

Votre rapporteur souhaite vivement que le SIRPA dispose des moyens lui permettant d'assurer efficacement ses missions dans une période de réforme où la communication des armées revêt une importance toute particulière.

C. LE CONTRÔLE GÉNÉRAL DES ARMÉES

Les moyens consacrés au contrôle général des armées s'élèvent pour 1997 à 69,7 millions de F soit une diminution de 2,4 % imputable aux crédits de rémunération (- 2,5 %) alors que les moyens de fonctionnement (2,7 millions de F) restent inchangés.

L'effectif budgétaire du corps du contrôle général des armées demeure fixé, comme en 1996, à 144 personnes, une proportion variable mais importante des membres du corps servant à l'extérieur, au sein du ministère de la défense ou hors de ce dernier, par voie de détachement ou de mise à disposition.

Les missions et études menées en 1996 ont accordé une place importante aux questions relatives à la politique de l'armement (réforme de la DGA, politique d'achat, soutien aux exportations).

Pour 1997, les sujets envisagés comportent notamment le suivi de la programmation, la réorganisation des armées et la poursuite des réflexions sur le secteur de l'armement.

Votre rapporteur tient à nouveau à souligner :

. la nécessité de maintenir les moyens d'action du contrôle général dans une période dominée par de profondes réformes du secteur de la défense et par la nécessité d'optimiser les moyens budgétaires qui lui sont consacrés.

. l'intérêt qu'il y aurait à ce que les commissions compétentes du Parlement puissent être destinataires de certaines études.

LES CONCLUSIONS DE VOTRE RAPPORTEUR

Le budget des services communs pour 1997 traduit la mise en oeuvre de décisions importantes telles que la redéfinition de notre force de dissuasion, la poursuite des programmes spatiaux, la réforme de la DGA et l'adaptation de ses structures industrielles.

En conclusion, votre rapporteur souhaiterait insister sur trois points :

. le premier tient à la nécessité de préserver la crédibilité de notre dissuasion nucléaire en garantissant le maintien absolu des dotations prévues au titre de la modernisation des forces nucléaires et surtout de la mise au point de la simulation,

- le deuxième, relatif à l'espace, vise à souhaiter que se clarifient très rapidement les perspectives de coopération franco-allemande sur les programmes Hélios II et Horus et que l'accord politique, s'il se confirme, débouche très vite sur la conclusion des accords industriels,

- enfin, sur un plan plus général, on peut constater que le budget 1997 est conforme aux dotations attendues en application de la loi de programmation. Encore faut-il que l'entrée dans la première annuité de cette programmation ne soit pas grevée par des reports de charge des exercices antérieurs et que l'exécution du budget 1997 ne soit pas remise en cause par des pratiques de régulation budgétaire aussi contestables que celles ayant eu cours en 1995 et 1996.

Sous le bénéfice de ces observations, votre rapporteur vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère de la Défense pour 1997.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent rapport pour avis au cours de sa réunion du mercredi 13 novembre 1996.

A l'issue de son exposé, le rapporteur pour avis a précisé à M. André Rouvière que les crédits des services communs pour 1997 intégreraient une provision de plus de 1 milliard de francs concernant les mesures d'accompagnement de la professionnalisation, notamment le pécule et la revalorisation de la solde des engagés.

Concernant le service de santé des armées, M. André Boyer s'est inquiété de l'insuffisance de médecins spécialistes qui semble déjà affecter les armées, notamment pour les opérations extérieures, et du risque de voir s'aggraver cette situation du fait de la réforme du service militaire.

M. Serge Vinçon a considéré que le service de santé des armées pouvait être resserré et adapté aux nécessités de la projection, à condition de renforcer les complémentarités, sur l'ensemble du territoire, avec la médecine civile et d'améliorer le statut des réservistes.

M. Daniel Goulet a également insisté sur la cohérence d'ensemble du système de santé, qui devrait prendre en compte la médecine militaire comme la médecine civile.

M. Jean Faure, rapporteur pour avis, a confirmé que les principaux besoins de recrutement du service de santé porteraient sur les chirurgiens et les anesthésistes-réanimateurs.

Un débat auquel ont participé, outre le rapporteur, MM. Xavier de Villepin, président, Serge Vinçon, Nicolas About, Jacques Genton et Michel Caldaguès, s'est ensuite engagé sur la nécessité d'améliorer l'information du Parlement, et notamment de ses commissions spécialisées, dans le domaine du renseignement. M. Xavier de Villepin, président , a à cet égard rappelé les mécanismes déjà mis en oeuvre en la matière par les autres pays européens, notamment la Grande-Bretagne et l'Allemagne.

M. Xavier de Villepin, président , a ensuite demandé au rapporteur pour avis d'insister fermement, lors de l'examen des crédits en séance publique, sur le nécessaire respect des crédits votés par le Parlement, sur l'effort prioritaire à consacrer aux programmes de simulation en matière nucléaire et sur l'indispensable clarification de la position allemande dans le domaine des programmes d'observations satellitaires. Il a enfin rappelé que la commission ne voterait sur l'ensemble des crédits de la défense pour 1997 qu'après avoir entendu tous ses rapporteurs pour avis.

La commission a ensuite émis un avis favorable à l'adoption de l'ensemble des crédits du ministère de la Défense pour 1997, au cours de sa réunion du mercredi 27 novembre 1996.