Projet de loi de finances pour 1999
PLANCADE (Jean-Pierre)
AVIS 68 (98-99), Tome XIV - COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES
Table des matières
- INTRODUCTION
-
PREMIÈRE PARTIE -
LES TENDANCES DU MARCHÉ DE LA CONSTRUCTION -
DEUXIÈME PARTIE -
LA CONSOLIDATION DE L'EFFORT BUDGÉTAIRE
EN MATIÈRE DE LOGEMENT -
CHAPITRE PREMIER -
LA REVALORISATION DES AIDES À LA PERSONNE -
CHAPITRE II -
UN EFFORT DE SOLIDARITÉ POUR LE LOGEMENT DES PLUS DÉFAVORISÉS -
CHAPITRE III -
L'INSUFFISANTE CONSOMMATION DES MOYENS BUDGÉTAIRES AFFECTÉS AU LOGEMENT LOCATIF SOCIAL -
CHAPITRE IV -
UN ENGAGEMENT GOUVERNEMENTAL FORT
POUR L'ACCESSION SOCIALE À LA PROPRIÉTÉ ET
VIS-À-VIS DU 1 % LOGEMENT -
CHAPITRE V -
DES MESURES IMPORTANTES EN FAVEUR
DU PARC DE LOGEMENTS PRIVÉS - GLOSSAIRE
N° 68
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME
XIV :
LOGEMENT
Par M. Jean-Pierre PLANCADE,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Jean François-Poncet,
président
; Philippe François, Jean Huchon,
Jean-François Le Grand, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Marc Pastor, Pierre
Lefebvre,
vice-présidents
; Georges Berchet, Jean-Paul Emorine,
Léon Fatous, Louis Moinard,
secrétaires
; Louis
Althapé, Pierre André, Philippe Arnaud, Mme Janine Bardou, MM.
Bernard Barraux, Michel Bécot, Jacques Bellanger, Jean Besson, Jean
Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye,
Gérard César, Marcel-Pierre Cleach, Gérard Cornu, Roland
Courtaud, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Marcel
Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Xavier Dugoin, Bernard
Dussaut
,
Jean-Paul Emin, André Ferrand, Hilaire Flandre, Alain
Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Serge Godard,
Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis,
MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Joly, Alain
Journet, Gérard Larcher, Patrick Lassourd, Edmond Lauret, Gérard
Le Cam, André Lejeune, Guy Lemaire, Kléber Malécot, Louis
Mercier, Bernard Murat, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron,
Bernard Piras, Jean-Pierre Plancade, Ladislas Poniatowski, Paul Raoult,
Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Jean-Jacques
Robert, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette
Terrade, MM. Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, Henri Weber.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1078
,
1111
à
1116
et T.A.
193
.
Sénat
:
65
et
66
(annexe n°
22
)
(1998-1999).
|
Lois de finances. |
INTRODUCTION
Mesdames,
Messieurs,
Les crédits demandés pour l'urbanisme et le logement -compte tenu
de la fusion de la direction de l'aménagement foncier et de l'urbanisme
avec la direction de l'habitat et de la construction- augmentent, à
périmètre constant, de 2,2 % par rapport à 1998, pour
s'élever à 49,13 milliards de francs en dépenses
ordinaires et crédits de paiement.
Ce projet de budget confirme les engagements pris l'an dernier et traduit la
priorité donnée au logement par le Premier ministre dans sa
déclaration de politique générale de juin 1997.
Plus précisément, les crédits du logement s'articulent
autour de quatre axes prioritaires :
- la consolidation de l'effort budgétaire en faveur de la
pierre ;
- une politique de justice sociale ;
- une fiscalité incitative ;
- la pérennisation du prêt à taux zéro et la
modernisation du 1 % logement.
• S'agissant de la consolidation de l'effort budgétaire en
faveur de la pierre, il faut prendre acte de la reconduction des crédits
de la prime à l'amélioration de l'habitat au niveau atteint en
1998, soit 800 millions de francs, ainsi que des crédits
affectés à l'Agence nationale pour l'amélioration de
l'habitat (ANAH), qui sont reconduits à hauteur de 2,2 milliards de
francs en autorisations de programme.
Mais on peut regretter que l'effort consenti dès 1997 ne soit pas
amplifié, alors même qu'il faudrait démultiplier le
rôle de l'ANAH, s'agissant notamment de la remise sur le marché de
logements vacants.
Par ailleurs, la réhabilitation de 120.000 logements sociaux sera
financée à travers la prime à l'amélioration des
logements à usage locatif et à occupation sociale (PALULOS) en
bénéficiant à la fois d'un taux réduit de TVA
à 5,5 % et d'une subvention maintenue au taux de 10 %.
En ce qui concerne la construction neuve, 80.000 prêts locatifs
aidés (PLA) sont programmés pour 1999, dont 20.000 PLA à
loyer modéré et 10.000 PLA d'intégration. Ce
programme reconduit les objectifs fixés en 1998, mais il apparaît
aujourd'hui que le programme annoncé ne sera pas tenu, puisque le nombre
de PLA financé ne devrait représenter que
55.000 unités en fin d'année pour environ 45.000 mises en
chantier.
La sous-utilisation des crédits PLA est loin d'être
conjoncturelle et les raisons en sont multiples : complexité des
montages, coûts financiers élevés, maîtrise
insuffisante des coûts de production, et parfois absence de
volonté politique de la part des organismes d'HLM et de leurs
partenaires à vouloir construire des logements sociaux.
Il est urgent qu'une réflexion d'ensemble s'engage, pour remettre
à plat le dispositif des aides à la pierre afin de l'adapter aux
besoins.
• La recherche d'une plus grande justice sociale s'affirme à
travers l'effort de revalorisation des aides à la personne mené
depuis 1997. La dotation prévue pour 1999, qui s'élève
à 34,6 milliards de francs, doit permettre une actualisation au
1
er
juillet 1999.
Désormais, les aides à la personne représentent plus de
24,7 % de l'ensemble des financements publics affectés au logement,
et on peut saluer l'effort mené pour en harmoniser les différents
régimes.
Par ailleurs, l'effort de solidarité envers les personnes modestes
consacre les engagements pris à travers la loi n° 98-657 du
29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les
exclusions. Pour 1999, la dotation budgétaire pour les Fonds de
solidarité pour le logement (FSL) augmente de 61,7 %. Elle est
répartie entre 490 millions de francs pour les FSL eux-mêmes
et 60 millions de francs pour les associations, qui pratiquent la gestion
locative intermédiaire.
• Dans le projet de loi de finances pour 1999, on peut, enfin,
relever avec satisfaction, plusieurs mesures fiscales encourageant le logement.
La plus importante répond à un engagement pris par le
secrétaire d'Etat au logement lors de la discussion budgétaire de
l'an dernier, en faveur d'un encouragement durable à l'investissement
immobilier privé.
Le statut du bailleur privé défini à l'article 68 du
projet de loi de finances pour 1999, instaure un régime fiscal
pérenne applicable dans le neuf comme dans l'ancien, assorti d'une
contrepartie sociale, à savoir le respect par le bailleur de plafonds de
loyers et de ressources des locataires.
L'incitation fiscale dans le neuf passe par un régime d'amortissement
sur neuf ans avec un engagement de location sur la même période,
et dans l'ancien par une majoration de la déduction forfaitaire avec un
engagement de location de six ans reconductible par période de trois ans.
Le statut du bailleur privé prévoit également une
sécurisation des bailleurs contre les impayés de loyers.
Ce dispositif doit permettre de développer une offre locative
privée de logements proposés à des loyers
intermédiaires entre le secteur libre et l'offre de logements HLM.
Mais pour en assurer effectivement le succès, il conviendrait
d'harmoniser, voire sans doute de fusionner certains mécanismes de
conventionnement existants avec ces nouvelles dispositions, afin de simplifier
la réglementation. Il faudrait également, pour le rendre plus
attractif -tout en prenant les précautions qui s'imposent pour
éviter les abus- élargir le champ d'application du dispositif
notamment aux ascendants et descendants du bailleur. Enfin, il conviendrait
d'aménager un régime transitoire entre le neuf et l'ancien, afin
de sécuriser les locataires en place et permettre aux bailleurs qui le
souhaitent de rester dans ce régime de loyers conventionnés.
• Enfin, à travers le projet de loi de finances pour 1999,
le Gouvernement prend un double engagement qu'il convient de saluer en
budgétisant progressivement le financement du prêt à taux
zéro et en confirmant le rôle social du 1 % logement. Le
Sénat a approuvé le contenu de la convention signée le
3 août 1998 entre l'Union d'économie sociale du logement
(UESL) et les pouvoirs publics qui prend acte de cet engagement, en adoptant
à l'unanimité le 12 novembre dernier le projet de loi
relatif à l'emploi des fonds de la participation des employeurs à
l'effort de construction.
PREMIÈRE PARTIE -
LES TENDANCES DU
MARCHÉ DE LA CONSTRUCTION
I. UNE TENDANCE À L'AMÉLIORATION POUR LE SECTEUR DU BÂTIMENT
A. UNE ANNÉE 1997 EN DEMI-TEINTE
Après deux années de récession
marquée,
l'année 1997 se traduit par des évolutions contrastées
selon les secteurs ; mais globalement l'activité du bâtiment
diminue de façon moins marquée qu'en 1996 :
- 1,9 % contre - 3,5 % en 1996.
Le repli de l'activité des entreprises de bâtiment résulte
de la diminution de la construction de locaux à usage non
résidentiel et de celle de logements collectifs alors que la
construction de maisons individuelles et l'entretien de logements progressent.
- Globalement, le nombre de logements mis en chantier se stabilise avec
271.600 en 1997, soit 2.200 logements de moins qu'en 1996.
Comme en 1995 et 1996, les mises en chantier de logement collectif diminuent
(- 5,9 % par rapport à 1996) alors que le secteur de la
construction individuelle progresse de 3,4 %. Les organismes HLM ont
rencontré des difficultés de montage d'opérations
financées par des prêts locatifs aidés (PLA) et des
PLA-très sociaux (PLA-TS), ainsi que des problèmes liés au
manque de terrains.
La très nette progression de la maison individuelle en 1996 et 1997 doit
beaucoup à la réforme de l'accession sociale à la
propriété avec la mise en place du prêt à taux
zéro en octobre 1995.
- Les travaux d'entretien de logement, après avoir baissé de
1,7 % en 1996, ont augmenté de 1 %, en prix constants, en
1997. Cette progression de l'activité est essentiellement due à
des travaux non aidés ou financés par un prêt à taux
zéro à la suite de la hausse des transactions dans l'ancien
induite par la non-reconduction de plusieurs mesures en 1997. Par ailleurs, le
plan de relance décidé au début de l'été,
finançant un programme supplémentaire de réhabilitation de
50.000 logements dans le parc social (PALULOS) et de 50.000 autres dans le parc
privé (35.000 Primes à l'Amélioration de l'Habitat et
15.000 décisions de subventions par l'ANAH) a fait sentir ses premiers
effets au quatrième trimestre, où un surcroît de travaux a
été observé.
- L'activité liée à la construction et à
l'entretien de bâtiments non résidentiels a reculé de
3,7 % en 1997, malgré un faible repli des travaux
d'entretien-amélioration.
La baisse de l'activité de construction neuve a été
légèrement moins marquée en 1997 qu'en 1996 :
- 8 %, en prix constants, contre - 9,1 % l'année
précédente. Les contraintes budgétaires de l'Etat et des
collectivités locales ainsi que l'absence de reprise de l'investissement
des entreprises du secteur concurrentiel ont contribué à ce
nouveau repli de l'activité. En outre, la réforme de la
réglementation sur les implantations de grandes surfaces commerciales a
pesé sur l'activité de construction.
Après avoir diminué de 0,6 %, en prix constants, en 1996,
l'activité liée aux travaux d'entretien de bâtiments non
résidentiels a légèrement reculé en 1997.
Après un premier semestre en repli d'un peu moins de 1 %, une
légère progression de 0,5 % des travaux d'entretien de
bâtiments non résidentiels a été constatée au
second semestre.
B. DES ORIENTATIONS POSITIVES POUR 1998
L'activité du secteur de la construction pourrait
augmenter
de 1,5 % compte tenu d'un environnement économique porteur, si les
agents économiques traduisent, en termes d'investissement, leur retour
à la confiance.
Dans ce contexte, une hausse de l'activité liée à la
construction et à l'entretien de logement de 1,7 % environ,
à prix constants, interviendrait sous l'effet conjugué d'une
progression plus sensible des travaux d'entretien (+ 1,9 %) et d'une
croissance de 1,5 point de l'activité de construction neuve.
Environ 10.000 logements de plus qu'en 1997 seraient mis en chantier en 1998
grâce au maintien à un haut niveau de la construction de maisons
individuelles, et surtout à l'accroissement de la construction
impulsée par les promoteurs immobiliers à l'approche de la fin,
sous sa forme actuelle, de la mesure d'amortissement fiscal de l'achat d'un
logement neuf destiné à la location.
En ce qui concerne les travaux d'entretien de logement, le plan de relance
décidé à l'été 1997 en matière de
réhabilitation du parc social public et privé, l'extension du
taux de TVA réduit à l'ensemble des travaux dans le parc locatif
HLM et le crédit d'impôt induiraient une
accélération du rythme de croissance de l'activité en 1998.
L'activité de construction et d'entretien de bâtiments non
résidentiels renouerait avec la croissance avec + 1 % en prix
constants. Ce retournement de tendance concernerait tant la construction neuve
que les travaux d'entretien. La hausse des transactions de bureaux et la
reprise des investissements des entreprises privées et des
collectivités locales, qui se traduisent d'ores et déjà
par une progression des mises en chantier, contribueraient à cette
augmentation.
C. DES PRÉVISIONS PLUS OPTIMISTES POUR 1999
En 1999,
une accélération de la croissance de l'activité du
bâtiment pourrait intervenir. Le secteur du bâtiment devrait
bénéficier d'un environnement économique plus porteur
qu'en 1998.
L'activité des entreprises de bâtiment, notamment celles
spécialisées en entretien-amélioration du logement,
devrait être dynamisée par la réduction du taux de TVA pour
les travaux réalisés par les bailleurs privés dans
certains logements sociaux et par la diminution, à compter du
1
er
septembre 1998, des droits de mutation associés
à la vente d'un bien immobilier.
L'activité liée à la construction de logements neufs
devrait bénéficier en 1999 de la hausse des mises en chantier
enregistrée en 1998, en matière tant de maisons individuelles que
de logements collectifs, et de la poursuite de ce mouvement l'an prochain.
Ainsi, selon les dernières prévisions du ministère de
l'équipement, la croissance du secteur de la maison individuelle
dépasserait les 10 %.
« - Les flux de l'accession à la propriété,
après une expansion remarquable, devraient commencer à
plafonner... sauf incitations publiques supplémentaires ;
«- la construction locative sociale ne devrait pas augmenter
sensiblement... et le nombre de PLA consommés resterait stable ;
«- les flux de l'investissement locatif privé
connaîtraient une évolution différenciée :
stabilisation à un bon niveau dans l'ancien en réponse à
l'extension du régime du conventionnement, mais recul dans le neuf
à la suite du recalibrage du dispositif de l'amortissement
Périssol».
Cette stabilisation autour de 270.000 ou 280.000 mises en chantier ne permet
cependant pas de répondre aux besoins en logement, estimés
à 325.000 environ par an entre 1995 et l'an 2000.
II. UNE AMÉLIORATION QUI SE CONFIRME AU NIVEAU EUROPÉEN
Si la
construction a peu progressé en Europe au cours de la période
1995-1997, du fait d'une conjoncture défavorable et de la volonté
générale de maîtriser les dépenses publiques, le
retour d'un cycle conjoncturel meilleur devrait affecter toutes les
activités en 1998-1999.
En 1997, la reprise de l'activité de construction a été
nette dans la majorité des pays. Elle est estimée à
1,6 % en 1998 et à 2,3 % en 1999.
Les grands pays, à l'exception de l'Allemagne, prévoient pour
1998 une évolution positive ; dans les petits pays très
dynamiques, le secteur de la construction devrait continuer à
connaître une croissance.
L'entretien-amélioration reste le principal segment de la construction
avec plus du tiers du chiffre d'affaires, suivi par la construction
résidentielle (25 %), le génie civil (21 %) et le
non-résidentiel (20 %).
Le logement neuf stagne en 1998 et progresserait un peu en 1999 (1,2 %),
ce qui tient compte d'une forte diminution en Italie et d'une stagnation en
Allemagne. Dans les pays scandinaves et au Portugal, ce secteur est en nette
croissance. Néanmoins, la part du logement neuf a tendance à
reculer en Europe de l'Ouest en volume et le recul est encore plus fort en
unités construites.
NOMBRE
DE LOGEMENTS COMMENCÉS
DANS LES CINQ GRANDS PAYS
D'EUROPE
|
|
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
France |
302.000 |
286.000 |
274.000 |
272.000 |
|
Italie |
265.000 |
230.000 |
215.000 |
201.000 |
|
Allemagne* |
573.000 |
603.000 |
561.000 |
571.000 |
|
Espagne |
270.000 |
310.000 |
287.000 |
323.000 |
|
Royaume-Uni |
201.000 |
168.000 |
173.000 |
189.000 |
|
Source
: Euroconstruct
|
||||
En dépit de ces évolutions plus positives, le secteur ne retrouverait pas la place qu'il occupait en 1995 (10,1 % du PIB en 1999 contre 10,7 % en 1995).
DEUXIÈME PARTIE -
LA CONSOLIDATION DE
L'EFFORT BUDGÉTAIRE
EN MATIÈRE DE LOGEMENT
•
Le projet de budget du logement et de l'urbanisme pour 1999
s'élève à 49,29 milliards de francs en
dépenses ordinaires plus autorisations de programme, soit
+ 3,5 % et à 49,14 milliards de francs en dépenses
ordinaires plus crédits de paiement, soit + 2,2 % par rapport
à 1998. Cette augmentation est calculée à
périmètre constant en incluant les comptes d'affectation
spéciale.
Il convient de signaler qu'à la suite du rapport de M. Gilbert
Santel
1(
*
)
, il a été
décidé, en 1998, de fusionner la direction de
l'aménagement foncier et de l'urbanisme avec la direction de l'habitat
et de la construction pour créer une nouvelle direction
générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction. Les
fascicules budgétaires sont en conséquence modifiés pour
regrouper les crédits de l'urbanisme et du logement.
A périmètre constant,
les crédits
inscrits
dans le projet de loi de finances pour 1999 au titre du logement
s'élèvent à
48,76 milliards de francs
en
dépenses ordinaires et crédits de paiement, soit
une hausse de
+ 2,2 %
par rapport à 1998.
- Les dépenses ordinaires, qui représentent 78,3 % des
crédits du logement, continuent d'augmenter très sensiblement
pour être fixées à 35,02 milliards de francs. Elles
financent quasi-intégralement les aides à la personne.
- Les dépenses en capital (crédits de paiement)
représentent 6,4 milliards de francs, hors effet de la
rebudgétisation des crédits pour le prêt à taux
zéro, soit une diminution de 5 % par rapport à 1998.
PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1999
|
|
LFI 1998 |
PLF 1999 |
Evolution |
||
|
|
AP |
DO ou CP |
AP |
DO ou CP |
DO ou CP |
|
AIDES À LA PERSONNE
|
|
33
155
|
|
|
|
|
AIDES À LA PIERRE
sous-total intervention dans l'ancien
Prêt à taux zéro
sous-total accession à la propriété
Opérations les plus sociales et RHI
|
|
|
2 923
|
|
|
|
Autres
(recherche, études, information, associations)
|
58
|
257
|
49
|
267
|
4,2 % |
|
TOTAL DÉPENSES BUDGÉTAIRES |
13 420 |
47 723 |
13 407 |
48 762 |
2,2 % |
|
(millions de francs) |
|
|
|
|
|
•
Depuis 1989, l'effort total de la nation en faveur du logement est
passé de 120,69 milliards de francs à 139,06 milliards de
francs, soit + 15,21 %. Cet effort peut se décomposer
ainsi :
|
|
1989 |
1998 |
||
|
|
|
% total |
|
% total |
|
Dépenses aides à la pierre |
18 207 |
15,09 |
13 884 |
10,00 |
|
Dépenses aides à la personne |
19 220 |
15,92 |
33 611 |
24,17 |
|
Autres dépenses sur budgets autres que celui du logement |
|
|
|
|
|
Dépenses publiques non budgétaires (contributions sociales) |
|
|
|
|
|
Dépenses fiscales (déductions et exonérations) |
|
|
|
|
|
TOTAL |
120 696 |
100,00 |
139 055 |
100,00 |
|
(millions de francs) |
||||
En définitive, le volume des dépenses de la collectivité
en faveur du logement a progressé lentement, alors même que les
prélèvements fiscaux directs et indirects ont dans le même
temps fortement augmenté : + 51,3 % en volume depuis le
milieu des années 1980.
Le relèvement des aides à l'accession intervenu en 1996 et 1997
du fait de la mise en place du prêt à taux zéro n'a pas
enrayé la baisse, tant en volume qu'en pourcentage, des aides à
la construction. Ceci explique pour une large part la dépression des
flux de construction, et par conséquent l'insatisfaction croissante des
besoins en logements sur la période 1985-1998.
• En ce qui concerne le projet de loi de finances pour 1999,
la
politique globale du logement
menée par les pouvoirs publics
s'articule autour de
quatre axes prioritaires
:
- la consolidation de l'effort budgétaire mené en 1998 ;
- une politique sociale du logement ;
- des mesures fiscales d'accompagnement ;
- la pérennisation du prêt à taux zéro pour
cent et la modernisation du 1 % logement.
CHAPITRE PREMIER -
LA REVALORISATION DES AIDES
À LA PERSONNE
Dans le
projet de loi de finances pour 1999, l'effort de revalorisation des aides
personnelles au logement, entrepris depuis 1997, est poursuivi.
La dotation budgétaire prévue pour le financement des aides
personnelles au logement s'élève à
34,62 milliards
de francs
contre 32,65 milliards de francs en 1998 (hors
crédits imputés sur le compte d'affectation spéciale),
soit une progression de 6 %. Cette augmentation résulte de
l'évolution tendancielle des prestations et de la rebudgétisation
de 500 millions de francs qui provenaient en 1998 du compte d'affectation
spéciale intitulé " Fonds pour le financement de l'accession
à la propriété ", alimenté par une
contribution exceptionnelle du 1 % logement. L'an dernier, votre
commission avait déploré que des fonds affectés par voie
conventionnelle au financement des aides à la pierre changent
d'affectation en contribuant au financement des aides à la personne, et
ce même si le FNAL contribue au financement de l'allocation de logement
sociale (ALS)-accession.
La dotation budgétaire demandée pour 1999 se décompose
ainsi :
- la contribution au Fonds national de l'habitation (FNH) qui finance
l'aide personnalisée au logement augmente de 13,5 % et
s'élève à
16,5 milliards de francs
;
- la contribution au Fonds national d'aide au logement (FNAL) qui finance
l'allocation de logement sociale est reconduite au niveau atteint en 1998, soit
18,1 milliards de francs
après avoir progressé de
10,5 % en 1998.
Plus généralement, en 1997,
75,3 milliards de francs
de prestations d'aides personnalisées au logement ont été
versés à
6,17 millions de ménages
.
I. RAPPEL DES CARACTÉRISTIQUES DES AIDES À LA PERSONNE
•
Les aides personnelles au logement se composent de trois aides
distinctes, versées sous conditions de ressources :
- l'allocation de logement à caractère familiale (ALF),
créée par la loi du 1
er
septembre 1948,
intégralement financée par les cotisations allocations familiales
des employeurs ;
- l'allocation de logement sociale (ALS), créée par la loi
du 16 juillet 1971, financée par le FNAL, qui est alimenté
par une contribution de l'Etat et une cotisation des employeurs. Cette
allocation est attribuée, depuis le 1
er
janvier 1993,
à toute personne, sous seule condition de ressources, qui ne satisfait
pas aux conditions fixées pour bénéficier de l'ALF ou de
l'APL ;
- l'aide personnalisée au logement (APL) créée par
la loi du 3 janvier 1977 s'applique à un parc de logements
déterminés, quelles que soient les caractéristiques
familiales des occupants.
Le champ d'application de l'APL couvre :
- en accession à la propriété : les logements
financés avec des prêts aidés par l'Etat (prêts
d'accession à la propriété ou prêts
conventionnés) ;
- en secteur locatif : les logements conventionnés,
financés avec des PLA ou des PC locatifs, ou conventionnés avec
des subventions à l'amélioration (PALULOS ou ANAH), ainsi que les
logements existants, conventionnés sans travaux, appartenant à
des organismes d'habitation à loyer modéré ou des
sociétés d'économie mixte ou appartenant à d'autres
bailleurs lorsque les logements ont bénéficié avant 1977
des anciennes aides de l'Etat.
Le FNH, qui finance l'aide personnalisée au logement, est
alimenté par des contributions provenant des régimes de
prestations familiales, y compris le budget annexe des prestations sociales
agricoles, et du FNAL, et par une subvention d'équilibre inscrite au
budget du ministère du logement.
Les trois aides sont versées sous condition de ressources aux personnes
qui acquittent un minimum de loyer ou de mensualité et sous
réserve que le logement constitue leur résidence principale.
Le barème des aides tient compte de la situation familiale du
demandeur, du montant du loyer dans la limite d'un plafond, et de ses
ressources calculées sur l'année n - 1 ainsi que, s'il
y a lieu, de celles de son conjoint et des personnes vivant habituellement
à son foyer.
• Les prestations versées en 1997 se décomposent
ainsi :
(milliards de francs)
|
|
APL |
ALS |
ALF |
TOTAL |
|
Locatif |
29,15 |
20,50 |
13,14 |
62,79 |
|
Accession |
8,96 |
0,50 |
3,05 |
12,51 |
|
TOTAL |
38,11 |
21,00 |
16,19 |
75,30 |
|
Source : balances comptables 1997 CNAF et CCMSA (chiffres provisoires) |
||||
Les 75,3 milliards de francs d'aides versées se partagent à
parts sensiblement égales entre APL et allocations logement (ALF + ALS).
Les aides au secteur locatif, très nettement majoritaires,
représentent 83,4 % des prestations
. Les aides servies aux
étudiants peuvent être estimées à 6 milliards de
francs (dont 4,6 milliards de francs en ALS).
• Le nombre des bénéficiaires des aides au logement
au 31 décembre 1997 se répartit ainsi :
(en milliers)
|
|
Location |
Accession |
TOTAL |
|
Aide personnelle au logement (APL) |
2.223 |
621 |
2.844 |
|
Allocation de logement sociale (ALS) |
2.090 |
65 |
2.155 |
|
Allocation de logement familiale (ALF) |
892 |
278 |
1.170 |
|
TOTAL |
5.205 |
964 |
6.169 |
|
Source : Statistiques de bénéficiaires CNAF et CCMSA |
|||
-
Les locataires
(y compris les résidents de
foyers)
représentent 84 % des bénéficiaires
.
Parmi ceux-ci, les ménages logés dans le parc non
conventionné, qui bénéficient de l'AL, sont majoritaires
(57,3 %) ; 557.000 ménages hébergés dans
des foyers (foyers de personnes âgées, de travailleurs migrants,
de jeunes travailleurs, de personnes handicapées et de résidences
sociales en APL, résidences universitaires, maisons de retraite, foyers
de jeunes travailleurs en ALS) bénéficient d'une aide au
logement, et représentent 11 % des locataires.
Enfin, avec 662.000 bénéficiaires, les étudiants
représentaient en décembre 1997, 12,6 % des locataires
percevant une aide au logement.
- 3,4 millions de ménages sont composés d'une personne
seule ou d'un couple sans enfant : ces " petits ménages "
représentent ainsi plus de la moitié des
bénéficiaires, soit 56 %. Les personnes âgées
de plus de 65 ans constituent une part importante de ces effectifs
(955.000 ménages soit 15,5 % du total des
bénéficiaires).
-
94 % de ces locataires ont un revenu inférieur à 2
SMIC et 56 % ont des revenus inférieurs à 1 SMIC
.
Le profil des accédants est relativement différent car
très peu ont des revenus inférieurs à 1 SMIC ; mais
62 % sont des salariés modestes car leurs revenus sont inférieurs
à 2 SMIC.
II. L'ACTUALISATION DES BARÈMES MENÉE DEPUIS 1997 :UNE NÉCESSITÉ SOCIALE
•
Il convient de rappeler qu'en 1995 et 1996, les barèmes des aides
personnelles n'ont pas été revalorisés, ce qui
représentait une économie de 1 milliard de francs en
année pleine, pour le budget de l'Etat.
De plus, en 1996, une modification est intervenue sur les barèmes et le
mode de prise en compte des revenus, pour obtenir une égalité de
traitement entre les salariés et les autres bénéficiaires.
En définitive, un nouveau barème construit sur la notion de taux
d'effort s'est appliqué à tous les locataires du parc
conventionné et, s'agissant des seuls nouveaux
bénéficiaires, certains abattements spécifiques ont
été supprimés et certains revenus de transfert
intégrés dans l'assiette des ressources prises en compte par le
calcul des aides. Ces différentes mesures ont réduit la
croissance des prestations de 2,3 milliards de francs en 1998, dont
1,17 milliard de francs d'économie pour la contribution
budgétaire de l'Etat.
•
Au 1
er
juillet 1997
, un montant de
2,5 milliards de francs
a été consacré
à une actualisation (pour 2 milliards), et à une
revalorisation, tenant compte du " gel " de 1995 et 1996 (pour 500
millions de francs), des barèmes des aides personnelles au logement.
Ce montant a permis d'augmenter, d'une part, les loyers plafonds de
manière différenciée selon la taille des familles d'un
taux supérieur à l'évolution de l'indice du coût de
la construction (1,8 %) -qui est normalement l'indice de
référence retenu pour ce paramètre- et d'autre part, le
forfait de charges a été actualisé de 2,5 %.
Cette revalorisation des barèmes s'est traduite par des gains d'aide
importants pour les petits ménages ainsi que pour les familles dans le
parc non conventionné, dont le taux d'effort est le plus
élevé.
Par ailleurs, les étudiants dont le loyer dépassait le loyer
plafond (70 % des cas) ont vu leur ALS augmenter de 2 à 2,5 %,
soit un montant légèrement supérieur à la hausse
des prix.
•
Au 1
er
juillet 1998
, le barème des
aides personnelles au logement a été actualisé
pour un
montant de 1,55 milliard de francs
.
Ce montant a permis de revaloriser les paramètres de calcul
conformément aux dispositions de l'article L.351-3 du code de la
construction et de l'habitation concernant l'APL et d'augmenter, d'une part,
les loyers plafonds d'un taux égal à l'évolution de
l'indice du coût de la construction (2,4 %), d'autre part le forfait
de charges, d'un montant supérieur à celui de l'indice des prix
à la consommation hors tabac (1,5 %).
Comme en 1997, les étudiants dont le loyer dépassait le loyer
plafond ont vu leur ALS augmenter de 2,1 %.
• Outre l'actualisation proprement dite, diverses mesures
concernant les accédants à la propriété ont
été décidées :
- compte tenu du réaménagement des prêts à
l'accession à la propriété (PAP) prévu par le
décret n° 98-192 du 19 mars 1998 qui supprime la
progressivité des mensualités de remboursement, la progression
annuelle automatique des mensualités plafonds des titulaires de PAP
à taux fixes et à mensualités progressives souscrits entre
le 1
er
juillet 1981 et le 31 décembre 1991 est
" bloquée " au niveau atteint au 1
er
juillet
1997 ;
- le taux d'effort minimal des nouveaux accédants en APL est
fixé à 25 % ;
- le plancher de ressources n'est pas appliqué aux
accédants à la propriété en APL et en AL lorsque,
postérieurement à la signature du contrat de prêt et
pendant la période d'accession en cours, le bénéficiaire
ou son conjoint se trouve dans l'obligation de cesser son activité
professionnelle et est admis au bénéfice d'une pension
d'invalidité, d'une rente d'accident du travail, de l'allocation aux
adultes handicapés ou de l'allocation compensatoire (mesure concernant
les bénéficiaires ayant réalisé une
opération d'accession avant le 1er juillet 1997).
• En ce qui concerne les orientations retenues par le gouvernement
en matière d'aides personnelles au logement, un groupe de travail
constitué au sein de la CNAF depuis mai 1997 a pour objectif prioritaire
la mise en oeuvre de la réforme des aides personnelles au logement pour
aller vers plus de simplification et de justice sociale.
Plusieurs mesures récentes ont été adoptées pour
harmoniser les barèmes, poursuivant en cela l'effort mené depuis
plusieurs années.
- Ainsi, l'harmonisation des " bases ressources " servant au
calcul des aides personnelles au logement est à ce jour quasiment
réalisée ; ne subsistent plus que deux dispositions
spécifiques, l'abattement forfaitaire pour familles monoparentales en AL
et l'abattement forfaitaire en cas de résidence séparée
pour des raisons professionnelles en APL, à propos desquelles le groupe
de travail devrait prochainement émettre des propositions.
- Par ailleurs, la mesure annoncée par le Premier ministre lors de
la Conférence de la famille du 12 juin 1998 consistant à
aligner en trois ans les loyers plafonds de l'ALF sur ceux de l'APL constitue
une deuxième étape importante de cette harmonisation. Cet
alignement est déjà réalisé pour l'APL et l'ALS
alors que des écarts pouvant varier de 4 à 50 % selon la
zone géographique et la taille de la famille subsistent entre l'APL et
l'ALF.
- Enfin, l'extension à l'AL locative du barème de l'APL
locative est envisagée comme troisième étape de ce
processus ; le groupe de travail, constitué au sein de la CNAF, s'est
fixé comme objectif l'évaluation du coût ainsi que les
modalités de sa réalisation.
Votre rapporteur souligne tout l'intérêt des efforts faits pour
simplifier et harmoniser les différents régimes d'aide à
la personne et souhaite que la mise en oeuvre de ces mesures soit la plus
rapide possible. Il suggère également que soit
évoquée la question de la prise en compte des charges locatives
par les aides personnelles.
CHAPITRE II -
UN EFFORT DE SOLIDARITÉ POUR
LE LOGEMENT DES PLUS DÉFAVORISÉS
Le projet de budget pour 1999 traduit les priorités retenues par le volet logement de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions.
I. LES DISPOSITIONS LOGEMENT DE LA LOI D'ORIENTATION RELATIVE À LA LUTTE CONTRE LES EXCLUSIONS
•
Le volet logement constitue un élément essentiel du
dispositif très complet adopté par cette loi pour lutter contre
l'exclusion, car chacun est désormais convaincu que le logement est la
condition première pour sauvegarder l'autonomie personnelle et familiale
et permettre l'intégration dans la vie sociale et professionnelle.
Or le constat dressé par le Haut Comité pour le logement des
personnes défavorisées indique que la loi du 31 mai 1990, qui
affirme le droit au logement pour tous, n'est pas encore réellement
appliquée pour les catégories les plus vulnérables de la
population :
- 2,5 millions de personnes sont mal logées ;
- 200.000 personnes sont sans abri ;
- le parc locatif à très bas loyers (500 F/mois pour
30 m
2
) est passé de plus de 3 millions de logements en
1984 à 800.000 en 1996. Il n'accueille plus qu'un locataire pauvre sur
10 contre 1 sur 2 en 1984.
• Dans la loi d'orientation relative à la lutte contre
l'exclusion, les mesures relatives au logement s'articulent autour de cinq
grands axes :
- garantir le droit au logement ;
- prévenir les expulsions ;
- éradiquer l'insalubrité et réduire la
précarité dans l'habitat ;
- accroître l'offre de logements adaptés aux personnes
défavorisées, notamment par des incitations fiscales ;
- concilier accueil des plus démunis et mixité sociale, en
modifiant les conditions d'attribution de logements HLM.
Pour atteindre ces objectifs, les pouvoirs publics apportent un soutien
renforcé et des moyens accrus aux organismes, aux associations qui
concourent à la mise en oeuvre sur le terrain du droit au logement pour
tous.
• Globalement les mesures prises en faveur du logement en
accompagnement du dispositif législatif représentent un total de
plus de 4 milliards de francs sur la période 1998-2000
répartis comme indiqué dans le tableau ci-dessous.
Programme de prévention et de lutte contre les
exclusions
Financement du volet logement
En millions de francs
|
VOLET LOGEMENT |
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
1998 |
1999 |
2000 |
Cumul
|
|
Renforcer le droit au
logement
|
|
|
|
|
|
FSL (mesure nouvelle PLF 1998) |
65 |
65 |
65 |
195 |
|
Réforme des attributions de logements sociaux |
1 |
4 |
5 |
10 |
|
Modernisation de la réquisition (crédits nouveaux LF 98) |
50 |
50 |
50 |
150 |
|
Exonération de TFPB des PLA-intégration |
25 |
55 |
55 |
135 |
|
Ouverture de l'allocation de logement temporaire (ALT) aux CCAS |
20 |
45 |
45 |
110 |
|
Financement Sécurité sociale |
10 |
23 |
23 |
55 |
|
Continuité allocations ALT vers APL |
10 |
20 |
20 |
50 |
|
Financement Sécurité sociale |
5 |
10 |
10 |
25 |
|
Mobiliser et accroître
l'offre de logements
|
|
|
|
|
|
PLA-intégration (mesure nouvelle PLF 98) |
670 |
670 |
670 |
2.010 |
|
Améliorer les conditions
de vie dans
l'habitat
|
|
|
|
|
|
Lutte
contre les marchands de sommeil
|
|
|
|
|
|
Prévention des coupures d'eau |
|
60 |
60 |
120 |
|
Prévention des coupures de téléphone |
200 |
200 |
200 |
600 |
|
Financement opérateurs |
247 |
316 |
316 |
879 |
|
TOTAL LOGEMENT |
1.135 |
1.433 |
1.434 |
4.002 |
|
Financement Sécurité sociale |
15 |
33 |
33 |
80 |
|
Financement opérateurs |
247 |
316 |
316 |
879 |
|
dont crédits nouveaux LF 98 |
670 |
670 |
670 |
2.010 |
|
Financement Etat supplémentaire |
203 |
415 |
416 |
1.033 |
|
Source : Ministère de l'Emploi et de la Solidarité) |
|
|
|
|
II. LES DÉPENSES DE SOLIDARITÉ POUR 1999
A. UN EFFORT FINANCIER IMPORTANT POUR LES FONDS DE SOLIDARITÉ POUR LE LOGEMENT
•
En application de la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre
du droit au logement, les plans départementaux d'action pour le logement
des personnes défavorisées ont institué dans chaque
département un fonds de solidarité pour le logement (FSL).
Ces fonds doivent aider les ménages défavorisés à
se maintenir dans les logements locatifs ou à y accéder. Ils
financent également la mise en oeuvre des mesures d'accompagnement
social lié au logement, qui concernent tous les ménages
défavorisés le nécessitant, qu'ils soient locataires,
accédants ou propriétaires occupants.
Enfin, les FSL peuvent également garantir ou financer les associations
qui assurent une fonction intermédiaire entre les locataires ou les
bailleurs, ou qui font de la sous-location pour les personnes
défavorisées.
Les aides financières accordées par les FSL peuvent prendre la
forme de prêts, de subventions ou de garanties adaptée à
chaque situation.
Récapitulatif des dépenses des FSL
(en millions de
francs)
|
Années |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997
|
|
Aides au maintien |
296,5 |
337,7 |
336,8 |
339,9 |
360 |
|
Aides à l'accès |
196,0 |
247,0 |
321,2 |
382,3 |
406 |
|
Paiement de garanties |
9,6 |
17,4 |
22,4 |
30,4 |
42 |
|
ASLL (1) |
124,2 |
148,0 |
171,0 |
202,4 |
245 |
|
Gestion locative |
|
|
8,4 |
10,1 |
20 |
|
Subventions aux associations |
7,0 |
15,9 |
20,1 |
30,2 |
34 |
|
Fonctionnement |
55,0 |
72,2 |
80,2 |
98,7 |
118 |
|
Dépenses totales
|
709,2
|
846,1
|
965,6
|
1.099,7
|
1.231
|
NB :
Les chiffres figurant dans ce tableau sont les décaissements de
trésorerie.
(1) accompagnement social lié au logement
(2)
total des dépenses des FSL non compris les frais de fonctionnement et
les dépenses diverses
Source
: Secrétariat d'Etat au
logement
• La loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation
relative à la lutte contre les exclusions modifie les compétences
des FSL, les conditions et modalités des aides qu'ils attribuent, ainsi
que les règles relatives à leurs structures, afin de
définir un socle commun " a minima " de réglementation
qui s'impose à tous les FSL.
- L'article 36 de cette loi ouvre les aides des FSL aux sous-locataires,
limite les critères d'éligibilité aux seuls
critères de niveau de ressources et de nature et d'importance des
difficultés rencontrées, interdit toute restriction
d'accès au FSL reposant sur une condition de résidence
préalable dans le département, impose la motivation des
notifications de refus d'aide du FSL, décrit les modalités de
passation des conventions relatives à l'accompagnement social lié
au logement (ASLL) et prévoit un décret limitant les frais de
fonctionnement des FSL.
- Les articles 37 et 38 sont relatifs aux modalités d'organisation
juridique, financière, et comptable des fonds de solidarité. Le
fonds a la faculté de se constituer en groupement d'intérêt
public (GIP) ; il est prévu que le GIP puisse
déléguer sa gestion à une caisse d'allocations familiales,
afin de permettre le maintien du partenariat existant, entre une CAF
gestionnaire, et un FSL qui se constituerait en GIP. En l'absence de
constitution d'un GIP, le plan prévoit, comme auparavant, la composition
de l'instance de décision du FSL et désigne la personne morale
chargée d'assurer la gestion du fonds, qui est, soit une caisse
d'allocations familiales, soit une association agréée. Une
convention de gestion sera signée à cet effet.
- L'article 39 définit l'objet du décret d'application de
la loi du 31 mai 1990, et l'étend de manière importante, en lui
fixant de préciser les délais maximum d'instruction des demandes
auprès du FSL, les principales règles de fonctionnement, les
conditions de recevabilité, les formes et modalités
d'intervention du fonds. Cet ensemble de règles de niveau national,
constituera le cadre de référence, pour la définition par
le plan départemental, des règles d'intervention du FSL, ainsi
que le prévoit l'article 36 de la loi.
•
Les ressources des FSL dans le projet de loi de finances pour
1999
- Les ressources des FSL sont constituées des dotations et des
ressources internes (reports, retours de prêts...). Chaque FSL
bénéficie d'une participation obligatoire de l'Etat et du Conseil
général, ce dernier devant verser au moins autant que l'Etat.
Ensuite les principaux contributeurs sont les CAF, les communes, les organismes
d'HLM et depuis 1998 les ASSEDIC, en raison de la réforme des fonds
sociaux de l'UNEDIC adoptée le 2 juillet 1997.
•
Les ressources des FSL
|
|
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997
|
|
1. Dotations obligatoires |
|
|
|
|
|
|
|
Crédits Etat |
177,2 |
208 |
330 |
250 |
275 |
|
|
Conseils généraux |
182,6 |
210 |
328,3 |
264,8 |
301 |
|
|
S/total 1 |
|
359,8 |
418 |
658,3 |
514,8 |
576 |
|
2. Dotations volontaires |
|
|
|
|
|
|
|
|
Nombre
|
73 |
74 |
81 |
80 |
85 |
|
|
Montant |
36,2 |
59,1 |
49,6 |
48,2 |
50 |
|
Communes
|
Nombre département |
74 |
72 |
74 |
75 |
76 |
|
groupements communes |
Montant |
25,8 |
30,6 |
37,2 |
39,8 |
37 |
|
Organismes
|
Nombre département |
72 |
78 |
73 |
77 |
80 |
|
|
Montant |
25,4 |
37,9 |
34,7 |
37,8 |
44 |
|
|
Nombre département |
96 |
96 |
97 |
98 |
100 |
|
S/total 2* |
Montant |
93,6 |
138,7 |
134,8 |
138,5 |
159 |
|
S/total 3 - Ressources internes |
699,5 |
830,5 |
844,9 |
1.014 |
882 |
|
|
TOTAL |
1.153 |
1.398 |
1.641 |
1.678 |
1.635 |
|
* Ce
sous-total, outre les participations des CAF communes et organismes HLM, inclut
les financements du 1 % logement et des caisses de mutualité
sociale agricole.
- Les mesures adoptées dans la loi d'orientation relative à
la lutte contre l'exclusion entraînent une forte augmentation de la
contribution de l'Etat, et donc de celle des départements.
Dans la loi de finances initiale pour 1998, 340 millions de francs
étaient prévus, qui ont été abondés de 20
millions de francs. De plus, l'aide à la gestion locative
intermédiée des associations, que ce soit à travers la
sous-location ou la gestion immobilière, prévue par l'article 40
de la loi, a bénéficié de 10 millions de francs au titre
de 1998.
Dans le projet de loi de finances pour 1999, la dotation budgétaire pour
les FSL
augmente de 61,7 %
et se répartit en
490 millions
de francs pour les FSL eux-mêmes et 60 millions de francs pour les
associations
qui font de la gestion locative intermédiée.
Pour ces dernières, le décret n° 98-1029 du 13 novembre
1998 fixe les conditions de délivrance de l'agrément permettant
ensuite de percevoir l'allocation, les modalités de la convention qui
doit être signée entre l'association et le préfet de
département ainsi que le montant forfaitaire annuel de l'aide par
logement (3.200 F en Ile-de-France et 2.900 F sur le reste du territoire).
Votre rapporteur approuve la forte augmentation de la dotation
budgétaire prévue pour les FSL; ce dispositif est pleinement
efficace sur le terrain et tout doit être fait pour faciliter son
intervention le plus en amont possible.
B. L'ALLOCATION DE LOGEMENT TEMPORAIRE (ALT)
•
L'aide aux associations logeant à titre temporaire des personnes
défavorisées, communément appelée aide au logement
temporaire (ALT) a été instituée par la loi
n° 91-1406 du 31 décembre 1991 portant diverses dispositions
d'ordre social. C'est une aide forfaitaire versée exclusivement aux
associations ayant conclu une convention avec l'Etat.
L'aide au logement (ALT) a deux finalités :
- c'est une aide qui a été créée pour se
substituer exceptionnellement aux aides à la personne, qu'il s'agisse de
l'APL ou des AL, quand le versement de ces aides n'est pas possible, notamment
du fait d'une durée de séjour trop brève pour permettre
l'ouverture d'une aide à la personne,
- l'ALT doit également permettre aux associations qui accueillent
des personnes défavorisées de se doter d'un parc plus important.
Comme les aides à la personne, l'ALT n'est pas contingentée.
Elle est financée par le Fonds national d'aide au logement (FNAL) qui
bénéficie à cet effet d'une contribution de l'Etat et
d'une contribution des régimes de prestations familiales, à
parité, et versée par les CAF qui prélèvent
2 % au titre des frais de gestion.
Une circulaire parue le 22 janvier 1998 rappelle les modalités de
renouvellement des conventions ALT et de calcul du montant de l'aide, de
façon à mieux contrôler, à l'occasion du
renouvellement, l'utilisation antérieure de l'ALT et à
éviter que les versements d'ALT aux associations ne soient
supérieurs aux frais réels engagés par ces
dernières pour la mobilisation des locaux.
• Après une très forte montée en charge de
l'ALT en 1993, 1994 et 1995 très largement due à la mise en
oeuvre du plan d'urgence, la croissance de la dotation s'est ralentie depuis
1996.
En 1997, les montants totaux d'ALT consommés s'élèvent
à
230,8 millions de francs
.
Les personnes accueillies dans les logements temporaires sont majoritairement
des isolés (82,3 % des ménages), masculins (57,2 %) et
jeunes (80 % ont moins de 40 ans).
La durée des séjours est en générale courte,
inférieure à un mois dans 54,9 % des cas. Mais la part des
séjours de plus de 6 mois a presque doublé en 1996
(période octobre 1995-septembre 1996) par rapport à la
période précédente ; cela doit conduire à veiller
à ce que l'ALT ne soit pas déviée de sa finalité
d'accueil temporaire.
• L'article 53 de la loi d'orientation relative à la lutte
contre les exclusions rend éligibles à l'ALT les centres
communaux ou intercommunaux d'action sociale. Ceci devrait encourager des
initiatives communales pour répondre aux situations d'urgence.
L'ouverture de l'ALT aux CCAS va représenter, dès 1998,
une augmentation de 7,6 % des dépenses d'ALT. Le coût (en
consommation, y compris les frais de gestion) est estimé à
19,5 millions de francs en 1998 et à 38 millions de francs en 1999,
soit en tout
57,5 millions de francs sur les deux ans.
Ce
coût sera financé pour moitié sur le budget de l'Etat, soit
10 millions de francs en 1998 et 20 millions de francs en 1999.
En conséquence, dans le projet de loi de finances pour 1999 la dotation
pour
le financement de l'ALT est fixée à 130 millions de
francs
contre 110 millions en 1998.
C. LES FONDS DÉPARTEMENTAUX D'AIDE AUX ACCÉDANTS EN DIFFICULTÉ
Les
fonds d'aides aux accédants en difficulté ont été
mis en place en 1988 -initialement à titre de mesure conjoncturelle pour
une période de trois ans- en réponse aux difficultés des
titulaires de PAP de la génération 1981-1984. En 1993, il a
été décidé de permettre de reconduire les fonds
existants ou de créer de nouveaux fonds afin de compléter le
dispositif de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise
en oeuvre du droit au logement.
La contribution financière de l'Etat aux fonds est subordonnée
à celle du conseil général et pour un même montant.
L'aide est allouée sous forme de prêts sans intérêt
à tous les titulaires de PAP à annuités progressives
souscrits entre le 1er janvier 1981 et le 28 janvier 1991, présentant
une situation conjoncturelle d'impayés.
Le montant annuel des crédits inscrits au titre de ce dispositif d'aides
s'établit à 5 millions de francs dans le projet de loi de
finances pour 1999 contre 6,5 millions de francs en 1998, en diminution de
30 % du fait d'un effort de révision des services votés. De
plus, le réaménagement des prêts PAP prévu par le
décret n°98-192 du 19 mars 1998 devrait améliorer la
situation des titulaires de ce type de prêt.
CHAPITRE III -
L'INSUFFISANTE CONSOMMATION DES
MOYENS BUDGÉTAIRES AFFECTÉS AU LOGEMENT LOCATIF
SOCIAL
I. UNE RÉGLEMENTATION POUR LE LOGEMENT LOCATIF SOCIAL EN PLEINE EVOLUTION
A. RAPPEL DE LA RÉGLEMENTATION GÉNÉRALE SUR LES PLA
•
Le régime juridique et financier des logements locatifs sociaux,
prévu par les articles R. 331-1 à R. 331-28 du code de la
construction et de l'habitation a été profondément
modifié depuis 1996, principalement par l'application d'un taux
réduit de TVA à 5,5 %, sur l'ensemble de ces
opérations.
- L'article 17 de la loi de finances pour 1997 a baissé à
5,5 %, le taux de TVA applicable à l'acquisition ou la construction
de logements sociaux mentionnés au 3° de l'article L. 351-2 du code
de la construction et de l'habitation et financés au moyens d'un
prêt prévu à l'article R. 331-1 du même code .
En ce qui concerne la construction de logements sociaux, la technique fiscale
n'a pas été la facturation au taux réduit par les
entrepreneurs, mais un mécanisme de livraison à soi-même
(LASM) : les bailleurs sociaux récupèrent la TVA payée sur
les factures au taux de 20,6 % et auto-liquident une TVA au taux de
5,5 % au moment de l'achèvement du logement.
- L'article 14 de la loi de finances pour 1998 a prolongé cette
réforme en soumettant au taux réduit de TVA , au moyen de la
même technique de la LASM, les travaux éligibles à la
PALULOS, les travaux d'amélioration, de transformation et
d'aménagement réalisés dans le cadre d'un PLA
acquisition-amélioration, et les travaux, de même nature que les
précédents, financés sur fonds propres.
Le décret du 30 avril 1998 a précisé la nature des
travaux éligibles au taux réduit et institué une nouvelle
procédure de décision favorable pour les travaux financés
sur fonds propres.
- L'article 111 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant
diverses dispositions d'ordre économique et financier a étendu le
champ des deux mesures précitées aux constructions et aux travaux
portant sur des logements-foyers.
• Les opérations éligibles au financement PLA sont
celles portant sur l'acquisition de terrains à construire, ou de droits
à construire, les opérations de construction proprement dite,
d'acquisition-amélioration ou d'amélioration ou transformation
seule de logements sociaux y compris les logements-foyers, destinés
à la résidence principale de leurs occupants.
Trois règles s'imposent s'agissant des conditions d'octroi de ces
prêts :
- Le maître d'ouvrage doit passer une convention avec l'Etat qui
ouvre droit pour les locataires à l'APL et fixe le loyer maximum
autorisé.
- Le logement PLA est attribué à des personnes physiques
dont les revenus n'excèdent pas un certain plafond.
- Le logement est soumis à un loyer maximum fixé par la
convention conclue entre le bailleur et l'Etat en fonction d'un prix au
m
2
de surface utile qui varie selon la zone, et qui évolue
chaque année en fonction de la variation de l'indice du coût de la
construction.
Le montage des PLA passe par deux circuits de financement ; celui de la Caisse
des Dépôts et Consignations qui assurent le financement de
9/10
e
des opérations et celui du Crédit Foncier de
France.
Des subventions pour surcharge foncière sont également
susceptibles d'intervenir. Les taux de subvention tiennent compte de la
situation géographique de l'opération et de ses
caractéristiques sociales. Le tableau, ci-dessous, donne les taux
indicatifs par catégories d'opérations.
|
|
|
TAUX |
|
|
Opérations situées dans les zones opérationnelles* |
30 % |
|
CONSTRUCTION NEUVE |
Cas général |
40 % |
|
|
Opérations prioritaires** |
50 % |
|
|
Cas général |
40 % |
|
ACQUISITION-AMELIORATION |
Opérations prioritaires** |
50 % |
|
|
Opérations portant sur des immeubles déclarés insalubres |
60 % |
*
Périmètre d'intervention des établissements publics
d'aménagement de villes nouvelles, zones d'aménagement
concerté, zones de rénovation urbaine, périmètre de
restauration immobilière, zone de résorption de l'habitat
insalubre.
** Opérations prioritaires définies par la politique locale de
l'habitat, telles que opérations programmées
d'amélioration de l'habitat (OPAH), projets de quartiers,
opérations de développement social des quartiers (DSQ) ou habitat
et vie sociale (HVS).
En 1997, 217,1 millions de francs ont été consommés sur
les crédits du budget général et sur les dotations du
FARIF et 5.732 logements étaient concernés.
B. LE NOUVEAU RÉGIME DES PLA " TRÈS SOCIAUX "
•
Les différentes catégories de prêts locatifs
aidés ont été également profondément
modifiées.
- Depuis le 1er janvier 1998, les PLA à loyer minoré (PLALM), les
PLA d'intégration (PLAI) remplacent les anciens PLATS (très
sociaux) et leur régime est défini par le décret
n° 97-1261 du 29 décembre 1997.
- Le régime des PLALM et PLAI a pour objectif d'aider les
organismes HLM, les SEM, les collectivités territoriales (ou leurs
groupements) et les organismes agréés par le préfet
oeuvrant dans le domaine de l'insertion par le logement à
réaliser les opérations à finalité très
sociale, qu'il s'agisse de la construction de logements neufs, de l'acquisition
de logements anciens avec ou sans travaux, de l'acquisition et la
transformation de locaux en logements, des travaux d'amélioration
exécutés sur des immeubles ou des logements cédés
à bail emphytéotique par l'Etat, des collectivités locales
ou leurs groupements ou encore des travaux de transformation ou
d'aménagement de locaux ou d'immeubles non affectés à cet
usage.
- Les logements financés par ces prêts sont destinés
aux ménages qui rencontrent des difficultés économiques
mais sans avoir besoin d'accompagnement social (PLALM) et aux ménages
qui cumulent difficultés économiques et difficultés
sociales (PLAI).
• Les opérations réalisées en PLALM ou PLAI
bénéficient, outre d'un taux de TVA à 5,5 %, de
subventions dont les taux varient selon la nature du produit financier et selon
le type d'opérations envisagées :
opérations d'acquisition-amélioration,
- en
PLALM
, subvention à
taux majoré
limitée à 13 %
(18 % par dérogation
préfectorale) ;
- en
PLAI
, subvention à
taux majoré limitée
à 20 %
(25 % par dérogation préfectorale).
opérations de construction,
- en
PLALM
, subvention à
taux majoré
limitée à 8 %
(13 % par dérogation
préfectorale) ;
- en
PLAI
, subvention à
taux majoré limitée
à 20 %.
S'agissant des conditions d'octroi des subventions, elles sont
subordonnées à la signature d'une convention entre le
maître d'ouvrage et l'Etat, qui ouvre droit pour les locataires à
l'aide personnalisée au logement et fixe le loyer maximal
autorisé. En ce qui concerne les opérations de construction de
logements locatifs très sociaux, il y a lieu de distinguer deux
décisions administratives distinctes : une première
émanant du préfet portant agrément de l'opération
pour bénéficier du taux de TVA à 5,5 % et une seconde
concernant l'attribution de la subvention.
Le plafond de ressources des locataires à l'entrée dans les lieux
est limité à 60 % de celui du PLA neuf. Chaque
opération fait l'objet d'une convention d'attribution au profit des
personnes défavorisées conclue entre le maître d'ouvrage,
l'Etat et les autres partenaires financiers, et à laquelle peuvent
adhérer les associations ou services sociaux susceptibles de
présenter les demandes de logement. Enfin, le montant du loyer est
limité à 80 % du loyer maximum PLA, sauf dérogation
préfectorale.
C. LE DISPOSITIF DES PLA " CONSTRUCTION-DÉMOLITION "
- Les PLA " construction-démolition "
sont
destinés à accompagner, et si possible à anticiper, les
opérations de démolition rendues nécessaires par
l'obsolescence physique ou la dégradation urbaine et sociale de certains
ensembles.
Il s'agit de permettre, sur le site même ou dans la même commune ou
dans l'agglomération, le relogement des ménages occupant les
immeubles à démolir, à des conditions de loyer aussi
proches que possible de celui initial.
- Les modalités de calcul de l'assiette de la subvention sont
identiques à celles des PLALM et PLAI.
Cette subvention peut être complétée par un prêt de
la Caisse des Dépôts et Consignations au taux de 4,3 %, d'une
durée de 32 ans, assorti d'un préfinancement qui peut couvrir le
prix de revient de l'opération, déduction faite de la ou des
subventions obtenues. De plus ces opérations peuvent
bénéficier d'une subvention de l'Etat à taux majoré
dans la limite de 12 %.
- Le plafond de ressources des locataires à l'entrée est
celui du PLA et le montant du loyer doit se rapprocher des conditions de loyer
pratiquées dans le logement initial.
En tout état de cause, l'effort financier consenti par le ménage
relogé doit rester très proche, après mise en place des
aides personnelles, de celui consenti auparavant.
D. LE RÉGIME DES AIDES À LA RÉHABILITATION DES LOGEMENTS SOCIAUX, À TRAVERS LA PALULOS.
•
Depuis le 1er janvier 1998, en application de l'article 14 de la loi de
finances pour 1998, les opérations de réhabilitation des
logements locatifs sociaux appartenant aux bailleurs sociaux
bénéficient du taux réduit de TVA de 5,5 %, et d'une
subvention d'un taux au plus égal à 10 % du coût
prévisionnel des travaux subventionnables plafonné à
85.000 F par logement.
Le préfet peut déroger au plafond de 85.000 F par logement,
pour des opérations réalisées dans des immeubles
dégradés, pour des opérations de restructuration externe
des immeubles ou de reprise de l'architecture extérieure.
Le plafond des travaux peut être porté à 130.000 F par
logement en cas d'augmentation de la surface habitable d'au moins 10 %,
dans les logements achevés au 31 décembre 1960. Le taux de la
subvention peut être porté à 25 % dans le cas de la
réalisation de travaux de sécurité, d'opérations
expérimentales ou dans le cadre des opérations Habitat et vie
sociale ou de développement social des quartiers ou en zones urbaines
sensibles. Ce taux de 25 % peut également être atteint dans
le cas d'opérations dont le maître d'ouvrage est une commune de
moins de 5.000 habitants. Un taux de 40 % peut être pratiqué
à titre exceptionnel, par dérogation préfectorale, lorsque
le maître d'ouvrage rencontre des difficultés financières
particulières.
Ces travaux de réhabilitation visent à la mise en
conformité de logements achevés depuis au moins quinze ans avec
les normes minimales d'habitabilité, à la réalisation
d'économies d'énergie, ou encore à l'amélioration
de la vie quotidienne, en ce qui concerne la sécurité des
personnes et des biens ou la prise en compte des personnes handicapées.
• Sur les bases d'une estimation réalisée en 1995,
une convention signée le 17 janvier 1995 entre le Gouvernement et
l'Union nationale des fédérations d'organismes d'HLM
(UNFOHLM) a retenu un programme de
réhabilitation
du parc
locatif social, portant sur
600.000 logements dont 250.000 dans les
quartiers prioritaires définis par la politique de la ville.
Cette convention prévoit la réalisation de ce programme sur cinq
ans (1995-1999) sur la base d'un rythme annuel de 120.000 logements
réhabilités.
En complément de ce programme, le premier ministre a annoncé en
juin 1997 la réhabilitation de 50.000 logements sociaux
supplémentaires et a précisé que un million de logements
seraient réhabilités d'ici la fin de la législature, dans
l'ensemble du parc locatif social tant public que privé.
II. LA SOUS-CONSOMMATION DES CRÉDITS FINANÇANT LES LOGEMENTS LOCATIFS SOCIAUX
A. LE NIVEAU DES DOTATIONS BUDGÉTAIRES POUR 1999 ET LES RÉALISATIONS DE LOGEMENTS SOCIAUX EN 1998
•
La ligne fongible qui sert de support aux subventions des PLA et des
PALULOS est dotée de 2,92 milliards de francs en autorisations de
programme et 2,88 milliards de francs en crédits de paiement, soit
respectivement une diminution de 0,4 % et de 9,9 %.
Pour la région Ile-de-France, le fonds d'aménagement pour la
région Ile-de-France accordera 460 millions de francs en
crédits de paiement pour la construction sociale.
• Le programme physique associé au budget 1999 est identique
à celui décidé pour 1998, à savoir
-
80.000
PLA dont
20.000 PLA à loyer minoré
10.000 PLA d'intégration
5.000 PLA démolition-construction
-
120.000
PALULOS.
L'affichage de ce programme physique -identique à celui de 1998, alors
même que les crédits de paiement arrêtés dans le
projet de loi de finances pour 1999 sont en diminution- semble vouloir dire que
le gouvernement est conscient du décalage important et durable
constaté entre les intentions qu'il affiche en loi de finances et les
opérations de logements sociaux effectivement réalisées.
• En effet, si les crédits budgétaires pour la
réhabilitation répondent bien à la demande et permettent
à l'effort de réinvestissement sur le patrimoine existant de se
maintenir à un niveau élevé, il n'en est pas de même
des crédits PLA, qui se consomment très difficilement.
Sur les huit premiers mois de 1998, comparés à 1997, les
consommations effectives sont ainsi évaluées :
-
PLA ordinaires
:
- 55 %
-
PLAI/PLATS/PLALM
:
- 10 %
-
PALULOS
:
- 6 %
Il faudrait, au 4e trimestre 1998, un rythme de consommation très
supérieur à celui observé depuis 20 ans au cours de cette
période pour atteindre le même volume qu'en 1997, soit 60.900 PLA
effectivement utilisés.
- Le volume réel de réalisation des PLA est depuis plus de
deux ans de l'ordre de 52.000 logements par an, toutes catégories
confondues. Sachant que l'acquisition-réhabilitation représente
une part de 11 %,
les mises en chantier de PLA neufs se situent
aujourd'hui à environ 45.000 par an.
En ce qui concerne les PLA ordinaires, la chute des agréments
observée depuis le début 1998, est consécutive à
l'accélération administrative importante observée dans
leur délivrance en décembre 1997 (60 % de la dotation 1997).
Toutefois la prise en compte du stock d'agréments délivrés
sur les 12 mois montre que le rythme réel d'utilisation par les
constructeurs est de 40.000 logements par an depuis le 4e trimestre 1996.
Les équivalents-logements correspondant aux contrats de prêts et
versements de la CDC, sont en retrait de cette tendance, ce qui traduit une
difficulté accrue d'absorption des agréments par les organismes
constructeurs.
S'agissant des PLA à vocation très sociale
,
le volume des opérations lancées est stabilisé à
environ 12.000 logements par an.
- Enfin, le nombre de réhabilitations financées avec la
PALULOS et des prêts CDC s'est sensiblement élevé au cours
des 12 derniers mois et se situe actuellement sur un rythme annuel de 160.000
logements. Ce rythme est dû notamment au programme supplémentaire
de 50.000 logements engagé depuis 1997, et on peut s'attendre à
un retour à un niveau inférieur dans les prochains
mois.
B. LES RAISONS STRUCTURELLES DE LA SOUS-CONSOMMATION DES CRÉDITS
•
En neutralisant les effets techniques des rythmes de programmation
administrative, il apparaît que la baisse s'est engagée dès
1994 et que, depuis 1996, elle est stabilisée autour d'un rythme
annuel de 50.000 PLA utilisés.
Les raisons à rechercher sont d'ordre structurel et tiennent à
l'environnement économique du logement social autant qu'à la
situation financière des organismes d'HLM.
• L'une des raisons est le déséquilibre
constaté dans la répartition territoriale des logements sociaux.
Certaines communes, jugeant qu'elles ont suffisamment de logements sociaux,
refusent d'accueillir de nouveaux projets d'implantation. Ces projets se
heurtent également aux réactions d'une opinion publique de plus
en plus réticente. Pour y remédier, il faut très
certainement
encourager la recherche de solutions adaptées au niveau
intercommunal,
et tel est l'un des objectifs de la loi d'orientation
relative à la lutte contre les exclusions.
- Globalement la demande de logements sociaux reste supérieure
à l'offre, mais l'écart se réduit avec des
différences sensibles selon les communes et les quartiers. Sur les
localisations, en déclin démographique ou économique ou
peu attractives, la construction de nouveaux logements sociaux va
accroître la vacance, par transfert de la demande.
Mais surtout la demande a changé de nature. Elle est devenue volatile,
sélective, quelles que soient les caractéristiques
socio-économiques des demandeurs. Face à cette offre très
diversifiée qui porte autant sur le logement lui-même que sur son
environnement immédiat (transports en commun, écoles, commerces
de proximité, services publics), les organismes HLM doivent s'adapter
très rapidement. Pour éviter le développement de la
vacance sur le parc existant, ils privilégient les opérations de
réhabilitation, d'où la forte croissance des subventions PALULOS
distribuées depuis trois ans. Ainsi en 1997, sur 2,55 milliards de
francs de crédits disponibles localement au titre de la ligne fongible,
2,11 milliards de francs de crédits ont été
consommés en PALULOS, pour réhabiliter 156.073 logements et 236
millions de francs en crédits PLA..
- On constate parfois un déséquilibre entre le niveau des
loyers proposés et le niveau de solvabilité des candidats
à un logement HLM, compte tenu du mode de calcul de l'APL.
• Mais pour l'essentiel, les organismes d'HLM sont
confrontés au problème majeur du déséquilibre
d'exploitation des PLA, surtout pour ceux qui ont beaucoup construit depuis 20
ans, en raison du taux d'intérêt réel élevé
des emprunts.
Ainsi sur le loyer moyen d'un PLA qui est de 2.000 francs/mois,
1.600 francs soit 80 % sont consacrés au remboursement des
prêts CDC. Pour les 2.500.000 autres logements HLM, le loyer moyen est de
1.600 francs et 600 francs sont consacrés au remboursement.
L'équilibre des PLA repose donc sur les autres logements. Ceci
relève bien de la gestion des HLM fondée sur la
péréquation des charges, mais dans certains cas, il est
impossible d'augmenter fortement les loyers du parc le plus ancien, pour
absorber un déséquilibre PLA accru.
Comme l'évolution des loyers HLM est modérée, et que le
patrimoine construit entre 1960 et 1980 appelle des dépenses d'entretien
plus fortes en vieillissant, la marge d'autofinancement, faible
structurellement, se réduit dangereusement. Tout ceci pèse sur
les capacités d'investissements des organismes d'HLM.
C. LES AXES D'UNE RÉFORME POSSIBLE DES AIDES À LA PIERRE
Le
constat qui vient d'être exposé, ainsi que ses raisons, ne
permettent plus d'éluder le débat ni de maintenir un affichage
politique en termes de programmes physiques de logements sociaux, dont on sait
qu'ils ont très peu de chance d'être réalisés, ne
serait-ce qu'à moitié
. La réflexion doit être
menée pour mettre à plat le dispositif, mais les solutions
à définir ne pourront qu'être diverses.
• S'agissant de l'équilibre financier des opérations,
il est peu raisonnable d'envisager une augmentation des loyers dans le parc
HLM. Cette année encore, le gouvernement propose une hausse de 1 %.
S'agissant de la réduction du coût de la ressource, la baisse du
taux du prêt PLA à 4,3 % en juin 1998 contre 4,8 %
depuis mars 1996 ne constitue pas une réponse suffisante compte tenu de
la faible évolution des loyers rappelée ci-dessus et du taux de
l'inflation. Les marges de manoeuvre sur ce point semblent d'ailleurs assez
faibles. Ainsi, un allongement de trois ans de la durée des PLA ne
diminuerait que de 3 % le loyer d'équilibre, ce qui
représente seulement 20 % du déséquilibre
actuellement constaté.
• On peut en revanche réfléchir à une
simplification des modalités de gestion des PLA, et la mise en place
depuis août 1998
d'un PLA expérimental sur les loyers,
associant PLA ordinaire et PLA à loyer minoré,
peut
constituer une première étape.
Dans ce système, l'opérateur monte une opération mixte
associant à parts égales des logements financés par des
PLA sans subvention et des logements financés par les PLALM. En sortie,
le loyer plafond est unique et égal à la moyenne des niveaux du
PLA et du PLALM, c'est-à-dire 90 % du plafond PLA, et il doit se
rapprocher du loyer plafond de l'APL.
Votre rapporteur suggère qu'un groupe de travail soit
constitué pour mettre à plat le dispositif et faire des
propositions concrètes. Ce groupe, réuni sous l'égide du
secrétariat d'Etat au logement, serait composé de
représentants des bailleurs sociaux, des collectivités locales,
des établissements financiers ainsi que de représentants des
bailleurs privés.
CHAPITRE IV -
UN ENGAGEMENT GOUVERNEMENTAL
FORT
POUR L'ACCESSION SOCIALE À LA PROPRIÉTÉ
ET
VIS-À-VIS DU 1 % LOGEMENT
I. LA " BUDGÉTISATION " DES FINANCEMENTS DU PRÊT À TAUX ZÉRO GARANTI
1. La réglementation sur les prêts à l'accession sociale (PAS) et les prêts à taux zéro garanti (PTZG)
- Le PAS est une catégorie de prêt
conventionné mise en place par décret du 18 mars 1993. Ce
prêt conventionné, garanti par l'Etat au titre du Fonds de
garantie à l'accession sociale (FGAS), a pour objet de réduire le
coût du risque pour l'établissement prêteur, en cas
d'incident de paiement des emprunteurs. Ce fonds est financé par les
établissements de crédit y adhérant et l'Etat.
L'article L.312-1 du code de la construction et de l'habitation, issu de la loi
de finances pour 1993, charge le FGAS de gérer pour le compte de l'Etat
la garantie que celui-ci accorde aux prêts PAS et, depuis octobre 1995,
à certains prêts à 0 %. Le FGAS, financé par
l'Etat et les établissements de crédit qui y adhèrent, n'a
pas la personnalité morale et est géré par la
société de gestion du FGAS (SGFGAS), société
anonyme dont les statuts sont approuvés par décret ; deux
commissaires du Gouvernement (un représentant du ministère des
finances et un représentant du ministère du logement) assistent
au conseil d'administration avec droit de veto sur les décisions
affectant l'engagement financier de l'Etat.
Le Fonds de garantie de l'accession sociale à la propriété
(FGAS) est alimenté par une cotisation de l'Etat égale à
1,25% des prêts garantis prélevée sur le compte d'avances
de l'Etat à la SGFGAS lors de la déclaration du prêt par
l'établissement prêteur, une cotisation initiale de
l'établissement prêteur égale à la cotisation de
l'Etat et prélevée simultanément, une commission annuelle
sur l'encours de prêts garantis (0,2 % de l'encours sous
réserve des bonus-malus), ainsi que par la rémunération de
ces fonds.
Quatorze établissements financiers sont actionnaires de la SG FGAS.
La part de l'Etat dans le dispositif de garantie a été
financée à hauteur de 300 millions de francs en 1993,
200 millions de francs en 1994, 0 million de francs en 1996 et
400 millions de francs en 1997. En 1998, la dotation de l'Etat est
imputée sur un compte d'affectation spéciale, pour un montant
estimé de 360 millions de francs.
La consommation varie selon le nombre de prêts émis. Fin
août 1998, la provision versée par l'Etat atteignait la somme de
266 millions de francs, pour une consommation nette de 234,4 millions
de francs.
Le PAS est octroyé aux personnes physiques dont le revenu
n'excède pas un certain plafond de ressources. Il finance la
construction ou l'achat d'un logement neuf, l'acquisition d'un logement
existant, la réalisation de travaux d'amélioration, de travaux de
maîtrise de l'énergie et de travaux d'adaptation aux besoins de
personnes handicapées physiques, à condition que
l'opération soit destinée à la résidence principale
de l'emprunteur. Il ouvre droit à l'APL.
Les bénéficiaires de PAS sont en majorité des
ménages de petite taille appartenant à des catégories
socioprofessionnelles modestes.
- Le prêt à 0 % a été institué par
décret du 29 septembre 1995 et remplace, depuis le
1er octobre 1995, le prêt à l'accession à la
propriété (PAP).
Ce nouveau prêt est remboursable sans intérêt. Il peut
être accordé pour construire ou acheter un logement, à
titre de résidence principale, neuf ou ancien, avec un minimum de
travaux égal à 35 M du montant total de l'opération.
La quotité minimale de travaux dans l'ancien a été
réduite à 20 % pour la seule année 1996. Ce
prêt se cumule avec tous les autres prêts : prêt à
l'accession sociale, prêt conventionné, prêt bancaire...,
sans dépasser toutefois 50% du montant des autres prêts. Le
prêt à taux zéro n'ouvre pas droit en tant que tel à
l'APL.
Il est destiné aux ménages dont les revenus sont
inférieurs à des plafonds de ressources qui dépendent de
la taille de la famille et de la zone géographique d'acquisition. Les
conditions de remboursement dépendent du revenu des accédants :
le remboursement est d'autant plus long que le revenu de l'emprunteur est
faible. Un différé d'amortissement total ou partiel est
également applicable. Les catégories socioprofessionnelles les
plus représentées sont les ouvriers et les employés, et
56 % des acquéreurs sont des ménages de trois ou quatre
personnes.
Le nombre de prêts n'est pas contingenté. Le prêt à
0 % est distribué de façon banalisée par tous les
établissements de crédit ayant passé une convention avec
l'Etat. Il est financé à partir des ressources ordinaires de ces
établissements. La subvention de l'Etat, versée en deux fois
à un an d'intervalle par l'intermédiaire de la SGFGAS, correspond
à la valeur actuelle des intérêts qu'un prêteur
pourrait obtenir sur un tel prêt dans des conditions normales. Cette
subvention est fixée de façon définitive par l'Etat, par
arrêté, sous la forme d'un taux proportionnel au montant du
prêt.
Les masses financières en jeu
- En 1997, 65.820 PAS ont été mis en force, par
déblocage des fonds en faveur des emprunteurs et le montant moyen d'un
prêt s'élevait à 313.000 francs. Plus des deux-tiers
des prêts vont à une opération de construction.
PRODUCTION DES PAS DEPUIS 1993 (en milliers de francs)
|
RÉCAPITULATIF
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
Nombre de PAS mis en force |
8.970 |
39.860 |
36.720 |
78.930 |
65.820 |
|
Montant moyen d'un prêt PAS |
253 |
259 |
269 |
287 |
313 |
Source : SGFGAS
VENTILATION DES PAS EN 1997
|
Type d'opération |
Effectifs |
Prêts PAS moyens |
|
Construction |
41 313 |
334 000 |
|
Acquisition seule |
12 975 |
302 000 |
|
Acquisition-amélioration |
10 614 |
262 000 |
|
Amélioration seule |
918 |
141 000 |
|
TOTAL |
65 820 |
313 000 |
- En 1997, 49.700 prêts à taux zéro garantis (PTZG) ont été mis en force pour un montant moyen de 105.000 francs, et 90 % des prêts allaient au financement d'une opération de construction.
PRODUCTION DE PRÊTS À TAUX ZÉRO GARANTIS
(en milliers de francs)
|
|
1995 |
1996 |
1997 |
|
Nombre de PTZG mis en force |
3.790 |
57.150 |
49.700 |
|
Montant moyen d'un PTZG |
104 |
100 |
105 |
Source
: SGFGAS
En 1997, la ventilation entre neuf et ancien était la suivante pour les
prêts à taux zéro garantis (PTZG) :
VENTILATION DES PRÊTS À TAUX ZÉRO GARANTIS EN 1997
|
Type de l'opération |
Effectifs |
Prêts PTZG moyens |
|
Construction |
40 133 |
109 400 |
|
Acquisition-amélioration |
9 567 |
84 500 |
|
TOTAL |
49 700 |
104 600 |
2. La " rebudgétisation " du financement du prêt à taux zéro
•
Il convient de rappeler qu'en 1997 et 1998, le financement du prêt
à taux zéro était assuré par l'ouverture de
crédits budgétaires et surtout par prélèvement sur
les recettes du compte d'affectation spéciale " Fonds pour
l'accession à la propriété ", constituées par
la contribution des entreprises assujetties au 1 % logement.
-
En 1997
, 7 milliards de francs en autorisations de
programme et 3,5 milliards de francs en crédits de paiement ont
été prévus par la loi de finances initiale sur un nouveau
compte d'affectation spéciale. En définitive, ce sont
7,27 milliards de francs en autorisations de programme et
3,5 milliards de francs en crédits de paiement qui ont
été consommés.
-
En 1998
, 6,26 milliards de francs en autorisations de
programme et
6,63 milliards de francs
en crédits de paiement
ont été prévus sur le compte d'affectation
spéciale.
A la fin du premier semestre 1998, 3,38 milliards de
francs de crédits de paiement avaient été
versés.
Votre commission des Affaires économiques avait dénoncé
avec vigueur ce " hold-up " sur les finances du 1 % logement, en
mettant de plus en avant les risques qu'un tel dispositif faisait courir pour
la pérennité du prêt à taux zéro puisqu'il ne
prévoyait aucun financement au-delà du 31 décembre
1998.
Comme l'a fait notre collègue M. Marcel-Pierre Cleach dans son
rapport sur le projet de loi relatif à l'emploi des fonds de la
participation des employeurs à l'effort de construction,
adopté à l'unanimité par la Haute Assemblée le
12 novembre dernier,
il faut saluer la volonté du Gouvernement
d'avoir voulu tout à la fois trouver un financement pérenne pour
le prêt à taux zéro et conforter le rôle du 1 %
logement.
• Conformément aux engagements pris par l'Etat à
travers la convention du 3 août 1998 conclue avec l'Union
d'économie sociale du logement, de clarifier les relations entre l'UESL
et l'Etat " en mettant fin progressivement à la contribution
financière du 1 % logement ", le financement des 110.000
prêts à taux zéro devra être assuré par le
budget de l'Etat, à partir du 1
er
janvier 1999.
C'est pourquoi le projet de loi de finances prévoit la
rebudgétisation du prêt à taux zéro par
l'inscription à l'article 40 du chapitre 65-48 de
6,26 milliards
de francs en autorisations de programme et 3,13 milliards de francs en
crédits de paiement
permettant d'assurer l'intégralité
du financement des prêts en 1999, compte tenu de la contribution des
collecteurs du 1% logement.
Cependant, à partir de l'an 2000, la contribution du 1 % logement
sera réduite progressivement, jusqu'à extinction du
prélèvement en 2003. Le financement des PTZG reposera à
l'avenir sur les recettes fiscales du budget général, et donc sur
les prélèvements obligatoires, dans un contexte de poursuite de
réduction des déficits budgétaires des pays
européens.
II. LE RÔLE SOCIAL DU 1 % LOGEMENT CONFORTÉ PAR LES POUVOIRS PUBLICS
Au-delà du problème de financement du PTZG, la
convention du 3 août dernier précitée, qui a fait
l'objet d'une large concertation entre tous les partenaires, définit les
nouveaux équilibres à moyen terme du 1 % logement dans ses
ressources, ses missions et son fonctionnement. L'Etat s'engage sur la
durée de la convention à maintenir le taux de la participation
à 0,45 % des salaires.
Elle s'articule autour du renforcement de l'efficacité de l'emploi des
ressources du 1 % logement, de la modernisation des structures et enfin
d'une contribution du 1 % logement à la politique du logement.
• Le renforcement de l'efficacité de l'emploi des ressources
du 1 % logement comprend d'une part le maintien des investissements du
1 % logement dans le secteur locatif social à un haut niveau et
d'autre part la modernisation de ses formes d'intervention à travers de
nouveaux emplois. Ceux-ci interviennent en complément des actions de
l'Etat et leur mise en oeuvre nécessitera la signature de
conventions d'application entre l'Etat et l'UESL dans les prochains mois et
l'adoption d'un nouveau dispositif législatif et réglementaire.
- La sécurisation des accédants à la
propriété comprend un premier volet ouvert à tous les
accédants modestes ayant souscrit un PAS. Un fonds
" sécurisation chômage " sera doté par l'UESL sur
le modèle du FGAS pour permettre aux ménages de
bénéficier, en cas de chômage, d'un report de 50 % de
leurs mensualités PAS et du PTZG pendant une période maximale de
12 mois, le remboursement s'effectuant en fin de prêt. Un
deuxième volet de sécurisation est réservé aux
accédants salariés d'entreprises assujetties à la
participation des employeurs à l'effort de construction(PEEC), dont les
revenus sont inférieurs aux plafonds de ressources du PTZG. Un fonds
" prévention 1 % " alimenté par l'UESL permettra
de leur apporter une aide éventuellement complémentaire à
celle du premier volet, en cas de forte réduction de ressources due au
chômage ou à l'éclatement de la cellule familiale.
- Pour répondre à la mobilité croissante des
salariés, les aides à l'emménagement
réservées aux salariés des entreprises assujetties
à la PEEC, prendront la forme de prêts pour travaux aux
propriétaires et aux locataires pour environ 4 à 5 milliards
de francs par an.
- L'encouragement à l'accès au logement locatif doit
accompagner en particulier le nouveau statut du bailleur privé. D'une
part, le 1 % logement pourra financer le dépôt de garantie
dû par des salariés d'entreprises assujetties entrant dans un
logement du parc conventionné au titre du nouveau statut, par des jeunes
de moins de 30 ans ou par des salariés en situation de
mobilité professionnelle. D'autre part, une garantie contre les
impayés de loyer est financée par le 1 % logement au
bénéfice des bailleurs qui donnent un logement en location aux
catégories de salariés visées ci-dessus.
- Par ailleurs, les associés collecteurs de l'UESL peuvent
accorder des aides, pour des constructions de logements ou des travaux, aux
propriétaires du nouveau parc conventionné privé, en
contrepartie de réservations pour les salariés des entreprises
assujetties.
• La modernisation des structures passera par un renforcement du
paritarisme, une concentration du nombre des collecteurs et une maîtrise
des frais de gestion. Ainsi les CIL se transformeront en unions
d'économie sociale. Par ailleurs, la création d'un comité
paritaire des emplois au sein de chaque collecteur ayant une collecte
supérieure à 1,5 million de francs permettra de renforcer le
paritarisme.
CHAPITRE V -
DES MESURES IMPORTANTES EN FAVEUR
DU PARC DE LOGEMENTS PRIVÉS
Comme en 1998, le projet de loi de finances prend des engagements importants vis-à-vis du parc de logements privés.
I. LA CONSOLIDATION DES EFFORTS BUDGÉTAIRES EN MATIÈRE DE RÉHABILITATION
1. La reconduction des crédits budgétaires de l'ANAH
•
L'ANAH, créée en 1971, a pour objet d'aider à la
réhabilitation des logements locatifs, achevés depuis plus de
quinze ans, appartenant à des propriétaires privés.
Pour cela, depuis 1987, l'ANAH reçoit une dotation du budget de l'Etat
et attribue des subventions pour des travaux d'amélioration.
Après travaux, les propriétaires prennent l'engagement de louer
le logement à titre de résidence principale pendant dix ans et
ils sont redevables de la taxe additionnelle au droit de bail, sauf si les
loyers perçus sont trop faibles (moins de 12.000 F par an).
Les travaux doivent permettre d'améliorer l'habitat en matière
de sécurité, de salubrité, d'équipement et
d'accessibilité aux handicapés, ou encore d'économiser
l'énergie et d'améliorer l'isolation acoustique.
• Le taux de subvention de l'ANAH
est en général
de 25 % du coût des travaux éligibles.
Il peut être porté à 35 % lorsque le logement
situé dans une opération programmée d'amélioration
de l'habitat (OPAH) fait l'objet d'une convention passée entre l'Etat et
le bailleur rendant obligatoires un plafond de ressources pour les locataires
et un plafond de loyer ; en outre, il peut être porté de
35 % à 40 % pour les logements conventionnés en OPAH
sous réserve de l'octroi d'une subvention complémentaire de
5 % versée par une collectivité locale.
Le taux de subvention peut être porté de 40 à 70 %
lorsque le logement est destiné à des personnes
défavorisées dans le cadre des programmes sociaux
thématiques (PST).
En zone centrale Ile-de-France (Paris et les trois départements
limitrophes), le taux de subvention peut être de 40 % pour les
logements à loyer intermédiaire et 50 % pour les loyers
conventionnés à l'APL.
•
En 1997, le bilan détaillé de l'action de l'ANAH
montre son impact positif en matière d'aménagement du territoire,
de revitalisation des bourgs-centres par la remise sur le marché de
logements vacants.
Les crédits disponibles se sont élevés à
2,34 milliards de francs,
grâce à la dotation initiale
de 2,01 milliards de francs, à laquelle se sont ajoutés 200
millions de francs au titre du programme supplémentaire de
réhabilitation et 123 millions de francs de subventions
attribuées les années précédentes et auxquelles
leurs bénéficiaires ont renoncé.
Ces crédits ont généré un montant de travaux
subventionnables de 8.752 millions de francs (hors honoraires) et ont
permis de subventionner 107.600 logements.
La part du secteur diffus, qui était en diminution constante depuis
1994, progresse en 1997, au détriment du secteur programmé (OPAH
et PST). Néanmoins, les 644 OPAH en cours ont mobilisé 36 %
des crédits de l'Agence, pour 26.800 logements subventionnés et
3,4 milliards de francs de travaux.
Le nombre de logements subventionnés par l'ANAH et
conventionnés,
qui avait continué à croître les
années précédentes pour atteindre 12.200 logements en
1996, se stabilise autour de
9.100 logements en 1997.
Cependant, plus de 16.000 logements ont bénéficié d'une
subvention majorée en contrepartie d'un engagement de modération
de loyer et ont mobilisé 38 % des subventions de l'ANAH.
Le recentrage sur les opérations de réhabilitation importante se
confirme. En moyenne, les travaux sont légèrement
supérieurs à 100.000 francs par logement subventionné
contre 67.000 francs avant la réforme des conditions d'attributions
décidées en 1994.
La remise sur le marché de logements vacants constitue une part
importante de l'activité de l'ANAH, qui a ainsi
aidé à
remettre sur le marché, avec tous les éléments de confort
nécessaires, 35.000 logements vacants en 1997
. Un tiers des
logements subventionnés par l'ANAH en 1997 étaient vacants,
contre un peu plus de 20 % en 1993. Les opérations menées
avec les collectivités locales contribuent fortement à la remise
sur le marché de ces logements : 40 % des logements
subventionnés dans les OPAH et 78 % dans les PST sont remis sur le
marché. En 1997, les subventions attribuées pour la remise de
logements vacants sont évaluées à 1.650 millions de
francs, soit 70 % du total des subventions attribuées. Le montant
moyen des travaux par logement vacant est de 223.000 francs, soit plus du
double du montant constaté pour les autres logements
subventionnés. Cet effort a porté principalement sur des
logements dont la vacance était ancienne.
• En 1998, et
dans le projet de loi de finances pour 1999, les
dotations sont reconduites au même niveau, soit 2,2 milliards de
francs,
et l'ANAH envisage de
réhabiliter plus de 100.000
logements
, générant ainsi près de
11 milliards
de francs de travaux.
- L'ANAH souhaite confirmer sa vocation au service de l'aménagement
du territoire par sa participation à près de 200 OPAH nouvelles,
consacrées notamment à la revitalisation des centres-villes et
centres-bourgs et un engagement accru dans le monde rural. En effet, l'article
54 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses
dispositions d'ordre économique et financier a étendu le champ
d'intervention de l'Agence dans les zones de revitalisation rurales. Les
subventions de l'ANAH peuvent désormais aider à la transformation
en logements locatifs à usage de résidence principale, de locaux
non affectés initialement à cet usage, dès lors qu'ils
sont situés dans une zone bâtie agglomérée. Cette
mesure aura un effet positif sur la mise en valeur du patrimoine rural et
permettra de répondre localement aux besoins en logements locatifs.
- De plus, elle entend maintenir sa politique d'aide à la remise
sur le marché de logements vacants ; s'agissant de la
revalorisation des centres urbains et des centres-bourgs, la commission
d'amélioration de l'habitat peut décider de majorer au cas par
cas les plafonds de dépenses subventionnables, lorsqu'il s'agit de
logements insalubres remédiables ou de logements situés dans un
immeuble à rez-de-chaussée commercial afin de rétablir des
accès indépendants à ces logements. Pour les logements
vacants depuis le 1
er
avril 1997, la prime forfaitaire de
20.000 francs supplémentaire a été maintenue s'ils
sont loués, avec conventionnement, à des personnes
défavorisées.
- L'Agence confirme également ses interventions dans le domaine
social, par ses actions de lutte contre le saturnisme puisque tous les travaux,
qu'ils soient faits par le propriétaire ou par le locataire,
continueront de bénéficier d'une subvention de 70 % dans la
limite de 40.000 francs de travaux par logement. Elle prévoit
également un déplafonnement du montant des travaux des logements
vacants insalubres et des actions de réhabilitation des
copropriétés en difficulté, faisant l'objet d'un plan de
sauvegarde.
- Enfin, le projet de loi de finances soumet au taux réduit de TVA
(5,5 % au lieu de 20,6 %) les travaux d'amélioration
subventionnés par l'ANAH, dans le cas où ces logements sont
conventionnés à l'APL. Cette mesure permettra pour le
propriétaire bailleur, qui accepte de conventionner ainsi son logement,
de bénéficier d'une aide, plus importante qu'auparavant, en
cumulant la subvention de l'ANAH et l'avantage fiscal.
S'agissant des dotations budgétaires prévues pour l'ANAH,
votre rapporteur prend acte de leur reconduction pour 1999, mais il estime
qu'au-delà, les crédits budgétaires devront à
nouveau progresser compte tenu de l'élargissement très heureux
de son champ d'intervention .
Il suggère également que soit revue la liste des dépenses
subventionnables par l'ANAH afin de l'adapter aux exigences nouvelles en
matière de lutte contre le bruit, de sécurité, et de mise
aux normes (amiante : saturnisme). Il conviendrait également
d'accroître le taux de subvention, d'actualiser les plafonds de
dépenses prises en compte et enfin de simplifier les procédures,
notamment lorsque les montants en cause sont faibles.
2. La reconduction des crédits de la prime à l'amélioration de l'habitat
- La prime à l'amélioration de l'habitat est
une subvention réservée aux propriétaires occupants
dont les ressources ne dépassent pas 70 % des plafonds de
ressources des anciens PAP
2(
*
)
.
Le taux de
base de la subvention est de 20 % (25 % dans les opérations
programmées d'amélioration de l'habitat). Le taux est
majoré à 35 % lorsque les ressources sont inférieures
à 50 % des plafonds PAP, dans la limite d'une dépense
subventionnable de 70.000 francs par logement.
Mais cette limite a été augmentée dans certains types
d'opérations.
- Le comité interministériel pour la ville (CIV) du
9 juillet 1993 a décidé de porter le montant des travaux
subventionnables à 85.000 francs par logement dans les OPAH visant
à la requalification des copropriétés
dégradées qui connaissent de graves difficultés. Dans ce
cas, le taux de subvention est égal à 25 % du coût des
travaux pour les personnes dont les ressources sont au plus égales
à 100 % du plafond des PAP, et à 35 % du coût des
travaux pour les personnes dont les ressources sont au plus égales
à 60 % de ce même plafond. D'autre part, le comité
interministériel pour l'aménagement du territoire (CIAT) du
12 juillet 1993 a décidé de porter le montant des travaux
subventionnables à 85.000 francs par logement dans les zones de
revitalisation rurale (ZRR).
- Enfin, le pacte de relance pour la ville de janvier 1996 comprend une
mesure, qui porte majoration de 5 % du taux de la PAH, dans la limite d'un
montant de travaux de 85.000 francs, dans le cadre de la
réhabilitation prioritaire des copropriétés
dégradées, sous réserve de la participation
financière d'une collectivité locale d'un taux au moins
égal à cette majoration (arrêté du 20 janvier
1997).
• Les travaux susceptibles d'être financés à
l'aide d'une PAH, définis par l'arrêté du
16 février 1990, sont les suivants :
- les travaux destinés à l'amélioration de la
sécurité, de la salubrité et de l'équipement du
logement ;
- les travaux destinés à économiser l'énergie
dans les logements ;
- les travaux d'accessibilité des logements aux handicapés
physiques et les travaux d'adaptation des logements aux besoins des
travailleurs de nuit.
•
Le projet de loi de finances pour 1999
prévoit le
maintien des dotations budgétaires affectées à la PAH au
niveau fixé pour 1998, soit
800 millions de francs,
mais
lors du vote à l'Assemblée nationale en première lecture,
les crédits ont été fixés à
816 millions de francs.
Votre rapporteur, compte tenu de l'impact positif de ce dispositif pour les
propriétaires occupants, considère qu'il faut actualiser les
plafonds de ressources, qui n'ont pas été revalorisés
depuis le 1er janvier 1994 ; ils sont restrictifs, alors même
que les besoins restent considérables.
2.315.000 logements ne
disposent pas de tous les éléments de confort et 390.000 d'entre
eux sont jugés très inconfortables, c'est-à-dire qu'ils ne
disposent d'aucune installation sanitaire.
3. Le doublement du crédit d'impôt pour dépenses d'entretien
Un
crédit d'impôt, institué par la loi de finances pour 1998,
est ouvert aux contribuables, propriétaires ou locataires, pour les
travaux d'entretien et de revêtements de surfaces, réalisés
dans leur résidence principale, entre le 1
er
janvier
1998 et le 31 décembre 2000.
Le plafond des dépenses pris en compte pour déterminer le
crédit d'impôt était fixé à 5.000 francs
pour une personne seule et 10.000 francs pour un couple assorti de
majorations supplémentaires selon le nombre d'enfants. Ce dispositif
constitue en réalité un substitut à l'application du taux
réduit de TVA sur cette catégorie de travaux
réalisés dans un logement.
Lors de l'examen en première lecture par l'Assemblée nationale du
projet de loi de finances,
ce crédit d'impôt a
été doublé
pour être porté à
10.000 francs pour une personne seule et 20.000 francs pour un
ménage et
le taux de déduction des dépenses a
été porté à 20 % pour les travaux
réalisés à compter du 15 octobre 1998.
On peut enfin également observer que le propriétaire non
redevable de l'impôt sur le revenu peut obtenir le versement des sommes
correspondantes.
Le coût du dispositif voté en 1998 était estimé
à 1,4 milliard de francs. Les modifications apportées en
1999 représentent 960 millions de francs en année pleine, soit un
crédit d'impôt total évalué à
2,3 milliards de francs.
On peut rappeler, enfin, que la réduction d'impôt pour grosses
réparations, amélioration et ravalement, mise en place par la loi
de finances pour 1997 représente 4 milliards de francs en
année pleine.
Au total, en 1999, 5,6 milliards de francs seront consacrés en
crédit d'impôt pour aider au financement des travaux
réalisés sur la résidence principale.
II. LES ENCOURAGEMENTS FISCAUX ENVERS L'INVESTISSEMENT IMMOBILIER
1. Rappel du dispositif de l'amortissement Périssol
•
L'article 29 de la loi du 12 avril 1996 portant diverses
dispositions d'ordre économique et financier a mis en place
un
dispositif expérimental et temporaire,
de caractère
optionnel, destiné à se substituer à la réduction
d'impôt " Quilès-Méhaignerie ". Ce régime
dit de l'amortissement Périssol, permet aux propriétaires de
logements, acquis neufs ou en l'état futur d'achèvement entre le
1
er
janvier 1996 et le 31 décembre 1998, de
demander à bénéficier d'une déduction, au titre de
l'amortissement, égale à 10 % du prix d'acquisition pour les
quatre premières années et 2 % les vingt années
suivantes.
En plus de cet amortissement initial, l'option pour ce régime
entraîne les conséquences suivantes :
- le taux de la déduction forfaitaire sur les revenus fonciers est
ramené à 6 % ;
- le plafond d'imputation des déficits fonciers sur le revenu
global est porté de 70.000 francs à
100.000 francs ;
- les dépenses de reconstruction, d'agrandissement et
d'amélioration sont également amortissables.
L'article 14 de la loi DDOEF du 2 juillet 1998 a prorogé la date
limite d'acquisition des logements pour bénéficier du
régime d'amortissement Périssol
du 31 décembre
1998 au 31 août 1999
, à condition que
le permis de
construire soit délivré avant le 1
er
janvier 1999
et que l'achèvement du logement intervienne avant le
1
er
janvier 2001.
• L'incidence budgétaire est progressive compte tenu du
nombre important de logements acquis en état futur d'achèvement.
De plus, en 1996 et 1997, les investisseurs pouvaient encore
bénéficier de la réduction d'impôt instituée
par la loi de finances pour 1985, et un quart des contribuables ont opté
pour ce régime.
En 1998, le coût budgétaire est estimé à
1,4 milliard de francs
. Pour 1999, 2000 et 2001, il est estimé
respectivement à 2,3 milliards de francs, 2,7 milliards de
francs et 2,31 milliards de francs. A compter de 2002, il passe à
1,55 milliard de francs puis continue de décroître
progressivement.
Au total, sur la période 1997-2005, le coût budgétaire
de l'amortissement est estimé à 12,39 milliards de
francs.
• L'impact positif sur la construction de logements est
réel. Alors que le dispositif de réduction d'impôt mis en
place en 1985 a permis la construction, dans ses meilleures années, de
25.000 logements financés par des investisseurs privés, on peut
considérer que le dispositif Périssol a conduit
en
année courante à la réalisation de 45.000 logements et
probablement 50.000 en 1998.
Ce dispositif a également
favorisé la construction de grands logements, compte tenu du plafond du
déficit foncier qui a été porté à
100.000 francs, permettant de diversifier l'offre de logements construits.
La construction de 10.000 logements neufs bénéficiant de
l'amortissement Périssol correspond à 3,1 milliards de
francs d'activité hors taxes et à 5.900 emplois
créés ou maintenus dans les entreprises de bâtiment. Dans
le cas de la réduction d'impôt sur le revenu, le chiffre
d'affaires correspondant à 10.000 logements n'est que de
2,3 milliards de francs, soit 4.400 emplois dans le
bâtiment.
2. Le nouveau statut du bailleur privé
a) Présentation du dispositif de l'article 68 du projet de loi de finances pour 1999
•
A travers l'article 68 du projet de loi de finances pour 1999, le
gouvernement propose un statut du bailleur privé à vocation
sociale, comme il s'y était engagé, lors des débats sur la
loi de finances pour 1998.
Ce texte met en avant la nécessité de soutenir la construction
neuve et l'investissement locatif tout n'en accordant des avantages fiscaux
qu'en contrepartie d'un effort social de la part du bailleur. Le dispositif qui
entrera en vigueur le 1
er
janvier 1999 concerne le neuf comme
l'ancien.
- Dans le neuf
, l'avantage consiste en une
déduction
d'un amortissement égal à 8 % du prix de revient de
l'investissement les cinq premières années et 2,5 % de ce
prix les quatre années suivantes.
Les opérations
éligibles à cet amortissement seraient les mêmes que celles
ouvrant droit au régime applicable entre 1996 et 1998 à savoir
acquisition de logements neufs ou en état futur d'achèvement,
construction de logements, acquisition de locaux suivie de leur transformation
en logements. Le logement devra être loué pendant neuf ans.
- Dans l'ancien
,
le taux de la déduction forfaitaire sur
les revenus fonciers
(c'est-à-dire l'abattement que les bailleurs
pratiquent sur leurs loyers, avant déduction des travaux, des
intérêts d'emprunt, etc.)
est porté de 14 %
à 25 %.
Le logement, répondant à des normes
minimales d'habitabilité, doit être loué pendant au moins
six ans.
Dans les deux cas, le logement doit être affecté à
l'habitation principale d'un locataire autre qu'un membre de la famille du
bailleur et dont le montant des ressources, à préciser par un
décret, ne devrait pas être supérieur à 40 % du
plafond ouvrant droit à l'attribution d'un logement social. Le logement
pourra être également loué à une personne morale,
pour les besoins de son personnel. Les investissements pourront être
réalisés par des sociétés civiles
immobilières non imposables à l'impôt sur les
sociétés ; en revanche, les logements et les titres ne
pourront faire l'objet d'un démembrement de propriété.
Enfin, le prix de location doit respecter des loyers plafonds définis
selon des zones géographiques ainsi déterminées :
|
(en F/m 2 ) |
NEUF |
ANCIEN |
|
Zone 1 bis (Paris et communes limitrophes) |
75 |
65 |
|
Zone 1 (agglomération de Paris et villes nouvelles d'Ile-de-France) |
65 |
55 |
|
Zone 2 (essentiellement reste de l'Ile-de-France et agglomérations de + de 100.000 habitants) |
50 |
35 |
|
Zone 3 (reste du territoire) |
45 |
30 |
• Le dispositif proposé par le gouvernement contient un
élément de sécurisation et de solvabilisation du bailleur
bénéficiaire de l'une ou l'autre de ces dispositions fiscales et
qui prévoit le versement direct au propriétaire des allocations
de logement à caractère social et familial, respectivement
prévues aux articles L.542-1 et L.831-1 du code de la
sécurité sociale.
Les bailleurs pourront également bénéficier de
dispositions financées par les fonds du 1 % logement, à
savoir la prise en charge du dépôt de garantie, ou l'octroi d'une
garantie du loyer et des charges locatives d'un montant maximal de neuf mois ou
de trois ans en contrepartie d'une réservation locative. Pourront en
bénéficier les bailleurs qui louent un logement à des
salariés des entreprises assujetties au versement du 1 % logement,
à des jeunes de moins de trente ans en recherche d'un premier emploi ou
enfin à des salariés en situation de mobilité
professionnelle.
b) La recherche d'une meilleure lisibilité du dispositif pour accroître son efficacité
•
Le nouveau dispositif proposé par le projet de loi de finances se
veut équilibré, en se démarquant des autres dispositifs
d'encouragement fiscal à l'investissement mis en oeuvre jusqu'à
présent.
-
Il a vocation à être pérenne
afin de donner
de la visibilité aux professionnels et éviter les
phénomènes cycliques ou les " à-coups "
conjoncturels, qui sont en définitive néfastes pour
l'activité des entreprises et l'emploi. Il cherche, enfin, à
encourager l'émergence d'une nouvelle génération de
bailleurs sociaux privés.
-
Il repose sur une légitimité sociale certaine
puisqu'il assortit une aide fiscale d'une contrepartie sociale.
Il s'agit
en définitive de permettre l'émergence d'un secteur
intermédiaire conventionné portant à la fois sur les
loyers et sur les revenus des locataires.
• Pour être réellement efficace, le dispositif
proposé devrait pouvoir être amélioré, sans pour
autant remettre en cause sa finalité sociale, tant en ce qui concerne
son champ d'application que la réglementation qui lui est applicable.
- S'agissant du montant de l'investissement pris en compte, il faudrait
envisager de porter le déficit foncier déductible du revenu
global de 70.000 francs à 100.000 francs, afin de tenir compte
du coût des investissements réalisés en centre-ville ou
dans des zones tendues, et favoriser la diversification de l'offre de logements
en permettant la construction de grands logements.
- S'agissant des critères retenus pour les locataires, et comme
l'a souligné, en octobre 1998, M. Louis Besson, secrétaire
d'Etat au logement, devant le 88
e
Congrès de
l'UNPI
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,
" il s'agit d'un
régime totalement optionnel :... le propriétaire
conventionné
garde l'entière responsabilité du choix de
son locataire dans le respect du plafond de ressources
, le bail sera un
bail de droit commun, avec évolution du loyer selon les indices
habituels, et enfin, à l'issue de la période d'engagement de six
ans, le propriétaire aura bien sûr l'entière
liberté, soit de revenir au régime libre, avec remise à
niveau progressive des loyers, soit de conventionner à nouveau si il le
souhaite "
.
Dans ces conditions, on peut s'interroger sur les restrictions imposées
par l'article 68 du projet de loi de finances s'agissant des
locataires : il faudrait au contraire rétablir, comme dans le
dispositif Périssol, l'autorisation de louer aux descendants et
ascendants, pour autant qu'il ne s'agisse pas de personnes relevant du foyer
fiscal du bailleur, que le loyer versé ne soit pas " de
complaisance " et que les plafonds de ressources soient respectés.
Si toutes ces conditions sont respectées, il n'y a pas de raison
d'interdire cette " forme d'entraide familiale ", car les abus qui
ont pu être constatés, dans le cadre du régime
Périssol, ne pourront plus se reproduire.
- Il y a lieu également de s'interroger sur les règles de
sortie du dispositif d'amortissement prévu pour un logement neuf. Il
semble bien qu'à l'issue de la période de neuf ans retenue pour
l'amortissement, une seule solution soit possible, à savoir le retour au
régime de droit commun.
Or, il y aurait tout intérêt, pour sécuriser le locataire
et encourager effectivement une nouvelle génération de bailleurs
privés, à prévoir un dispositif de prolongation du
conventionnement si tel est le souhait du propriétaire.
Ce dispositif transitoire pourrait, si les conditions du conventionnement sont
maintenues avec ou sans changement de locataire, prolonger le principe de
l'amortissement, à travers une déduction annuelle égale
à 2,5 % du prix d'acquisition. La durée de cet amortissement
devrait être fixée à six ans, afin de porter la
durée totale de l'amortissement à 15 ans.
Au-delà, et si on se réfère aux règles
d'éligibilité des subventions de l'ANAH, on peut
considérer que le logement est ancien. Si le souhait du
propriétaire est de maintenir le conventionnement de son logement, il
bénéficierait alors du taux de 25 % pour la déduction
forfaitaire sur les revenus fonciers.
• L'introduction de ce dispositif d'amortissement qui se veut
pérenne constitue, de plus, une occasion à saisir pour remettre
à plat et harmoniser les régimes de conventionnement existants.
On est frappé, en effet, par la complexité des dispositifs qui se
sédimentent au fur et à mesure de l'adoption de nouvelles
réglementations.
A l'heure actuelle, pour le parc locatif privé, coexistent sept types
de conventionnement, y compris le nouveau dispositif. Il s'agit du
conventionnement concernant les logements à usage locatif
bénéficiant de prêts conventionnés, des logements
financés avec les prêts locatifs aidés (deux barèmes
suivant qu'il s'agit de logements sociaux ou très sociaux), des
logements financés avec les prêts pour l'accession à la
propriété, des logements financés avec les anciens
prêts du Crédit foncier de France, des logements
conventionnés ouvrant droit à l'APL, des logements
conventionnés ouvrant droit à l'APL, subventionnés par
l'ANAH dans le cadre d'un programme spécial thématique, et enfin
du conventionnement proposé par ce projet de loi de finances.
La réglementation définit pour chaque type de conventionnement
des plafonds de loyers et de ressources selon des critères
géographiques et surtout des références de surface qui ne
sont pas identiques. On recense ainsi trois types de superficie :
-
la surface habitable
est égale à la surface de
plancher déduction faite des surfaces occupées par les murs,
cloisons, marches et cages d'escaliers, gaines, ébrasements de portes et
de fenêtres. Il n'est pas tenu compte de la superficie des combles non
aménagés, caves, sous-sols, remises, garages, terrasses, loggias,
balcons, séchoirs extérieurs au logement, vérandas, locaux
communs et autres dépendances des logements, ni des parties de locaux
d'une hauteur inférieure à 1,80 m ;
-
la surface utile
est égale à la surface habitable
plus la moitié des surfaces annexes ;
-
la surface corrigée
est égale à la surface
habitable corrigée par un certain nombre de coefficients relatifs
à l'ensoleillement, l'entretien, la situation dans les étages et
l'équipement du logement (équivalent superficiel des
équipements).
Pour comparer ces trois notions entre elles, on peut indiquer que la surface
utile est égale à la surface habitable x 1,045 ou à la
surface corrigée x 1,51 ou 1,61 (selon que le logement est existant
ou neuf).
Les différents régimes de conventionnement ne font pas appel au
même critère de superficie pour le calcul du loyer applicable.
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Opérations éligibles à l'APL |
Opérations non éligibles à l'APL |
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Surface utile |
• Prêt conventionné locatif (PCL) |
• Prêt locatif intermédiaire (PLI) |
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•
Opération programmée d'amélioration de l'habitat (OPAH)
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•
Amortissement des logements neufs
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Selon
les renseignements transmis à votre rapporteur, il semble que le nouveau
dispositif proposé par le projet de loi de finances, retienne le
critère de la surface habitable, ce qui paraît contestable. En
effet, d'un strict point de vue architectural, ce critère est
réducteur car il ne tient pas compte des surfaces annexes (garage, cave,
vérandas, balcons) qui sont pourtant des éléments
importants pour diversifier l'aspect extérieur des bâtiments et
faire du logement, non seulement un espace à habiter, mais
également un lieu de convivialité. L'application du
critère de la surface habitable risque de stigmatiser les constructions
réalisées sous le régime de ce nouveau régime
d'amortissement.
Pour toutes ces raisons, il faudrait harmoniser la réglementation sur
l'ensemble du secteur conventionné, et ne retenir que le critère
de la surface utile pour la définition des loyers-plafonds ; ce
critère pourrait d'ailleurs être plafonné en indiquant que
les locaux annexes ne peuvent excéder 10 ou 20 % de la surface
habitable, afin de ne pas encourager leur multiplication ou leur trop grande
taille.
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En
conclusion, votre rapporteur souligne que, même si dans tel ou tel
secteur, un effort plus important aurait pu être fait, il n'en demeure
pas moins que ce budget va dans le bon sens. Aucun des secteurs du logement
n'est oublié.
Ce budget autorise le développement d'une offre de logement
diversifiée aussi bien dans le secteur public que dans le parc
privé, dans le locatif et en accession à la
propriété.
Il reconnaît un rôle économique et social au bailleur
privé.
Il sécurise le locataire et le bailleur, l'accédant et le
prêteur contre les aléas de la vie économique et/ou social.
Ce budget pérennise le prêt à taux zéro (PTZ) en
inscrivant une ligne budgétaire pour son financement. Il renforce et
élargit le champ d'intervention de l'ANAH dont on reconnaît
l'importance en matière d'aménagement du territoire.
Enfin, il renforce considérablement la lutte contre l'exclusion sociale,
notamment par la progression substentielle de la dotation au FSL ce sont toutes
ces raisons qui me conduisent à vous proposer d'émettre un avis
favorable à l'adoption des crédits logements pour 1999.
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Sur proposition de son rapporteur pour avis la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés au logement dans le projet de loi de finances pour 1999.
GLOSSAIRE
ALF
Allocation de logement à caractère familial
ALS Allocation de logement à caractère social
ALT Aide au logement temporaire
ANAH Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat
ANPEEC Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort
de construction
APL Aide personnalisée au logement
ASLL Accompagnement social lié au logement
CAF Caisse d'allocations familiales
CAS Compte d'affectation spéciale
CDC Caisse des dépôts et consignations
CIL Comité interprofessionnel du logement
CSG Contribution sociale généralisée
FARIF Fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France
FGAS Fonds de garantie de l'accession sociale à la
propriété
FNAL Fonds national d'aide au logement
FNH Fonds national de l'habitation
FNPF Fonds national des prestations familiales
FSL Fonds solidarité logement
ICC Indice du coût de la construction
LASM Livraison à soi-même
OPAH Opérations programmées d'amélioration de l'habitat
PAH Prime à l'amélioration de l'habitat
PALULOS Prime à l'amélioration des logements à usage
locatif et à occupation sociale
PAP Prêts aidés par l'Etat en vue de l'accession à la
propriété
PAS Prêts aidés à l'accession sociale
PC Prêts conventionnés
PEEC Participation des employeurs à l'effort de construction
PLA Prêts locatifs aidés
PLALM Prêts locatifs aidés à loyer modéré
PLAI Prêts locatifs aidés d'intégration
PLI Prêts locatifs intermédiaires
PST Programmes sociaux thématiques
PTZG Prêt à taux zéro garanti
RHI Résorption de l'habitat insalubre
SGFGAS Société de gestion du fonds de garantie de l'accession
sociale à la propriété
TADB taxe additionnel au droit de bail
TFPB Taxe foncière sur la propriété bâtie
UESL Union économique et sociale du logement
UNFOHLM Union nationale des fédérations d'organismes
HLM
1
Rapport rédigé à
la
demande du ministre de l'équipement, de la ministre de
l'aménagement du territoire et de l'environnement, et du
secrétaire d'Etat chargé du logement (juillet 97).
2
Par exemple : ménage 2 personnes - conjoint actif-
Paris-Ile-de-France : 92.939 F/an, Zone II Hors
Ile-de-France : 73.983 F/an, Zone III Autres régions :
67.811 F/an.
3
Union nationale des propriétaires immobiliers
(UNPI)