Projet de loi de finances pour 1999 : Outre-mer

Projet de loi de finances pour 1999

DESIRE (Rodolphe)

AVIS 68 (98-99), Tome XXII - COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES

Table des matières

68

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME XXII

OUTRE-MER

Par M. Rodolphe DÉSIRÉ,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Jean Huchon, Jean-François Le Grand, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Marc Pastor, Pierre Lefebvre, vice-présidents ; Georges Berchet, Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Pierre André, Philippe Arnaud, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Jacques Bellanger, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Gérard César, Marcel-Pierre Cleach, Gérard Cornu, Roland Courtaud, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Xavier Dugoin, Bernard Dussaut , Jean-Paul Emin, André Ferrand, Hilaire Flandre, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Serge Godard, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Joly, Alain Journet, Gérard Larcher, Patrick Lassourd, Edmond Lauret, Gérard Le Cam, André Lejeune, Guy Lemaire, Kléber Malécot, Louis Mercier, Bernard Murat, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Bernard Piras, Jean-Pierre Plancade, Ladislas Poniatowski, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, MM. Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, Henri Weber.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1078 , 1111 à 1116 et T.A. 193 .

Sénat : 65 et 66 (annexe n° 34 ) (1998-1999).

Lois de finances.

Mesdames, Messieurs,

Dans le projet de loi de finances pour 1999, le budget du Secrétariat d'Etat à l'outre-mer s'élève à 5,6 milliards de francs pour les dépenses ordinaires et les crédits de paiement en progression de 7 % par rapport à 1998.

L'effort global de l'Etat en faveur de l'outre-mer s'élève à 51,1 milliards de francs en 1998, soit une hausse de 2,1% par rapport à l'an dernier.

Les principaux contributeurs, en dehors du budget de l'outre-mer, sont les budgets de l'éducation nationale (16 milliards de francs), de l'Intérieur (environ 10 milliards de francs), des charges communes (4,4 milliards de francs) et de la Défense (3,8 milliards de francs).

L'examen de ces crédits permet, une fois encore, d'attirer l'attention sur les risques d'impasse économique dans lesquels sont engagées les économies domiennes. Chacun s'accorde à dire que la départementalisation, à travers une politique massive de transferts publics, a cantonné l'outre-mer dans une logique d'assistanat et de dépendance économique, qui est parvenue aujourd'hui à son terme, car il n'y a plus de réserve de croissance.

Au-delà du cadre strict de l'annualité des dépenses budgétaires, il faut débattre d'un dispositif exceptionnel, qui permette enfin d'amorcer un développement économique durable, fondé sur l'initiative privée et la mise en place progressive d'une véritable économie de production.

PREMIÈRE PARTIE -

PANORAMA SUR LES DÉPARTEMENTS ET TERRITOIRES D'OUTRE MER

L'Institut d'émission d'Outre-mer (IEDOM) fait un bilan en demi-teinte de l'activité économique des départements d'outre-mer pour 1997.

L'économie a été essentiellement tirée par la consommation et l'investissement des ménages, favorisés par les hausses successives du SMIC. Il convient, à cet égard, de noter que la consommation finale dans les DOM, est structurellement supérieure au PIB alors qu'en métropole, elle ne représente que 80,7 % du PIB, ce qui montre que l'économie domienne dépend encore très largement des transferts de la métropole.

En revanche, les entreprises ont observé un attentisme prudent, à l'exception du secteur de la distribution. Si l'évolution conjoncturelle a été plutôt positive cette année, rien n'est venu modifier les causes structurelles de fragilité des différents secteurs économiques ; ainsi le secteur du bâtiment et des travaux publics, toujours très dépendant des commandes publiques, a enregistré une activité moyenne, en raison des capacités financières limitées des collectivités locales.

En conséquence, le taux de chômage continue de progresser pour s'établir en en septembre 1997 à 26,1 % pour la Guadeloupe, 23 % pour la Guyane, 26,1 % pour la Martinique, et 42,8 % à la Réunion, contre 12,5 % en moyenne en France. les économies domiennes doivent faire face à une croissance démographique soutenue, notamment à la Réunion et en Guyane, et elles sont pénalisées par des coûts de production plus élevés que ceux constatés dans les économies environnantes.

S'agissant de l'évolution économique des territoires d'outre-mer et de Mayotte en 1997, on constate que les évolutions institutionnelles récentes ou en cours concernant la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française ont contribué au rétablissement d'un certain climat d'optimisme chez les chefs d'entreprise.

S'appuyant sur une progression de la demande des ménages, les entreprises locales ont cherché à investir, et la progression de l'activité touristique est restée soutenue. Néanmoins, la situation de l'emploi reste très préoccupante.

I. DES ÉVOLUTIONS ÉCONOMIQUES ET SOCIALES CONTRASTÉES DANS LES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER

A. LA MARTINIQUE : UN CONTEXTE ÉCONOMIQUE EN VOIE D'AMÉLIORATION MAIS SANS EFFET POSITIF SUR LE MARCHÉ DE L'EMPLOI

Compte tenu d'un environnement national plus porteur et de la stabilité des principaux indicateurs macro-économiques, l'activité économique de la Martinique est apparue plus soutenue en 1997. La demande des ménages bénéficiant de disponibilités croissantes, mais qui proviennent pour l'essentiel de transferts sociaux, a favorisé la hausse de la consommation. Leur capacité d'épargne s'est également accrue. Enfin, les collectivités locales ont soutenu le secteur du bâtiment à travers un volume important de travaux.

1. Les résultats économiques ont été meilleurs dans les différents secteurs

Plusieurs secteurs témoignent de la reprise de l'activité des principaux secteurs économiques.

En matière agricole, la production agricole finale s'élève à 1.675,1 millions de francs en 1996, soit une progression de 7,3 % par rapport à 1995. Ceci résulte pour l'essentiel de la forte augmentation de la production de la banane, qui représente quasiment la moitié de la valeur de la production agricole totale du département en 1996. En 1997, le secteur bananier a enregistré de bons résultats, grâce à la hausse conjuguée de la production et des cours. Les exportations ont augmenté de 14 % et les prix ont dépassé 4 francs le kilo en moyenne annuelle, ce qui a amélioré la balance commerciale. Au cours des quatre premiers mois de 1998, les cours de la banane sur le marché européen allaient de 4,50 à 5 francs le kilo.

La culture de la canne à sucre destinée à la production directe du rhum constitue la deuxième activité agricole du département.

Au total la production de cannes a atteint 181.507 tonnes en 1997 soit - 15 % par rapport à 1996. Mais la diminution de la production de sucre a été limitée à 6,2 % grâce à l'amélioration de la qualité des cannes et à la croissance de la richesse en sucre.

S'agissant de la production de rhum, elle a été supérieure en 1997 à celle de 1996 et 1995, en augmentation de 6,5 %. Cette hausse résulte principalement de la production du rhum industriel qui s'élève à 36,5 %.

La situation du bâtiment et des travaux publics s'est améliorée en 1997. Plusieurs indicateurs témoignent de cette évolution positive, notamment l'accroissement des ventes de ciment et l'augmentation de l'encours des crédits à l'habitat. De plus, la demande des ménage a été relayée par une intensification de la commande publique depuis 1996, notamment celle de la Région.

L'activité touristique s'exerce dans un contexte très concurrentiel. Ainsi, sur les 25 millions de touristes qui ont fréquenté les Caraïbes en 1995, plus de la moitié ont séjourné dans quatre îles : Porto Rico, République dominicaine, Bahamas et Jamaïque. Le secteur touristique en Martinique contribue à plus de 7 % du PIB marchand et représente près de 20 % des emplois dans les services marchands.

La fréquentation touristique globale a augmenté de 1,2 % par rapport à 1996 avec 942.432 visiteurs reçus en 1997, mais l'évolution est contrastée selon les catégories de touristes. Le nombre de touristes de séjour a augmenté de 6,2 %, alors que les arrivées de croisiéristes ont baissé de 5 % par rapport à 1996 pour s'établir à 386.835 et que le nombre de plaisanciers a diminué de 8 %, soit 42.366 visiteurs en 1997 contre 46.384 en 1996. S'agissant des croisiéristes, et malgré la diminution de leur nombre, les dépenses directes qu'ils ont effectuées en Martinique ont augmenté de 6,7 % après avoir baissé de 36 % en 1996. En ce qui concerne la navigation de plaisance, la flotte de location sans skipper est évaluée à 400 unités.

2. Les indicateurs économiques témoignent de la reprise malgré l'attentisme des entreprises

Le contexte macro-économique a été très favorable à la consommation des ménages en 1997. La hausse des prix -déjà modérée en 1996 (+ 1,9 %)- est inférieure en 1997 à celle relevée en métropole (+ 0,9 % contre + 1,1 %).

Dans le même temps, les salaires ont bénéficié d'une revalorisation, notamment le SMIC qui a été augmenté de 4 % en juillet 1997.

En revanche les entreprises ont eu moins recours au crédit bancaire : l'encours des crédits d'équipement a enregistré un repli de 6,6 %, et les mobilisations de crédits réescomptés à moyen terme se sont contractées. Ceci traduit l'attentisme des entreprises, dont les capacités de production sont encore excédentaires par rapport à la demande.

3. Mais cette reprise économique reste pour le moment sans effet positif sur le marché de l'emploi

Dans ce contexte économique en voie d'amélioration, marqué par l'accélération des échanges et la croissance manifeste de la richesse produite ou consommée dans le département, la situation de l'emploi est marquée par une stabilisation ou un faible accroissement du chômage en fin d'année. Le nombre de demandeurs d'emplois s'établit à 44.919 à fin décembre 1997, en hausse de 0,8 % par rapport à décembre 1996. Rapporté à la population active, le taux de chômage s'établit ainsi à environ 27,2 % contre 27,0 % en décembre 1996. Cumulées sur l'année 1997, les demandes d'emploi ont cependant diminué (- 1,3 %) mais les offres recueillies ont également fléchi (- 0,3 %) et les placement réalisés ont peu varié (+ 0,1 %). Il convient de souligner qu'un certain nombre d'entreprises, dans le BTP et l'agro-alimentaire notamment, ont recouru davantage au travail intérimaire au cours de l'année, ce qui traduit un besoin en main d'oeuvre et pourrait induire la création d'emplois pérennes à terme.

Enfin, les effectifs allocataires du revenu minimum d'insertion ont augmenté de plus de 5 % en glissement annuel à fin 1997 et atteignent 23.720 personnes, soit environ 21 % du nombre de ménages, témoignant de la précarisation d'une partie de la population.

4. Le déficit commercial s'est un peu réduit

Le commerce extérieur de la Martinique est structurellement très déséquilibré. Le déficit commercial s'est pourtant légèrement réduit en 1997, atteignant - 8.676 millions de francs contre -8.997 millions en 1996, sous l'effet conjugué de la baisse des importations et de la hausse des exportations. Ainsi, le taux de couverture des importations par les exportations s'améliore de 1,2 point, passant de 10,8 % en 1996 à 12 % en 1997.

BALANCE COMMERCIALE

(en millions de francs)

	1993	1994	1995	1996	1997	Variations 1997-1996
Importations CAF	8 884	9 092	9 801	10 083	9 855	- 2 %
Exportations FAB	1 093	1 216	1 203	1 086	1 179	- 9 %
Solde commercial	- 7 791	- 7 876	- 8 598	- 8 997	- 8 676	- 4 %
Taux de couverture (importations/exportations)	12,3 %	13,4 %	12,3 %	10,8 %	12,0 %

Source : Direction générale des douanes

B. LA GUADELOUPE : UNE REPRISE ÉCONOMIQUE LIMITÉE À CERTAINS SECTEURS

Après une année 1996 difficile, le retournement conjoncturel constaté en 1997 résulte pour l'essentiel de l'accroissement de la consommation des ménages.

Elle est due tant à une maîtrise de la hausse des prix, à + 1,5 %, qu'aux revalorisations salariales intervenues depuis 1996. De plus, les crédits à la consommation ont augmenté de 25 % en 1997.

Mais cette reprise n'a pas profité de façon homogène à l'ensemble des secteurs d'activité économique de la Guadeloupe.

1. Des résultats variables selon les secteurs économiques

De façon générale plusieurs secteurs d'activité ont eu à souffrir des conséquences de conflits sociaux récurrents.

La production agricole finale a progressé de 13,1 % en 1996 avec des contrastes prononcés : + 56 % pour les légumes, + 69 % pour les fruits autres que la banane, + 40 % pour la canne, mais - 5 % pour la production animale et - 27 % pour la banane.

Pour cette dernière production, le bilan est préoccupant après l'interruption de la production de septembre 1995 à avril 1996 suivie par une chute des cours bien en deçà des prix de revient. L'année 1997 a toutefois marqué une certaine amélioration les expéditions de bananes ont retrouvé en 1997 leur niveau de 1993. Les cours moyens, enregistrés en 1997 se sont redressés. Mais la remise en cause de certaines dispositions de l'OCM banane par l'organisation mondiale du commerce ne contribue pas à restaurer la confiance chez les planteurs.

Quant à la canne, la campagne 1996 avait affiché un résultat satisfaisant avec 532.000 tonnes de cannes broyées (446.000 tonnes à Gardel et 87.000 à Marie-Galante) avec une richesse en sucre très satisfaisante (9,19), soit 48.900 tonnes de sucre. La campagne 1997 a été légèrement plus satisfaisante encore avec 583.000 tonnes de cannes, une richesse de 9,76 et une production de 57.400 tonnes de sucre.

Parmi les autres productions végétales, il convient de citer le melon, d'introduction récente, qui est devenu la troisième source de revenus agricoles du département et alimente un courant d'exportation en contre saison. Les autres productions légumières et fruitières sont surtout destinées à l'autoconsommation.

Dans le secteur de la pêche, le conflit sur les zones de pêche entre la France et l'Ile d'Antigue ne sont toujours pas résolus, mais les pêcheurs guadeloupéens ont obtenu, fin 1997, que les aides publiques à l'activité halieutique fassent l'objet d'un plan spécifique pour les DOM.

Le tourisme constitue un élément essentiel à l'équilibre de l'économie locale, notamment en matière d'emploi (20.000 emplois concernés dont 5.000 emplois directs dans l'hôtellerie et la restauration).

L'année 1997 a enregistré des résultats plutôt favorables, avec une augmentation de 5,6 % du nombre de touristes (660.000 en 1997 contre 625.000 en 1996). Mais l'activité hôtelière a souffert de la diminution de la durée des séjours ; la croisière et la plaisance ont terminé l'année 1997 en retrait par rapport à 1996 -année exceptionnelle-. Le nombre de croisiéristes (sorties de passagers et passagers en transit) s'élève à 623.412 en 1997. S'agissant de la plaisance, l'activité s'est contractée depuis 1995, et la flotte mise en location est passée de 239 bateaux à 160 bateaux environ. De plus, le secteur de l'hôtellerie doit faire face à d'importants travaux de rénovation sur des hôtels construits il y a plus de cinq ans, grâce la défiscalisation. Mais le coût des travaux est désormais plus difficile à financer.

Le secteur des travaux publics a souffert de la faiblesse des commandes des collectivités locales en 1997. De plus, les programmations de travaux ont subi des retards importants, ce qui a posé aux entreprises du secteur des problèmes de trésorerie et de surcapacité dans leurs effectifs.

Confrontée à une concurrence importante des produits importés, l'industrie a néanmoins réussi à conforter son activité, notamment dans le secteur agro-alimentaire et l'imprimerie.

2. Une nouvelle aggravation du chômage

Le marché du travail a enregistré une nouvelle dégradation en 1997. Avec 49.765 chômeurs au 31 décembre 1997, soit un accroissement de 5,8 %, l'indicateur du chômage s'établit à 27,8 %. De plus, la durée moyenne de chômage ne cesse d'augmenter, et plus de 49,5 % des chômeurs sont inscrits depuis plus d'un an.

Le chômage concerne principalement les jeunes sans expérience et les adultes à faible qualification ; mais pour la première fois la proportion de jeunes parmi les demandeurs d'emplois est inférieure en Guadeloupe à celle constatée en métropole : 19,9 % contre 20,5 %. Ceci résulte des politiques d'insertion professionnelle, de l'allongement de la durée des études et du niveau de formation plus élevé des demandeurs.

3. Une certaine stabilisation du déficit commercial

En 1997, le solde commercial s'est stabilisé pour s'établir à - 9.417,1 millions de francs contre - 9.453,5 millions de francs un an plus tôt. Le taux de couverture s'établit à 8,0 % en amélioration par rapport à 1996, mais encore inférieur à ceux de 1995 et 1994 (8,4 % et 9,8 %).

BALANCE COMMERCIALE

(millions de francs)

	1993	1994	1995	1996	1997
Importations	8 181	8 635	9 601	10 010	10 236
Exportations	747	847	804	557	819
Solde commercial	- 7 433	- 7 788	- 8 797	- 9 453	- 9 417
Taux de couverture (importations/exportations)	9,1 %	9,8 %	8,4 %	5,6 %	8,0 %

Source : Direction générale des douanes

C. LA GUYANE : UN DÉBUT DE REPRISE ENCORE FRAGILE

Après cinq années de crise économique, l'amélioration de la conjoncture s'est manifestée au cours du 3ème trimestre 1997, à la suite d'une relative détente du climat social.

Mais les indicateurs macro-économiques restent encore mal orientés : l'inflation est maîtrisée (+ 0,9 % en un an), mais ceci témoigne surtout de la faiblesse de la demande intérieure ; l'investissement est resté orienté à la baisse et le chômage s'est encore aggravé.

En définitive, et comme le souligne le rapport de M. Jean-François Merle élaboré en 1997 ^{1( * )} , la crise qui frappe la Guyane n'est pas seulement économique : " c'est d'abord la crise de développement d'une région qui subit de plein fouet les contrecoups d'un marché trop étroit, où la concurrence est inexistante, d'une dépendance extrême à l'égard des financements publics et des transferts, d'une pression démographique accentuée par les effets de l'immigration, légale ou clandestine ".

L'économie guyanaise dépend à 85 % de la commande publique, en provenance de l'Etat, de la région, du département ou des communes.

1. Des évolutions différenciées selon les secteurs

Le secteur spatial demeure le moteur de l'économie du département. Au cours de l'année écoulée, 11 tirs d'Ariane 4 et 1 vol de qualification Ariane 5, tous réussis, ont permis la mise en orbite de 17 satellites commerciaux. Au 31 décembre, avec 42 satellites à lancer, le carnet de commandes assurait environ 30 mois d'activité.

Avec 250 millions de francs en 1997, le secteur aurifère s'est affirmé comme le second exportateur du département. Cependant, les incertitudes sur l'évolution des cours de l'or en dollars freinent l'activité de prospection des grandes compagnies étrangères. Les PME et les artisans ont bénéficié de la bonne tenue du franc, mais certains ont pâti de la sécheresse fin 1997 et début 1998. Des inquiétudes demeuraient également quant aux conséquences du nouveau code minier ainsi que sur l'évolution des coûts de production, notamment du coût du gazole, non détaxé, que l'ensemble de la profession considère comme prohibitif.

Malgré une forte demande mondiale et une bonne tenue des cours en francs, le secteur de la pêche crevettière a connu une année 1997 médiocre. Cette situation semble devoir être imputée à de mauvaises conditions climatiques qui ont influé sur l'importance des ressources. L'avenir de la filière ne semble pas en cause mais certaines entreprises du secteur dont la santé financière est fragile pourraient éprouver des difficultés sérieuses.

La restructuration du secteur du bois s'est poursuivie et l'essentiel de l'activité se trouve désormais assuré par trois entreprises.

Malgré une légère augmentation des surfaces cultivées et d'excellentes conditions climatiques au cours du second semestre, la production rizicole a stagné (+ 0,4 %), les exportations ont même connu un repli assez net à 51,8 millions de francs (- 13,7 %).

Le BTP, qui représente 56 % de l'emploi du secteur secondaire, a bénéficié d'un plan de relance de la commande publique portant sur 981 millions de francs de nouveaux marchés. Cependant, les retards dans le démarrage des chantiers et l'allongement des délais de paiement pèsent sur les trésoreries des entreprises déjà affaiblies par plusieurs années de crise.

Dans le commerce de détail, la demande est restée atone. Le relatif sous-équipement du département, dans le secteur de la distribution non alimentaire notamment (densité commerciale dans un rapport de 1 à 3 avec la moyenne nationale), peut contribuer à ce phénomène.

S'agissant du tourisme, ce secteur a souffert des événements du mois de novembre 1996 et de la persistance de tensions sociales fortes début 1997. Structurellement, il apparaît que les produits touristiques guyanais proposés sont chers, et que les zones touristiques à l'intérieur du département demeurent difficiles d'accès. Enfin, il faut noter que la baisse du nombre de chambres offertes, amorcée en 1995, s'est poursuivie en 1996.

2. Une situation de l'emploi dégradée

La situation de l'emploi se dégrade d'une année sur l'autre, compte tenu de la baisse de la demande publique et privée, ainsi que de l'évolution de la population active.

En 1997, le nombre de demandeurs d'emplois a augmenté de 16,4 %, une hausse très supérieure à celle enregistrée à la Martinique (+ 0,8 %), à la Guadeloupe (+ 5,8 %) et à la Réunion (+ 6,4 %). Il en résulte un rapprochement progressif de l'état du marché de l'emploi guyanais de celui des autres départements d'outre-mer. Néanmoins, le taux de chômage estimé à 25,7 % en décembre 1997 reste inférieur à celui de l'ensemble des DOM (31,8 % en décembre 1997).

Cette évolution résulte principalement de la croissance démographique, qui reste très forte. La population est passée de 25.000 habitants en 1952 à 152.000 en 1995 et elle est très jeune puisque plus de la moitié des habitants a moins de 25 ans. Elle connaît, de ce fait, un accroissement naturel encore très élevé (23,7  contre 3  en métropole).

3. Une légère amélioration du solde commercial

Hors activité spatiale, le montant des importations s'est élevé à 3.222,2 millions de francs en diminution de 14,7 % par rapport à 1996. Ce recul est surtout sensible dans le secteur des biens d'équipement et des biens intermédiaires alors que les importations de produits de base ont fortement augmenté, comme le textile et les chaussures (+ 7 %).

Globalement, -et hors activité spatiale- les exportations ont diminué de 4,9 % mais avec des évolutions très contrastées selon les secteurs. Les exportations d'or ont augmenté de + 46,7 % et le secteur forestier de + 113,6 % alors que les exportations de riz ont diminué de 13,7 % et celles de poisson de 12,2 %.

Malgré la baisse des exportations et en raison de la diminution plus forte des importations, le taux de couverture s'est stabilisé en 1997 à 21,6 %, après avoir diminué chaque année depuis 1994.

BALANCE COMMERCIALE (HORS ACTIVITÉ SPATIALE)

(millions de francs)

	1994	1995	1996	1997
Importations globales	3 745,99	3 903,68	3 776,48	3 222,19
Exportations globales	827,26	791,60	732,03	696,38
Balance commerciale globale	- 2 918,72	- 3 112,08	- 3 044,45	- 2 525,80
Taux de couverture hors activité spatiale	22,1 %	20,3 %	19,4 %	21,6 %

Source : Service des douanes

D. LA RÉUNION : UNE REPRISE SIGNIFICATIVE DE L'ACTIVITÉ, FIN 1997, MAIS DES DIFFICULTÉS STRUCTURELLES QUI PERSISTENT

Si, la première moitié de l'année 1997 a été marquée par les effets négatifs des événements sociaux sur l'activité économique, le dernier trimestre a permis d'enregistrer une reprise forte de l'économie locale. Mais les difficultés structurelles demeurent, au premier rang desquelles figurent la dégradation continue du marché de l'emploi et l'accroissement du nombre de bénéficiaires du revenu minimum d'insertion.

1. Une conjoncture plutôt satisfaisante pour la plupart des secteurs d'activité

La campagne sucrière 1997-1998 s'est achevée sur un bilan plutôt favorable malgré le retard pris en début de campagne suite à des mouvements sociaux. La production de cannes a légèrement augmenté (1.910.000 tonnes contre 1.807.000 tonnes). Dans ce contexte, la production sucrière se situe à un niveau correspondant à celui de la moyenne décennale. Enfin, la campagne rhumière, dont les modalités de contingentement ouvrant droit à un régime fiscal privilégié ont été profondément modifiées en 1995, a été caractérisée en 1996 par une reprise des exportations et une importante diminution des ventes sur le marché local.

La filières fruits et légumes, qui constitue la première spéculation agricole de l'île, avant la canne à sucre, avec près de 40 % de la valeur de la production agricole finale, poursuit son développement. La production agricole finale, poursuit son développement. La production légumière couvre aujourd'hui la quasi-totalité des besoins de la population réunionnaise, tandis que les importations continuent de satisfaire le quart de la consommation fruitière annuelle.

La situation des spéculations agricoles d'exportation traditionnelles s'avère en revanche préoccupante. Si la production de vanille, après avoir atteint son plus bas niveau historique en 1995, se redresse quelque peu, notamment grâce aux efforts de réorganisation de la filière entrepris par les professionnels, les résultats de la production de géranium et de vétiver sont en revanche de nouveau médiocres, tendant à marginaliser l'activité de fabrication d'huiles essentielles réunionnaises.

Parallèlement, à l'exception des filières laitière et avicole qui affichent des résultats en hausse en 1996, les productions animales ont également connu des difficultés, malgré les actions engagées par les organisations interprofessionnelles avec le soutien de la communauté européenne dans le cadre du POSEIDOM.

S'agissant de l'exploitation des produits de la mer, et pour réagir contre la surexploitation des ressources halieutiques des terres australes françaises par des navires étrangers intervenant en toute illégalité dans la zone économique exclusive, la marine nationale a multiplié les interpellations et le dispositif législatif a été renforcé. Compte tenu du niveau élevé des amendes, cette politique dissuasive devrait à terme être efficace.

Sur le plan industriel, le renforcement des industries manufacturières et la diminution régulière du poids de l'agro-alimentaire témoignent de la diversification croissante des productions locales.

Globalement, le ralentissement de la progression des encours des crédits d'équipements témoigne de l'attentisme des acteurs économiques et les défaillances d'entreprise relevant du secteur industriel ont augmenté de 3,7 % en 1997.

L'activité du secteur du bâtiment est restée globalement médiocre en 1997, malgré la bonne tenue des commandes publiques et la reprise de la construction privée. Ceci résulte du ralentissement de l'activité dans le logement social, conséquence de la diminution de la ligne budgétaire unique.

Enfin, le secteur du tourisme présente en 1997 des résultats encore en progression après deux années où l'amélioration était déjà sensible. Grâce aux efforts de promotion menés par le comité du tourisme de la Réunion, le département conforte sa deuxième place des destinations de la zone sud de l'Océan indien, derrière l'île Maurice. Avec 370.000 touristes, la Réunion capte près du tiers des arrivées sur la zone.

2. Mais la situation de l'emploi demeure préoccupante

Malgré les créations d'emplois constatées ces dernières années, l'économie réunionnaise n'est pas assez dynamique pour répondre à l'accroissement de la population active.

Au 31 décembre 1997, la Réunion comptait 101.908 demandeurs d'emploi (corrigé des valeurs saisonnières), soit une hausse de 6,6 % par rapport à 1996. L'indicateur de chômage passe ainsi de 40,2 % en 1996 à 42,8 % en 1997 ce qui constitue le niveau le plus élevé de tous les départements français.

Le chômage de longue durée -supérieur à une année- ne cesse également d'augmenter. Il concerne 45.068 personnes soit une augmentation de 19 % par rapport à 1996 contre + 6,7 % en métropole.

Logiquement, et après une certaine stabilisation constatée ces trois dernières années, le nombre d'allocataires du RMI a augmenté de + 6,4 % pour atteindre, 54.126 personnes en décembre 1997. Le nombre de bénéficiaires représente 7,9 % de la population totale de l'île, pour une moyenne proche de 1,6 % en métropole.

3. Une amélioration de la balance commerciale

Le niveau des importations s'est stabilisé en 1997 par rapport à 1996 (+ 0,2 %), et les exportations ont sensiblement augmenté tant en tonnage qu'en valeur. Ce dernier résultat est dû à deux bonnes campagnes sucrières et à l' augmentation des exportations de poisson.

En conséquence, le déficit de la balance commerciale s'est réduit et le taux de couverture s'est amélioré de 1,3 points en 1997.

BALANCE COMMERCIALE

(millions de francs)

	1992	1993	1994	1995	1996 ^(1)	1997
Importations	12 650	11 855	13 077	13 561	14 240	14 263
Exportations	1 108	996	955	1 038	1 071	1 251
Balance commerciale	- 11 542	- 10 859	- 12 122	- 12 523	- 13 169	- 13 012
Taux de couverture (importations/exportations)	8,8 %	8,4 %	7,3 %	7,7 %	7,5 %	8,8 %

Source : Service des douanes

⁽¹⁾ Chiffres rectifiés

E. SAINT-PIERRE ET MIQUELON : UNE SITUATION ÉCONOMIQUE QUI RESTE DÉLICATE

1. Une conjoncture internationale difficile

L'économie de Saint-Pierre et Miquelon, fondée auparavant sur la pêche industrielle et l'industrie de transformation du poisson, a connu un retournement brutal en 1992 avec, d'une part, la sentence du Tribunal arbitral de New York qui a réduit considérablement la Zone économique exclusive de l'archipel et, d'autre part, la décision du Canada de réduire le quota de pêche, puis d'interdire toute pêche de morue pour une période de cinq à sept ans (donc jusqu'en 1997 ou 1999), en raison du risque réel d'épuisement des stocks.

Les activités d'Interpêche (pêche de 10.000 à 15.000 tonnes de poissons par 5 chalutiers, puis traitement et transformation dans une usine à terre avant expédition sur la Métropole et l'Amérique du Nord) ont été interrompues depuis 1993.

Face à cela, les pouvoirs publics ont d'abord mis en place un dispositif d'aides à Interpêche qui, par différents biais (convention FNE à partir du 15 septembre 1992, convention de congés de conversion du 1er août 1993 au 31 août 1994, restructuration financière d'Interpêche fin 1993,...) ont conduit l'Etat et la Collectivité territoriale à apporter un soutien financier s'élevant à 174 millions de francs de septembre 1992 à décembre 1997.

Puis les pouvoirs publics ont mené avec le Gouvernement canadien des négociations qui ont débouché sur l'accord de pêche franco-canadien du 2 décembre 1994, qui prévoit notamment que Saint-Pierre et Miquelon bénéficierait de quotas de pêche de morue et de pétoncles qui seront fixés, non pas de manière arbitraire par les autorités canadiennes, mais par des pourcentages des TAC (total admissible de captures) déterminés chaque année de manière conjointe et concertée.

Cet accord stipule en conséquence que :

Concernant le pétoncle :

- il ne sera désormais fait référence qu'au gisement global, sans distinction d'une zone française ou canadienne ;

- les quotas de prélèvement sur le gisement entier seront répartis à raison de 70 % pour la France et 30 % pour le Canada ;

- le TAC sera déterminé annuellement et conjointement au sein d'une commission bilatérale franco-canadienne.

Concernant la morue :

- à la fin du moratoire sur la pêche, la France obtient une part du TAC de morue fixée à 15,6 % sur la zone du 3 PS et à 2,6 % dans le golfe du Saint-Laurent ;

- en novembre 1996, le Conseil consultatif franco-canadien a fixé le TAC de morue et de pétoncle attribué à Saint-Pierre et Miquelon pour 1997 à 1.870 tonnes de morue, et 1.470 tonnes de pétoncles (contre seulement 2.275 tonnes de pétoncles en 1996). Ces quotas, conformes aux précédents accords, marquent la fin du moratoire sur la pêche à la morue ;

- lors de sa dernière réunion, au premier trimestre 1998, le conseil consultatif franco-canadien a déterminé les quotas de pêche pour l'année 1998. Ces quotas, pour la plupart en hausse, ont été fixés à 3.120 tonnes pour la morue et 1.470 tonnes pour le pétoncle.

Les TAC de crabe des neiges, de flétan et de rouget ont été fixés respectivement à 350 tonnes, 210 tonnes et 387,5 tonnes.

2. Une reprise de l'activité dans le secteur de la pêche encore fragile

Le levée du moratoire a entraîné une reprise dans le secteur de la pêche industrielle. Il a été débarqué 1.642 tonnes de poissons en 1997 contre 847 tonnes l'année précédente.

Malgré l'augmentation des quotas, l'industrie de la pêche à Saint-Pierre et Miquelon connaît des résultats mitigés.

Depuis trois ans, la société Archipel SA s'est reconvertie dans le traitement de poisson étranger, dans un premier temps russe et aujourd'hui canadien.

Après des résultats médiocres en 1995, on a observé en 1996 un net ralentissement des activités d'importation et de traitement de poissons.

L'année 1997 aura toutefois vu une reprise des livraisons de poissons grâce à un accord entre la société canadienne " National Sea " et Archipel SA. Avec des interruptions encore fréquentes, cette coopération a permis à la société d'augmenter sensiblement sa production en 1997. Une nouvelle usine ouverte en 1997, traite l'ensemble des crabes pêchés par les artisans avant de les exporter.

A Miquelon, l'industrie de la pêche aura connu, quant à elle, une année 1997 particulièrement difficile. En effet, il a été débarqué au cours de l'année 275 tonnes de pétoncles sur un quotas de 1.470 tonnes. Ces résultats décevants s'expliquent par les difficultés rencontrées dans l'exploitation du coquillier " Avel Mad ". L'usine Miquelon SA a directement subi les conséquences de ces difficultés, et, malgré le traitement exceptionnel de la morue issue de la pêche artisanale, l'entreprise connaissait de grosses difficultés. Sa fermeture, s'est vu confirmée par la mise en liquidation judiciaire de la société en mars 1998.

3. Les principaux indicateurs

L'indice des prix

Interrompu depuis juin 1992, le calcul de l'indice des prix a été repris en 1997. La hausse des prix en 1997 s'élèverait à 4,7 % selon cet indice. Un tel niveau d'inflation n'est pas sans rapport avec l'augmentation du dollar canadien (+ 8,5 %) et celle du dollar américain (+ 13,8 %).

La situation de l'emploi

Le marché de l'emploi s'est dégradé en 1997 : au 31 décembre 1997 le nombre de demandes d'emplois non satisfaites s'est élevé à 438 contre 365 en décembre 1996, soit une hausse de 20 %. Il convient cependant de noter que le mois de décembre 1997 a été marqué par 174 nouvelles inscriptions provenant de l'entreprise Miquelon SA et du BTP.

La balance commerciale

Le taux de couverture s'améliore -sans retrouver cependant les niveaux de 1994 ou 1995- grâce à la reprise des exportations de poisson (+ 87 % en valeur sur l'année) et de la progression modérée des importations.

BALANCE COMMERCIALE

(millions de francs)

	1993	1994	1995	1996	1997	Variation 1996/1997
Importations	344	413	371	371	384	4 %
Exportations	29	83	56	21	29	41 %
Balance commerciale	- 315	- 330	- 315	- 350	- 355	1 %
Taux de couverture (importations/exportations)	8 %	20 %	15 %	6 %	8 %

Source : Service des douanes

⁽¹⁾ Chiffres rectifiés

II. LES TERRITOIRES ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

A. LA POLYNÉSIE FRANÇAISE : LE RENOUVEAU DE L'ÉCONOMIE LOCALE EN 1997

La Polynésie française a bénéficié d'un climat social serein et de la reprise de l'activité économique. Cette évolution résulte principalement de la mise en oeuvre du contrat de développement Etat-territoire voté en 1994 et du programme stratégique pour la reconversion du territoire, qui inclut l'engagement de l'Etat de compenser sur dix ans la diminution du montant des transferts publics liés aux activités du centre d'expérimentation du Pacifique (CEP).

Le territoire s'est engagé dans un processus de reconversion économique et s'efforce donc de mettre en place les bases d'un développement futur de l'économie locale, qui pourrait prendre appui notamment sur le tourisme et les filières exportatrices (perles, monoï, produits de la pêche, fruits et légumes tropicaux).

Si l'attentisme a prévalu en 1996 avec l'arrêt des essais nucléaires, par contre 1997 comporte les signes précurseurs d'une nouvelle étape du développement du territoire, avec en particulier une perliculture qui continue de se développer pour devenir le premier produit d'exportation, puis un secteur touristique qui, après la baisse de fréquentation de 1996, renoue avec l'augmentation du nombre de visiteurs et, enfin, l'amorce d'un courant nouveau d'exportation de fruits avec le nono.

Les responsables locaux s'interrogent cependant sur les éventuelles conséquences pour l'économie polynésienne de la crise économique qui frappe actuellement le Japon et les économies du sud-est asiatique.

Par ailleurs, un recensement de population effectué en septembre 1996 a permis de confirmer le maintien d'un dynamisme démographique important, ce qui n'est pas sans susciter des interrogations quant à la possibilité pour l'économie locale d'absorber l'arrivée des jeunes sur le marché du travail.

1. Un bilan positif pour 1997 de l'application de la loi d'orientation pour le développement, social et culturel de la Polynésie française

La loi n° 94-99 du 5 janvier 1994 d'orientation pour le développement économique, social et culturel de la Polynésie française définit sur une durée de dix ans les engagements de l'Etat français pour favoriser le développement économique équilibré de la Polynésie.

Le 13 juin 1998, le Secrétaire d'Etat à l'outre-mer a présidé à Papeete le quatrième comité de suivi de la loi d'orientation pour le développement économique, social et culturel de la Polynésie française, qui est composé de six représentants de l'Etat et de six représentants du territoire. Un bilan a été fait au 31 décembre 1997. Les membres de ce comité ont souligné la concertation étroite et fructueuse qui s'est instaurée et qui doit continuer à se renforcer, afin de prolonger la dynamique des synergies mises en place.

En ce qui concerne le contrat de développement, le montant des engagements financiers de l'Etat et du territoire s'élève au 31 décembre 1997 à plus de 1.766 millions de francs dont :

- pour l'Etat, 913 millions de francs

- pour le territoire, 853 millions de francs

Par rapport au 31 décembre 1996, la progression globale est de 41 % tous financements confondus, dont + 26 % pour la part de l'Etat et près de + 62 % pour celle du territoire.

Ce montant global représente un taux d'engagement financier confondu de 59,5 % des montants contractualisés sur six ans.

2. L'amélioration générale de la conjoncture économique

En ce qui concerne la fréquentation touristique, la Polynésie avait subi une période de lente érosion, commencée en 1987 (142.820 touristes) pour atteindre un niveau plancher en 1991 avec 120.938 touristes.

On observe une remontée de la fréquentation touristique sur la période 1993-95, avec notamment l'ouverture de la desserte à la compagnie CORSAIR en 1993, permettant ainsi une baisse importante des prix du transport aérien et une augmentation de la clientèle. En 1996, la chute fut de plus de 50 %, s'agissant des touristes japonais (9.657 visiteurs contre 19.626 en 1995) et de 25 % pour les touristes allemands, en raison des péripéties qui ont marqué la reprise, puis l'arrêt des essais nucléaires dans le Pacifique.

Avec la fin des essais nucléaires, on a assisté en 1997 à un retour de la fréquentation touristique avec 180.000 touristes. Fort de ces résultats, le territoire ambitionne le cap des 300.000 touristes à l'horizon de l'an 2003 et des 500.000 touristes en l'an 2010.

Malgré les effets de la crise financière asiatique, les exportations de perle se sont maintenues à un niveau très élevé en 1997 (806 millions de francs contre 795 millions de francs en 1996). Depuis 6 ans, les recettes provenant de cette activité ont été multipliées par trois. Cette forte augmentation est liée principalement à une pénurie de perles japonaises car cette production est affectée par une forte mortalité des huîtres perlières consécutive à la pollution.

Depuis le début des années 1990, le secteur de la pêche connaît une profonde mutation. A côte d'une pêche artisanale, côtière ou lagunaire qui satisfait la demande locale, se développe une pêche de type semi-industriel tournée vers l'exportation.

La production enregistre sur la période 1995-1997 une croissance moyenne de 20,4 % par an, principalement due à l'augmentation des prises des thoniers et palanquiers.

L'activité exportatrice s'est fortement accrue et en 1997, le volume des exportations de poissons pélagiques a été multiplié par dix.

Le coprah, production traditionnelle de la Polynésie, est essentiel au maintien du niveau des ressources des populations rurales des îles, notamment aux Tuomatu et sur les atolls où la perliculture n'existe pas. Cette culture est soutenue notamment par les interventions de la Caisse de soutien des prix du coprah.

La production est achetée par l'huilerie de Tahiti, qui broie le coprah séché pour en retirer de l'huile brute. Une partie de cette huile est raffinée sur place pour permettre la fabrication du monoï et l'autre partie est écoulée auprès de l'industrie de la cosmétique, tandis que les résidus de broyage (tourteaux) sont achetés par l'industrie agro-alimentaire.

LA PRODUCTION DE L'HUILERIE DE TAHITI EST ÉVALUÉE AINSI :

(Tonnes)

PRODUCTION	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Coprah trituré	10 954	9 883	10 055	9 843	10 575	10 976	9 857
Huile brute	6 743	5 707	6 036	5 380	6 620	6 260	6 386
Huile raffinée	173	284	224	356	342	187	185

Les exportations d'huile brute -qui avaient fortement augmenté en 1996- restent à un niveau élevé en 1997 grâce au maintien du tonnage (6.060 tonnes en 1997) et surtout à une amélioration du prix. Par contre les exportations du monoï ont souffert de la concurrence sur le marché métropolitain de nombreux produits au monoï sans origine spécifiée.

3. L'évolution des principaux indicateurs économiques

L'indice des prix n'a augmenté que de 1 % en 1997, poursuivant la modération de l'inflation enregistrée en 1996 (+ 1,5 %) et 1995 (+ 1 %).

Au recensement de 1988 la population active de la Polynésie s'élevait à 72.093 personnes, dont 6.986 personnes au chômage, ce qui conduisait à un taux de chômage de 9,7 %.

Pour les années 1995 à 1997, les statistiques de l'agence pour l'emploi et la formation (AEFP) font apparaître un nombre de demandeurs d'emplois en augmentation depuis trois ans : 11.446 en 1995, 12.595 en 1996 et 13.972 en 1997. Ainsi, le taux de chômage est estimé à 17,7 %, proche de celui de la métropole, mais très inférieur aux taux constatés dans les DOM.

S'agissant du commerce extérieur, l'amélioration de la conjoncture économique en 1997 s'est accompagnée d'une croissance des importations de + 5,1 % en valeur, plus particulièrement dans le secteur des biens intermédiaires et des biens de consommation.

Les exportations de produits polynésiens ont cru en 1997 de + 6,5 % en valeur. Il faut signaler qu'une convention commerciale a été signée en 1997 avec les pays de la zone pacifique pour diminuer les droits de douane sur les importations réciproques de certains produits locaux et que des actions ont été également menées pour renforcer les flux commerciaux à destination de l'Australie et de la Nouvelle-Zélande.

Le solde de la balance commerciale s'est dégradé sous l'effet de la hausse des importations et le taux de couverture est en repli de 0,8 point par rapport à 1996 pour s'établir à 24,0 %.

Mais il est intéressant de noter l'importance de l'activité touristique comme vecteur de renforcement de l'autonomie polynésienne. En effet, sur la base d'une recette touristique évaluée à 35,9 milliards de FCFP en 1997 le solde commercial corrigé s'établit à - 40 milliards de FCFP et le taux de couverture s'élève à 60,2 %.

BALANCE COMMERCIALE

(en millions de francs)

	1993	1994	1995	1996	1997	Variations 1994/1995 (en %)
Importations	86 905	87 827	91 383	94 551	99 339	+ 5,1
Exportations	15 183	22 287	17 548	23 433	23 804	+ 1,6
dont réexportations	6 535	9 282	6 950	7 966	7 326	- 8 %
Solde commercial	- 71 722	- 65 540	- 73 835	- 71 118	- 75 535	- 0,8 pt
Taux de couverture (importations/exportations)	17,5 %	25,4 %	19,2 %	24,8 %	24,0 %
Recettes touristiques	ND	ND	32 615	32 249	35 971
Solde commercial corrigé			- 41 220	- 38 689	- 39 564
Taux de couverture corrigé			54,9 %	58,9 %	60,2 %

( Source : ITSTAT)

B. NOUVELLE CALÉDONIE : DES RÉSULTATS ÉCONOMIQUES ENCOURAGEANTS EN 1997, DANS UN CADRE INSTITUTIONNEL PROFONDÉMENT RÉNOVÉ

La Nouvelle Calédonie a connu en 1997 un bon niveau d'activité malgré une évolution irrégulière de la consommation des ménages. Mais les activités exportatrices ont enregistré une forte progression.

1. Un cadre institutionnel profondément rénové

Fin février 1998, dans le cadre des accords de Matignon-Oudinot, les discussions ont repris sur l'avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie. Ceci fait suite à la conclusion d'un protocole d'accord signé début février 1998, sur les conditions de l'échange de titres miniers entre la société minière du Sud Pacifique (MSP) et la société canadienne Falconbridge en vue de la réalisation d'une usine de traitement du nickel dans la province Nord.

La volonté des partenaires d'aboutir à une solution négociée s'agissant des institutions de la Nouvelle Calédonie s'est traduite par l'accord du 5 mai 1998, qui se compose d'un préambule et d'un document d'orientation.

Le document d'orientation définit les principes de l'organisation politique et sociale de la Nouvelle-Calédonie pour les vingt prochaines années.

Il traite tout d'abord de l'identité kanak et de la manière dont la nouvelle organisation de la Nouvelle Calédonie devra la reconnaître dans ses différentes dimensions.

Une nouvelle organisation institutionnelle est ensuite définie. Elle s'appuie sur le concept de souveraineté partagée avec la République. La Nouvelle Calédonie se verra reconnaître, progressivement, les compétences qui sont exercées actuellement par l'Etat, à l'exception des pouvoirs régaliens comme la justice, la défense et l'ordre public. D'autres pouvoirs seront partagés avec l'Etat en particulier en matière de relations internationales et régionales, de réglementation relative à l'entrée et au séjour des étrangers, d'audiovisuel, de réglementation minière, de dessertes aériennes internationales, d'enseignement supérieur et de recherche scientifique afin de permettre une meilleure prise en compte des besoins spécifiques de la Nouvelle Calédonie.

Les actes les plus importants du Congrès, assemblée délibérante de la Nouvelle Calédonie, pourront se voir reconnaître un caractère de loi locale et ne seront donc soumis qu'au contrôle du Conseil Constitutionnel comme les loi votées par le Parlement de la République.

L'exécutif de la Nouvelle Calédonie sera confié à un Gouvernement collégial, élu par le congrès et responsable devant lui.

Pour les élections aux institutions locales, un corps électoral restreint est défini.

L'accord de Nouméa prévoit également que les moyens de l'émancipation de la Nouvelle-Calédonie en matière économique, sociale et culturelle, seront mis à sa disposition, notamment par un effort de formation et un contrôle progressif des outils de développement.

La mise en oeuvre de cet accord s'est traduite par un projet de loi constitutionnelle rétablissant le titre XIII de la Constitution intitulé : " Dispositions transitoires relatives à la Nouvelle-Calédonie ".

Ce texte -adopté à une très large majorité par le Parlement réuni en Congrès, le 6 juillet 1998- permet le transfert progressif et irréversible aux institutions locales de compétences exercées actuellement par l'Etat.

Il prévoit de plus la consultation des populations, qui se substitue ainsi au scrutin d'autodétermination prévu par l'article 2 de la loi référendaire du 9 novembre 1988.

Un avant-projet de loi organique est en cours d'élaboration pour mettre en oeuvre l'accord du 5 mai 1998.

2. L'activité économique a connu un bon niveau en 1997

La situation économique de la Nouvelle-Calédonie appréciée fin 1997 était bonne, les principaux indicateurs étant orientés positivement. Mais la baisse très significative des cours du nickel amorcée depuis le début 1997 l'a amené en dessous de son prix de revient et constitue un problème incontestable pour la Nouvelle-Calédonie. On peut toutefois penser que l'économie calédonienne comporte maintenant suffisamment d'éléments de stabilisation lui permettant de franchir sans trop de difficultés cette crise.

En ce qui concerne le nickel, l'année 1997 a connu une progression notable des quantités produites tant pour le minerai que pour les produits métallurgiques.

Malgré une croissance de la transformation locale, la production de nickel s'est développée plus vite, ce qui a entraîné une augmentation sensible des exportations de produit brut.

EXPORTATION DE MATTES ET DE FERRONICKELS (EN MÉTAL CONTENU)

	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Quantité (t)	45 841	41 289	39 991	47 771	49 538	51 894	54 021	55 125
Valeur (MF CFP)	35 677	32 781	26 117	27 830	31 193	35 271	35 059	38 752

Mais début 1998, les exportations ont sensiblement baissé en raison de la fermeture d'une entreprise aux Etats-Unis, qui s'approvisionnait sur le marché néo-calédonien.

Si la tendance baissière du nickel s'est manifestée avant le déclenchement de la crise asiatique celle-ci l'a incontestablement amplifié. Elle pourrait avoir aussi sur le territoire, des effets sur le tourisme et peut-être sur les exportations de crevettes, même si l'économie calédonienne est encore relativement peu dépendante de ses voisins asiatiques.

En 1991 et 1992, le secteur du tourisme avait subi les conséquences d'une part, du conflit du Golfe qui avait affecté la venue des touristes japonais et d'autre part, de la récession des économies australienne et néo-zélandaise. C'est surtout l'année 1994 qui a bénéficié des effets positifs, d'une part des projets d'extension des capacités hôtelières et d'autre part, de l'ouverture de la desserte aérienne du territoire à la concurrence (Air Outre Mer et Corsair).

En 1995, la hausse de fréquentation a été faible (+ 1,5 %), en raison des conséquences négatives de la reprise des essais nucléaires pour les touristes en provenance d'Australie ou de Nouvelle-Zélande et malgré une progression forte de la clientèle en provenance de la France métropolitaine (+ 17 %). L'année 1996 avait mal commencé avec un premier semestre en recul de 9 % par rapport à l'année précédente, mais la décision de l'arrêt des essais nucléaires a permis de relancer la venue des touristes (+ 54 % par rapport au 1er semestre).

Cette reprise est confirmée en 1997 avec 105.137 touristes, soit un résultat supérieur au précédent record de fréquentation enregistré en 1984 (91.512 touristes).

Les deux secteurs de la pêche et de l'aquaculture font preuve d'un dynamisme incontestable : l'aquaculture a maintenu son dynamisme en 1997 et retrouvé son niveau d'exportations, après une quasi-stagnation entre 1995 et 1996. Au premier trimestre 1998, la production a doublé par rapport au 1er trimestre de 1997.

Le retournement positif de la tendance dans le secteur du BTP est l'un des faits marquants de l'année 1997, compte tenu du poids de cette activité dans la formation du produit intérieur autour de 8 %. Il a été déterminé pour une part par l'adoption de mesures fiscales en faveur du logement par le congrès et pour une autre part par le lancement de quelques grandes opérations. Mais globalement, la consommation de ciment, indicateur traditionnel du secteur, a marqué le pas (-5,6 % sur un an).

Le solde de la balance commerciale s'est amélioré car les exportations ont augmenté plus fortement (+ 14,8 %) que les importations (+ 5,9 %). Le taux de couverture passe ainsi de 54 à 58 %.

	1993	1994	1995	1996	1997	Variations 1997/1996
Importations	87 951	87 307	86 894	93 087	98 561	5,9 %
Exportations	39 653	42 088	48 110	50 225	57 658	14,8 %
Déficit commercial	- 48 298	- 45 219	38 784	- 42 862	- 40 903	- 4,6 %
Taux de couverture (importations/exportations)	45 %	48 %	55 %	54 %	58 %

Source : ITSEE et Service des mines(chiffres rectifiés)

3. Un effet insuffisant sur le marché de l'emploi

La croissance soutenue des offres d'emplois à la fin de 1997 ne doit cependant pas masquer l'inadéquation durable -en termes quantitatifs, qualitatifs et géographiques- entre l'offre et la demande.

Globalement, le marché de l'emploi s'est maintenu dans un état stationnaire depuis trois ans :

- le nombre des emplois déclarés à la CAFAT (Caisse de compensation des prestations familiales, des accidents du travail et de prévoyance des travailleurs de Nouvelle-Calédonie), qui a plafonné autour de 44.000 durant trois ans (de 1994 à 1996), a légèrement progressé en 1997 pour atteindre 46.296 personnes fin 1997.

1992	1993	1994	1995	1996	1997
42 037	42 618	44 169	43 777	44 832	46 296

- le nombre des demandeurs d'emploi non satisfaits, qui avait plafonné à 5.000 en 1989 et 1990, a progressé ces dernières années pour atteindre 7 906 en 1997.

1992	1993	1994	1995	1996	1997
5 840	6 850	7 379	7 410	7 719	7 906

Le taux de chômage s'élève à 17,1 % en Nouvelle-Calédonie et les jeunes de moins de 25 ans représentent 34 % de l'ensemble des demandeurs d'emplois.

C. WALLIS ET FUTUNA N'A PAS CONNU D'ÉVOLUTION SIGNIFICATIVE EN 1997

1. L'activité économique est restée atone en 1997

En matière agricole, le très faible développement de l'agriculture marchande tient essentiellement au régime foncier et aux traditions coutumières. En effet, le régime foncier est celui de l'indivision du patrimoine familial et les terres sont inaliénables et incessibles, ce qui ne favorise pas leur mise en valeur. De plus, la pratique des échanges coutumiers lors de fêtes ou d'événements locaux, qui porte sur plus de la moitié de la production locale freine tout développement d'un commerce marchand.

S'agissant des entreprises, le nombre de patentes recensé par le service des contributions a tendance à diminuer depuis trois ans, illustrant ainsi l'atonie de l'économie de l'archipel. Cette diminution a surtout concerné l'artisanat et les services.

En revanche, l'activité du bâtiment s'est maintenue en 1997 grâce aux commandes publiques et à la relance du secteur du logement. Ainsi l'ensemble des prêts à l'habitat octroyés par l'Agence française du développement a fortement progressé.

L'activité touristique reste encore très peu développée, car Wallis et Futuna sont des destinations peu connues qui n'offrent de plus, pas d'organisation adaptée à l'accueil de touristes.

2. L'évolution de certains indicateurs

Sous l'effet conjugué d'une baisse de la natalité et d'une forte migration vers la Nouvelle-Calédonie la population de Wallis et Futuna voit sa croissance se ralentir :

	rec* 1976		rec 1983		rec 1990		rec 1996
Population	10 192		12 408		13 705		14 166
Accroisst. annuel (%)		+ 4,4 %		+ 1,3 %		+ 0,6 %

* Recensement

Les effectifs salariés recensés par la Caisse locale de retraite diminuent en 1997. Les effectifs du secteur public sont toujours prédominants avec 68 % des salariés dont 54 % d'agents locaux permanents. Ces derniers revendiquent depuis longtemps l'élaboration d'un statut, qui pourrait aboutir en 1998 ou 1999.

Enfin, les dépenses de l'Etat sur le territoire représentent un des moteurs de l'activité économique et de la distribution de revenus.

On peut noter une forte augmentation de ces transferts en 1997, qui compense la diminution de 1996

	1994	1995	1996	1997
Transferts publics (MF)	266	298	276	319

D. MAYOTTE : LES PRINCIPAUX DÉFIS DU DÉVELOPPEMENT

1. Une activité économique soutenue mais très dépendante des transferts financiers de l'Etat

Devenue collectivité territoriale d'outre-mer en décembre 1976, après l'accession à l'indépendance des trois îles composant la République fédérale islamique des Comores, Mayotte a connu depuis 20 ans un développement économique soutenu visant à rattraper des retards importants.

La mise à niveau juridique s'est faite par le recours à la procédure des ordonnances pour étendre à Mayotte des pans entiers de législation. La politique de rattrapage des équipements administratifs et des infrastructures économiques de base a conduit à compléter les dispositions du " contrat de plan " par une " convention de développement ".

Mais les retombées bénéfiques d'une telle politique, jointes aux difficultés économiques des îles voisines des Comores, ont attiré à Mayotte un flux croissant de ressortissants comoriens qui, à la faveur de la proximité géographique, des liens de parenté et des facilités d'entrée, se sont massivement implantés à Mayotte et ont alimenté l'explosion démographique de ces dernières années.

L'économie de Mayotte continue de bénéficier d'un développement rapide sous l'impulsion de transferts publics en forte augmentation (1.087 millions de francs en 1996, soit + 14 %), notamment en matière de scolarisation ou de protection sanitaire et sociale. Le secteur de la construction a joué un rôle moteur à travers la réalisation de logements sociaux et locatifs, favorisée par l'importance de la ligne budgétaire unique et la poursuite d'importants programmes de constructions scolaires tant pour le secondaire que pour le premier degré.

Il faut constater, en revanche, la contre-performance des productions agricoles traditionnelles destinées à l'exportation (ylang-ylang, vanille), qui ont fortement diminué en volume depuis 1995. Une remontée des ventes de vanille à l'étranger est toutefois intervenue en 1997.

Bien que les prémices d'une agriculture marchande et productrice soient désormais perceptibles, les cultures d'exportation n'ont pas progressé en 1997.

2. Les principaux défis du développement

Le défi démographique

Sous l'effet conjugué de la transition démographique (baisse du taux de mortalité, devenu très faible, et maintien d'un taux de natalité très élevé de l'ordre de 4 %) et d'une immigration forte en provenance des îles voisines des Comores, Mayotte est confrontée à une croissance démographique extrêmement élevée.

	1966	1978	1985	1991	1997
Population	32 607	47 246	67 167	94 410	131 200

A ce rythme l'île comportera 150.000 habitants en l'an 2000 et plus de 250.000 en 2010.

Les conséquences en sont multiples : c'est ainsi que le schéma de formation prévoit pour les dix ans à venir un accroissement de 50 % des effectifs à scolariser dans l'enseignement primaire, un triplement des élèves en collège et une multiplication par dix des élèves en lycée.

La maîtrise de l'évolution des salaires

Se situant à des niveaux extrêmement bas il y a 20 ans, les salaires à Mayotte ont connu une progression d'abord très rapide. Aujourd'hui, une meilleure maîtrise de l'évolution des salaires est rendue possible par un indice des prix dont la fiabilité est reconnue.

Depuis 1991, le salaire minimum interprofessionnel garanti de Mayotte a évolué ainsi :

Evolution du SMIG	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
- en F/H au 1er janvier	10,00	10,85	11,40	12,95	13,94	15,00	15,45
- variations	+ 10,3 %	+ 8,5 %	+ 5,1 %	+ 13,6 %	+ 7,6 %	+ 7,6 %	+ 3,0 %

On peut noter qu'en dépit des rattrapages réalisés, le SMIG à Mayotte reste inférieur de près de 60 % à celui des DOM ou de la Métropole, mais il est quinze fois supérieur à celui de Madagascar.

Le déficit de la balance commerciale

Le très faible taux de couverture donne la mesure de la dépendance de l'économie de Mayotte par rapport aux transferts publics qui financent le déficit des échanges.

	1993	1994	1995	1996	1997
Importations (MF)	527	540	648	738	825
Exportations (MF)	12	21	18	34	20
Solde commercial	- 515	- 519	- 630	- 704	- 805
Taux de couverture	2 %	4 %	3 %	5 %	2 %

DEUXIÈME PARTIE -

UN BUDGET EN PROGRESSION MAIS SANS PRIORITÉ POUR LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE

Avec 5,599 milliards de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, le budget de l'outre-mer progresse de 7 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1997. Le montant des autorisations de programme, fixé à 1,867 milliards de francs est quasiment identique à celui retenu en 1998 (1.899 millions de francs).

Ce budget traduit les engagements du secrétariat à l'outre-mer dans des domaines jugés prioritaires tels que l'emploi et la solidarité.

I. DES MOYENS ACCRUS POUR SOUTENIR L'EMPLOI

A. L'ACCROISSEMENT DES MOYENS DU FONDS POUR L'EMPLOI DANS LES DOM

1. Evolution générale

Créé par la loi du 25 juillet 1994, le Fonds pour l'emploi dans les DOM (FEDOM) regroupe et coordonne les actions spécifiques menées dans les DOM à Saint-Pierre et Miquelon et à Mayotte, pour développer l'insertion sociale et professionnelle par l'activité et encourager l'emploi par l'abaissement du coût du travail dans les secteurs exposés à la concurrence.

Pour 1998, le montant des crédits inscrits au chapitre 44-03 s'élève à 1.700 millions de francs dont 1.400 millions de francs pour assurer le financement des mesures d'insertion et 300 millions de francs pour celui des emplois-jeunes.

Les priorités du FEDOM pour 1998 ont été définies par le comité directeur du 13 janvier 1998, puis complétées par le comité permanent du 12 juin 1998.

Il a été décidé de mettre l'accent, sur les tâches d'utilité collective avec l'ouverture de 33.900 contrats emploi-solidarité, tout en soulignant la nécessité de respecter une grande rigueur dans la gestion budgétaire.

Le nombre de contrats d'insertion par l'activité a été maintenu à 15.000 tandis que le nombre de contrats d'accès à l'emploi (CAE), compte tenu de leur coût, a d'abord été ramené à 5.000 nouveaux contrats puis complété en cours d'année par une dotation complémentaire de 2.000 contrats. Toutefois, et compte tenu des reports engendrés par ce dispositif d'insertion, il convient de prendre en compte 16.750 contrats encore en cours mais conclus au titre des exercices 1996 et 1997.

La diminution de l'enveloppe de CAE a été accompagnée du recentrage de ce dispositif en faveur des publics prioritaires, à savoir les demandeurs d'emploi de longue durée, mais également les jeunes de moins de 26 ans et les allocataires du RMI. Par ailleurs, une modification du principe de versement de la prime a été adoptée dans le cadre de la loi contre l'exclusion. Son versement sera désormais aligné sur celui des contrats d'insertion par l'activité (CIA).

La part de la créance de proratisation à verser aux agences d'insertion au titre de l'insertion est venue compléter cette dotation à hauteur de 196.791.439 francs.

Sur l'exercice 1998, les prévisions en matière d'exécution s'inscrivent comme suit :

	LFI 1998		EXECUTION 1998 (prévisions)
Mesures d'insertion	Dotation budgétaire (MF)	Nombre d'emplois	Dotation budgétaire (MF)	Nombre d'emplois
CES	429,90	25 000	529,15	33 900
CIA	175,85	15 000	179,10	15 000
CAE	762,70	8 000	668,40	7 000
Primes	21,55	500	8,82	364
CRE	10,00		10,00
Etudes			0,63
Emplois-jeunes	300,00	4 000	200,00	4 000
TOTAL	1 700,00	52 500	1 596,10	60 264

Comme votre rapporteur pour avis l'avait déjà souligné pour le regretter l'an dernier, le plan emploi-jeunes, qui représente 4.000 emplois n'est pas venu s'ajouter au dispositif existant et réalisé en 1997, soit 64.151 solutions d'emploi ; les prévisions au titre des emplois-jeunes ne compensent pas la diminution des crédits du FEDOM inscrits en loi de finances pour 1998 et dans le projet de loi de finances pour 1999, respectivement 48.500 et 56.500.

EMPLOIS FINANCÉS PAR LE FEDOM EN 1997

Mesures d'insertion	Dotations en LFI	Dotations régulées	Nbre de solutions en LFI	Nbre de solutions réalisées	Dépenses
Art. 10 : CES	665 000 000 F	665 000 000 F	25 000	38 161	690 814 117 F
Art. 20 : CIA	152 700 000 F	129 795 000 F	15 000	15 000	125 867 214 F
Art. 30 : CAE	622 200 000 F	545 070 000 F	15 000	10 600	531 604 446 F
Art. 40 : Primes	22 000 000 F	21 615 000 F	500	390	9 307 680 F
TOTAL			55 500	64 151

En effet, pour 1999, les dotations budgétaires retenues définissent un crédit global de 1,808 milliard de francs réparti comme suit :

	PLF 1999
Mesures d'insertion	Dotation budgétaire (MF)	Nombre de solutions
CES	662,2	34 000
CIA	179,4	15 000
CAE	495,8	7 000
Primes	14,6	500
CRE	10,0
Etudes	1,0
Emplois-jeunes	445,0	3 500
TOTAL	1 808,0	60 000

2. Mise en oeuvre du plan emploi-jeunes

Le FEDOM assure, depuis le 1er janvier 1998, le financement des emplois-jeunes et une dotation de 300 millions de francs était prévue dans la loi de finances initiale pour 1998 pour assurer le financement de 5.000 postes.

A ces emplois s'ajoutent ceux pris en charge par le Ministère de l'Education nationale (2.527) et le Ministère de l'intérieur.

Au 31 juillet 1998, 1.680 emplois-jeunes étaient effectivement créés et 1.154 emplois étaient prévus par des conventions déjà signées.

BILAN DES EMPLOIS-JEUNES AU 13 JUILLET 1998

	FEDOM			Education nationale	Intérieur
	Emplois créés au 28/07/98	Embauches non encore effectuées	Total emplois prévus par convention	Postes aides éducateurs créés	Postes adjoints sécurité créés	TOTAL GENERAL
Guadeloupe	128	40	168	497	23	688
Guyane	70	70	140	424	10	574
Martinique	251	452	703	598	18	1 319
Réunion	1 224	590	1 814	1 008	38	2 860
St-Pierre-et-Miquelon	7	2	9			9
TOTAL	1 680	1 154	2 834	2 527	89	5 450

Source : Secrétariat d'Etat à l'Outre-mer

Selon les différents éléments recensés, la montée en charge du dispositif se poursuivrait au cours du second semestre pour atteindre un effectif total d'environ 4.000 emplois-jeunes sur l'exercice 1998.

Les employeurs sont essentiellement :

- les collectivités locales qui ont recruté à ce jour 28,7 % de l'effectif total ;

- les associations, avec 52,65 % des emplois créés ;

- les établissements publics, avec 15,25 % de cet effectif.

Par rapport aux emplois-jeunes créés en métropole, la proportion est à peu près identique en ce qui concerne les établissements publics (17,71 %). L'implication des collectivités locales est par contre moins forte, alors que 40,4 % des emplois-jeunes sont créés en métropole par ces dernières.

Les départements d'outre-mer et la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon font preuve d'un dynamisme certain. En effet, la part de l'outre-mer dans le nombre total d'emplois-jeunes créés au 31 juillet 1998 (hors éducation nationale et intérieur) s'élève à 6,30 % alors que les départements d'outre-mer ne représentent que 3 % de la population nationale. Il faut noter la part prépondérante du département de la Réunion qui représente à lui seul 72,85 % des emplois créés outre-mer. Ce résultat a pu être atteint grâce à un engagement très volontariste du conseil général et du conseil régional.

B. LE BILAN DU VOLET INSERTION DU REVENU MINIMUM D'INSERTION

Depuis août 1993, on enregistre une nouvelle progression du nombre de bénéficiaires du RMI.

Fin décembre 1997, on comptait pour les départements d'outre-mer 111.305 bénéficiaires du RMI, soit un taux d'évolution de +4,3 % en moyenne, avec un taux de +6,4 % à la Réunion, +3,2 % à la Martinique, +3,1 % en Guyane, +1,6 % en Guadeloupe, alors qu'en métropole l'évolution moyenne est de +5,9 %.

Les dépenses d'allocation de RMI sont donc en hausse depuis 1994 et s'établissent à 2,14 milliards de francs en 1997.

Les moyens financiers du dispositif d'insertion proviennent principalement de deux sources :

- en compensation du montant inférieur du RMI dans les DOM, l'Etat participe à des actions d'insertion au profit des bénéficiaires du RMI à travers la créance de proratisation du RMI. En 1998, cette créance s'élève à 790 millions de francs.

Cette créance est répartie, après avis des conseils d'administration des agences d'insertion et du comité directeur du FEDOM, entre une part insertion et une part logement social. En 1998, la part insertion s'élevait à 202,2 millions de francs, soit 25,6 % du total de la créance, et la part insertion à 587,8 millions de francs, soit 74,4 % du total ;

- la participation obligatoire des départements doit représenter au moins 20 % des sommes versées l'année précédente par l'Etat au titre de l'allocation de RMI. Pour 1998, ces crédits s'élèvent à 460,5 millions de francs ;

- à cela, s'ajoute la participation du FEDOM au financement des contrats d'insertion par l'activité (CIA) et la contribution des employeurs de CIA.

Les quatre agences d'insertion (ADI), qui disposent de 4287 emplois permanents voient leur statut modifié par la loi n° 98-657 du 28 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions : les ADI, antérieurement établissements publics nationaux deviennent des établissements publics locaux. Cette évolution institutionnelle devrait avoir pour effet de réduire sensiblement la tutelle du ministère chargé de l'outre-mer et du ministère chargé du budget, d'accroître le rôle des autorités locales et d'alléger les procédures administratives, jugées jusqu'ici lourdes et complexes.

En 1998, le budget des ADI s'élève à 865,75 MF, qui se répartissent comme suit :

- Guadeloupe 206 574 935 F

- Martinique 186 843 990 F

- Guyane 76 718 674 F

- Réunion 395 618 345 F

TOTAL 865 755 944 F

Après leur mise en place officielle au 1er octobre 1995 et une année d'installation, on peut considérer que 1997 fut une année de fonctionnement normal et il s'avère que les ADI font preuve d'une plus grande efficacité que les anciens conseils départementaux d'insertion. On peut penser que la réforme législative intervenue en juillet 1998 va améliorer encore cette efficacité.

Les ADI sont chargées d'élaborer et de piloter la réalisation du programme départemental d'insertion (PDI) et du programme annuel de tâches d'utilité sociales (PATUS), de coordonner l'activité des commissions locales d'insertion, de développer le partenariat et d'assurer la gestion des personnels intervenant dans le dispositif d'insertion du RMI.

- S'agissant du PDI, le budget 1998 représente 333,75 millions de francs, soit 40 % du budget total. Outre des actions spécifiquement orientées vers l'insertion professionnelle ou par l'activité économique -notamment en milieu rural- le programme finance également une action sanitaire et sociale auprès des bénéficiaires du RMI (lutte contre l'alcoolisme et la toxicomanie, alphabétisation, aide aux familles), ainsi qu'un programme d'aide en matière de logement (analyse des besoins, actions individuelles ou collectives de réhabilitation, aide à l'accès au logement ou au relogement, accueil en centre d'hébergement ou de réadaptation sociale).

- Le PATUS représente 416 millions de francs, soit 48 % des dépenses, qui ont permis le financement de 15.000 contrats d'insertion par l'activité (CIA), et les quatre agences financeront en 1998 2.200 contrats supplémentaires. Les domaines d'activité concernés sont l'environnement, l'éducation, le secteur social et le domaine culturel et touristique.

C. LE FINANCEMENT DES EXONÉRATIONS DE COTISATIONS PATRONALES

Les exonérations de cotisations patronales, telles qu'elles ont été prévues aux articles 3, 4 et 5 de la loi du 25 juillet 1994, apportent aux entreprises des départements d'outre-mer une réduction appréciable du coût du travail. Cette mesure, qui s'applique aux principaux secteurs de production (agriculture-pêche y compris l'aquaculture, industrie, hôtellerie-restauration, presse-audiovisuel), doit favoriser le développement de l'emploi, réorienter le développement des économies de ces départements et maintenir l'activité dans le milieu rural. Les crédits affectés au financement de ces exonérations sont inscrits au budget des charges communes et sont compensés par le relèvement de deux points du taux de TVA dans les DOM. Pour 1997, l'équilibre est le suivant :

(millions de francs)

Année 1997	Guadeloupe	Martinique	Guyane	Réunion	TOTAL
Produit du relèvement de 2 % de la TVA	201,9	217,0	-	337,1	756,0
Montant des exonérations de cotisations	250,4	241,1	76,9	303,7	872,1

Source : Secrétariat d'Etat au budget

II. UN EFFORT CONSÉQUENT EN FAVEUR DU LOGEMENT SOCIAL

A. LE VOLET LOGEMENT DE LA LOI N° 98-657 DU 29 JUILLET 1998 D'ORIENTATION RELATIVE À LA LUTTE CONTRE LES EXCLUSIONS

La loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions prévoit diverses mesures particulières concernant le logement dans les DOM-TOM, en étendant aux sociétés d'économie mixte (SEM) intervenant dans le domaine du logement social des mesures s'appliquant aux organismes HLM.

Il s'agit plus précisément de l'extension aux SEM des départements d'outre-mer :

- du délai de 4 mois dans le cadre de la prévention des expulsions (article 66 de la loi étendant l'article L.442-6-1 du code de la construction et de l'habitation) ;

- des dispositions relatives à l'attribution des logements locatifs sociaux leur appartenant et ayant bénéficié d'aides de l'Etat ;

- du bénéfice de l'allocation-logement en tiers-payant (article 116 de la loi) ;

- de la faculté de louer des logements à des associations qui les sous-louent à titre temporaire notamment à des personnes en difficulté (article 66 de la loi étendant les articles L.442-8-1, L.442-8-2 et L.442-8-4 du code de la construction et de l'habitation).

Le texte prévoit également l'extension de l'exonération de l'enquête pour le supplément de loyer de solidarité aux bénéficiaires de l'allocation-logement des DOM, les bénéficiaires de l'APL en métropole en étant exonérés (articles 56 et 57 de la loi modifiant l'article L.441-9 du code de la construction et de l'habitation et l'article 302 bis ZC du code général des impôts).

B. L'AUGMENTATION DES CRÉDITS DU LOGEMENT SOCIAL DANS LES DOM

Pour répondre aux besoins actuels liés à la fois à l'accroissement démographique, au renouvellement du parc ancien, à la décohabitation et à la résorption de l'habitat insalubre, il faudrait pouvoir augmenter fortement le nombre de logements aidés par l'Etat construits chaque année. Le seul traitement de l'insalubrité sur 15 ans nécessiterait la construction de 3.000 logements sociaux supplémentaires par an et l'amélioration de 3.500 logements privés, par rapport aux 1.500 effectivement réalisés annuellement. Le rythme actuel ne permet que de contenir le développement de l'insalubrité et non de résorber celle-ci.

Le projet de loi de finances pour 1999, pour répondre à ces besoins, privilégie les aides à la pierre. Les moyens de paiement totalement fongibles de la ligne budgétaire unique d'aide au logement (LBU) augmentent de 58 %, et représentent une dotation de 897,4 millions de francs contre 568,5 millions de francs en loi de finances pour 1998. La part de la LBU en crédits de paiement passe de 10 % à plus de 16 % du budget du Secrétariat d'Etat. Cet accroissement correspond à l'accélération des réalisations de programmes aidés. Il permettra ainsi de financer 19.100 logements en 1999.

En autorisations de programme, la dotation est maintenue à 1.096 millions de francs  :

- 1.000 millions de francs seront consacrés à la diversification des aides de l'Etat pour tenir compte des besoins en logements des ménages domiens ainsi qu'à l'augmentation de l'offre en terrains viabilisés ;

- 96 millions de francs seront consacrés à la résorption de l'habitat insalubre (RHI), qui est géré depuis 1998 par le Secrétariat d'Etat à l'outre-mer.

Outre les dotations du FEDOM et de la LBU, la part de la créance de proratisation du RMI consacrée au logement vient abonder les crédits du logement. Cela représente 540 millions de francs pour 1999.

Le tableau ci-dessous présente le nombre de logement neufs financés sur la LBU selon leur localisation géographique.

	1994	1995	1996	1997	1998 ^(*)
Guadeloupe	2 671	2 898	2 765	2 406	2 329
Martinique	2 140	2 344	2 082	2 346	2 105
Guyane	865	815	875	1 120	983
Réunion	5 229	4 532	4 742	4 100	4 870
Mayotte	1 006	993	908	1 020	1 200
TOTAL	11 911	11 582	11 372	10 992	11 487

(*) Prévisions indicatives

A ces chiffres, viennent s'ajouter ceux de l'amélioration réalisée par les propriétaires occupants ou la réhabilitation du parc locatif social. En 1997 ont été améliorés ou réhabilités 2.450 logements. Il est prévu de réaliser 3.555 opérations de ce type en 1998.

III. LA DIMINUTION DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES CONSACRÉS AU DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE

A. LE BILAN DES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGION

L'Etat versera, dans le cadre des contrat du XIe plan, 5,4 Milliards de francs sur la période 1994-1999, auxquels il convient d'ajouter, d'une part 1,9 milliard de francs au titre des conventions de développement avec Mayotte et Wallis et Futuna qui ont été signées en 1995 et qui sont destinées à accompagner et renforcer les contrats de plan de ces deux collectivités, d'autre part 1,9 milliard de francs prévus aux contrats de développement signés avec la Nouvelle-Calédonie pour la période 1993 à 1998.

Ce sont ainsi 9,2 milliards de francs qui seront consacrés au développement des collectivités d'outre-mer.

Pour les DOM, ces opérations contractualisées constituent la contrepartie nationale des programmes européens 1994-1999 pour lesquels la Commission européenne a attribué 12 milliards de francs, doublant ainsi les fonds structurels par rapport à la période 1989-1993.

Les crédits affectés aux contrats de plan 1994-1999 se répartissent selon quatre orientations :

- 1,4 milliard de francs (25 %) concernent les opérations de cohésion sociale (équipements sanitaires et sociaux, emploi et formation professionnelle, politique de la ville) ;

- 1,4 milliard de francs (25 %) sont attachés à l'éducation et à la culture (constructions scolaires et universitaires, équipements sportifs et culturels) ;

- 1,3 milliards de francs (22 %) relèvent du développement économique (développement rural, aide à la compétitivité des entreprises, du commerce et de l'artisanat).

Sur l'ensemble des contrats de plan et de la convention précitée, le taux d'engagement moyen au 31 décembre 1997 est de 43 % au terme de la quatrième année du contrat. L'année d'étalement supplémentaire a été mise à profit pour achever les dossiers techniques des opérations les plus importantes ou les plus complexes. L'accélération des engagements est d'ores et déjà en cours, mais elle est freinée par l'ampleur de certains dossiers qui nécessitent les participations financières d'autres partenaires qui ont des difficultés à rassembler les fonds.

Pour les TOM -hors les contrats de développement en Nouvelle-Calédonie, qui obéissent à un calendrier différent (1993-1997 avec prolongation en 1998)- , le taux d'engagement des contrats de plan s'élève à 57 % du montant contractualisé de l'Etat au 31 décembre 1997, contre 35 % au 31 décembre 1996.

Il y a donc eu une accélération de l'engagement des opérations, même si ce taux reste encore insuffisant après quatre années d'exécution. L'engagement est le plus souvent freiné par la complexité et l'envergure d'opérations lourdes, telles que celles relatives à l'assainissement ou à l'aménagement foncier.

- S'agissant des contrats de développement de la Nouvelle-Calédonie, le montant total contractualisé pour 1993-1997 s'élève à 3,9 milliards de francs, dont 1,65 milliard au titre de la participation de l'Etat. Sur 1993-1997, 68 % des crédits de l'Etat ont été engagés et 50 % des paiements effectués. Quelques disparités demeurent selon les provinces, qui sont dues à des problèmes fonciers ou aux difficultés des partenaires à mobiliser des fonds. En 1998, les contrats de développement ont été prolongés d'un an, ce qui représente pour l'Etat une participation supplémentaire de 318 millions de francs.

- En Polynésie française, le contrat de développement signé le 4 mai 1994 inclut les dispositions du contrat de ville de Papeete et représente 3,01 milliards de francs dont 1,5 à la charge de l'Etat. Au 31 décembre 1997, les taux de délégation et d'engagement étaient assez faibles -respectivement de 65,20 % et 59,50 %- en raison des retards pris pour des raisons techniques dans le secteur du logement social.

- A Wallis et Futuna, l'Etat intervient à travers un contrat de plan signé en 1994 pour un total de 72,6 millions de francs, dont 58 à la charge de l'Etat, et une convention de développement signée en 1995 par laquelle l'Etat s'engage sur cinq ans à investir 159 millions de francs. Cette convention doit permettre d'amplifier certaines opérations figurant au contrat de plan, notamment en matière d'équipements scolaires ou d'infrastructures ou de réaliser de nouvelles opérations (financement des chantiers de développement local, logement social, secteur sanitaire).

Au 31 décembre 1997, 44 % des crédits d'Etat avaient été délégués et 89 % engagés. Les paiements avaient été effectués à 95 % par rapport aux engagements.

B. LA DIMINUTION DES CRÉDITS INSCRITS PAR LE FIDOM

Le FIDOM général regroupe désormais les interventions relevant l'action directe de l'Etat.

A priori, le FIDOM décentralisé, dont la suppression a été décidée en 1996, n'est plus doté en crédits de paiement, ce qui laisse à penser que les opérations en cours correspondant à des autorisations de programme engagées avant le 31 décembre 1996 ont été achevées en 1998.

En 1997 et 1998, la répartition des autorisations de programmes attribuées aux départements et collectivités territoriales s'établit comme suit :

(en MF)

FIDOM GENERAL	1997	1998
- Guadeloupe	24,00	32,30
- Martinique	26,16	35,37
- Guyane	87,03 ^(1)	63,91
- Réunion	39,20	51,33
- Saint-Pierre et Miquelon	12,52	8,08
- Mayotte	24,77	32,96
- Opérations communes	0,40	0,62
TOTAL	214,08	224,57

(1) dont 42,9 MF (Plan vert inscrit en loi de finances rectificative)

Les crédits du FIDOM 1998 ont fait l'objet d'une répartition lors du Comité restreint du 28 mai 1998. La dotation a permis de financer les dépenses obligatoires, les tranches annuelles de contrats de plan et de la convention de développement de Mayotte pour un montant de 169 MF. Le reliquat a permis de financer les dépenses résultant soit d'arbitrage du Premier ministre, soit d'engagements juridiques de l'Etat.

En ce qui concerne les crédits de paiement, la dotation inscrite en loi de finances 1998, soit 232.49 MF, devrait permettre de satisfaire les besoins exprimés par les préfets.

Dans le projet de loi de finances pour 1999, les crédits inscrits sur le FIDOM diminuent pour être fixés à 205 millions en autorisations de programme contre 225 en 1998 et à 198,7 millions de francs en crédits de paiement contre 232,5 en 1998 :

- le financement de la garantie de l'Etat à la SOFIDEG, qui représentait 32 millions de francs en 1998 ayant été soldé en 1998, ne figure plus dans le projet de loi de finances pour 1999 ;

- le financement annuel des contrats de plan de La Réunion, la Martinique, la Guadeloupe, la Guyane et de Saint-Pierre et Miquelon s'élève à 153 millions de francs ;

- le financement annuel de la convention spécifique entre l'Etat et la collectivité de Wallis et Futuna s'élève à 15,95 millions de francs.

En définitive, la répartition de la dotation pour 1999 pourrait se faire ainsi :

- contrats de plan 153,80 MF

- convention de développement à Mayotte 15,94 MF

- plan social dockers à la Réunion 0,33 MF

- constructions scolaires 15,00 MF

- dotation non affectée 19,91 MF

Il faut enfin rappeler, qu'outre les fonds versés par le FIDOM au titre du contrat de plan, la Guyane bénéficie d'une dotation spécifique pour ses infrastructures. Dans le projet de loi de finances pour 1999, la dotation inscrite au chapitre 58.01 est reconduite à hauteur de 18,4 millions de francs pour les autorisations de programme et elle est portée à 18,3 millions de francs en crédits de paiement contre 15,9 en 1998.

C. LA SIMPLE RECONDUCTION DE L'EFFORT D'INVESTISSEMENT EN FAVEUR DES TOM

1. Bilan des opérations financées par le FIDES (Fonds d'investissement pour le développement économique et social)

On peut rappeler que les ressources du FIDES sont réparties en deux sections :

- la section des territoires retraçant les interventions de l'Etat qui appuient les actions relevant des compétences des territoires.

En outre, depuis 1988, est individualisé au sein du FIDES un Fonds d'équipement et de promotion de la Nouvelle-Calédonie (FEPNC), dont les crédits sont inscrits au chapitre 68-93.

Les tableaux ci-dessous récapitulent la répartition des crédits au sein du FIDES (section générale) et du FIDES (section des territoires) pour les années 1997 et 1998.

RÉPARTITION DES CRÉDITS FIDES (SECTION GÉNÉRALE)

Territoire	1997	1998
Polynésie française	70 797 000	96 730 000
Nouvelle-Calédonie *Hors FEPNC * FEPNC	17 500 000 237 714 200	19 896 470 232 769 890
Wallis et Futuna	18 940 000	15 345 000
TAAF	1 500 000	5 500 000
IFOI	600 000	450 000
Opérations communes	253 188	203 530
TOTAL	347 304 388	370 894 890

RÉPARTITION DES CRÉDITS FIDES (SECTION DES TERRITOIRES)

Années	Nature des opérations	Territoires	A.P.
	Délégation globale	Polynésie française	1 541 400
1997	Délégation globale	Nouvelle-Calédonie	1 394 600
	Délégation globale	Wallis et Futuna	734 000 ________
		Total	3 670 000
	Délégation globale	Polynésie française	1 260 400
1998	Délégation globale	Nouvelle-Calédonie	1 140 000
	Délégation globale	Wallis et Futuna	600 000 ________
		Total	3 000 000

(en francs)

2. Les dotations du FIDES pour 1999

Pour 1999, les crédits du FIDES (section générale), hors FEPNC sont légèrement diminués pour être fixés à 132 millions de francs en autorisations de programmes, contre 135,8 millions de francs en 1998 et 127,4 millions de francs en crédits de paiements contre 131,42 l'an dernier.

Les principales actions que permettraient ces dotations, qui devront être soumises à l'avis du comité directeur du FIDES, sont les suivantes :

Polynésie française :

- contrat de développement (tranche 1999) 76,66 MF

- équipement des communes 15,00 MF

Nouvelle-Calédonie :

- équipement des communes 15,00 MF

- achat de terres 5,00 MF

Wallis et Futuna :

- contrat de plan (tranche 1999) 2,42 MF

- convention de développement 1995-2000 (tranche 1999) 10,12 MF

- contrats de villages 3,00 MF

Pour tenir compte des difficultés du territoire de Wallis et Futuna, la subvention de fonctionnement du territoire est portée à 3,32 millions de francs, soit un doublement, afin de permettre une remise en ordre des finances du Territoire.

S'agissant du FIDES (section des territoires), les crédits inscrits au chapitre 68-92 sont reconduits au même niveau que l'an dernier, soit 3 millions en autorisations de programmes et 3 millions en crédits de paiement.

La répartition des crédits s'établirait ainsi selon les critères habituels :

Polynésie française 1,26 millions de francs

Nouvelle-Calédonie 1,14 millions de francs

Wallis et Futuna 0,60 millions de francs

Enfin les dotations en provenance du chapitre 68-93 pour le financement du FEPNC (Fonds d'équipement et de promotion de la Nouvelle-Calédonie) sont maintenues à 390 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1999.

IV. LE RÉGIME DES AIDES FISCALES EN FAVEUR DE L'INVESTISSEMENT PRODUCTIF RESTE FORTEMENT ENCADRÉ

1. Rappel du cadre juridique adopté dans la loi de finances pour 1998

a) Bilan 1986-1998

Le dispositif d'incitation à l'investissement outre-mer issu de l'article 22 de la loi de finances rectificative n° 86-824 du 11 juillet 1986 a subi de nombreuses modifications.

Dans un premier temps, il s'est agi de corriger les excès résultant notamment de l'absence d'agrément et d'obligation d'exploitation des investissements réalisés. Le rapport de M. Alain Richard, publié en juillet 1992, dénonçait ainsi les caractéristiques les plus choquantes du mécanisme : la double défiscalisation -directe et par remontée des déficits créés par le jeu des amortissements- et le caractère de produit fiscal, déconnecté d'une réelle volonté d'investir pour le développement économique outre-mer.

Les mesures de correction adoptées en 1992 imposaient :

- l'obligation d'exploitation de l'investissement pendant cinq ou neuf ans,

- l'agrément préalable au premier franc dans certains secteurs,

- un abattement sur la base déductible de l'investissement réalisé.

En mars 1993, la nouvelle majorité politique, pour encourager l'investissement en logements, a supprimé la réfaction de 25 % de la base déductible, ce qui renforçait le poids des montages d'investissements permettant des déductions sur le revenu imposable des personnes physiques.

Certains rapports officiels, tout en reconnaissant les effets positifs de ce dispositif sur le développement économique de l'outre-mer, en soulignent également les effets pervers : hausse de la charge foncière et création d'activités de faible rentabilité qui faussent la concurrence.

A l'inverse, des rapports commandés par les milieux économiques locaux et établis par des cabinets conseils indépendants relèvent l'impact positif du dispositif en termes d'emplois crées et de renforcement structurel du tissu économique des départements d'outre-mer.

En définitive, la loi de finances pour 1996 ne procède qu'à des aménagements très limités du dispositif.

Jusqu'en 1998, le dispositif autorise en définitive trois régimes de défiscalisation :

- la déduction du revenu net global pour les contribuables relevant de l'impôt sur le revenu, du montant de certains investissements productifs réalisés outre-mer.

- une déduction de même nature pour les contribuables soumis à l'impôt sur les sociétés ;

- une réduction d'impôt sur le revenu pour les personnes physiques, calculée sur la base de certains investissements réalisés outre-mer.

Les évolutions législatives successives ont notamment favorisé les montages d'investissements fondés sur la déduction du revenu imposable des contribuables soumis à l'impôt sur le revenu. Certaines années, ces montages représentaient 90 % du montant des investissements réalisés outre-mer.

b) Le dispositif adopté en loi de finances pour 1998

La principale mesure de correction apportée au régime de défiscalisation outre-mer interdit l'imputation sur le revenu imposable, dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux (BIC), des déficits nets résultant de l'exploitation du bien, lorsque l'investisseur n'est pas impliqué professionnellement dans l'exploitation. Cette règle appelée communément " tunnelisation " pose notamment des problèmes dans trois secteurs : l'hôtellerie, la navigation de plaisance et les énergies nouvelles. La double défiscalisation permettait en effet de réaliser des investissements initiaux lourds ou dans des activités à très faible rentabilité. Il en est ainsi du secteur des énergies nouvelles, dont l'intérêt est indéniable compte tenu de la dépendance énergétique des départements d'outre-mer. Or, il s'agit le plus souvent d'investissements sans aucune rentabilité économique, qui pouvaient néanmoins se faire, en combinant le principe de la double déduction de la loi Pons et le mécanisme de l'amortissement exceptionnel sur douze mois des matériels destinés à économiser l'énergie.

Votre Commission des Affaires économiques s'était d'ailleurs fermement opposée au dispositif proposé par la loi de finances pour 1998, dénonçant les effets d'une mesure prise sans étude préalable ni concertation avec les milieux politiques et les acteurs économiques de l'outre-mer.

De fait, le nouveau régime entré en vigueur en janvier 1998 a donné un coup d'arrêt brutal aux investissements dans ce secteur.

La loi de finances pour 1998 a également exclu les subventions -qu'il s'agisse des subventions de collectivités publiques ou de la restitution de la TVA récupérable- de la base défiscalisable, mais à l'inverse le plafonnement de cette base a été supprimé.

Enfin, pour obtenir l'agrément, le projet doit dorénavant remplir quatre conditions : favoriser le maintien ou la création d'emploi, présenter un intérêt économique pour le département, la collectivité ou le territoire d'outre-mer concerné, assurer la protection des investisseurs et des tiers, et s'intégrer dans la politique de l'environnement et de l'aménagement du territoire.

2. Le maintien de l'encadrement du régime de défiscalisation dans le projet de loi de finances pour 1999

a) L'impossibilité d'évaluer l'impact du nouveau dispositif

Il a été impossible à votre rapporteur d'établir une évaluation globale de l'impact du nouveau dispositif sur l'économie des départements d'outre-mer.

Compte tenu du décalage dans le recueil et le traitement des statistiques, le rapport annuel transmis au Parlement en application de l'article 120 de la loi de finances pour 1992 portant sur les investissements réalisés outre-mer et soumis à agrément traite cette année des investissements réalisés en 1997 qui n'étaient pas soumis au nouveau régime.

En 1997, le montant total des projets agrées s'élevait à 9,15 milliards de francs, pour un nombre d'emplois directs crées estimé à 2848. Le coût budgétaire total de la déduction " Pons " pour 1997 est évalué à 4 milliards de francs. Parmi les investissements directs, ceux réalisés par des personnes physiques non professionnelles s'élèvent à 4,7 milliards de francs soit 50 % du total des projets agrées.

Par rapport à 1996, le montant des investissements agrées progresse de 75 % en raison de l'agrément de deux paquebots de croisières pour la Polynésie Française, qui représentent un investissement total de 2,7 milliards de francs.

L'examen par secteurs des investissements réalisés montre que la progression du secteur de l'hôtellerie se confirme en 1997 surtout par l'augmentation du montant moyen des projets agrées. Dans le secteur du tourisme et de la plaisance -en neutralisant le projet des deux paquebots de croisière- les investissements agrées diminuent. Enfin, le secteur des énergies nouvelles voit le nombre de dossiers agrées diminué de 25 % et le montant des projets décroître de 45 %.

Les secteurs de l'industrie, de l'artisanat, du bâtiment et des travaux publics bénéficient de la progression des projets agrées, tant en nombre qu'en valeur, de même que l'habitat locatif.

Globalement, on peut rappeler que sur la période 1986-1992, 113.000 emplois ont été créés pour les quatre DOM, principalement par l'industrie et les services et, à un moindre degré, par le bâtiment et les travaux publics. Le tissu économque s'est considérablement développé à travers un rythme soutenu de création d'entreprises.

b) L'absence de proposition en matière d'aide à l'investissement outre-mer au-delà du 31 décembre 2001.

Dans le rapport d'information publié en juillet 1998 par M. Didier Migaud, rapporteur général au nom de la Commission des finances de l'Assemblée nationale ^{2( * )} sur les incitations fiscales à l'investissement outre-mer, l'auteur plaide pour la poursuite d'un soutien actif au-delà de 2001.

Soulignant une fois encore la vulnérabilité des économies ultramarines, M. Didier Migaud s'appuie sur les conclusions du rapport de l'inspection générale des finances publié en 1996 qui recommandent de faciliter l'apport de ressources longues à l'économie locale.

Dans ces conditions, votre rapporteur pour avis comprend difficilement qu'on puisse s'opposer, avec tant de fermeté, au rétablissement de la déduction pour les investisseurs personnes physiques qui représente, on l'a vu, environ 85 % des investissements, sans proposer aucun dispositif de remplacement.

Or, le Gouvernement ne fait aucune proposition de ce genre dans le cadre du projet de loi de finances pour 1999, alors même qu'il est à craindre, selon toute vraisemblance, que les investissements réalisés outre-mer en 1998 aient déjà fortement diminués.

Le manque de visibilité à moyen terme et l'absence de dispositif pérenne n'incitent pas, loin de là, les investisseurs potentiels à privilégier l'outre-mer. Et il faut combattre l'idée qu'un régime de subventions pourrait se substituer de manière tout aussi efficace à l'ancien mécanisme fiscal. Comme le reconnaît lui-même M. Didier Migaud, le jeu de la subvention budgétaire " a pour effet de soumettre l'investissement outre-mer aux contraintes budgétaires ", qui sont liées à l'éventuelle remise en cause annuelle de toute décision budgétaire, au caractère limitatif des crédits inscrits en loi de finances, ou encore aux pratiques connues de régulation budgétaire.

Comme le soulignait M. Michel Rocard, ancien Premier ministre ^{3( * )} , " la loi de défiscalisation a été neutralisée avant que l'on ait mis en place des moyens de substitution efficaces ; il faudrait, au plus vite, y remédier en trouvant les moyens de compenser un investissement désormais défaillant, faute de quoi ce sont les populations locales qui seront sanctionnées ".

La mise en place d'un dispositif alternatif à la loi Pons suppose la mobilisation d'autres moyens, pour contrebalancer une insuffisance des ressources locales et une excessive liquidité des placements réalisés sur place. Mais il ne faut pas craindre d'affirmer que pour instaurer de façon durable des circuits de financement orientés vers des placements à moyen ou long terme, axés sur le développement économique de l'outre-mer et rompre ainsi avec la logique d'assistanat qui prédomine actuellement, il faut imaginer des produits " attractifs " sinon ils ne seront pas utilisés. L'avantage fiscal -bien encadré et maîtrisé- constitue, sans nul doute, l'un de ces éléments pour de tels produits et il ne doit pas être condamné en soi.

V. LA POSITION DE L'UNION EUROPÉENNE DANS LE CONFLIT COMMERCIAL DE LA BANANE

On peut rappeler que, dans le secteur de la banane, un conflit oppose les Etats-Unis avec l'Union européenne depuis l'entrée en vigueur de l'organisation commune du marché de la banane le 1er juillet 1993.

- Le conflit avec les Etats-Unis provient de la volonté française de protéger la production de bananes des régions ultrapériphériques communautaires, ainsi que celles des pays ACP, alors que les USA prônent le libéralisme, donc la suppression de toutes limitations d'importation mises en place par l'organisation commune du marché (OCM) de la banane en 1993. La procédure engagée devant l'Organisation mondiale du commerce (OMC) par les Etats-Unis et quatre pays latino-américains (Equateur, Honduras, Mexique, Guatémala) a conduit à la constitution d'un groupe spécial (panel) qui a déposé son rapport le 22 mai 1997 constituant une condamnation sévère de plusieurs dispositions de l'OCM.

- En septembre 1997, l'OMC a déclaré non conforme l'accord cadre et le système de licences.

- Suite à cette condamnation, les ministres de l'agriculture de l'Union européenne ont adopté des modifications de la réglementation lors du conseil de juin 1998, qui entreront en vigueur le 1er janvier 1999.

Votre commission des affaires économiques avait adopté, en mars 1998, sur les recommandations de M. Jean Huchon, une proposition de résolution devenue résolution du Sénat, invitant le Gouvernement français à défendre les intérêts des producteurs des pays de la Communauté et ACP contre les producteurs d'Amérique latine.

Les principales évolutions par rapport à la réglementation actuelle, adoptées en juin dernier, sont les suivantes :

- abrogation des licences  B et de la répartition des droits à importer par fonction (importateurs primaires, secondaires, mûrisseurs) ;

- maintien du contingent tarifaire à 2,2 millions de tonnes avec un droit à l'importation de 75 écus par tonne ;

-ouverture d'un contingent additionnel de 353.000 tonnes avec droit de 75 écus par tonne pour les bananes pays tiers et un droit nul pour les bananes ACP ;

- attribution des licences d'importation selon la méthode " traditionnels-nouveaux arrivés " avec calcul des droits sur présentation des licences d'importation utilisées sur la période 1994-1996 ;

- non affectation des contingents d'importations par pays, à l'exception de ceux "ayant un intérêt substantiel " (Colombie, Costa-Rica, Equateur, Panama) ;

- revalorisation de la recette de référence de 8 %, dont 5 % dès 1998.

Dans un contexte particulièrement difficile, notamment en raison de la volonté de certains Etats membres du nord de l'Europe d'obtenir une plus grande liberté d'importation, les résultats obtenus sont appréciables. En effet, ils prennent en compte pour partie les difficultés des producteurs communautaires par revalorisation de la recette de référence. Ils préservent globalement les fondements de l'organisation commune du marché de la banane.

Mais, cette modification de l'OCM semble ne pas convenir aux autorités américaines, qui estiment dans un communiqué que le nouveau régime communautaire " n'est toujours pas en conformité avec les engagements de l'Union européenne auprès de l'OMC ". Le texte ne précise cependant pas le ou les points sur lesquels la réglementation européenne serait litigieuse.

Malgré tout, il est important de noter que l'Union européenne réaffirme, à travers ce conflit, le principe de la préférence communautaire. A long terme, l'Europe se doit de protéger la capacité de production des pays qui lui sont liés, aussi bien ceux des zones ultrapériphériques que des pays ACP.

En conclusion, avant tout projet sur l'évolution institutionnelle de l'outre-mer, qu'il convient d'envisager avec la plus extrême prudence, on ne peut que recommander l'adoption d'un plan d'urgence en matière de développement économique.

Ce plan devrait avoir quatre priorités, qui sont la relance de l'investissement public, la compensation des surcoûts liés à l'insularité et à l'éloignement, l'amélioration du rapport coûts/productivité du travail et le développement de nouveaux moyens de financement pour les entreprises.

A travers ces priorités, son objectif essentiel serait de parvenir à rétablir la confiance économique, en définissant un environnement socio-économique stable et pérenne pour l'outre-mer.

Lors du débat budgétaire à l'Assemblée nationale, le Secrétaire d'Etat aux DOM-TOM a annoncé le dépôt, en 1999, d'un projet de loi d'orientation et de développement pour l'outre-mer .

Il faudra retrouver dans ce texte les priorités évoquées ci-dessus. Ce projet de loi devra également, si le projet de loi d'orientation sur l'aménagement du territoire ne le fait pas, donner un contenu concret et opérationnel en droit français, aux zones prioritaires ultrapériphériques, reconnues par le Traité de Maastricht en 1997.

Ce texte, enfin, ne pourra pas ignorer la mise en oeuvre du système européen de banques centrales, qui suppose une harmonisation du dispositif monétaire existant dans les DOM avec celui en vigueur dans l'ensemble de l'Europe. Rien n'est dit, à l'heure actuelle, sur l'avenir de l'Institut d'émission d'outre-mer et son avenir statutaire, s'il se confirme qu'il doit abandonner son activité de réescompte et de garantie.

Alors que son rapporteur pour avis lui proposait d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de l'outre-mer pour 1999, la commission des affaires économiques a décidé de s'en remettre à la sagesse du Sénat .

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du mercredi 28 novembre 1998, la commission des Affaires économiques a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Rodolphe Désiré sur les crédits consacrés à l'outre-mer dans le projet de loi de finances pour 1999.

M. Rodolphe Désiré, rapporteur pour avis, soulignant la difficulté de faire la synthèse entre des situations politiques et économiques très diverses, a estimé qu'on pouvait faire un bilan en demi-teinte de la situation économique des départements d'outre-mer, qui avait été essentiellement " tirée " par la consommation et l'investissement des ménages, eux-mêmes favorisés par les hausses successives du SMIC.

Il a relevé qu'à l'exception du secteur de la distribution, les entreprises avaient observé un attentisme prudent, et que rien n'était venu modifier les causes structurelles de fragilité des différents secteurs économiques, si bien que le taux de chômage avait encore progressé pour s'établir en septembre 1997 à 26,1 % pour la Guadeloupe, 23 % pour la Guyane, 26,1 % pour la Martinique, et 42,8 % à la Réunion, contre 12,5 % en moyenne en France.

En ce qui concerne les territoires d'outre-mer et de Mayotte en 1997, il a fait valoir que les évolutions institutionnelles récentes ou en cours concernant la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française avaient contribué au rétablissement d'un certain climat d'optimisme chez les chefs d'entreprise, même si la situation de l'emploi restait très préoccupante.

M. Rodolphe Désiré, rapporteur pour avis, a ensuite indiqué que le budget du Secrétariat d'Etat à l'outre-mer s'élevait à 5,6 milliards de francs pour les dépenses ordinaires et les crédits de paiement, en progression de 7 % par rapport à 1998, et que l'effort global de l'Etat en faveur de l'outre-mer s'élevait à 51,1 milliards de francs, soit 2,9 % de plus qu'en 1998.

Présentant les principales orientations du budget, il a indiqué que les aides à l'emploi et au logement social s'élevaient à 3,5 milliards de francs en 1999, soit 15 % de plus qu'en 1998, et représentaient près de 63 % de l'ensemble du budget de l'outre-mer.

S'agissant des aides à l'emploi, qui comportent des dispositifs de droit commun et des dispositifs spécifiques à l'outre-mer tels que le contrat d'accès à l'emploi, le contrat d'insertion par l'activité et les primes à la création d'emplois, la dotation du FEDOM en loi de finances initiale passe de 1,7 à 1,8 milliard de francs, en augmentation de 6,4 %, pour financer 56.500 solutions nouvelles d'insertion -contre 48.500 l'an passé- dont 34.000 contrats emploi solidarité, 15.000 contrats d'insertion par l'activité, 7.000 contrats d'accès à l'emploi, auxquelles s'ajouteraient 3.500 emplois-jeunes.

M. Rodolphe Désiré, rapporteur pour avis, a déploré que l'augmentation des crédits aille essentiellement aux contrats emploi-solidarité et aux emplois-jeunes, au détriment de dispositifs favorisant l'insertion professionnelle des jeunes dans le secteur privé, tels que les contrats d'accès à l'emploi ainsi que les primes à la création d'emplois .

Il a ensuite indiqué que la créance de proratisation, représentant la participation de l'Etat aux actions d'insertion, représentait pour 1999 815 millions de francs, soit une progression de 3,2 % consécutive à l'évolution des dépenses d'allocation du RMI outre-mer.

Enfin, s'agissant du financement de l'ensemble des aides à la pierre pour le logement social dans les DOM, à Saint-Pierre et Miquelon et à Mayotte tant pour l'accession à la propriété que pour le logement locatif et l'amélioration de l'habitat, il a souligné que pour 1999, les crédits de paiement passaient de 568,5 à 897,4 millions de francs, en augmentation de 57,8 % pour permettre une accélération des programmes de logements aidés à travers le financement de 19.000 opérations supplémentaires, dont 11.800 constructions neuves liées notamment au prêt locatif intermédiaire, et 7.300 réhabilitations au titre de la résorption de l'habitat insalubre.

M. Rodolphe Désiré, rapporteur pour avis, a jugé que cette très forte augmentation tentait de répondre à l'immensité des besoins recensés dans le logement outre-mer, mais qu'elle ne réglait pas l'existence de certains " goulets d'étranglement " constatés dans le passé, liés en particulier à la difficulté pour les collectivités territoriales d'acquérir des terrains et de les viabiliser.

Il a regretté que les interventions de l'Etat pour soutenir l'investissement s'inscrivent en diminution de 4,4 % pour être fixées à 760 millions de francs, tant en ce qui concerne le fonds d'investissement pour les départements d'outre-mer -section générale- qui finance la participation de l'Etat aux principales opérations inscrites aux contrats de plan Etat-région et à la convention de développement de Mayotte, que les crédits du Fonds d'investissement pour le développement économique et social -section générale- qui financent la part de l'Etat dans le contrat de développement économique et social de la Polynésie française et dans le contrat de plan et le contrat de développement de Wallis et Futuna.

Il a fait valoir l'effet de levier non négligeable joué par les investissements publics en matière d'équipement et de développement local pour les économies domiennes, qui restent très dépendantes de la commande publique, notamment dans le secteur du bâtiment et des travaux publics.

Enfin, M. Rodolphe Désiré, rapporteur pour avis, a reconnu qu'il était difficile d'évaluer l'impact de la révision de la loi Pons décidée par la loi de finances pour 1998, sur les flux d'investissements privés liés à la défiscalisation, les statistiques disponibles ne portant que sur 1997 ; mais il a craint que les restrictions votées l'an dernier ne se traduisent par une très nette diminution de ces investissements dès 1998.

Il a regretté à ce sujet que, depuis un an, aucune mesure de substitution n'ait été envisagée pour permettre de garantir outre-mer le maintien d'un flux d'investissements privés indispensable au développement économique, favorable à l'emploi et générateur de ressources fiscales pour les collectivités locales. Il a considéré qu'on ne pouvait plus faire l'économie d'une loi d'orientation et de développement économique pour l'outre-mer, projet annoncé par le Gouvernement lors du débat budgétaire, qui devait s'inscrire dans le contexte européen, compte tenu notamment de la mise en place de l'euro et de ses conséquences pour les économies domiennes.

Considérant que pour l'immédiat les crédits inscrits au budget de l'outre-mer répondaient aux besoins recensés, M. Rodolphe Désiré, rapporteur pour avis, a proposé à la commission de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de l'outre-mer.

Dans la discussion générale qui a suivi, M. Jean François-Poncet, président, s'est inquiété de la progression des transferts sociaux vers l'outre-mer.

M. Louis Moinard est intervenu pour s'interroger sur les capacités de l'économie polynésienne à absorber une population jeune et qualifiée.

M. Jean Huchon, président, a regretté que le Gouvernement n'ait pas encore adopté les décrets d'application de la loi sur les 50 pas géométriques.

M. André Ferrand s'est déclaré en faveur du maintien de la présence française outre-mer, notamment dans l'océan Indien, mais a fait part de ses interrogations sur les solutions susceptibles de remédier à la faiblesse des investissements productifs, compte tenu de la faible compétitivité des économies domiennes vis-à-vis de leurs plus proches voisins.

Evoquant les conflits sociaux récents survenus dans le secteur touristique à la Martinique, il s'est inquiété de leurs retombées économiques négatives.

M. Léon Fatous a alors interrogé le rapporteur pour avis sur le nombre de fonctionnaires métropolitains en poste dans les départements d'outre-mer.

Répondant aux différents intervenants, M. Rodolphe Désiré, rapporteur pour avis, a fait valoir que l'avenir des départements d'outre-mer devait s'inscrire dans le contexte des régions ultra-périphériques définies par la communauté européenne, afin de tenir compte des spécificités de leur économie et de leurs handicaps en termes tant d'éloignement que d'étroitesse de leur marché intérieur. Il a rappelé que la politique d'égalité sociale menée par les pouvoirs publics depuis 50 ans, n'était pas sans conséquences sur la compétitivité des économies domiennes,.

Il a jugé qu'on ne pouvait pas envisager un développement économique durable pour l'outre-mer sans définir un environnement fiscal spécifique favorable à l'investissement productif. Rappelant que les économies domiennes avaient été longtemps pénalisées par des taux de crédits bancaires sensiblement plus élevés que ceux pratiqués en métropole, il a souhaité que le prochain débat sur le projet de loi de développement économique de l'outre-mer, annoncé par le Gouvernement, soit l'occasion de définir des instruments fiables et pérennes sur le plan économique et réglementaire, voire institutionnel. S'agissant du nombre de fonctionnaires métropolitains en poste dans les départements d'outre-mer, il a rappelé que les statistiques ne permettaient plus de les comptabiliser de façon distincte, et a souligné la difficulté qu'il y avait à faire évoluer les modalités de rémunération des fonctionnaires dans les départements d'outre-mer.

La commission s'en est alors remise à la sagesse du Sénat pour l'adoption des crédits de l'outre-mer pour 1999, les groupes socialiste et communiste, républicain et citoyen se déclarant en faveur de leur adoption.

¹ Guyane 1997 : État des lieux et propositions. Rapport au Secrétariat d'Etat à l'Outre-Mer. Jean-François Merle.

² Un instrument maîtrisé au service du développement. Didier Mégaud, rapporteur général (Rapport d'information n° 1060 - Assemblée nationale - Juillet 1998).

³ Un avenir pour l'outre-mer - Michel Rocard - Le Figaro (21-22 février 1998)