Allez au contenu, Allez à la navigation



 

PJL loi de finances pour 1999

BESSON (Jean)

AVIS 68 (98-99), Tome VI - COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES


Table des matières





N° 68

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 1999, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VI

ÉNERGIE

Par M. Jean BESSON,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Jean Huchon, Jean-François Le Grand, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Marc Pastor, Pierre Lefebvre, vice-présidents ; Georges Berchet, Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Pierre André, Philippe Arnaud, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Jacques Bellanger, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Gérard César, Marcel-Pierre Cleach, Gérard Cornu, Roland Courtaud, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Xavier Dugoin, Bernard Dussaut, Jean-Paul Emin, André Ferrand, Hilaire Flandre, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Serge Godard, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Joly, Alain Journet, Gérard Larcher, Patrick Lassourd, Edmond Lauret, Gérard Le Cam, André Lejeune, Guy Lemaire, Kléber Malécot, Louis Mercier, Bernard Murat, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Bernard Piras, Jean-Pierre Plancade, Ladislas Poniatowski, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, MM. Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, Henri Weber.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1078, 1111 à 1116 et T.A. 193.

Sénat : 65 et 66 (annexe n° 12) (1998-1999).



Lois de finances.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

L'année 1998 a été marquée par la publication de plusieurs rapports du Commissariat général du Plan qui mettent l'accent sur l'importance de la maîtrise de la consommation d'énergie, du recours aux énergies renouvelables et de la nécessité de laisser toutes les options techniques ouvertes -des énergies fossiles au nucléaire- pour la production future d'énergie électrique.

Ainsi se dessine, malgré le confort trompeur que procure aux consommateurs la chute des cours du marché pétrolier, la réflexion sur la stratégie énergétique des cinquante prochaines années.

Comme l'ont montré les travaux de votre Commission d'enquête sur la politique énergétique de la France, auxquels ont notamment participé nos collègues J. Valade, président et H. Revol, rapporteur, notre pays ne reste pas à l'écart d'un mouvement d'accroissement de la concurrence et d'intégration des opérateurs. La progressive ouverture à la concurrence des marchés de l'électricité et du gaz constitue un défi pour EDF et GDF et une lourde responsabilité pour les pouvoirs publics chargés d'en définir les modalités. Aussi, votre rapporteur pour avis se félicite-t-il de la qualité de la réflexion qui a marqué la phase de concertation lancée par le Gouvernement pour la préparation de la transposition de la directive " électricité ".

Il souhaite que la préparation du texte relatif à la sûreté nucléaire fournisse également l'occasion d'un débat qui sensibilise l'opinion publique aux grands enjeux de la politique nucléaire de la France et de la gestion de l'aval du cycle.

Il note que le Gouvernement est également sensible aux aspirations de l'opinion publique relatives à la préservation de l'environnement, sanctionnée par les accords de Kyoto.

Enfin, il se réjouit de la renaissance d'une politique de maîtrise de l'énergie qui était progressivement tombée en désuétude.

CHAPITRE IER -

LA POLITIQUE EUROPÉENNE DE L'ÉNERGIE

La préparation de la transposition de la directrice sur le marché intérieur de l'électricité et l'adoption du texte définitif de la directive sur le marché intérieur du gaz ont occupé le devant de la scène en 1998.

I. LA CONSTITUTION PROGRESSIVE DU MARCHÉ INTÉRIEUR DE L'ÉLECTRICITÉ

A. RAPPEL DU CONTENU DE LA DIRECTIVE " ÉLECTRICITÉ "

La directive sur le marché intérieur de l'électricité du 19 décembre 1996 fixe les règles communes de production, de transport et de distribution de l'électricité dans les Etats membres afin de mettre en place les bases d'un marché intérieur de l'électricité concurrentiel et compétitif.

Les Etats peuvent imposer aux entreprises des obligations de service public relatives à la sécurité d'approvisionnement, à la régularité, à la qualité et au prix des fournitures ainsi qu'à la protection de l'environnement. Ils jouissent également du droit d'imposer une planification de long terme des équipements de production et d'opter pour un régime d'autorisation ou d'appel d'offres afin de décider la création de nouvelles capacités de production, sous réserve d'appliquer des critères objectifs et non discriminatoires.

Chacun des Etats membres désignera :

- un gestionnaire du réseau de transport électrique également chargé de son entretien. Celui-ci appellera les installations de production, sans discrimination, sous réserve du respect de l'ordre de priorité éventuellement imposé par les différents Etats afin de favoriser les énergies renouvelables ou pour des motifs de sécurité nationale ;

- un gestionnaire du réseau de distribution auquel chaque Etat pourra fixer des obligations de desserte de son territoire.

La directive institue une obligation de dissociation comptable et de transparence de la comptabilité pour la production, le transport et la distribution effectués par des entreprises intégrées, afin d'éviter les subventions croisées qui fausseraient la concurrence.

Chaque Etat pourra choisir entre diverses modalités d'accès au réseau, à savoir :

l'accès négocié qui s'effectuera sur la base d'un tarif publié applicable à tous les opérateurs ;

l'accès réglementé permettant l'achat d'énergie moyennant des accords commerciaux négociés au cas par cas ;

la formule de l'acheteur unique, qui suppose la désignation d'un acheteur compétent sur le territoire couvert par le gestionnaire du réseau.

Les Etats définiront, dans le cadre fixé par la directive, les caractéristiques des " consommateurs éligibles ". Il s'agit des gros consommateurs qui pourront faire jouer la concurrence et ne seront donc plus tenus de faire appel aux seuls fournisseurs en situation de monopole.

La liberté des Etats est encadrée en ce qui concerne la définition du statut des clients éligibles puisque les consommateurs finaux de plus de 10 gigawatts/heures par an et les producteurs d'électricité à partir de gaz seront automatiquement éligibles. En outre, le texte prévoit l'éligibilité partielle des distributeurs d'électricité, qui auront la possibilité de passer des contrats pour le volume d'électricité consommé par leurs clients éligibles.

Les Etats doivent assurer une ouverture significative et progressive du marché en cinq ans (1999-2003). Comme le montre le tableau ci-dessous, la part de marché concernée par l'ouverture sera de 25 % au plus tard le 19 février 1999, de 28 % au minimum, à partir de février 2000, et de 30 % au moins à compter de février 2003.

CALENDRIER D'OUVERTURE DU MARCHE DE L'ÉLECTRICITÉ


Quand ?

Sont éligibles ceux qui consomment plus de :

Part minimum de marché concernée en France
(en volume)

Nombre de clients éligibles en France

Au plus tard le 19 février 1999

40 Gwh

25 %

400

A partir de février 2000

20 Gwh

28 %

800

A partir de février 2003

9 Gwh

plus de 30 %

3 000

La directive prévoit que la libéralisation pourrait connaître une nouvelle étape en 2006, au vu des résultats obtenus. Enfin, le texte dispose qu'une autorité de régulation du marché de l'électricité sera mise en place.

Selon l'OCDE, la déréglementation du marché intérieur européen permettrait une baisse des prix de l'électricité de l'ordre de 10 % et une croissance de la demande de 5 % environ.

B. UN IMPORTANT ENJEU POUR LA FRANCE ET POUR E.D.F.

1. Vers une libéralisation accélérée dans les autres Etats de l'Union ?

Même si la directive du 19 décembre 1996 prévoit une libéralisation progressive du marché de l'électricité -en ne fixant que des obligations minimales aux Etats membres-, il est certain que la montée en puissance de la concurrence sera de facto plus rapide. Comme l'a souligné le rapport de la Commission d'enquête du Sénat sur la politique énergétique de la France, plusieurs éléments accéléreront la pression de la concurrence et notamment :

- la rationalisation des activités des opérateurs d'électricité à l'échelle mondiale ;

l'introduction de mécanismes concurrentiels dans la politique énergétique de nombreux pays ;

- la mondialisation des équipementiers, le faible prix des énergies fossiles et l'essor des nouvelles technologies ;

- les transformations de la demande et l'accroissement des besoins en services à valeur ajoutée (optimisation énergétique notamment).

Comme le relève ce rapport, en raison des décisions de libéralisation prises en Grande-Bretagne, en Allemagne, en Belgique et en Espagne, l'ouverture moyenne du marché électrique de l'Union européenne atteindra en réalité 60 % dès 1999. C'est pourquoi la préparation de la transposition de la directive constitue une étape cruciale pour les producteurs et les consommateurs français, qui ne peuvent se tenir à l'écart de ce mouvement d'ensemble.

Votre Commission des Affaires économiques souhaite obtenir des informations précises sur le calendrier d'adoption du projet de loi de transposition en France.

2. La préparation du projet de loi de transposition

Dans la perspective de l'élaboration du projet de loi de transposition de la directive du 19 décembre 1996, le Gouvernement a publié un livre blanc en février 1998. La parution de ce document a permis l'instauration d'un vaste débat auquel ont notamment pris part le Sénat et sa Commission d'enquête, l'Assemblée nationale, le Conseil économique et social, les entreprises concernées et les organisations syndicales. Il ressort de cette consultation, dont chacun doit se féliciter, que l'un des points fondamentaux concerne les missions et le degré d'indépendance qui seront accordés à l'autorité de régulation de l'électricité.

Il apparaît, en outre, indispensable de faire évoluer le champ de compétences d'Electricité de France. Une interprétation trop figée du principe de spécialité empêcherait cette grande entreprise d'entrer dans la compétition à armes égales avec ses concurrents, ce qui aurait d'inéluctables conséquences en termes de compétitivité et d'emploi. La concentration et le développement des concurrents français et européens d'EDF dans le secteur de l'énergie traduit le renforcement de la concurrence qui ne manquera pas de se manifester dès février 1999.

Votre Commission des Affaires économiques sera spécialement attentive à la définition des missions de service public que proposera le projet de loi de transposition en préparation.

En effet, le service public de l'électricité sera, dans notre pays, à la charge d'EDF. Il consistera notamment à assurer la connexion de tout consommateur, d'une façon continue, au moindre coût et dans le cadre d'une péréquation tarifaire ainsi qu'à garantir le secours et le raccordement des clients éligibles. En contrepartie de cette charge spécifique, l'opérateur public se verra accorder des droits exclusifs ou spéciaux tels que le monopole, sur tout ou partie du territoire, du transport, de la distribution et de la fourniture d'électricité aux consommateurs non éligibles.

Des obligations spécifiques hors du champ du " coeur du service public " pourront lui être imposées en matière de politique énergétique, de protection de l'environnement ou d'aménagement du territoire. La charge de ces obligations ne pourra être supportée par le monopole. Elle serait, en revanche, susceptible d'être répartie entre l'ensemble des consommateurs qui contribueraient à un fonds de financement spécifique. L'attention de votre Commission des Affaires économiques se portera sur les modalités de financement du service public et des obligations spécifiques dans une optique d'aménagement du territoire.

Votre Commission souhaite par ailleurs que le Gouvernement s'applique à trouver une solution à la question du paiement des retraites des agents d'EDF, qui pose un problème à la fois social et économique. EDF supporte, en effet, un surcoût salarial de 25 % du fait des retraites actuellement liquidées. Ce surcoût -qui résulte de l'histoire du secteur français de l'électricité- ne pourrait-il pas être équitablement réparti entre l'ensemble des opérateurs du secteur ?

La création d'une branche professionnelle garante des droits des personnels des industries électriques et gazières mérite également d'être étudiée afin d'harmoniser les règles applicables aux différents opérateurs.

Selon des informations récemment parues dans la presse, le projet de loi de transposition de la directive qui vient d'être transmis au conseil d'Etat donnerait des pouvoirs accrus aux collectivités locales pour exploiter des centrales électriques utilisant des déchets ménagers ou des énergies renouvelables.

Votre Commission des Affaires économiques se montrera spécialement attentive à l'ensemble de ces questions à l'occasion de l'examen du projet de loi portant transposition de la directive.

3. Les préoccupations des autorités concédantes

A l'occasion de la préparation du projet de loi de transposition, les collectivités locales qui concèdent la distribution d'électricité ont publiquement manifesté leurs préoccupations1(*). Elles ont souhaité que l'ensemble du service public de distribution -pour les consommateurs éligibles ou non éligibles- leur reste confié. Elles ont également jugé indispensable que, si un fonds des charges d'intérêt général était créé, les collectivités locales y soient représentées et, qu'en outre, des élus locaux, qui sont d'ores et déjà chargés du contrôle de l'exécution de la mission de distribution d'EDF, soient associés aux travaux de l'autorité nationale de régulation.

Enfin, il est nécessaire de conserver l'autonomie du fonds d'amortissement des charges d'électrification (FACE), qui permet, grâce à la redevance sur les recettes en basse tension des distributeurs, de péréquer les coûts de construction et de renforcement des réseaux électriques entre communes rurales et urbaines.

Votre Commission des Affaires économiques souhaiterait obtenir publiquement du Gouvernement l'assurance que le FACE ne fera pas l'objet d'une budgétisation. Il apparaît, de plus, hautement souhaitable qu'il soit conforté dans sa vocation d'aménagement du territoire qui garantit la qualité de la desserte et la péréquation tarifaire.

II. LES PRÉMICES DU MARCHÉ INTÉRIEUR DU GAZ

Après six années de négociations, le Conseil des ministres de l'énergie a approuvé, le 21 mai 1998, la directive sur la libéralisation du marché du gaz qui entrera en vigueur à l'été 2000.

La conclusion de cet accord est d'autant plus remarquable que les marchés gaziers européens sont actuellement encore hétérogènes. La Grande-Bretagne (qui a procédé, de 1986 à 1998, à la libéralisation totale de son marché) et les Pays-Bas (4e exportateur mondial) ont fait pression pour obtenir une libéralisation maximale.

Les autres Etats se sont montrés plus prudents. La Belgique et l'Autriche souhaitaient une ouverture progressive, de même que l'Italie ou la France, tandis que les autorités allemandes aspiraient à une libéralisation rapide bien qu'en pratique leur marché soit encore faiblement concurrentiel. A l'autre extrême, la Grèce et le Portugal voulaient protéger le développement futur d'un marché gazier embryonnaire.

Le texte définitif adopté à Bruxelles constitue un compromis entre ces différents points de vue.

A. LES SPÉCIFICITÉS DE LA DIRECTIVE " GAZ "

Largement calquée sur la directive " électricité ", tout en tenant compte des spécificités du secteur gazier, la directive du 11 mai 1998 contient plusieurs dispositions qui lui sont analogues. Son champ d'application s'étend au transport, à la fourniture et au stockage de gaz naturel, y compris le gaz naturel liquéfié.

Les règles générales d'organisation du marché gazier sont similaires à celles qui régissent celui de l'électricité, notamment en ce qui concerne la définition des obligations de service public, l'introduction d'une planification à long terme, le régime de l'autorisation ou de l'appel d'offre pour la construction d'unités de production.

L'exploitation, l'entretien et le développement du réseau doivent s'effectuer, pour toute entreprise de transport et/ou de stockage, de façon sûre, efficace, économique et prenant en compte l'environnement. Ces entreprises doivent, en outre, fournir aux autres opérateurs gaziers les informations nécessaires au fonctionnement du réseau interconnecté, sans discrimination.

Les entreprises de distribution sont soumises à des obligations de même nature. Les Etats peuvent également leur enjoindre d'alimenter des clients installés dans une zone donnée ou réglementer les tarifs afin de garantir l'égalité de traitement entre les clients. Les entreprises gazières intégrées sont aussi tenues de mettre en oeuvre une comptabilité transparente, dissociant chacune de leurs activités afin d'éviter les subventions croisées.

L'accès au réseau ne pourra s'effectuer que selon la formule de l'accès négocié ou de l'accès réglementé, moyennant l'application de tarifs et/ou d'autres clauses qui seront rendus publics. Tout comme la directive du 19 décembre 1996, celle du 11 mai 1998 prévoit la désignation d'une autorité de régulation indépendante.

Votre Commission des Affaires économiques estime, à l'instar de la Commission d'enquête du Sénat sur la politique énergétique de la France, qu'une seule autorité doit être garante de l'équilibre du marché de l'électricité et du marché gazier.

Lors de l'entrée en vigueur de la directive, les clients éligibles seront -au minimum- composés des clients industriels consommant plus de 25 millions de m3 par an et par site et des producteurs d'électricité à partir de gaz. L'ouverture du marché s'effectuerait en trois paliers, la part minimale de marché concernée étant de 20 % en février 2000, 28 % en février 2003 et 33 % en février 2008.

CALENDRIER D'OUVERTURE DU MARCHÉ GAZIER


Quand ?

Sont éligibles ceux qui consomment plus de :

Part de marché concernée en France (en volume)

Nombre de clients éligibles en France

Au plus tard au 19 février 2000

25 millions de m3

20 %

100

A partir de février 2003

15 millions de m3

28 %

300

A partir de février 2008

5 millions de m3

33 %

700

B. ... MARQUENT UNE AVANCÉE PAR RAPPORT AUX PROJETS INITIAUX

Votre commission des affaires économiques s'était intéressées à la proposition de directive du conseil concernant les règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel. Elle avait consacré à ce texte une résolution devenue résolution du Sénat n°29 du 4 novembre 1997.

Comme le relevait votre rapporteur pour avis lors de l'examen du projet de budget pour 1998, la directive prend en compte les préoccupations fondamentales formulées par la France.

Les entreprises gazières pourront ainsi obtenir des dérogations aux règles d'accès au réseau pour les contrats d'approvisionnement à long terme comprenant des clauses de " take or pay "2(*)

Un importateur tenu d'acheter du gaz aux termes d'une clause " take or pay " pourra refuser de transporter le gaz de clients " éligibles " qu'il aurait perdus alors qu'il les approvisionnait antérieurement. Des critères précis fixés par les Etats, sous le contrôle de la Commission, encadreront cette procédure -qui constitue le prix à payer pour assurer l'existence de contrats à long terme- et qui limite fortement le jeu du marché.

Il sera possible aux Etats de limiter l'ouverture du secteur de l'aval gazier (transport, stockage, distribution, gestion d'installations de gaz naturel liquide ou fourniture de gaz). De ce fait, les pouvoirs publics pourront, en France, maintenir le monopole de distribution de GDF dans les zones qu'il dessert.

Enfin, le niveau initial d'ouverture en l'an - fixé à 20 %- est moins élevé que celui prévu à l'origine (il se serait élevé de 23 à 28 % selon certains avant-projets en discussion à Bruxelles).

Votre Commission des Affaires économiques se félicite de l'adoption de la directive gaz. Elle invite le Gouvernement à préparer sa transposition à l'issue d'une phase de concertation analogue à celle engagée pour l'introduction en droit français des principes énoncés dans la directive " électricité ".

CHAPITRE II -

BILAN ÉNERGÉTIQUE FRANÇAIS

L'année 1997 a été marquée par un ralentissement du taux de croissance de la consommation mondiale d'énergie qui passe de + 3,3 % à + 1,2 %. La décélération particulièrement marquée dans les pays émergents d'Asie (+ 3,3 %, contre +7,3 % en 1996) et les pays d'Europe centrale et orientale (PECO) (+ 0,2 % seulement) touche également la zone OCDE. Le taux de croissance de la consommation s'y réduit de deux points, passant de 2,8 % à 0,8 %.Comme l'ont observé certains experts, les variations climatiques -spécialement la douceur de l'hiver 1997- ont eu un effet décisif sur la consommation d'énergie. La France n'a pas échappé à cette évolution. La baisse de la production y a accompagné celle de la consommation, tandis que le taux d'indépendance énergétique et la facture énergétique se sont légèrement dégradés.

I. LÉGÈRE BAISSE DE LA PRODUCTION ET FAIBLE HAUSSE DE LA CONSOMMATION

Alors qu'elle avait augmenté de + 1,7 % en 1996, la production nationale d'énergie primaire a baissé de 2,1 % en 1997, passant de 118,2 millions de tonnes-équivalent-pétrole (Mtep) à 115,7 Mtep.

Cette production se répartit en charbon (4,2 Mtep, soit 3,6 %) ; pétrole (2,3 Mtep, soit 2 %) ; gaz (2,1 Mtep, soit 1,8 %) ; énergies renouvelables (4,2 Mtep, soit 3,6 %) ; électricité primaire hydraulique (15 Mtep, soit 13,0 %) et nucléaire (87,8 Mtep, soit 75,9 %).

Le taux de disponibilité du parc électronucléaire est resté stable au niveau élevé de 82,6 % en 1997, contre 82,7 % l'année précédente et 81 % en 1995.

Sur les 57 tranches qui composent le parc nucléaire d'EDF, 11 ont été arrêtées pour rechargement cette année, deux autres (situées à Belleville sur Loire) ont été stoppées pour manque d'étanchéité de l'enceinte intérieure, puis autorisées à redémarrer. Enfin, les deux tranches de Chooz (Ardennes) et de Civaux (Vienne) sont toujours arrêtées, suite à une fuite touchant le réseau de refroidissement à l'arrêt.

La diminution de la production a accompagné le ralentissement de la demande d'énergie.

La consommation totale d'énergie primaire après correction climatique a augmenté de 0,9 %, soit deux fois moins qu'en 1996 (1,8 %). Elle atteint 237,4 Mtep.

Ce total se décompose entre :

- pétrole : 97,4 Mtep, soit 41,0 % ;

- électricité : 89,8 Mtep, soit 37,8 % ;

- gaz : 32,2 Mtep, soit 13,6 % ;

- charbon : 13,7 Mtep, soit 5,8 % ;

- énergies renouvelables : 4,2 Mtep, soit 1,8 %.

La consommation finale énergétique représente 83,2 % de la consommation totale d'énergie. Elle correspond pour moitié aux besoins du secteur résidentiel et du tertiaire (85,6 Mtep) ; pour près du tiers au secteur de l'industrie (51,4 Mtep) ; pour un peu moins du quart aux transports (49,5 Mtep). L'agriculture absorbe le solde (3,4 Mtep) de la consommation totale précitée.

La consommation de la branche énergie et la consommation finale non énergétique représentent respectivement 9,7 % et 7,1 % de la consommation totale d'énergie.

L'évolution de la consommation par secteurs est contrastée.

Dans l'industrie3(*), l'efficacité énergétique s'est améliorée, notamment grâce à des économies d'échelle. La consommation y a augmenté de 3,2 % tandis que la production manufacturière croissait de 8,7 %.Dans le secteur tertiaire et résidentiel, la consommation énergétique a augmenté moins rapidement que la consommation totale des ménages, ce qui pourrait résulter d'une évolution des esprits dans un sens favorable à la maîtrise de la consommation. Tout au contraire, la consommation dans les transports (qui correspond pour 96 % à l'utilisation de produits pétroliers) a augmenté de 1,7 %, contre 1,1 % en 1996, soit le double de l'accroissement de la consommation d'énergie.

Au total, la croissance de la consommation d'énergie (0,9 %) a été inférieure à celle du produit intérieur brut (+ 2,4 %). L'intensité énergétique (rapport entre ces deux données) a baissé, après avoir enregistré une légère hausse en 1996. Il semble que depuis 1994, un mouvement tendanciel de baisse de l'intensité énergétique analogue à celui observé entre 1973 et 1990 se soit amorcé. Ainsi, bien que la baisse des prix de l'énergie ne favorise pas la maîtrise de la consommation, l'intensité énergétique a-t-elle connu une évolution modérée.

II. POURSUITE DE LA BAISSE DU TAUX D'INDÉPENDANCE ÉNERGÉTIQUE ET DÉGRADATION DE LA FACTURE ÉNERGÉTIQUE

Le taux d'indépendance énergétique qui s'est considérablement amélioré depuis le début des années 1980, grâce à l'accroissement de la production des centrales nucléaires, a plafonné au dessus de 50 % entre 1993 et 1996. Il est retombé à 49,6 % en 1997, étant observé que ce chiffre ne prend pas en compte l'utilisation d'énergies renouvelables non commercialisées, qui pourrait correspondre à plusieurs millions de tonnes-équivalent-pétrole (notamment à cause de l'utilisation de bois de chauffage).

La facture énergétique (différence entre les importations et les exportations de produits énergétiques) s'est élevée à 85,9 milliards de francs, contre 79,2 milliards en 1996, soit une hausse de 8 %. Cette évolution est largement due à l'effet combiné de la baisse du cours du pétrole brut (- 7 % entre 1996 et 1997), qui a entraîné une augmentation de la consommation, et à l'appréciation du dollar (+ 14 % environ) durant la même période. Le prix de la tonne de pétrole brut est ainsi passé de 785 à 830 francs, alors que les importations augmentaient de 4,4 %.

CHAPITRE III -

LES AXES MAJEURS
DE LA POLITIQUE ÉNERGÉTIQUE FRANÇAISE

I. LA POURSUITE DU PROGRAMME NUCLÉAIRE

L'énergie nucléaire conserve des avantages substantiels en termes d'impact sur l'environnement, de sécurité d'approvisionnement et de coût des ressources. Comme le relevaient récemment des experts de l'OCDE, malgré la baisse conjoncturelle du prix des matières premières, il est souhaitable de poursuivre les recherches destinées à moderniser la production d'énergie nucléaire au siècle prochain. Faute de cela, on risquerait de " compromettre les possibilités de développer l'énergie nucléaire au moment où l'on en aura besoin. "4(*)

Des interrogations analogues, qui vont à contre-courant de certains discours systématiquement hostiles au nucléaire, se sont d'ailleurs faites entendre lors de la dernière Conférence mondiale de l'énergie. Le Gouvernement français a, quant à lui, choisi de rester fidèle à une stratégie énergétique qui accorde toute sa place au nucléaire dans la maîtrise durable des sources d'approvisionnement.

A. CONSERVER UN PILIER DE L'INDÉPENDANCE ÉNERGÉTIQUE DE LA FRANCE

Comme l'a souligné le secrétaire d'Etat à l'industrie devant la Commission d'enquête du Sénat sur la politique énergétique de la France en se fondant sur une étude récente sur les coûts de référence de la production d'électricité : " Pour la production en " base ", c'est-à-dire pour les centrales fonctionnant toute l'année, qui fournissent l'essentiel de notre électricité, la filière nucléaire demeure la filière de production d'électricité la plus compétitive, dans la plupart des hypothèses ".

Le Gouvernement souhaite faire face à l'avenir d'un parc électro-nucléaire parvenu à maturité. Vers 2010 se posera le problème de son renouvellement.

B. PROGRESSER DANS LA GESTION DE L'AVAL DU CYCLE

Comme l'a relevé M. Christian Pierret devant votre commission des affaires économiques : " une politique qui se désintéresserait de l'aval du cycle signerait l'arrêt de mort du nucléaire ". Aussi, afin de gérer l'aval du cycle, les pouvoirs publics entendent explorer de façon équilibrée et parallèle les trois voies définies par la loi n° 91-1381 du 30 décembre 1991 relative aux recherches sur la gestion des déchets radioactifs : la séparation et la transmutation des éléments à vie longue ; le stockage en couche géologique profonde ; l'entreposage de longue durée en surface. La politique nucléaire de la France se poursuit donc dans ce cadre général.

1. Séparation et transmutation des éléments à vie longue

Le secrétaire d'Etat à l'Industrie a annoncé une remontée en puissance du réacteur Phénix.

Celui-ci sera exploité jusqu'en 2004, afin de réaliser les recherches sur la transmutation.

2. Le stockage en couches géologiques profondes

Afin de préparer la décision que le Parlement sera appelé à prendre en 2006 sur les modalités d'un éventuel stockage souterrain des déchets hautement radioactifs et à vie longue, le Gouvernement doit choisir parmi les sites retenus pour l'installation de laboratoires souterrains.

La détermination des sites susceptibles de recevoir ces laboratoires a fait l'objet d'une procédure longue et complexe qui parvient à son terme, six ans après avoir débuté. A la suite du vote de la loi du 30 décembre 1991 précitée, le Gouvernement de l'époque avait chargé M. Bataille, député du Nord, d'établir un rapport sur les sites d'implantation. Ce document, remis en décembre 1993, a suggéré de mener des recherches plus fouillées dans le Gard, en Haute-Marne, dans la Meuse et dans la Vienne.

Les travaux réalisés entre Bagnols-sur-Cèze et la montagne de la " dent de Marcoule " (Gard), dans le canton de Poissons (Haute-Marne) et dans les cantons de Moutiers-sur-Saulx et d'Amerville (Meuse), et dans les cantons de Charroux et Ciray (Vienne), ont fait l'objet d'un rapport de l'Agence nationale des déchets radioactifs (ANDRA) remis au Gouvernement en 1996. Il résulte de ce document qu'aucun de ces sites ne présente de caractère rédhibitoire du point de vue de la sûreté.

Les études préparatoires (dépôt de demandes d'installation, enquêtes publiques, avis des collectivités locales) se sont terminées, en décembre 1997, par le dépôt d'un rapport de la Direction de la Sûreté des Installations Nucléaires.

Sur la base de ce document, la Commission nationale d'Evaluation a remis un rapport au Gouvernement en juin 1998. La décision du Gouvernement est désormais attendue très prochainement.

Votre commission des Affaires économiques donne acte au Gouvernement du soin mis à choisir les sites des laboratoires souterrains, tout en souhaitant qu'une décision soit prise dès que possible, afin d'engager les recherches au plus tôt.

3. L'entreposage de longue durée en surface

Afin de mener à bien l'étude du conditionnement et de l'entreposage de longue durée en surface, de façon équilibrée par rapport aux deux autres alternatives ci-dessus évoquées, le Gouvernement a demandé au CEA d'intensifier son effort de recherche. Il a décidé d'augmenter les crédits consacrés à ces recherches de 20 % en 1999, après qu'ils ont crû de 15 % en 1998.

C. AMÉLIORER LA QUALITÉ ET LA TRANSPARENCE DU CONTRÔLE DE L'INDUSTRIE NUCLÉAIRE

Le Premier ministre a annoncé, en février 1998, la préparation d'un projet de loi sur les modalités de contrôle et de transparence en matière nucléaire. Il a confié à M. Jean-Yves Le Déault, député, le soin de rédiger un rapport sur ce sujet avant le dépôt du texte au Parlement. Dans son rapport sur le système français de radioprotection, de contrôle et de sécurité nucléaire, M. Le Déault propose, en premier lieu, des réformes institutionnelles tendant à :

conserver deux niveaux séparés d'autorité et d'expertise;

renforcer la radioprotection en la rapprochant de la sûreté ;

séparer l'Institut de Protection et de Sûreté Nucléaire (IPSN) du Commissariat à l'Energie Atomique (CEA), tout en réglant les questions de mobilité du personnel, de sorte que les compétences des agents de l'un et de l'autre s'enrichissent mutuellement ;

conserver les capacités de recherche que l'IPSN a développé grâce aux réacteurs dont il dispose.

Concrètement, le rapport Le Déault prône la création :

 d'une autorité unique de radioprotection et de sûreté nucléaire, dotée d'un statut d'autorité indépendante. Elle aurait compétence pour prendre toutes les décisions relevant de la sûreté (arrêt temporaire, redémarrage d'une centrale) tandis que les autorités politiques trancheraient les questions de politique générale (création, démantèlement, arrêt définitif des centrales). Son directeur serait titulaire d'un mandat difficilement révocable, sauf défaillance manifeste.

Les compétences de cette Agence, que la loi devra définir, comprendraient :

- les décisions de sûreté et de radioprotection concernant la vie des installations (hormis celles de création, de mise à l'arrêt définitif ou de démantèlement, comme on l'a vu ci-dessus) ;

- les règles générales de sûreté et de radioprotection ;

- les autorisations de détention et d'importation de sources radioactives ;

- les agréments de colis de transport et matières radioactives ;

- les agréments d'installation d'équipements médicaux utilisant des rayonnements ionisants ;

- les sanctions administratives, qui pourraient s'inspirer de celles prévues en cas de violation de la législation sur les installations classées ;

- le commissionnement des inspecteurs des installations nucléaires ;

- les décisions techniques applicables aux installations.

 d'une agence de sûreté nucléaire et de radioprotection, par rapprochement de l'IPSN et de l'Office de Protection contre les rayonnements ionisants. Cette agence serait un pôle d'expertise spécialisé en sûreté nucléaire, radioprotection et recherche. Constituée sous forme d'établissement public industriel et commercial, elle serait présidée par une personnalité scientifique unanimement reconnue.

Afin de maintenir un lien entre l'autorité et l'agence, le rapport suggère que la première exerce la tutelle de la seconde.

A l'instar de la Commission d'enquête du Sénat selon laquelle " le temps de l'opacité " était révolu et qui réclamait, outre un débat sur la politique énergétique, le développement d'une véritable culture de l'évaluation et l'organisation d'un contrôle de sûreté et de radioprotection en mettant fin à son éclatement, le rapport Le Déault souligne l'importance de la transparence et du caractère démocratique du contrôle nucléaire.

Dans le droit fil des travaux de la Commission d'enquête du Sénat, votre Commission des Affaires économiques souscrit pleinement à la recommandation tendant à instaurer un véritable contrôle parlementaire du système de sûreté nucléaire et à demander la discussion d'un projet de loi sur ce sujet.

D. PRÉPARER LES RÉACTEURS DU FUTUR

En 1992, la France et l'Allemagne ont lancé un projet commun de réacteur à eau pressurisée dit " EPR " (European Pressurized Water Reactor). Ce réacteur est destiné à prendre le relais des centrales nucléaires en cours d'exploitation, lorsque celles-ci seront obsolètes. Framatome, Siemens, Nuclear Power International, EDF et les électriciens allemands coopèrent à sa réalisation.

Un avant-projet détaillé devant être terminé d'ici à la fin de l'année, il était prévu d'entamer des études de réalisation en 1999. Or, l'annonce -survenue mi-octobre- d'un accord du SPD et des Verts allemands sur l'abandon " à terme " de la filière nucléaire outre-Rhin suscite les plus vives inquiétudes chez les partenaires industriels chargés de la réalisation de l'EPR5(*).

Votre Commission des Affaires économiques se réjouit que lors de son audition, le secrétaire d'Etat à l'industrie lui ait donné l'assurance que la France ne suivrait pas le gouvernement de Bonn dans sa stratégie de sortie du nucléaire et veillerait au respect des engagements de nos partenaires en ce qui concerne le ré-acheminement en Allemagne des déchets retraités en France. Elle a également noté avec intérêt que le gouvernement estimait indispensable de conserver -grâce à l'EPR- la maîtrise d'une technologie de pointe dans le domaine des réacteurs nucléaires du futur.

Elle souligne qu'une décision d'abandon du nucléaire rendrait illusoire le respect des engagements de réduction d'émissions de CO2 souscrits à Kyoto.


Elle rappelle d'ailleurs que le ministère américain de l'énergie des Etats-Unis vient de publier un rapport qui encourage les pouvoirs publics américains à une relance du nucléaire, afin de compenser la fermeture des centrales au charbon les plus polluantes.

E. LES DOTATIONS EN FAVEUR DU CEA

Les subventions civiles reçues par le CEA au titre du ministère de l'industrie en 1998 s'élevaient à 2,916 milliards de francs en fonctionnement et à 325,5 millions de francs en crédits d'investissement.

En 1999, elles se monteront respectivement à 2.959,5 et à 375 millions de francs, comme le montre le tableau ci-après :

Ressources du CEA


 

1998

Prév. 99

Ressources propres, recettes externes et recettes exceptionnelles

4 412

4 391

Budget de l'industrie Subvention de fonctionnement

Crédits d'investissement CP

AP

2 916

325,5

325,5

2 959,5

375

375

Budget de la recherche Subvention de fonctionnement

Crédits d'investissement CP

AP

2 916

325,5

325,5

2 959,5

375

375

Budget de la défense Subvention globale

7 295

7 361

Total des ressources du CEA en DO + CP

18 190

18 421

Total des ressources du CEA en DO + AP

18 190

18 421

F. LA FERMETURE DE SUPERPHÉNIX

Annoncée par le Premier ministre devant l'Assemblée nationale le 19 juin 1997, la fermeture du prototype industriel de réacteur à neutrons rapides Superphénix est désormais techniquement entamée. Elle se justifie, selon le Gouvernement, par des raisons économiques : les tensions redoutées sur le marché de l'uranium naturel ne se sont pas produites et ont peu de chances de survenir à court ou moyen terme. Il convient donc de souligner que l'arrêt du réacteur n'est nullement dû à des problèmes de sûreté.

Le secrétaire d'Etat à l'industrie a affirmé publiquement, notamment devant la Commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur Superphénix que " l'arrêt de Superphénix ne remettait pas en cause la politique énergétique de la France ", que le " gouvernement confirmait tout l'intérêt que présente potentiellement la filière des réacteurs à neutrons rapides " et " entendait faire le nécessaire pour que la technologie des réacteurs à neutrons rapides soit maintenue ouverte en France ".

Le démantèlement de la centrale

Les opérations d'arrêt de la partie nucléaire de Superphénix prévues entre 1998 et 2001 ont pour objet de mettre la centrale en situation de confinement sous surveillance (cf. tableau ci-après). Elles sont préalables au démantèlement des installations proprement dites.

CALENDRIER DES OPÉRATIONS DE MISE À L'ARRÊT DE LA PARTIE NUCLÉAIRE DE LA CHAUDIÈRE DE SUPERPHÉNIX

automne 1998 : approbation du dossier de sûreté par l'autorité de Sûreté ;

fin 1998 : décret autorisant le déchargement du combustible du coeur ;

mi-1999 (durée de 18 mois) : début des opérations correspondant au stockage des assemblages combustibles dans la piscine de la centrale (du point de vue de la sûreté, une durée de stockage de 20 ans est envisagée) ;

après 2000 : retraitement du combustible neuf stocké sur site ;

fin 2000 : préparation d'un deuxième décret pour la vidange du sodium (dossier de sûreté, approbation puis décret) ;

à partir de 2001 : vidange des circuits et transfert du sodium ; entreposage du sodium sur site, à l'état gelé, dans des réservoirs existants (circuit primaire : environ 4000 tonnes présentant une activité résiduelle faible et circuit secondaire : 1500 tonnes de sodium très légèrement radioactif).

Le coût social et économique de l'opération

Selon les prévisions du Gouvernement, à l'issue des opérations préliminaires de déchargement du coeur de Superphénix et de vidange du sodium, une perte nette de 800 emplois -particulièrement sensible pour les entreprises prestataires d'EDF- serait enregistrée. Pour les collectivités locales, dont certaines se sont endettées en prévision de l'implantation de la centrale, la perte nette fiscale nette avoisinerait 100 millions de francs par an environ.

Aux termes d'une convention signée en 1995 par les actionnaires français, italiens, allemands, belges et néerlandais de NERSA, l'exploitation devait se poursuivre jusqu'à la fin de l'an 2000, date à laquelle la dette des partenaires d'EDF aurait été apurée. L'entreprise nationale ayant dénoncé cet accord, à la suite de la décision de fermeture de la centrale, elle devra prendre en charge les frais qu'auraient acquittés ses associés.

Au total EDF réglera 14,2 milliards de francs qui se décomposent entre l'ensemble des frais d'exploitation incombant aux partenaires et la moitié des dettes et du coût de retraitement du combustible (3,3 milliards de francs) et la totalité du démantèlement (soit environ 10,9 milliards de francs).

EDF avait passé en 1996 et 1997 des provisions pour un total de 14,3 milliards de francs afin de couvrir les risques financiers susceptibles de découler de l'arrêt de Superphénix.

Les mesures d'accompagnement prévues

Un programme d'accompagnement a été présenté par le Gouvernement en février 1998. Conduit sous la direction du Préfet de l'Isère en collaboration avec une instance locale de médiation, de suivi et d'évaluation des résultats. Il s'adresse aux principales parties intéressées par la fermeture de la centrale. Les prestataires extérieurs bénéficieront de l'aide d'un relais-emploi afin de favoriser le reclassement, faciliter la diversification et rechercher de nouveaux marchés. La mobilité et le reclassement des agents d'EDF suivent leur cours : 150 personnes quitteront le site dès 1998. Un fonds de développement doté de 15 millions de francs par an pendant 5 ans a été constitué au profit du bassin d'emploi de Creys-Malville. Il sera consacré à la création d'emplois et d'entreprises. Enfin, pour tenir compte de la situation des collectivités locales, les dettes qu'elles ont contractées, soit 32 millions de francs au titre des avances de la Caisse Nationale de l'Energie et 21 millions de francs au titre des prêts grands chantiers de la Caisse des Dépôts et Consignations, seront considérablement réduites, voire même annulées.

Le Gouvernement souligne, en outre, que " la procédure d'arrêt de Superphénix n'a fait l'objet d'aucune réaction officielle de la part des partenaires étrangers. "

II. UNE POLITIQUE DE L'ÉNERGIE TOUJOURS PLUS RESPECTUEUSE DE L'ENVIRONNEMENT

A. DE NOUVEAUX ENGAGEMENTS INTERNATIONAUX

Comme le relevait, voici deux ans, l'enquête du CREDOC sur les conditions de vie et les aspirations des Français, la lutte contre la pollution de l'air constitue désormais une priorité pour plus de la moitié de nos concitoyens. Seule une coopération internationale active est susceptible d'apporter des réponses valables à ces préoccupations. C'est pourquoi le Gouvernement souscrit au contenu des accords de Kyoto et prépare leur mise en oeuvre dans le cadre élargi de l'Union européenne.

1. Les acquis de Kyoto : un accord sur les principes

A l'issue de la troisième conférence des Etats signataires de la Convention des Nations-Unies sur le changement climatique, plus de 160 pays ont approuvé le principe d'une réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) d'ici à 2008 - 2012.

Cette diminution ne s'applique cependant pas de façon identique à tous les signataires. Pour le groupe des pays industrialisés, la réduction moyenne des émissions de GES est fixée à 5,2 % par rapport au niveau de 1990. L'objectif assigné à chaque Etat varie : - 8 % pour l'ensemble de l'Union européenne et la plupart des pays d'Europe centrale et orientale ; - 7 % pour les Etats-Unis ; - 6 % pour le Japon. Les pays en développement ne sont soumis à aucun objectif de réduction, bien que certains d'entre eux -que l'on songe à la Chine ou à l'Inde- émettent des volumes de CO2 non négligeables.

La réduction s'applique, outre les trois gaz à effet de serre " classiques " visés par l'avant-projet préparé par l'Union européenne (CO2, CH4, N2O), à trois autres types de gaz (HFC et fluides frigorigènes ; PFC et SF6)6(*).

Pour le calcul de la réduction des rejets de gaz, l'approche nette (émissions-absorption) ne prendra en compte que l'absorption de CO2 qui résulte de forêts plantées après 1990.

L'existence de " permis négociables " permettra l'achat de droits d'émission, mais les modalités d'applications de ces permis ne seront définies que lors de la conférence de Buenos-Aires qui se tient en novembre 1998.

Le texte prévoit également la possibilité, pour les Etats soumis à des réductions d'émissions, de se prévaloir de diminutions d'émissions résultant d'un investissement réalisé dans un autre pays industrialisé ou dans un pays en développement. Les modalités d'application de ces deux mécanismes, respectivement dénommés " application conjointe " et " développement propre ", seront déterminées dans les mois à venir.

Les objectifs fixés à Kyoto sont très ambitieux. C'est ainsi que les Etats-Unis devront opérer une réduction de leurs émissions de GES de 17 % d'ici à 2012.

La discussion de l'accord de Kyoto -au cours de laquelle aucun expert n'a remis en cause la réalité de l'effet de serre- a permis de parvenir à un résultat qui n'est pas sans créer certaines difficultés pour la France.

La convention ne fait pas porter l'essentiel de l'effort sur les Etats les plus pollueurs. C'est pourquoi, la France -dont les émissions de CO2 sont faibles par rapport à d'autres Etats du fait de l'existence d'une forte production d'énergie nucléaire- se trouve en l'occurence désavantagée.

Dans un avant-projet élaboré en 1997, l'Union européenne avait fixé un objectif global pour l'ensemble de ses membres de réduction des émissions de 10 %. Le mode de calcul retenu revenait à fixer un objectif de stabilisation des émissions de notre pays à leur niveau actuel. Or, deux dispositions de la Convention de Kyoto (réduction des rejets de trois nouveaux gaz et limitation de la prise en compte de la captation du CO2 par les forêts) conduisent à majorer l'estimation des émissions françaises de GES de 9 % environ. De ce fait, alors que la France envisageait une diminution des émissions de ces gaz de - 2 % avant Kyoto, notre pays enregistrera à l'horizon 2010 une augmentation des émissions prises en compte d'environ 7 %.

La France sera donc dans l'obligation d'utiliser les mécanismes de flexibilité prévus par la Convention de Kyoto et notamment l'achat de droits d'émissions ou " permis négociables " et le mécanisme de développement " propre " destiné à aider les parties non soumises à l'obligation de diminuer leurs émissions à parvenir à un développement durable. Pour notre pays, l'un des enjeux de la mise en oeuvre des mécanismes de flexibilité lors de la prochaine conférence de Buenos Aires est donc la définition de ce régime des " permis négociables " dont il aura besoin.

La France entend également maîtriser les émissions des trois nouveaux gaz pris en compte en commençant par établir un inventaire de leurs sources d'émission et renforcer sa politique d'utilisation rationnelle de l'énergie et de développement des énergies renouvelables.

2. Les incertitudes de Buenos Aires : une mise en oeuvre difficile

Désormais, 37 Etats ont signé le protocole de Kyoto qui n'entrera toutefois en vigueur que lorsque 55 Etats représentant 55 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre l'auront ratifié. L'un des principaux obstacles à la mise en oeuvre du Traité vient de la position adoptée par les Etats-Unis. Ces derniers ont décidé de ne soumettre le texte au Sénat que lorsque des progrès auront été réalisés s'agissant des mécanismes de flexibilité et des engagements des PVD. Tel était notamment l'objet de la conférence qui s'est tenue à Buenos-Aires.

En ce qui concerne les mécanismes de flexibilité, la Commission européenne souhaite que leur élaboration repose sur des exigences minimales auxquelles les entités privées devront satisfaire7(*). L'Union européenne souhaite également que les mécanismes de flexibilité ne constituent qu'un supplément aux politiques et aux mesures nationales. La répartition de la réduction des émissions entre les Etats de l'Union européenne a fait l'objet d'un accord lors du Conseil des ministres de l'environnement de juin 1998. Il en résulte que l'objectif assigné à la France reste de parvenir à stabiliser les émissions à leur niveau actuel. Cependant, la prise en compte des émissions de trois nouveaux gaz (HFC, PFC, SF6) rendra cet objectif plus difficile à atteindre car les rejets de ces substances connaissent une forte croissance. Les ministres européens de l'environnement ont d'ailleurs mis l'accent sur la nécessité :

de limiter les émissions dues aux transports qui ne cessent de croître (un accord a été passé avec l'association des constructeurs européens de véhicules prévoyant, d'ici à l'an 2008, une réduction des émissions de CO2 par kilomètre de 25 % par rapport à la moyenne actuelle) ;

- d'encourager les énergies renouvelables et l'utilisation de la cogénération.

La politique conduite par la France en matière d'utilisation rationnelle de l'énergie et de production d'énergies renouvelables s'inscrit dans le cadre général des engagements souscrits par l'Union européenne et des négociations en cours.

B. ENCOURAGER L'UTILISATION RATIONNELLE DE L'ÉNERGIE

1. Appliquer la loi sur l'air

Les titres VII et VIII de la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie ont prévu divers mécanismes destinés à en améliorer la qualité. Depuis le vote du budget pour 1998, plusieurs décrets d'application ayant une incidence directe sur la consommation d'énergie sont parus. Il s'agit des décrets :

- n° 98-257 du 31 mars 1998 relatif à la consommation en énergie des réfrigérateurs et congélateurs électriques à usage domestique ;

- n° 98-817 du 11 septembre 1998 relatif aux rendements minimaux et à l'équipement des chaudières de puissance comprise entre 400 kW et 500 MW, tous deux pris en application de l'article 21 de la loi ;

- n° 98-704 du 17 août 1998 pris pour l'application des dispositions de l'article 8A du code de la route relatives à l'identification des véhicules automobiles contribuant à la limitation de la pollution atmosphérique, qui prévoit :

. d'une part, l'identification de la consommation énergétique des véhicules afin de faire bénéficier les moins polluants de conditions de circulation et de stationnement privilégiées ;

. et, d'autre part, que la flotte de toute collectivité publique doit, lorsqu'elle est supérieure à 20 véhicules, être composée pour au moins un cinquième de véhicules électriques ou fonctionnant au gaz de pétrole liquéfié ou encore au gaz naturel, en application de l'article 24 de la loi (cette disposition entre progressivement en vigueur au fur et à mesure du renouvellement de la flotte).

Il convient d'y ajouter le décret n° 97-1279 du 23 décembre 1997 fixant les modalités d'application de l'article 265 alinéa 3 du code des douanes, portant remboursement de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel véhicule et sur le gaz de pétrole liquéfié, carburants utilisés par les exploitants de réseaux de transports publics en commun de voyageurs. Ce texte a été pris en application de l'article 26 de la loi.

On notera cependant que plusieurs dispositions importantes de la loi du 30 décembre 1996 attendent toujours leurs textes d'application :

l'article 21 qui prévoit, d'une part, qu'avant le 1er janvier 2000 les spécifications du fioul domestique, du gazole, de l'essence et des supercarburants devront être redéfinies et, d'autre part, que ces substances devront comporter un taux minimal d'oxygène ;

l'article 24, qui dispose que dans les deux ans suivant la publication de loi, les flottes de véhicules de transport en commun gérées par les collectivités publiques utilisent des carburants dont le taux en oxygène est relevé ;

- enfin, l'article 27 aux termes duquel un arrêté interministériel agrée les systèmes de réduction des émissions polluantes qui, installés sur des véhicules acquis entre 1991 et 1996, bénéficient d'une aide à l'achat qui peut atteindre 8.000 francs par véhicule.

Votre Commission des Affaires économiques souhaite connaître les orientations qui présideront à la rédaction de ces futurs décrets, compte tenu de l'état d'avancement des négociations " auto-oil " tendant à la définition de normes européennes relatives aux carburants.

2. Encourager les transports " propres "

Les travaux de la Commission d'enquête du Sénat ont confirmé l'importance du développement des transports non polluants, qu'il s'agisse du véhicule électrique ou du renforcement de la consommation de GNL ou de GPL.

a) Le véhicule électrique

Malgré son coût de fabrication élevé et son autonomie limitée, le véhicule électrique présente de réels avantages en ville en termes d'émissions polluantes et de silence. Bien que des voitures particulières et utilitaires ainsi que des deux-roues soient produits en France, le nombre des immatriculations de ces véhicules ne connaît pas encore de croissance stable puisqu'il est passé de 1.304 unités en 1996 à 727 en 1997, avant de connaître un sursaut au 1er trimestre 1998 (600 véhicules).

L'Etat accorde pourtant une aide substantielle à l'achat de véhicules électriques depuis 1995. L'achat de deux-roues électriques par les particuliers fait l'objet d'un prime de 2.000 francs. La loi de finances pour 1995 puis la loi sur l'air ont, en outre, prévu un amortissement sur douze mois des véhicules électriques ainsi que des accumulateurs nécessaires à leur fonctionnement. Des aides de 2.000 à 16.000 francs sont également versées aux collectivités locales, en fonction de la charge utile des véhicules qu'elles acquièrent.

L'annonce par Toyota de la fabrication de son véhicule électrique sous le nom de " Prius " à la cadence de 2.000 véhicules par mois est un signe du retard que prend peu à peu notre pays sur ce créneau.

b) Le véhicule à gaz de pétrole liquéfié

Un autre espoir tient à l'utilisation croissante du véhicule à gaz de pétrole liquéfié. Ses avantages sont connus : technologie éprouvée, logistique minimale, prix hors taxes modéré et émissions polluantes nettement inférieures aux normes actuelles, qui en font une alternative aux véhicules " classiques ". Moyennant l'installation d'un kit dont le coût varie de 10.000 à 18.000 francs, les véhicules à essence peuvent être transformés en véhicules bicarburation essence-GPL, par l'adjonction d'un second réservoir. Certains constructeurs, dont Renault, produisent même des véhicules neufs bicarburation dotés d'un réservoir intégré. Depuis 1996, quatre mesures ont donné un " second souffle " à la consommation de GPL qui était passée de 66.000 à 21.000 tonnes entre 1993 et 1995. Il s'agit de :

- la réduction de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) qui a permis de ramener le prix du GPL au litre à un niveau inférieur de 40 % à celui du gazole ;

l'amortissement exceptionnel sur douze mois des véhicules utilisant le GPL ;

- la récupération de la TVA à 100% pour les véhicules de fonction ou de société ;

- la possibilité ouverte aux conseils généraux d'exonérer de vignette les véhicules " propres " à compter de 1998.

La consommation de GPL, qui a atteint 90.000 tonnes en 1997, pourrait s'élever à 150.000 tonnes cette année selon le Conseil national des professions automobiles. Selon la même source, le réseau des distributeurs de GPL atteindra 2.000 stations en 2002, grâce au versement d'aides à la construction de cuves et d'installations. De même, le nombre de véhicules fonctionnant au GPL pourrait s'élever à 400.000 au tournant du siècle. Ces prévisions optimistes doivent cependant être nuancées par une comparaison avec l'étranger. Notre pays enregistre, en effet, un certain retard par rapport à ses partenaires : un million de véhicules utilisent le GPL en Italie et 600.000 véhicules en consomment aux Pays-Bas.

Votre Commission des Affaires économiques recommande une poursuite de l'effort accompli en faveur du gaz de pétrole liquéfié.

c) Le gaz naturel pour véhicules

Doté d'un net avantage comparatif en termes d'émissions de polluants, le gaz naturel pour véhicules (GNV) est cependant bridé dans son développement par des contraintes spécifiques (réduction de la puissance des véhicules, stockage sous pression, autonomie plus limitée, coût d'adaptation des véhicules supérieur à celui du GPL...).

Il semble cependant adapté à l'équipement de flottes captives telles que les autobus, d'autant que son utilisation est susceptible d'être mise en oeuvre sans nouvelles avancées technologiques.

Reste à savoir si les dispositions de la loi sur l'air (réduction de la taxe sur le gaz naturel) suffiront pour assurer son développement. Beaucoup reste à faire puisque l'on ne compte que 17.000 véhicules de ce type en France, dont 4.000 à la RATP.

Votre commission des affaires économiques souhaite que le gouvernement encourage l'utilisation de cette source d'énergie par les transports collectifs.

d) De nouveaux encouragements fiscaux

L'article 31 du projet de loi de finances pour 1999 prévoit d'étendre aux véhicules fonctionnant en bicarburation et aux accumulateurs le régime d'amortissement exceptionnel sur douze mois dont bénéficient déjà les automobiles non polluantes fonctionnant en monocarburation.

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de sa Commission des Finances, un amendement de Mme Nicole Bricq (article additionnel après l'article 31) prévoyant l'exonération des véhicules fonctionnant en bicarburation de la moitié du montant de la taxe sur les véhicules de sociétés. Cette taxe s'élève actuellement à 6.800 francs pour les véhicules de 7 chevaux fiscaux et moins, et à 14.800 francs pour les véhicules de 8 chevaux fiscaux et plus.

L'Assemblée nationale a également diminué de 15 % le taux de la TIPP sur l'aquazole, constitué d'un mélange émulsionné de 15 % d'eau, d'additif et de gazole, utilisé par les bus urbains et qui permet une réduction des émissions de NOX, de CO2 et de particules solides (article additionnel après l'article 18).

Elle a enfin porté de 6.500 à 8.000 litres par an le volume de GPL exonéré de TIPP dont disposent les chauffeurs de taxi, afin de rendre l'utilisation de ce carburant plus attractive (article additionnel après l'article 18).

3. Donner un nouvel élan à la politique de maîtrise de l'énergie

Après la publication du rapport d'évaluation sur la politique de maîtrise de l'énergie, réalisé sous l'égide du Comité interministériel de l'évaluation et du Commissariat au Plan, le Secrétaire d'Etat à l'Industrie a présenté, en février 1998, les grandes lignes d'une politique de relance des efforts de maîtrise de l'énergie. Cette initiative politique est accompagnée, au plan financier, d'un accroissement substantiel des moyens de l'Agence pour le Développement et la Maîtrise de l'Energie (ADEME).

a) Le rapport de l'instance d'évaluation de la politique de maîtrise de l'énergie (1973-1993)

Comme le relève l'ingénieur général Yves Martin, qui présidait l'instance d'évaluation de la politique de maîtrise de l'énergie, dans sa préface au rapport8(*), la France a besoin de conduire une politique de maîtrise de l'énergie de longue haleine, même si les prix de l'énergie n'y incitent guère actuellement. Or, la politique de maîtrise de l'énergie, lancée en 1974, a été plus conjoncturelle que structurelle. Pourtant, comme le souligne Y. Martin :

" [...] la demande d'énergie a une élasticité forte, mais des temps de réponse plus longs encore que ceux de l'offre : nos besoins en énergie dans un demi-siècle dépendent largement des choix peu réversibles que nous faisons aujourd'hui en matière d'immobilier, de transports, d'urbanisme et d'aménagement du territoire. Il convient d'anticiper très à l'avance, dans tous ces domaines, l'évolution des coûts de l'énergie. " En outre, les progrès réalisés en matière d'extraction pétrolière " n'éloignent pas le mur des ressources ultimes de pétrole qui sont à notre disposition, ils nous permettent d'aller plus vite, avec plus d'insouciance, dans ce mur. " Enfin, " une autre bonne raison de mener une politique forte de maîtrise de l'énergie tient à la place majeure [...] qu'occupe le nucléaire dans notre politique énergétique. [...] beaucoup de ceux qui [le] rejettent aujourd'hui comme une facilité dangereuse pourraient [...] l'accepter comme un mal nécessaire s'il était couplé à une maîtrise de l'énergie vigoureuse qui en limite le développement. "

Selon l'instance d'évaluation, une politique structurelle de maîtrise de l'énergie devrait notamment : 

pallier la " myopie " du marché de l'énergie fossile en intégrant, par la fiscalité, dans le prix de cette énergie, les externalités et les coûts futurs. Cette observation, à laquelle a adhéré la Commission d'enquête du Sénat sur la politique énergétique, vaut spécialement pour les transports dont les externalités négatives (coût des infrastructures, des accidents de la route et du bruit) sont plus nombreuses et plus élevées que pour les installations de combustion.

encourager la recherche-développement, afin d'accroître l'efficacité énergétique des équipements utilisateurs d'énergie ;

fournir aux utilisateurs d'énergie les informations nécessaires à l'optimisation de leurs investissements et de leur comportement (informations sur la consommation des matériels, versement d'aides en cas de recours à des bureaux d'étude et aides à la démonstration) ;

doter l'administration centrale - notamment le ministère des transports - d'une organisation permettant d'intégrer la maîtrise de l'énergie dans les politiques fiscales ou sectorielles, telles que celles des transports, du logement, de l'urbanisme, de l'aménagement du territoire, qui ont un fort impact sur la consommation d'énergie ;

doter l'ADEME de moyens humains et financiers stables et doubler le niveau de ses budgets d'intervention et de recherche qui n'ont pas évolué depuis 1993.

b) Les orientations de la politique du Gouvernement

Le secrétaire d'Etat à l'industrie a présenté une stratégie qui se fonde sur l'efficacité économique des mesures prises, la permanence dans l'action et l'ouverture du champ des options énergétiques. Pour ce faire, il a notamment été décidé de : 

poursuivre l'application de la loi sur l'air (cf. ci-dessus) 

promouvoir l'aide à la décision des utilisateurs d'énergie, en ouvrant les fonds régionaux d'aide aux conseils gérés par les DRIRE destinés aux PMI, aux audits énergétiques et en favorisant ces audits avant la construction de bâtiments appartenant à l'Etat ; 

- soutenir les technologies éoliennes parvenues à maturité. Le programme Eole 2005 tend ainsi à doter la France d'une production de 250 à 500 MW en sept ans, tandis qu'EDF est appelé à accroître ses interventions en matière d'énergies renouvelables (cf. ci-dessous) ; 

Le Gouvernement prévoit également, outre l'application de la loi sur l'air : 

- une association de l'ADEME et d'EDF dans le cadre d'un programme de maîtrise de la demande d'électricité (par la diffusion de lampes à basse consommation dans le secteur résidentiel, ainsi que par des économies dans le domaine industriel (moteurs destinés au pompage et à la ventilation ; technologies du froid et de l'air comprimé) ; 

- un renforcement des aides aux énergies renouvelables, par l'amélioration des conditions d'achat de l'électricité, par la mise en oeuvre d'aides à l'installation de chauffe-eau solaires et par l'électrification de sites isolés par production photovoltaïque ; 

- par le lancement d'un programme de valorisation de l'utilisation énergétique du biogaz ; 

- par la valorisation des déchets de la filière bois.

Au total, l'objectif serait d'améliorer l'efficacité énergétique de 1 % par an, comme c'était le cas avant 1990.

Votre Commission des Affaires économiques souscrit à la relance de la maîtrise de l'énergie, tout en souhaitant une sensibilisation accrue des producteurs d'appareils électroménagers aux enjeux de cette politique.

c) Un renforcement de l'action de l'ADEME

1998 restera une année charnière pour l'Agence de l'Environnement et de la Maîtrise de l'Energie (ADEME) dont l'équipe de direction a été renouvelée afin de définir une nouvelle stratégie d'action reposant sur des moyens renforcés.

(1) Le budget de l'ADEME

A l'issue du Comité interministériel sur le nucléaire de février 1998, le Premier ministre a annoncé la mise en place d'un financement pérenne, de l'ordre de 500 millions de francs par an, au profit de l'Agence. Le projet de loi de finances pour 1999 traduit cette volonté. Au titre des crédits du secrétariat d'Etat à l'industrie, le chapitre Interventions (n° 62-92) est doté de 242 millions de francs en autorisations de programme et de 249,5 millions de francs en crédits de paiement, soit un triplement des crédits par rapport au budget 1998. Quant aux crédits de fonctionnement de l'Agence, ils s'élèvent à 97 millions de francs, soit un million de plus qu'en 1998.

Parallèlement, l'article 30 du projet de loi de finances pour 1999 prévoit la création d'une taxe générale sur les activités polluantes. Elle se substituera aux cinq taxes que percevait précédemment l'ADEME : taxe sur les activités concourant à la pollution atmosphérique, sur les déchets ménagers, sur les déchets industriels et spéciaux, sur les huiles de base et sur les nuisances sonores. Son montant, estimé à 1.935 millions de francs en 1999, sera versé au budget général. Il est en hausse de plus de 500 millions de francs par rapport à 1998, ce qui correspond à l'accroissement des moyens budgétaires mis par ailleurs à la disposition de l'ADEME comme l'avait annoncé le Premier ministre.

Votre Commission des Affaires économiques qui a émis un avis défavorable à la création de la la taxe sur les activités polluantes souhaite que le Gouvernement s'engage à ce que la budgétisation du produit de cette taxe ne débouche pas, dans les années à venir, sur une réduction de la subvention de l'ADEME.

(2) Les activités de l'ADEME

L'action de l'ADEME intéresse aussi bien le développement des énergies renouvelables que l'utilisation rationnelle de l'énergie.

Les énergies renouvelables

Le Programme Bois, Energie, Développement Local (PBEDL)
, lancé en 1994, a permis d'aider plus d'une centaine de chaufferies au bois, correspondant à une puissance totale installée de 82,7 MW.

Le programme de production d'électricité issue des énergies nouvelles et renouvelables a permis l'électrification par système photovoltaïque ou éolien de 1.000 sites isolés, en métropole et dans les départements d'outre-mer. Le programme Eole 2005, qui tend à porter la puissance du parc éolien français entre 250 et 500 MW en sept ans, a progressé (la puissance totale installée s'élevait à 77 MW fin 1997). Un quart du programme solaire thermique, destiné à l'installation de 20.000 chauffe-eau solaires dans les départements d'outre-mer, est désormais réalisé.

Votre commission des affaires économiques rappelle, en outre, que la commission d'enquête sur la politique énergétique de la France observant que " l'existence d'une entreprise monopolistique avait été peu favorable au développement de petits projets locaux [...] et que dans les communes où l'électricité est distribuée par des régies locales, de petites unités avaient vu le jour qui s'étaient avérées parfaitement compétitives " avait en conséquence souhaité que ces expériences se développent.

L'utilisation rationnelle de l'énergie

Parmi les programmes menés par l'ADEME, on retiendra celui tendant à l'optimisation énergétique dans le secteur des transports par l'aide à l'achat de véhicules électriques ou utilisant le gaz naturel et l'encouragement de l'utilisation de véhicules performants (aide à l'investissement dans le secteur du transport combiné).

III. LA SITUATION DES GRANDS OPÉRATEURS FRANÇAIS

A. LA PRODUCTION D'ÉLECTRICITÉ

1. Situation et résultats d'EDF

A cause de la douceur exceptionnelle du climat en 1997, EDF a enregistré une baisse de la consommation de 4 Twh par rapport à 1996. De ce fait, la production totale a atteint 442,5 Twh. Conformément aux dispositions du contrat d'entreprise, les tarifs de l'électricité ont été réduits de 4,6 % en avril 1997, pour toutes les catégories de clientèle. Cette réduction a coûté environ 3,6 milliards de francs à EDF. Le chiffre d'affaires de l'opérateur public, est, en conséquence, passé de 191,1 à 186,5 milliards de francs.

Au cours de l'exercice 1997, le bilan d'EDF a fait l'objet de restructurations importantes, destinées à définir le statut patrimonial des ouvrages de transport d'électricité qui lui appartiennent. Afin de contribuer au désendettement d'EDF, les capitaux propres ont été portés de 24,2 à 72,9 milliards de francs, grâce à des dotations en capital (51 milliards de francs) et des réserves. Consacrés pour près des 2/3 au transport et à la distribution, les investissements sont réduits à 29 milliards de francs environ, contre 36,1 milliards de francs auparavant. Quant au résultat net comptable, il passe de 1,87 à 1,54 milliard de francs, étant entendu qu'EDF a acquitté 3 milliards de francs d'impôt sur les sociétés. Le désendettement d'EDF a considérablement progressé. La dette qui atteignait 132,9 milliards de francs fin 1996, a été réduite de 8,5 milliards de francs. L'objectif reste de ramener la dette à environ 100 milliards de francs en l'an  2000.

L'année 1998 a est marquée par la réorganisation interne d'EDF. Dans un programme de travail intitulé : " Vers le client, le compte à rebours européen ", l'opérateur public s'est fixé quatre objectifs principaux :

- tourner toute l'entreprise vers le client ;

- conforter l'outil de production ;

- faire de l'Europe le marché domestique ;

- impulser une nouvelle dynamique sociale.

2. La réforme de l'obligation d'achat d'électricité aux producteurs indépendants

L'année 1997 a été marquée par la réforme des conditions d'achat de l'électricité aux producteurs indépendants. Le décret du 20 mai 1955 modifié impose à EDF et aux distributeurs non nationalisés l'obligation de passer des contrats d'achat de l'électricité produite par les producteur autonomes. Cette obligation s'applique à l'énergie produite par des techniques de cogénération et des installations utilisant, à titre exclusif ou principal, des énergies renouvelables ou des déchets.

Le contrat d'entreprise signé par l'Etat et EDF prévoit des modalités d'achat destinées à favoriser ces formes de production de courant.

La cogénération

Le nouveau contrat d'achat, approuvé en mars 1997, détermine la rémunération des cogénérateurs sur une période de 12 ans, ce qui correspond à la durée d'amortissement de leurs installations.

Cette rémunération est fonction :

- des " coûts évités " de développement du système électrique ;

- des économies d'énergie primaire que réalisent certaines installations.

Le cogénérateur a la faculté de vendre l'intégralité de sa production à EDF et de racheter la part qu'il consomme, ce qui lui évite de payer les pénalités de dépassement de puissance qu'il aurait à acquitter en cas de défaillance de son installation.

La cogénération fournit actuellement 3 % de la capacité du parc français de production électrique. Même si elle ne pourra se substituer aux principales sources d'énergie, elle mérite d'être développée.

La petite hydroélectricité

L'ensemble des producteurs autonomes d'électricité hydraulique dotés d'installations de moins de 8 MVA représentent une puissance installée de 1.000 MW. Le nouveau contrat d'achat fixe leurs modalités de rémunération sur 15 ans, en tenant compte des " coûts évités " et du coût initial de l'investissement hydro-électrique.

Votre Commission des affaires économiques se félicite de ces innovations qui favorisent le recours à des énergies renouvelables et les économies d'énergie.

3. La réduction de la TVA sur les abonnements de gaz et d'électricité

L'article 19 du projet de loi de finances prévoit d'assujettir au taux réduit de TVA -soit 5,5 %- au lieu du taux normal de 20,6 %, les abonnements relatifs aux livraisons d'électricité et de gaz combustible.

Le coût de cette mesure est estimé à 4 milliards de francs.

B. LE SECTEUR GAZIER

Comme le relève un ouvrage9(*) récemment publié, le gaz naturel pourrait, par son abondance et sa propreté, connaître un " âge d'or " dans les années à venir. A n'en pas douter, l'opérateur gazier français a une carte maîtresse à jouer dans la compétition internationale.

1. Evolution de l'activité et des résultats de GDF

Des résultats satisfaisants en 1997

Les ventes de gaz ont diminué l'an passé, tant à cause de la baisse des prix du fioul et de l'électricité que du fait d'un hiver doux et pluvieux. L'appréciation du dollar et la montée des cours du gaz brut ont suscité une hausse des coûts d'approvisionnement de près de 25 %. La facture gazière a crû de 17 %, passant de 17,6 à 20,3 milliards de francs. Cet accroissement du coût des ressources n'a pas été intégralement compensé par les augmentations de tarif aux particuliers de mai et de novembre 1997, qui se sont respectivement élevées à 3,5 % et 3 %, ni par le relèvement des tarifs industriels (+0,3 centimes/Kwh en février).

Le chiffre d'affaires de Gaz de France s'est élevé à 55,217 milliards de francs (+1,7 %), bien que les ventes corrigées à climat moyen se soient contractées de 417 Twh en 1996 à 412 Twh en 1997. Compte tenu du différentiel de variation entre les prix du gaz à l'achat (+16 %) et à la vente (+4 %), la marge unitaire à baissé, entraînant une réduction de la marge brute de 1,7 milliard de francs. En conséquence, le résultat net est passé de 2,563 milliards à 1,528 milliard de francs entre 1996 et 1997. La situation financière de GDF continue néanmoins de s'assainir. L'entreprise a réduit son taux d'endettement de 96 % à 85 %. Les capitaux propres (inexistants en 1984) ont atteint 15 milliards de francs. La capacité d'autofinancement (7,7 milliards de francs) a permis de financer l'ensemble des investissements (6,8 milliards de francs).

GDF a intensifié son action commerciale : 122.230 nouveaux clients lui ont passé commande. Ce mouvement a été particulièrement sensible dans la grande industrie, notamment à cause des nouvelles conditions de rachat par EDF de l'électricité produite par cogénération. GDF a également renforcé ses activités de transit de gaz grâce à des accords avec les entreprises italiennes SNAM et ENEL. Il a aussi pris le contrôle de la première entreprise italienne du secteur climatique et thermique, AGIP SERVIZI.

Des prévisions positives pour 1998

Les conditions climatiques observées en 1998 ne sont pas plus favorables à la consommation de gaz naturel que celles de 1997. Cependant, à la différence de l'année passée, les prix du gaz à la production ont baissé, ce qui a permis d'opérer des baisses de tarifs de 2,5 % en mai et de 0,4 et 0,25 centime/kWh respectivement en avril et en juillet pour la consommation domestique. Une nouvelle baisse des tarifs de 2,5 % est prévue à compter du 1er novembre 1998.

La desserte gazière se renforce grâce à la création de 350 concessions nouvelles en 1998 (contre 268 en 1997 et 220 en 1996).

La société envisage d'atteindre un chiffre d'affaires de 57,6 milliards de francs et un résultat net de 2,6 milliards de francs. Cette amélioration des comptes permettrait de renforcer les capitaux propres, qui atteindraient alors 17,7 milliards, et de poursuivre la réduction de l'endettement (aux alentours de 11,4 milliards de francs) en 1998.

Au plan industriel, 1998 sera marquée par l'entrée en service du gazoduc NORFRA qui achemine directement le gaz norvégien à Dunkerque. Long de 840 kilomètres, c'est le plus grand gazoduc sous-marin du monde. Il permettra d'acheminer jusqu'à 15 milliards de mètres-cubes de gaz à compter de 2005. Un nouveau réseau terrestre, l'artère des Hauts de France, acheminera le gaz norvégien destiné au réseau français. La réalisation de cet équipement va de pair avec la conclusion d'accords de transit avec l'Espagne et l'Italie.

2. La desserte gazière

L'article 50 de la loi du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier fait suite à une mise en demeure adressée par la Commission européenne à la France au sujet d'un abus de position dominante commis par Gaz de France. L'établissement public se fondait, en effet, sur le monopole que lui confère la loi de nationalisation du 8 avril 1946, pour s'opposer à l'intervention d'autres distributeurs dans des zones non desservies, alors même qu'il n'envisageait pas de les approvisionner lui-même. Dans ces conditions, les 17 distributeurs de gaz naturel qui n'avaient pas été nationalisés en 1946 et qui desservaient 174 communes l'an passé ne pouvaient en aucune façon étendre leurs activités à des zones que GDF ne pouvait pas desservir, compte tenu de la faiblesse de la rentabilité des opérations qui y étaient projetées par rapport au taux minimal fixé par une circulaire ministérielle.

L'article 50 précité dispose qu'un plan de desserte gazière précisant les communes GDF aura obligation de desserte pour une période de trois ans sera établi par l'Etat en concertation avec les collectivités locales. Les préfets seront chargés d'élaborer un avant-projet de plan en fonction d'un critère de rentabilité, le plan étant définitivement arrêté par le ministre chargé de l'énergie. Le texte prévoit que les communes non encore desservies et non inscrites au plan de desserte pourront faire appel à un autre opérateur agréé par le ministre. Elles auront la faculté de constituer des régies ou des sociétés d'économie mixte dont le capital devra être détenu à 30 % aux moins par l'Etat ou un établissement public.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, GDF a été autorisé à accroître son programme d'investissement 1998-1999 de 400 millions de francs. Cette augmentation permettra de desservir 1.200 nouvelles communes, soit un cinquième de celles que l'opérateur public approvisionne actuellement.

Votre Commission des Affaires économiques souhaiterait connaître l'état d'avancement des projets de plan de desserte gazière et du décret portant fixation des nouveaux critères de rentabilité qui s'imposeront à Gaz de France.

3. L'application du contrat d'entreprise 1997-1999

Signé le 1er avril 1997, le contrat d'entreprise liant l'Etat à GDF fixe trois grands axes à l'établissement public : la poursuite du développement national dans une optique de service public, l'accroissement de son internationalisation, le renforcement de sa structure financière.

Au titre du développement de l'entreprise en France, GDF enregistre une amélioration de la compétitivité du " coût propre corrigé ", mesure de l'évolution des coûts excluant le coût d'achat du gaz par GDF. De 1996 à 1997, le coût propre moyen du kWh a diminué de 2,9 %. Cette baisse, qui reflète des gains de productivité, a été répercutée pour plus de la moitié lors de l'établissement des tarifs-client. En matière commerciale, GDF a, par exemple, développé son offre en matière de qualité et de sécurité des installations intérieures en proposant systématiquement un diagnostic à tous ses clients.

En ce qui concerne les missions d'intérêt général, GDF a renforcé la sécurité de ses approvisionnements en négociant des contrats de gaz provenant du Royaume-Uni, et en signant, outre l'accord de transit de gaz norvégien avec la SNAM, un accord d'échange de gaz nigérian avec l'opérateur italien ENEL.

On notera que, compte tenu de l'abaissement du ratio d'endettement à 85 % en 1997, l'objectif fixé par le contrat d'entreprise -qui tend à ramener ce ratio à 45 % en 1999- est toujours susceptible d'être atteint.

C. LE SECTEUR PÉTROLIER

L'année 1998 a été marquée par l'existence d'une production de pétrole brut excédentaire, notamment due à la crise asiatique, et par une chute des cours (12 dollars en mars 1998) que les efforts de l'OPEP ont été impuissants à contenir. Cette situation a causé des problèmes graves aux pays producteurs, qui ont souvent misé leur développement sur l'accroissement de leurs exportations pétrolières. En France, l'année est marquée par la réforme de la fiscalité, l'adoption de la directive sur la qualité des carburants et la question de l'aide aux petites stations-service.

1. La réforme de la fiscalité des hydrocarbures

Outre la suppression du prélèvement sur les bénéfices des entreprises exploitant des gisements d'hydrocarbures (article 34), le projet de loi de finances comporte des dispositions importantes destinées à diminuer l'écart relatif de la fiscalité entre gazole et super.

a) Un recours excessif au diesel encouragé par la fiscalité

L'écart français de taxation entre le super sans plomb et le gazole (1,43 franc par litre) est le plus élevé de l'Union européenne. Comme l'a relevé la Commission d'enquête du Sénat sur la politique énergétique, cette situation entraîne un taux de diésélisation du parc de véhicules automobiles français de 38,1 %, contre 14,6 % en Allemagne et 10,3 % en Italie. Outre des conséquences néfastes en termes d'émission de particules polluantes, cette situation présente deux inconvénients majeurs. Elle aboutit à un manque à gagner de 7 milliards de francs pour l'Etat causé par une perte de recettes fiscales et elle met à mal l'équilibre du système de raffinage. La France a dû importer 8 millions de tonnes (Mt) de gazole au prix fort, alors qu'elle produit 3 millions de tonnes d'excédent d'essence.

b) Une réforme progressive

L'article 18 du projet de loi prévoit une modification des tarifs des taxes intérieures de consommation sur les produits pétroliers et le gaz naturel ainsi qu'un remboursement de TIPP aux transporteurs routiers. Le Gouvernement souhaite obtenir un alignement de l'écart de taxation entre le gazole et le supercarburant sans plomb sur l'écart moyen dans l'Union européenne en sept ans. Il a également mis en place un mécanisme spécifique destiné à éviter de pénaliser le transport public de marchandises qui utilise principalement du gazole. En pratique, le texte prévoit le remboursement d'une fraction de la hausse de la TIPP pour certaines utilisations professionnelles.

2. L'enjeu de la directive sur la qualité des carburants

Respectivement lancés en 1992 et en 1997, les programmes Auto-oil I et Auto-oil II ont été conduits, de façon tripartite, par la Commission européenne, les pétroliers et les constructeurs automobiles. Ils sont à l'origine des travaux préparatoires à l'élaboration de deux directives respectivement consacrées à la diminution des émissions et à la composition des carburants. Ils tendent à réduire la concentration de polluants dans l'air en milieu urbain.

Le Parlement européen a fortement amendé, en avril 1997, les propositions émanant de la Commission et du Conseil des ministres. Il a, notamment, souhaité que des normes plus sévères soient instaurées en matière d'émissions de soufre, de benzène et de composés aromatiques, et voté l'interdiction de la commercialisation de l'essence plombée à compter du 1er janvier 2000. De ce fait, le coût total du programme, fixé initialement à 12 milliards d'euros, était susceptible de se monter à 50 milliards d'euros pour l'ensemble de l'Union.

Au cours des négociations, notre secrétariat d'Etat à l'industrie s'est déclaré soucieux de trouver une position commune qui permette de donner une visibilité à l'industrie en fixant les normes applicables en l'an 2000 et de prendre le temps nécessaire pour éviter d'imposer des investissements importants au secteur du raffinage d'ici à 2005.

Après dix semaines de débat, les instances de l'Union sont parvenues à un accord. Il en résulte que les spécifications de la position commune du Conseil pour l'an 2000 ont finalement été adoptées. Pour 2005, les valeurs retenues initialement à titre indicatif auront finalement un caractère obligatoire.

Au 1er janvier 2000

Les teneurs maximales de l'eurosuper en benzène et soufre seront réduites par rapport au niveau actuellement admis tandis que les teneurs en oléfine et en substances aromatiques feront l'objet d'une limitation. La teneur maximale du gazole en soufre sera aussi réduite et une limite à sa teneur en polyaromatiques entrera en vigueur. La vente d'essence plombée sera interdite.

Il semble avéré que l'entrée en vigueur de la directive, si elle est compatible avec des investissements modérés dans le secteur du raffinage, y favorisera nombre de restructurations à compter de l'an 2000. Certaines études prévoient même la fermeture de 10 à 20 raffineries en Europe dans les prochaines années. Votre Commission des Affaires économiques souhaite que le Gouvernement se préoccupe de la situation de l'industrie du raffinage et l'aide à opérer d'inéluctables transformations.

Au cours d'une seconde étape, préparée entre 2000 et 2005, les teneurs en soufre et en substances aromatiques du gazole et du supercarburant seront limitées.

A l'occasion de la discussion de ces deux projets de directives, le Parlement européen a souhaité la préparation d'une directive fiscale favorisant le recours aux carburants propres.

3. Le problème récurrent du maintien des petites stations-services

Dans son rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 1998, votre rapporteur s'était inquiété de la disparition des petites stations-service. Il constate, avec regret, que ce mouvement ne semble pas prêt de prendre fin. Or, l'heure est grave : il ne restait plus que 17.500 stations en 1997, sur les 36.000 que comptait la France en 1985. Même si la croissance du nombre de points de vente au sein de la grande distribution s'est ralentie (+0,7 % en 1997, contre +3,7 % en 1996), il n'en demeure pas moins que leur part de marché s'élève à environ 51 % actuellement. Cette disparition progressive des petits points de vente de carburant est observée avec appréhension par les élus des zones à faible densité de population.

Dans ce contexte, l'application des mesures d'aides consécutives à l'adoption de la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la protection du commerce et de l'artisanat, dont notre collègue le sénateur Jean-Jacques Robert fut le rapporteur au Sénat, et de la loi de finances pour 1997 est d'autant plus urgente. Ces textes ont, en effet, prévu l'obtention d'une autorisation spéciale pour l'implantation des stations-services, à proximité des centres commerciaux ainsi que la perception d'une taxe additionnelle à la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat destinée à venir en aide aux petites stations-service. Depuis lors, les décrets du 15 mai 1997 et du 2 mars 1998 ont fixé le taux et les modalités de répartition du produit collecté. La loi prévoit cependant qu'un arrêté interministériel fixe le plafond des ressources affectées au Comité professionnel de distribution des carburants (CPDC), l'organisme chargé de la répartition des fonds.

Votre Commission des Affaires économiques déplore que les problèmes de fonctionnement du CPDC et le retard pris dans la publication de l'arrêté interministériel précité n'aient toujours pas permis de soutenir les petits détaillants -deux ans après la création des mécanismes d'aides précités-.

D. LE SECTEUR CHARBONNIER

L'activité et les résultats des Charbonnages de France en 1997-1998 et leurs perspectives pour 1999

En 1997, dernier exercice connu, le chiffre d'affaires de CDF a atteint 3,489 milliards de francs, le résultat d'exploitation 2,8 milliards et le résultat final -6,5 milliards de francs. L'endettement de l'entreprise, qui était de 27,7 milliards en 1996, atteint 29,3 milliards de francs en 1997. En 1999, l'aide de l'Etat au Charbonnages de France reste au même niveau qu'en 1998. Elle s'élève à 5,35 milliards de francs, et se décompose en une subvention budgétaire de 2,5 milliards et une dotation en capital de 2,52 milliards de francs.

La production charbonnière passera de 5,7 à 5,15 millions de tonnes entre 1998 et 1999, parallèlement à la baisse des effectifs (celle-ci était de -10,32 % en 1997).

 La reconversion des zones minières

La fermeture des sites de La Mure et de Forbach en 1997 pose de nouveau le problème de la reconversion des friches industrielles consécutives à l'arrêt de l'activité charbonnière, en particulier dans la région Nord-Pas-de-Calais où est situé l'essentiel des 5.000 hectares concernés. Conformément aux dispositions du code minier, qui prévoit que les Charbonnages de France doivent prendre les mesures appropriées pour traiter les zones charbonnières, le Gouvernement a demandé, par lettre du 5 mai 1998, à l'opérateur public de pourvoir à la remise en état des sites. La requalification des friches industrielles constitue d'ailleurs l'un des objectifs du contrat de plan. La maîtrise d'ouvrage est assurée par l'établissement public foncier Nord-Pas-de-Calais.

 La question des effondrements miniers

Le 17 juin dernier, votre Commissions des Affaires économiques a approuvé les conclusions du rapport de notre collègue Jean-Marie Rausch sur six propositions de lois relatives à la responsabilité et à la prévention des dommages consécutifs à l'exploitation minière10(*).Cette question -qui n'intéresse d'ailleurs pas exclusivement les mines de charbon- résulte de la multiplication des effondrements miniers, consécutifs à l'arrêt de l'exploitation du sous-sol tels que ceux qui se sont récemment produits à Auboué et Moutiers. Le rapport de notre collègue a bien cerné les problèmes posés par l'indemnisation des personnes victimes de sinistres, notamment à cause de l'existence de clauses exonérant les exploitants miniers de leur responsabilité dans les actes de vente de leur ancien patrimoine immobilier.

Votre Commission des Affaires économiques souhaite que, conformément au contenu de la communication du secrétaire d'Etat à l'industrie du 28 janvier 1998, le Gouvernement mette en place un mécanisme d'indemnisation et élabore un texte prenant en compte les conséquences de la fermeture des mines.

*

* *

En conclusion, votre rapporteur pour avis constate que la politique de l'énergie française est empreinte d'une grande continuité. Beaucoup des conclusions présentées par la Commission d'enquête du Sénat sur la politique énergétique de la France sont, mutatis mutandis, partagées par le Gouvernement et la majorité des membres du Parlement.

Pérennité de la politique nucléaire, relance de la maîtrise de l'énergie, souci de respecter les engagements souscrits à Kyoto : tous ces éléments font l'objet d'un consensus qui conduit votre rapporteur pour avis à vous demander d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits inscrits au titre du ministère de l'industrie pour la politique de l'énergie.

*

* *

EXAMEN EN COMMISSION

Dans sa réunion du mercredi 18 novembre 1998, la commission des Affaires économique a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean Besson sur les crédits consacrés à l'énergie dans le projet de loi de finances pour 1999.

M. Jean Besson, rapporteur pour avis, a tout d'abord rappelé que l'année 1997 avait été marquée par un ralentissement de la consommation d'énergie partiellement compensé par l'appréciation du dollar et que la facture énergétique française (différence entre les importations et les exportations) s'était élevée, en conséquence, à 86 milliards de francs, en hausse de 8 %.

Il a ensuite évoqué les principales dispositions de la directive sur le marché intérieur de l'électricité, en notant que l'on pouvait s'attendre à une ouverture du marché plus rapide que ne le prévoyait ce texte. Il a jugé souhaitable de faire évoluer le champ de compétences d'EDF et de porter une attention particulière à la définition du service public de l'électricité, aux obligations spécifiques que supportera EDF, au fonctionnement du " fonds des charges d'intérêt général " destiné à assurer le financement de ces obligations, et à la prise en charge des retraites des agents d'EDF.

Mentionnant les préoccupations des autorités concédantes chargées du réseau électrique de distribution, le rapporteur pour avis a souhaité que celles-ci soient associées aux travaux de l'instance nationale de régulation et à la gestion du fonds des charges d'intérêt général, tout en soulignant qu'il n'était pas souhaitable de budgétiser le fonds d'amortissement des charges d'électrification (FACE).

Après avoir rappelé l'économie générale de la directive " gaz ", signée en 1998, il s'est félicité des avancées figurant dans le texte définitif, par rapport aux projets initiaux, citant notamment l'introduction de mesures spécifiques pour les contrats d'approvisionnement à long terme, la possibilité de maintenir le monopole de distribution du Gaz de France (GDF) dans les zones qu'il dessert et la fixation du niveau initial d'ouverture du marché gazier à 20 %. Il a souhaité qu'une seule autorité soit chargée de la régulation du marché de l'électricité et de celui du gaz.

M. Jean Besson, rapporteur pour avis, a estimé qu'exception faite de la fermeture de Superphénix, les principaux axes de la politique énergétique faisaient l'objet d'un consensus politique.

Il a jugé opportune la décision de poursuivre le programme nucléaire et les recherches sur les réacteurs à eau pressurisée, ainsi que les études sur la gestion de l'aval du cycle nucléaire (transmutation des éléments à vie longue, stockage en couches géologiques profondes, entreposage de longue durée en surface), et a relevé avec satisfaction l'annonce d'un projet de loi relatif à la qualité et à la transparence du contrôle de l'industrie nucléaire.

Rappelant que la France avait souscrit aux accords de Kyoto, il a ensuite évoqué la relance de la politique de maîtrise de l'énergie destinée à mieux respecter l'environnement, et dit son souhait de voir le Gouvernement s'engager sur le maintien du montant de la subvention de l'ADEME dans les années à venir.

S'agissant de la situation financière des grands opérateurs français, il a indiqué que le chiffre d'affaires et le résultat net d'EDF s'élevaient respectivement à 186 et à 1,5 milliard de francs et que ceux de GDF atteignaient respectivement 55 et 1,5 milliard de francs. Le chiffre d'affaires des Charbonnages de France, a-t-il précisé, s'élève à 3,4 milliards de francs et l'aide de l'Etat reste stable, au niveau de 5,3 milliards de francs.

Il a souhaité connaître l'état d'avancement des projets de plan de desserte gazière prévus par la loi du 2 juillet 1998.

S'agissant du secteur des hydrocarbures, il s'est félicité de la hausse progressive de la taxe intérieure sur les produits pétroliers applicable au gazole, qu'avait recommandée la commission d'enquête du Sénat sur la politique de l'énergie, avant de souligner la nécessité de venir rapidement en aide aux petites stations-service. Il a, par ailleurs, souligné la gravité du problème des affaissements miniers.

Le rapporteur pour avis a ensuite proposé à la commission d'émettre un avis favorable à l'adoption de ces crédits, en mettant l'accent sur la grande continuité qui caractérise la politique énergétique.

Interrogé par M. Michel Mercier sur les problèmes posés par une éventuelle budgétisation du FACE, qui permet une péréquation des moyens au niveau national, M. Jean Besson, rapporteur pour avis, a observé que l'ensemble des membres du bureau de la fédération nationale des collectivités concédantes et des régies (FNCCR) étaient, quelle que soit leur appartenance politique, hostiles à sa budgétisation.

Un large débat s'est ensuite engagé à propos de l'instauration de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP).

M. Pierre Hérisson s'est déclaré très préoccupé par l'éventuelle création de cette taxe, sur la constitutionnalité de laquelle il s'est interrogé. Il a estimé que le ministre n'avait pas pris d'engagement suffisamment formel sur le maintien du montant de la subvention qui sera versée à l'ADEME à compter de 1999. Il a souligné que le taux de la taxe sur les décharges brutes, qu'acquittaient, pour une large part, les collectivités locales qui n'avaient pas encore mis en place de systèmes de tri sélectif, augmenterait de 50 % le ler janvier prochain. Il faut -a-t-il conclu- que le ministre prenne l'engagement formel de soutenir l'ADEME sur le long terme car elle permet, comme les agences de l'eau, la répartition d'une recette affectée. Si la TGAP est mise en oeuvre, a-t-il ajouté, il importe que le montant de ses ressources soit préservé, même si l'assiette de la taxe sur les décharges brutes venait à diminuer.

Déclarant partager les préoccupations du précédent orateur, M. Jean François-Poncet, président, a noté l'analogie entre la budgétisation des crédits de l'ADEME et la fiscalisation des redevances sur l'eau qu'il a jugées caractéristiques d'une forme de jacobinisme, et souligné que le Parlement n'avait reçu aucune assurance autre que verbale sur le maintien pour l'avenir des ressources de l'ADEME. Il s'est cependant déclaré disposé à voter le budget de l'énergie si la commission manifestait unanimement son hostilité au transfert vers le budget général des taxes actuellement prélevées au profit de l'ADEME.

Il a, enfin, marqué son plein accord avec les observations du rapporteur sur la politique nucléaire.

M. Jean-Pierre Plancade a déclaré partager l'analyse de M. Jean François-Poncet, président, relative à l'ADEME, et a souhaité que les délégations régionales de cette agence intensifient leur action afin d'utiliser l'ensemble de leurs ressources disponibles.

M. Jean François-Poncet, président, s'est félicité de l'aide apportée sur le terrain par l'ADEME, tout en observant, à l'instar de M. Pierre Hérisson, que certains départements avaient pris du retard dans la consommation des crédits. Revenant sur la budgétisation de la TGAP, il a estimé que celle-ci était ardemment désirée par les services de Bercy, qui s'abritaient en la circonstance, comme dans le cas des agences de l'eau, derrière une justification d'ordre écologique. Il a rappelé que, par le passé, le fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) avait été transformé en une " annexe du budget général ", destinée à en pallier les insuffisances.

M. Michel Souplet a regretté que le président de l'ADEME, qui était autrefois un parlementaire, soit désormais un fonctionnaire.

M. Dominique Braye a souligné son opposition au projet de création d'une TGAP, observant que celui-ci suscitait une opposition de tous les parlementaires, quelle que soit leur appartenance politique, et a déclaré qu'il était impossible de se satisfaire de simples déclarations d'intention sur des sujets aussi importants que l'avenir de l'ADEME ou des agences de l'eau.

M. Jean François-Poncet, président, a estimé que la commission pourrait émettre un avis favorable au vote des crédits de l'énergie si tous les groupes qui la composaient affirmaient leur opposition à cette réforme.

M. Jean Besson, rapporteur pour avis, s'est déclaré disposé à prononcer, en séance publique, une intervention très ferme sur les crédits de l'ADEME, afin de traduire l'unanimité de la commission.

M. Bernard Piras et Mme Odette Terrade ont approuvé le principe d'une telle intervention.

Puis, à l'unanimité, les membres de la commission ont émis un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs à l'énergie.




1 Voir notamment le communiqué de presse de la Fédération nationale des collectivités concédantes et des régies du 21 octobre 1998.

2 Ces clauses prévoient qu'un opérateur gazier s'engage à acheter des quantités minimales à un producteur ou à lui verser des dédommagements.

3 Sidérurgie comprise.

4 Bulletin périodique de l'Agence de l'OCDE pour l'énergie nucléaire, cité dans Enerpresse, n°7115, p.7.

5 Cf les réactions suscitées par l'interview de Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement à Libération du 23 octobre 1998.

6 CO2 - Gaz carbonique ; CH4  - Méthane ; N2O - Protoxyde d'azote ; HFC - Hydrofluorocarbone ; PFC -&nb sp;Polyfluorocarbone ; SF6 - Hexafluorure de soufre.

7 Communication de la Commission du 30 juin 1996.

8 CIME / Commissariat au Plan, La Maîtrise de l'Energie, Paris, la Documentation française 1998, 469 p. Les passages cités ci-après sont tirés de la préface.

9 Cf. l'avant-propos de l'ouvrage de M. Pierre Terzian, Le Gaz naturel, Commissariat général du Plan/Economica, 1998, p. 183.

10 Il s'agit de la proposition de loi n° 220 (1996-1997) de M. Jean-Luc Bécart et plusieurs de ses collègues, tendant à frapper de nullité d'ordre public toute clause de mutation imobilière exonérant les exploitant de mines de leur responsabilité en matière de dommages liés à leur activité minière ; de la proposition de loi n° 298 rectifié (1996-1997) de M. Claude Huriet et plusieurs de ses collègues, complétant le code minier ; de la proposition de loi n° 229 (1997-1998) de Mme Gisèle Printz et plusieurs de ses collègues, relative à la prévention des risques miniers après la fin de l'exploitation ; de la proposition de loi n° 235 rectifié (1997-1998) de Mme Gisèle Printz et plusieurs de ses collègues, relative à la responsabilité des dommages liés à l'exploitation minière ; de la proposition de loi n° 247 (1997-1998) de M. Jean-Paul Delevoye et plusieurs de ses collègues, relative à la responsabilité en matière de dommages consécutifs à l'exploitation minière ; et de la proposition de loi n° 248 (1997-1998) de M. Jean-Paul Delevoye et plusieurs de ses collègues, relative à la prévention des risques miniers après la fin de l'exploitation.