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Projet de loi de finances pour 1999

FAURE (Jean)

AVIS 69 (98-99), Tome IV - COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES


Table des matières






N° 69

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 1999, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME IV

DÉFENSE - NUCLÉAIRE, ESPACE ET

SERVICES COMMUNS


Par M. Jean FAURE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1078, 1111 à 1116 et T.A. 193.

Sénat : 65 et 66 (annexes n°s 43 et 44) (1998-1999).

Lois de finances.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le présent rapport pour avis porte sur les crédits de la défense de l'ancienne "section commune", c'est-à-dire ceux ne relevant ni des trois armées ni de la Gendarmerie.

La nouvelle présentation du "bleu" budgétaire regroupe ces crédits sous cinq agrégats :

- la délégation générale pour l'armement (DGA), agrégat au sein duquel sont comptabilisés les dépenses de personnel et de fonctionnement propres de la DGA, ainsi que certains crédits d'équipement concernant pour l'essentiel les forces nucléaires et les études "amont",

- le soutien interarmées, qui recouvre principalement le service de santé, le service des essences ainsi que la nouvelle direction à l'information et à la communication du ministère de la défense, la DICOD,

- le renseignement, regroupant les crédits de la DGSE et de la DPSD,

- l'administration générale, couvrant les dépenses de l'administration centrale et la rémunération des personnels civils de la défense,

- enfin, l'état-major des armées, agrégat apparaissant pour la première fois en 1999 et composé quasi exclusivement de crédits d'équipements relatifs à l'espace et au nucléaire.

Cet ensemble assez hétérogène représentera en 1999 un volume de crédits de 48,8 milliards de francs, en progression de 3,2 % par rapport aux crédits correspondants de 1998. Les crédits du titre III s'établissent à 24,3 milliards de francs, soit 0,2 % de moins qu'en 1998. Les dépenses en capital des titres V et VI représenteront 24,5 milliards de francs, soit une augmentation de 7,2 % par rapport à 1998.

Les crédits de l'ancienne section commune connaîtront donc une évolution assez proche de celle de l'ensemble du budget de la défense, qui progressera de 2,9 %, dont 0,2 % pour le titre III et 6,2 % pour le titre V.

Après avoir donné quelques indications générales sur les grandes caractéristiques du budget de la défense pour 1999, votre rapporteur centrera son analyse sur :

- les questions nucléaires dominées par la résurgence, après les essais indiens et pakistanais, du débat sur la prolifération et caractérisées, en ce qui concerne le programme nucléaire français, par un niveau de crédits historiquement bas,

- les programmes spatiaux militaires, dont la poursuite risque de fortement pâtir des échecs de la coopération avec nos partenaires européens,

- le renseignement, dont les moyens sont progressivement renforcés,

- la délégation générale pour l'armement, confrontée à l'adaptation de ses structures industrielles et à un ambitieux défi de réduction des coûts des programmes d'armement,

- le service de santé des armées et les autres services communs.

CHAPITRE PREMIER -
LE NUCLÉAIRE, L'ESPACE ET LES SERVICES COMMUNS DANS LE BUDGET DE LA DÉFENSE POUR 1999

Représentant le quart du budget de la Défense, les crédits de l'ancienne section commune s'inscrivent dans un contexte assez comparable à celui qui détermine l'évolution d'ensemble des crédits du ministère, caractérisée par :

. une quasi-stabilité du titre III, traduisant à la fois une hausse des dépenses de rémunérations et charges sociales et une diminution des dépenses de fonctionnement courant,

. une augmentation significative des dépenses en capital qui, après l'encoche opérée en 1998, retrouvent un niveau moins éloigné, quoique encore inférieur, de celui prévu par la loi de programmation.

I. UN BUDGET DE LA DÉFENSE STABILISÉ MAIS NOTABLEMENT INFÉRIEUR À LA LOI DE PROGRAMMATION

Le budget de la Défense pour 1999 couvre la troisième annuité d'exécution de la loi de programmation 1997-2002 et doit donc permettre de conduire les armées à mi-parcours de la phase de profonde transformation ouverte en 1997.

Pour votre commission des affaires étrangères et des forces armées, la loi de programmation militaire 1997-2002 demeure la référence essentielle au regard de laquelle doivent être évaluées les évolutions budgétaires de la Défense. En effet, plus que toutes les autres lois antérieures, elle repose sur une cohérence d'ensemble conditionnant la réussite d'une réforme sans précédent, qui devait concilier le passage à l'armée professionnelle, la réduction du format et la modernisation des équipements permettant de remplir les missions assignées à notre défense dans le nouveau contexte géostratégique, le tout avec une enveloppe financière diminuée et fortement contrainte.

Dans les faits, pas plus le budget pour 1999 que les deux exercices antérieurs n'ont pleinement respecté ce cadre référence.

A. LES EXERCICES 1997 ET 1998 : UN DÉBUT D'EXÉCUTION INSATISFAISANT POUR LA LOI DE PROGRAMMATION

Les conditions de déroulement des exercices 1997 et 1998 ont fait naître de très vives inquiétudes sur la pérennité même de la loi de programmation militaire. En 1997, le budget voté affichait des dotations conformes à celles de la loi, mais c'est la régulation budgétaire qui a imposé une réduction des ressources. En 1998 en revanche, une "encoche" de près de 9 milliards de francs était opérée dès la loi de finances initiale par rapport à l'annuité prévue.

S'agissant du budget 1997, trois arrêtés d'annulation intervenus en juillet, en octobre puis en novembre 1997 sont venus en réduire très significativement les crédits, puisque sur un titre V doté de 88,7 milliards de francs, 5 milliards de F ont été annulés, dont 2 milliards de francs ont servi à gager une ouverture de crédits équivalant au titre III pour le financement des opérations extérieures.

Le budget 1998 s'inscrivait pour sa part délibérément en retrait par rapport à la loi de programmation, le titre V n'étant doté que de 81 milliards de F, soit 8,9 milliards de F et 10 % de moins que le niveau de crédits d'équipements prévu par la programmation.

Sur ce niveau de ressources réduit, une première annulation de 300 millions de F est intervenue sur le titre V dès janvier 1998, au titre de la participation du budget de la défense au financement des mesures décidées par le gouvernement en faveur des demandeurs d'emplois. Une seconde annulation de 3,85 milliards de F est de nouveau intervenue au mois d'août sur le titre V, afin de permettre une ouverture d'un montant équivalant au titre III sur les crédits de rémunérations et charges sociales. Cependant, cette annulation doit être totalement compensée par l'autorisation de consommer, pour un même montant, des crédits de reports de la gestion 1997.

Enfin, l'arrêté du 18 novembre dernier a procédé à une annulation supplémentaire de 3,2 milliards de F sur les crédits d'équipement (3,118 milliards de F au titre V et 81,4 millions de F au titre VI).

Cette annulation permet de gager :

- une ouverture de crédits de 700 millions de F au titre III dont 410 millions de F pour les crédits de fonctionnement courant (50 millions de F pour l'armée de l'air, 135 millions de F pour l'armée de terre et 225 millions de F pour la gendarmerie), 75 millions de F pour les crédits d'alimentation, et 215 millions au titre de la contribution française à l'OTAN,

- un crédit de 2,5 milliards de F, inscrit au budget des charges communes, destiné à la recapitalisation de GIAT-Industries.

Votre rapporteur rappelle qu'en 1996, 3,7 milliards avaient été annulés sur le titre V de la défense pour recapitaliser GIAT-Industries, mais que la loi de programmation militaire 1997-2002 stipule que l'enveloppe allouée à la défense ne comprend pas les sommes nécessaires à la recapitalisation des entreprises publiques de défense.

De fait, les recapitalisations suivantes (3,7 milliards de F fin 1997 et 4,3 milliards de F en février 1998) n'ont pas entraîné d'amputation du budget de la défense. Tel n'est pas le cas de la mesure proposée dans la loi de finances rectificative pour 1998 puisque si elle figure formellement au budget des charges communes, la dotation destinée à GIAT-Industries provient bien du titre V du budget de la Défense, en contradiction avec les engagements pris lors de la loi de programmation.

B. LE BUDGET 1999 : UN RECADRAGE QUI ENTÉRINE LA RÉVISION DES MOYENS PRÉVUS PAR LA LOI DE PROGRAMMATION

Le projet de budget de la défense pour 1999 s'élève, pensions comprises, à 243,5 milliards de francs, soit 2,2 % de plus qu'en 1998. Hors pensions (53,6 milliards de francs), le budget s'établit à 190 milliards de F, soit une progression de 2,8 % par rapport au budget voté de 1998.

Les dépenses ordinaires (104 milliards de F) progressent de 0,2 %, ce qui traduit en réalité un recul en francs constants.

Les dépenses en capital des titres V et VI passent de 81 à 86 milliards de F, soit une progression de 6,2 %.

Les effectifs du ministère diminuent de 5,3 %, passant de 526 240 à 498 599 (- 27 641). La réduction des postes d'appelés (- 38 901) s'amplifie alors que pour la première année sont ouverts des postes de volontaires (+ 4 751). En ce qui concerne les militaires professionnels, l'année 1999 verra la suppression de postes d'officiers (- 52) et de sous-officiers (-2 690) alors que sera poursuivie la création de postes d'engagés (+ 8 589). Enfin, conformément à la loi de programmation, de nouveaux postes de personnels civils sont créés (+ 1 688).

La quasi-stabilité du titre III recouvre à la fois une hausse de 2,9 % des dépenses de rémunérations et charges sociales, qui passent de 80,5 à 82,8 milliards de F (soit pratiquement 80 % du titre III), et une réduction de 9,1 % des dépenses de fonctionnement courant, qui ne représentent plus que 21,1 milliards de F contre 23,3 milliards de F en 1998.

S'agissant des dépenses de rémunérations et charges sociales, l'impact de l'accord salarial conclu dans la fonction publique et portant notamment sur l'attribution de points uniforme à l'ensemble du personnel et sur les mesures particulières en faveur des bas salaires, est évalué à 487 millions de F.

L'indemnité exceptionnelle allouée notamment à certains fonctionnaires civils et aux militaires à solde mensuelle en poste à l'étranger en application du décret n° 97-215 du 10 mars 1997 se traduira par une dépense supplémentaire de 301 millions de F.

Quant au relèvement de 14 à 25 % de la cotisation patronale au Fonds spécial des pensions des ouvriers d'Etat, il représente une charge de 684 millions de F, compensée il est vrai, par la réduction de la subvention versée au fonds par le ministère.

Parallèlement, le resserrement du dispositif outre-mer permet une économie de 165 millions de F et les crédits destinés au pécule d'incitation au départ sont réduits de 119 millions de F pour tenir compte de la minoration de 10 % du montant du pécule à compter de la 3e année d'application.

S'agissant des dépenses de fonctionnement courant, leur diminution correspond pour environ 1,2 milliard de F à la réduction du format des armées et à l'application de la loi de programmation.

Des économies supplémentaires ont toutefois été obtenues à hauteur de près de 1 milliard de F. La baisse des cours du dollar et du pétrole permet une réduction de 250 millions de francs des crédits de carburants. Les crédits de fonctionnement du service de santé seront réduits de 160 millions de F et ceux des services centraux et territoriaux et des organismes de formation diminués de 120 millions de F. Enfin, un transfert de 400 millions de F de crédits d'entretien programmé des matériels est opéré du titre III au titre V.

S'agissant du titre V, avec 86 milliards de F, il connaît une progression significative par rapport à son montant de 1998, année de "l'encoche", tout en restant inférieur de 5 milliards de F environ au niveau qui aurait résulté de la stricte application de la loi de programmation.

Les arbitrages rendus par le Premier ministre à l'issue de la "revue de programmes" au printemps dernier ont en effet abouti à une voie moyenne entre la pérennisation de "l'encoche", qui signifiait de fait l'abandon de la loi de programmation et du modèle d'armée qui leur est associé, et le niveau de ressources fixé par la loi. Ainsi a-t-il été décidé d'opérer un abattement de 5 milliards de F, pour chacune des quatre années couvrant la poursuite de la loi de programmation, c'est-à-dire de 1999 à 2002.

II. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE L'ANCIENNE SECTION COMMUNE

A. PRÉSENTATION GÉNÉRALE

Pour 1999, les crédits de l'ancienne section commune se monteront à 48,722 milliards de F, soit une augmentation de 3,2 % par rapport à 1998. Leur part dans l'ensemble du budget de la défense (hors pensions) progresse et s'établit à 25,6 %.

Evolution des crédits de l'ancienne section commune

(en millions de francs)


 

1998

1999

%

TITRE III

24 359,7

24 301,9

- 0,2

DGA

6 703,0

6 467,7

- 3,5

Soutien interarmées

2 271,0

2 115,7

- 6,8

Renseignement

806,0

855,8

+ 6,2

Administration générale

14 445,1

14 597,4

+ 1,1

Etat-major des armées

134,6

265,3

+ 97,1

TITRES V ET VI

22 829,7

24 470,2

+ 7,2

DGA

18 949,9

11 622,5

- 38,7

Soutien interarmées

2 421,6

1 132,0

- 53,3

Renseignement

561,0

667,0

+ 18,9

Administration générale

897,2

824,0

- 8,2

Etat-major des armées

-

10 224,7

-

TOTAL

47 189,4

48 772,1

+ 3,2

DGA

25 652,9

18 090,2

- 29,5

Soutien interarmées

4 692,5

3 247,7

- 30,8

Renseignement

1 367,0

1 522,8

- 11,4

Administration générale

15 342,3

15 421,4

+ 0,5

Etat-major des armées

134,6

10 490,0

 

Les dépenses ordinaires s'établissent à 24,3 millions de francs, soit 0,2 % de moins qu'en 1998. Cette légère diminution est imputable au fort recul des dépenses de fonctionnement courant, qui passent de 5,85 à 5,36 milliards de F (- 8,4 %), alors que les dépenses de rémunérations et charges sociales atteignent 18,94 millions de F, soit 2,4 % de plus que l'an passé.

Les dépenses en capital des titres V et VI progressent de 7,2 % et s'élèvent à 24,47 millions de F, contre 22,83 millions de F en 1998.

B. EVOLUTION PAR AGRÉGAT

Compte tenu de la grande hétérogénéité des actions figurant à l'ancienne section commune, et du changement de présentation intervenu en 1999 du fait de la nouvelle nomenclature budgétaire et de la création d'un nouvel agrégat "Etat-major des armées", votre rapporteur juge utile d'analyser au travers de chacun des agrégats l'évolution des crédits pour 1999.

1. La Délégation générale pour l'armement

Les crédits regroupés sous l'agrégat Délégation générale pour l'armement (DGA) atteignent 18,09 milliards de francs, dont 6,47 milliards de F pour les dépenses ordinaires (- 3,5 %) et 11,62 milliards de F pour les dépenses en capital (- 38,7). L'évolution des dépenses en capital n'est pas significative en raison du transfert à l'agrégat "Etats-major des armées" de crédits d'équipement importants, notamment dans le domaine de l'espace et du nucléaire.

Evolution des crédits de la DGA (en millions de francs)


 

1998

1999

%

Rémunération et charges sociales

4 637,064

4 549,814

- 1,9

Fonctionnement courant

2 065,929

1 917,878

- 7,2

Total dépenses ordinaires

6 702,993

6 467,692

- 3,5

Titre V

17 766,890

10 083,400

- 43,2

Titre VI

1 183,000

1 539,100

- 30,1

Total dépenses en capital

18 949,890

11 622,500

- 38,7

TOTAL

25 652,883

18 090,192

- 29,5

La diminution des dépenses de rémunérations et charges sociales est imputable à la réduction des effectifs, qui passeront de 20 037 en 1998 à 19 042 en 1999.

S'agissant du fonctionnement courant, outre une réduction des subventions de fonctionnement allouées aux Ecoles de la DGA et à l'Office national d'études et de recherche aérospatiales, un effort d'économie très important est imposé sur le fonctionnement propre de la DGA, et en particulier sur les crédits de la Direction des centres d'expertise et d'essais.

Les crédits du titre V de la DGA ont été affectés par un important changement de périmètre, essentiellement du fait du transfert à l'état-major des armées du gouvernorat des programmes des domaines "nucléaire" et "espace".

Les crédits du titre VI comportent une contribution de 900 millions de F représentant la participation de la défense au financement de la recherche duale, cette contribution au BCRD n'étant que de 500 millions de F l'an passé.

Cette charge imposée au budget de la Défense est en contradiction flagrante avec la loi de programmation militaire qui avait exclu de son champ d'application les crédits de recherche duale. Il s'avère par ailleurs que ces crédits sont simplement transférés aux organismes civils sans aucun bénéfice en retour pour la Défense.

A périmètre constant, et hors BCRD, les crédits d'équipement de la DGA diminuent de 0,2 % pour les crédits de paiement alors que les autorisations de programmes progressent de 1,6 %.

2. Le soutien interarmées

Les crédits regroupés sous l'agrégat "soutien interarmées" représentent 3,25 milliards de F pour 1999. Une forte diminution par rapport à 1998 provient ici encore d'un changement de périmètre du fait de la création de l'agrégat "Etat-major des armées".

Evolution des crédits consacrés aux "soutiens interarmées"
(en millions de francs)


 

1998

1999

%

Rémunération et charges sociales

1 423,100

1 459,210

+ 2,5

Fonctionnement

847,856

656,508

-22,6

Total dépenses ordinaires

2 270,956

2 115,718

- 6,8

Titre V

2 040,460

470,000

-77,0

Titre VI

381,100

662,000

+ 73,7

Total dépenses en capital

2 421,560

1 132,000

-53,3

TOTAL

4 692,516

3 247,718

-30,8

Cet agrégat regroupe uniquement :

. le budget de service de santé des armées, qui se monte à 1,84 milliard de F, soit une diminution de 7 % imputable pour l'essentiel à la très forte réduction cette année encore des crédits de fonctionnement du service (- 35 %). Cette réduction est motivée par la perspective d'augmentation des ressources extrabudgétaires liée à l'activité hospitalière du service, qui permet le rattachement en cours d'exercice de crédits de fonds de concours,

. le budget du service des essences, qui s'élève à 560 millions de F, soit 6,5 % de plus qu'en 1998. Le service des essences bénéficiera d'une progression de 9 % de ses crédits d'équipement et d'infrastructure,

. le budget (hors frais de personnels) de la nouvelle Direction de l'information et de la communication (DICOD), qui succède au SIRPA. Il se montera à 62,6 millions de F, soit 3 % de plus qu'en 1998,

. les dépense d'équipement culturel et social inscrites au titre VI, qui passent de 381 à 662 millions de F du fait de l'augmentation de la subvention versée par l'Etat au territoire de Polynésie française en application de la convention pour le renforcement de son autonomie économique qui garantit au territoire pendant dix ans le maintien de flux financiers compensant la fermeture du centre d'expérimentation du Pacifique. La subvention prévue pour 1999 s'élève à 613 millions de F contre 343 millions de F en 1998.

3. Le renseignement

Avec 1,52 milliard de F, les crédits inscrits sous l'agrégat "Renseignement" progressent de 11,4 %. Les dépenses ordinaires s'élèvent à 855 millions de F, soit 6,2 % de plus qu'en 1998 alors que les dépenses en capital augmentent de 18,9 % et atteignent 667 millions de F.

Evolution des crédits consacrés au renseignement

(en millions de F)


 

1998

1999

%

Rémunérations et charges sociales

602,377

651,816

+ 8,2

Fonctionnement courant

203,677

204,011

+ 0,2

Total dépenses ordinaires

806,044

855,827

+ 6,2

Titre V

561,000

667,000

+ 18,9

Titre VI

-

-

 

Total dépenses en capital

561,000

667,000

+ 18,9

Total

1 367,044

1 522,827

+ 11,4

Cet agrégat regroupe uniquement le budget de la Direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), qui atteint 1,45 milliard de F (+ 11,9 %), ainsi que les crédits de fonctionnement et d'équipement de la Direction de protection et de sécurité de la défense, qui se montent à 72 millions de F (+ 1,4 %).

4. L'administration générale

Les dépenses d'administration générale (hors pensions) atteignent 15,4 milliards de F, soit une légère progression par rapport à 1998.

Evolution des crédits d'administration générale
(en millions de francs)

 

1998

1999

%

Rémunérations et charges sociales

11 844,820

12 281,357

+ 3,7

Fonctionnement courant

2 600,250

2 315,822

- 10,9

Total dépenses ordinaires

14 445,070

14 597,179

+ 1,1

Titre V

707,940

608,000

- 14,1

Titre VI

189,300

216,000

+ 14,1

Total dépenses en capital

897,240

824,000

- 8,2

Total

15 322,310

15 421,179

+ 0,5

Cet agrégat est largement constitué des dépenses de rémunérations et charges sociales :

- des personnels civils affectés dans les états-majors et services communs, soit 4,71 milliards de F (+ 11,5 %),

- des personnels ouvriers, soit 5,47 milliards de F (+ 6,5 %).

Au titre des autres dépenses, on observera :

. une augmentation des dépenses de personnel liées aux restructurations, avec la création d'un article doté de 552 millions de F, contre 170 millions de F consacrés l'an passé aux mesures de dégagement des cadres relevant de l'administration générale,

. une quasi disparition des provisions pour mesures générales intéressant les personnels (63 millions de F en 1999 contre 701 millions de F en 1998),

. une diminution de 28,5 % des dépenses de fonctionnement courant de l'administration générale (552 millions de F en 1998 contre 772 millions de F en 1998),

. une réduction de 12,5 % de l'indemnité compensatrice accordée à la SNCF, qui passe de 1 340,9 millions de F en 1998 à 1 173 millions de F en 1999,

. une progression de 14,4 % des dotations du Fonds pour les restructurations de la défense (FRED), qui passent de 176,3 à 202 millions de F.

5. L'Etat-major des armées

L'agrégat nouveau intitulé Etat-major des armées recouvre un ensemble de crédits de 10,49 milliards de F dont :

- 265,3 millions de F de crédits de fonctionnement des organisations interarmées et de la direction du renseignement militaire,

- 10 224,7 millions de F de crédits d'équipement inscrits au titre V dont 3 742 millions de F au titre de l'espace et des systèmes d'information et de communication et 5 633 millions de F au titre du nucléaire (en particulier charges nucléaires, missiles stratégiques et programme M 51).

CHAPITRE II
LES QUESTIONS NUCLÉAIRES

Au cours de l'année 1998, les crédits consacrés à la dissuasion nucléaire avaient été particulièrement affectés par "l'encoche" pratiquée dans le budget d'équipement de la Défense, puisqu'ils avaient diminué de 13 % et se situaient en retrait de 2,3 milliards de francs par rapport au niveau prévu par la loi de programmation.

Cette ponction importante sur le budget du nucléaire avait entraîné un certain nombre d'aménagements et de décalages dans le déroulement des programmes.

La "revue de programmes" a poursuivi dans la même voie, dégageant sur les quatre années 1999-2002 une économie de 3,4 milliards de francs sur le budget nucléaire militaire, provenant à la fois d'une optimisation des programmes SNLE-NG et M 51 et de réductions conséquentes dans les crédits de maintien en condition opérationnelle et d'études amont.

De ce fait, pour 1999, les crédits consacrés au nucléaire se situeront à un niveau inchangé -16,6 milliards de francs- par rapport à 1998, niveau encore inférieur de 2 milliards de francs à celui qu'avait prévu la loi de programmation.

Ces crédits atteindront leur niveau historiquement le plus bas alors que les évolutions survenues au plan international, en particulier les essais nucléaires réalisés par l'Inde et le Pakistan, ont montré les faiblesses du régime de non-prolifération et renforcent aux yeux de votre rapporteur, l'obligation qui pèse sur notre pays de mener à bien la modernisation de sa force de dissuasion, tant en ce qui concerne les composantes elles-mêmes que le programme de simulation, qui garantira la fiabilité et la sûreté des armes futures.

I. L'ÉVOLUTION DU CONTEXTE INTERNATIONAL : UN HORIZON INCERTAIN

En réduisant ses forces nucléaires et en renonçant à ses capacités d'expérimentation, la France s'est volontairement inscrite dans une perspective, ouverte par la fin de l'affrontement Est-Ouest, de désarmement nucléaire et de lutte contre la prolifération.

A la suite des essais réalisés par l'Inde et le Pakistan, mais aussi au regard de la permanence des risques liés à la prolifération, force est de constater que ce mouvement se heurte à de sérieuses résistances.

A. LE DÉSARMEMENT NUCLÉAIRE : UN PROCESSUS QUI AVANCE A PAS COMPTÉS

La question du désarmement nucléaire reste dominée par la réduction des arsenaux nucléaires américain et russe qui marque le pas, compte tenu de l'absence de ratification de l'accord Start II.

Le Royaume-Uni et la France, dont les arsenaux ne sont en rien comparables, ont pris des mesures unilatérales significatives, alors que la Chine semble demeurer à l'écart de toute logique de désarmement.

1. Les difficultés du processus russo-américain START

La poursuite de la mise en oeuvre des accords américano-russe START reste aujourd'hui suspendue à la ratification, en attente devant la Douma, de l'accord START II.

Rappelons que l'accord START I, signé en 1991, avait fixé le plafond des armes nucléaires stratégiques des deux pays à 6 000 têtes nucléaires. Sa mise en oeuvre s'est poursuivie selon le calendrier prévu, ce qui devrait permettre d'atteindre les objectifs de réduction à l'horizon 2003, grâce notamment à l'aide financière occidentale. Les armes nucléaires stratégiques situées en Ukraine, en Biélorussie et au Kazakhstan ont été transférées à la Russie qui prend en charge leur démantèlement.

Signé en 1993, l'accord Start II prévoit une nouvelle réduction, de l'ordre de la moitié par rapport à Start I, des armes stratégiques. Le retard pris dans la ratification de Start II a d'ores et déjà entraîné une modification du calendrier, lors du sommet d'Helsinki en mars 1997. Les échéances de mise en oeuvre ont été reculées, si bien que la première phase, au cours de laquelle le plafond du nombre total de têtes déployées doit être ramené à 4 250, s'achèverait en 2004, la seconde phase s'achevant en 2007 avec un abaissement des plafonds à 3 000 pour la Russie et à 3 500 pour les Etats-Unis. Par ailleurs, l'ensemble des têtes nucléaires des missiles stratégiques devant être éliminées à la fin 2007 devront être désactivées à la fin 2003.

Depuis plusieurs mois, la mise en oeuvre du Start II est subordonnée à sa ratification par la Douma russe. Il en va de même du protocole adopté à Helsinki en 1997 portant sur la désactivation des têtes nucléaires. Déjà problématique, cette ratification apparaît aujourd'hui plus improbable encore, du moins à brève échéance, compte tenu de l'évolution de la situation intérieure russe.

Le blocage de Start II éloigne également la perspective de la négociation d'un accord Start III, envisagé lors du sommet d'Helsinki, qui prévoit un nouveau palier de têtes nucléaires déployées de l'ordre de 2 000 à 2 500 et qui pourrait également permettre d'aborder des thèmes jusqu'alors écartés des accords antérieurs, comme les missiles de croisière navals de longue portée et les missiles tactiques.

Dans ces conditions, la dynamique du désarmement bilatéral américano-russe paraît pour le moment interrompue.

2. La Chine demeure à l'écart de la réduction des arsenaux nucléaires

La question de l'arsenal nucléaire chinois est jusqu'à présent peu abordée, éclipsée qu'elle était par l'écrasante prépondérance des arsenaux américain et russe et par l'acuité des enjeux nucléaires sur le continent européen.

Avec les essais nucléaires indiens et pakistanais, et l'éclairage donné sur la prolifération nucléaire et balistique en Asie, la question de l'arsenal nucléaire chinois devrait susciter un intérêt plus marqué.

Par sa dimension, cet arsenal n'est en rien comparable à celui des deux grandes puissances puisqu'il se composerait d'environ 500 têtes nucléaires et se rapprocherait donc des arsenaux britannique et français. Il convient cependant de souligner que d'une part les informations concernant les forces nucléaires chinoises échappent pour le moment à tout souci de transparence et que d'autre part, à la différence des quatre autres puissances nucléaires, la Chine semble rester à l'écart de toute réduction de son dispositif nucléaire, dont elle augmente au contraire les capacités.

3. Les initiatives unilatérales britanniques et françaises

Face à la lenteur du désarmement nucléaire russe, dans le domaine des missiles stratégiques et surtout celui des missiles tactiques, et au maintien, voire même à l'augmentation de l'arsenal chinois, la France et le Royaume-Uni se caractérisent par une participation active au processus de désarmement.

S'agissant de la France, cette politique s'est traduite par le démantèlement des missiles "préstratégiques" Hadès et des missiles sol-sol stratégiques du plateau d'Albion, par la fermeture du centre d'expérimentation du Pacifique, l'arrêt de la production de matière fissile à des fins militaires et la réduction à 4 SNLE-NG de la composante sous-marine.

Quant au Royaume-Uni, il a éliminé dès 1991 les armes nucléaires tactiques embarquées sur des bâtiments de la Marine et procède depuis cette année au démantèlement de sa composante aéroportée, pour ne conserver qu'une composante sous-marine s'appuyant sur 4 SNLE de classe Vanguard. Selon les conclusions de la revue de défense rendues publiques en juillet, le nombre de têtes nucléaires déployées devrait être réduit de près de moitié et ramené en dessous de 200 à l'horizon 2000.

B. LA PROLIFÉRATION : UNE MENACE PERSISTANTE

Les essais nucléaires indiens et pakistanais jettent une ombre sur les relatifs succès enregistrés depuis le début de la décennie par le régime international de non-prolifération. De manière plus générale, ils font resurgir la crainte d'un renforcement des moyens liés à la prolifération dans un proche avenir.

1. Les essais nucléaires indiens et pakistanais : un affaiblissement du régime international de non-prolifération

Alors que les cinq puissances nucléaires reconnues ont mis un terme à leurs essais nucléaires depuis le début des années 1990 -et en dernier lieu la France et la Chine en 1996- et qu'elles ont signé le traité d'interdiction complète des essais nucléaires, la réalisation de plusieurs séries d'essais par l'Inde et le Pakistan au mois de mai 1998 a porté un coup sévère au processus de non-prolifération.

On rappellera que les autorités indiennes ont déclaré avoir procédé à trois essais nucléaires souterrains le 11 mai et à deux autres le 13 mai, qui correspondraient à l'explosion d'un engin thermonucléaire, d'une arme à fission et de trois systèmes de faible puissance, inférieure au kilotonne.

Le Pakistan a pour sa part déclaré avoir effectué cinq tirs le 28 mai et un sixième le 30 mai ; ils concerneraient des armes à fission et à uranium enrichi.

Sur un plan strictement technique, ces essais ne font que confirmer une réalité connue depuis longtemps, à savoir le développement par l'Inde et le Pakistan de programmes nucléaires militaires leur permettant de détenir des capacités nucléaires, à la fois par la réalisation d'armes et par la production de matières nucléaires. De ce point de vue, l'analyse de ces essais ne semble pas révéler d'augmentation significative des capacités indiennes et pakistanaises.

Sur un plan politique, les essais indiens s'intègrent dans un contexte régional particulier et constituent un signal en direction du Pakistan tout d'abord et surtout de la Chine ensuite.

Sur un plan plus général, votre rapporteur retiendra de ces essais qu'ils ont surtout montré à l'opinion internationale qu'en dépit des efforts de désarmement et de l'élaboration de textes internationaux contraignants en matière de prolifération, l'Inde et le Pakistan, puissances nucléaires non officiellement reconnues, n'entendaient en rien renoncer à l'option nucléaire.

De ce point de vue, ces essais ne peuvent apparaître que comme un signal négatif en direction des pays qui s'étaient ralliés au régime international de non-prolifération et qui avaient renoncé à se doter de capacités nucléaires militaires.

2. Les risques liés à la non-prolifération

Au cours de la dernière décennie, d'importants progrès ont été réalisés dans le domaine de la non-prolifération.

Le traité de non-prolifération (TNP) a été conforté par des adhésions nouvelles et par sa prorogation indéfinie décidée en 1995. Le ralliement des quinze républiques ex-soviétiques au TNP a permis de relever le défi que constituait, pour la non-prolifération, l'éclatement de l'ex-URSS.

Le renforcement des contrôles et des vérifications menés sous l'égide de l'Agence internationale de l'énergie atomique, a amélioré la détection des activités nucléaires clandestines. Il en va notamment ainsi pour l'Irak, dont bon nombre d'installations ont été détruites durant la guerre du Golfe. Les activités nucléaires de l'Iran et de l'Algérie sont étroitement surveillées et l'accord intervenu en 1994 avec les Etats-Unis a permis de geler le programme nucléaire nord-coréen, sur lequel subsistent cependant de sérieux doutes.

En dépit de ces évolutions positives, de nombreux facteurs de risques persistent.

Tout d'abord, la surveillance des installations, voire leur destruction dans certains cas, n'ont pas fait disparaître les compétences techniques dont disposent de nombreux pays potentiellement proliférateurs. A cet égard, la poursuite de programmes civils permet d'entretenir la maîtrise de technologies pouvant être utilisées à des fins militaires.

Les progrès de la coopération internationale dans le contrôle des exportations ont été réels mais ils butent sur le développement d'équipements à double usage, civil ou militaire, qui sont particulièrement prisés par les pays tentés par le développement d'un programme nucléaire et militaire. D'autre part, si le Groupe des fournisseurs nucléaires a renforcé ses règles de conduite, certains pays détenteurs de technologies agissent en dehors de ces règles et continuent d'entretenir le risque de prolifération.

Enfin, la prolifération balistique, beaucoup moins contrôlée, accroît considérablement les risques liés à la prolifération nucléaire. De ce point de vue, il faut observer que tant l'Inde que le Pakistan, avec une aide extérieure pour ce dernier, se sont lancés dans le développement de programmes balistiques. Il en va de même de la Corée du nord qui a lancé un missile de 1 500 à 2 000 km de portée le 31 août dernier. On observera que la Corée du nord entrave les inspections sur les combustibles issus du déchargement des réacteurs nucléaires de recherche et que par ailleurs, elle n'a pas signé le CTBT alors qu'elle figure parmi les pays dont la ratification est requise pour permettre son entrée en vigueur.

D'une manière plus générale, les évolutions les plus récentes intervenues dans le domaine de l'armement nucléaire et de la prolifération confirment aux yeux de votre rapporteur que le nucléaire est appelé à demeurer un élément fondamental des politiques de sécurité, ce qui renforce pour notre pays l'impératif de modernisation et de pérennisation de la force de dissuasion.

II. LE DÉROULEMENT DES PROGRAMMES NUCLÉAIRES FRANÇAIS

Etablie, selon les termes de la loi de programmation "dans le strict respect des principes de suffisance et de crédibilité", notre dissuasion a été adaptée au nouveau contexte géostratégique.

Cet impératif de crédibilité repose sur la modernisation de la force océanique stratégique et de la composante aéroportée d'une part, et sur la poursuite du programme de simulation, indispensable, après l'arrêt des essais et le démantèlement des installations d'expérimentation pour garantir la fiabilité et la sûreté des armes futures, d'autre part.

A. LA MODERNISATION ET LE RENOUVELLEMENT DE LA FORCE OCÉANIQUE STRATÉGIQUE ET DE LA COMPOSANTE AÉROPORTÉE

Après l'abandon de la composante sol-sol, notre force de dissuasion repose sur deux composantes complémentaires, la force océanique stratégique et la composante aéroportée, qui contribuent à sa souplesse et à sa diversité.

1. La force océanique stratégique

Les objectifs assignés à la force océanique stratégique ont été arrêtés par la loi de programmation et passent :

- par la réalisation de 4 sous-marins lanceurs d'engins de nouvelle génération (SNLE-NG) appelés à prendre la suite des SNLE actuels et caractérisés notamment par une invulnérabilité accrue du fait de leur discrétion acoustique,

- par le remplacement du missile balistique M4 en service sur les SNLE actuels par le missile M45 doté d'une tête nucléaire nouvelle, la TN75

- puis à échéance plus lointaine, par la réalisation d'un missile plus performant, le M 51, qui sera équipé dans un premier temps (2008) de la TN75 puis, en 2015, de la nouvelle tête océanique.

En ce qui concerne le programme SNLE-NG, votre rapporteur rappelle que la réalisation de 4 bâtiments est apparue comme le minimum indispensable pour assurer, compte tenu des cycles d'entretien, la permanence à la mer de 2 SNLE-NG si nécessaire, et ce afin de parer à l'éventuelle neutralisation d'un bâtiment.

La FOST se compose aujourd'hui de 4 SNLE :

- 3 SNLE de génération actuelle, Le Tonnant, L'Indomptable et L'Inflexible,

- 1 SNLE-NG, Le Triomphant, admis au service actif au printemps 1997.

Le calendrier de réalisation du programme a fait l'objet de réaménagements successifs, soit pour des raisons techniques, soit pour des raisons financières, en dernier lieu notamment lors de la revue de programme.

En l'état actuel des choses, l'admission au service actif des trois prochains SNLE-NG est prévue aux dates suivantes :

- SNLE-NG Le Téméraire : été 1999

- SNLE-NG Le Vigilant : été 2004

- SNLE-NG n° 4 : été 2008

S'agissant des missiles balistiques embarqués sur les bâtiments de la FOST, chacun des 3 SNLE de génération actuelle est équipé de 16 missiles mer-sol balistique stratégique M4, emportant les têtes nucléaires TN71.

Le SNLE-NG Le Triomphant a en revanche été équipé dès son admission au service actif du missile M45, dérivé du M4, dont la portée avec un chargement complet de six têtes thermonucléaires est supérieure à 4 000 km, et qui emporte la tête nucléaire TN75, de capacité de pénétration améliorée par rapport à la TN 71.

Les deux prochains SNLE-NG, Le Téméraire et Le Vigilant, seront également équipés, dès leur admission au service actif, du missile M45.

Enfin, le dernier SNLE de génération actuelle, L'Inflexible, qui ne devrait être retiré du service actif qu'à l'été 2006, sera adapté en vue d'être capable d'emporter le M45.

Une nouvelle phase de renouvellement s'ouvrira pour la FOST en 2008, avec le remplacement du M45 par le missile M51, dont la portée, avec un chargement complet en têtes nucléaires, sera de l'ordre de 6 000 km. L'augmentation de la portée permettra l'élargissement des zones de patrouille et participera au renforcement de l'invulnérabilité des SNLE-NG.

A la suite de la revue de programme, une importante modification de calendrier a été décidée puisque la livraison du M51 sera avancée de deux ans de manière à équiper dès son admission au service actif, à l'été 2008, le SNLE-NG n° 4.

C'est également à partir de 2008 que les M51 remplaceront progressivement les M45 sur les trois premiers SNLE-NG.

Le M51 sera équipé dans un premier temps de la TN75, avant d'être doté, à partir de 2015, de la nouvelle tête nucléaire océanique (TNO) et d'un nouveau système d'aide à la pénétration.

2. La composante aéroportée

Décidée dans le cadre de la loi de programmation, la modernisation de la composante aéroportée apparaît à votre rapporteur comme un complément indispensable à celle de la FOST. Il faut en effet rappeler que si la FOST demeure la composante principale de la dissuasion, la composante aéroportée présente une souplesse d'emploi et une mobilité permettant de diversifier les modes de pénétration. Mise en oeuvre depuis le sol ou depuis le porte-avions, elle peut offrir, selon les circonstances, au pouvoir politique un moyen plus visible de dissuasion.

Elle repose aujourd'hui sur les Mirage 2000-N de l'armée de l'air et sur les Super-Etendard modernisés de l'aéronautique navale qui emportent le missile air-sol moyenne portée (ASMP), dont la portée varie de 300 km en haute altitude à 80 km en basse altitude.

La modernisation de la composante aéroportée doit s'effectuer selon deux axes :

- d'une part, le remplacement progressif du Super Etendard et du Mirage 2000-N par le Rafale, tant dans sa version Marine que dans sa version Air,

- d'autre part, le remplacement à l'horizon 2008 du missile ASMP par un missile aux performances accrues, l'ASMP amélioré, qui sera doté d'une tête nouvelle, la tête nucléaire aéroportée (TNA). La portée de l'ASMP amélioré sera supérieure à celle de l'ASMP et les capacités de pénétration seront accrues. Il bénéficiera du vecteur à statoréacteur VESTA dont le développement est commun avec le missile antinavires futur (ANF).

B. LE PROGRAMME DE SIMULATION

Le renoncement définitif et irréversible aux essais en grandeur réelle fait désormais reposer sur le programme de simulation la garantie de la fiabilité et de la sûreté des armes futures.

1. La nécessité du programme de simulation

La nécessité de la simulation découle de deux types de raisons :

- des raisons d'ordre juridique, liées à la signature par la France du CTBT et du traité de Rarotonga de dénucléarisation du Pacifique Sud, traités par lesquels elle renonce à réaliser toute explosion expérimentale d'arme nucléaire,

- des raisons d'ordre matériel, puisque la France a achevé en juin dernier la totalité du démantèlement de ses sites d'expérimentations nucléaires et qu'elle s'est ainsi privée, de manière irréversible, de ses capacités d'expérimentation ; elle s'est de ce fait placée dans une position singulière par rapport aux Etats-Unis, à la Russie ou à la Chine, qui ont signé le CTBT tout en conservant leurs sites d'expérimentations.

La France, si elle veut conserver une dissuasion nucléaire crédible, doit ainsi, en l'absence d'essais, maintenir la garantie de la fiabilité et de la sûreté des armes futures, c'est-à-dire de celles qui remplaceront les armes actuelles sans avoir pu bénéficier des essais en vraie grandeur.

Votre rapporteur souhaite ici rappeler les principaux enjeux de la simulation :

- les armes subissent des phénomènes de vieillissement des charges qu'il importe de surveiller et dont il faut mesurer les incidences pour y remédier. En l'absence d'essais, la simulation permettra d'évaluer les conséquences du vieillissement des charges et contribuera au maintien de la durée de vie des armes actuelles, telle qu'elle est prévue jusqu'à leur remplacement ;

- les têtes nucléaires appelées à remplacer les charges actuelles seront définies à partir des concepts "robustes" testés lors de la dernière campagne d'essais, avec des modifications limitées par rapport aux engins testés. Mais seule la simulation permettra de garantir la fiabilité et la sûreté de ces charges nouvelles, garantie sans laquelle la dissuasion perdrait une grande part de sa crédibilité.

- enfin, à plus long terme, les concepteurs des armes qui assureront le renouvellement appartiendront à une génération n'ayant pas été confrontée aux essais en grandeur réelle. Au-delà des données recueillies lors de ces essais, la simulation leur fournira des calculateurs et des moyens expérimentaux adaptés (la machine radiographique AIRIX et le laser Mégajoule) leur permettant de confronter leurs calculs à l'expérience.

C'est à cette triple nécessité que répond le programme de simulation.

2. La mise en oeuvre du programme de simulation

La mise en oeuvre du programme de simulation repose sur de puissants moyens de simulation numérique fournis par des ordinateurs beaucoup plus performants que ceux actuellement en service, et sur des installations expérimentales permettant de valider les modèles physiques décrivant les phénomènes essentiels du fonctionnement des armes nucléaires : la machine radiographique AIRIX pour la visualisation détaillée du comportement dynamique de l'arme, et le laser Mégajoule pour l'étude des phénomènes physiques, notamment thermonucléaires.

La machine radiographique AIRIX, en phase de construction à Moronvilliers, en Champagne, sera vouée à l'analyse de la dynamique des matériaux et elle permettra d'étudier le fonctionnement non nucléaire des armes, à l'aide d'expériences au cours desquelles les matériaux nucléaires sont remplacés par des matériaux inertes. Elle devrait être opérationnelle dès 1999 et succéder à l'actuelle machine GREC.

Projet de plus grande ampleur, le laser Mégajoule qui sera installé au Barp, en Gironde, est pour sa part destiné à l'étude du domaine thermonucléaire. Il permettra de déclencher une combustion thermonucléaire sur une très petite quantité de matière et de mesurer ainsi les processus physiques élémentaires. Le développement du projet doit s'effectuer en plusieurs étapes, avec tout d'abord la construction d'une ligne d'intégration laser (LIL) qui devra valider et qualifier la définition de la chaîne laser de base du laser Mégajoule.

Le calendrier du programme de simulation a été arrêté en fonction de plusieurs critères : d'une part, la relève des équipes de concepteurs actuels par des équipes n'ayant pas connu les essais nucléaires, qui implique la mise à disposition de ces dernières de moyens de simulation, et d'autre part les échéances de remplacement des charges nucléaires actuelles.

L'infrastructure de l'installation d'AIRIX est aujourd'hui achevée, la machine radiographique étant en phase de fabrication. Sa mise en service, avec un premier tir de démonstration, devrait intervenir fin 1999.

En ce qui concerne le laser Mégajoule, les principales phases de ce calendrier sont :

- fin 1998 : achèvement de l'infrastructure de la ligne d'intégration laser

- 2001 : mise en service de la ligne d'intégration laser

- 2006 : premières expériences sur le laser Mégajoule avec un tiers des faisceaux

- 2010 : premières expériences sur le laser Mégajoule avec la totalité des faisceaux.

Il convient également de rappeler que l'étude du laser Mégajoule bénéficie d'échanges et de coopérations techniques conduites avec le laboratoire Lawrence de Livermore, les Etats-Unis réalisant pour leur propre programme de simulation un projet similaire, le National Ignition Facility (NIF).

L'ensemble du programme de mise en place de moyens de simulation représente un coût global de 15 milliards de francs, dont 9,5 milliards de francs d'investissements et 5,5 milliards de francs de sous-traitance d'études et de développement.

Sur la période 1997-2002, les moyens prévus par la loi de programmation (actualisés en francs 1998) représentent 11 milliards de francs, incluant le coût du millier d'agents du CEA travaillant sur le programme et le développement, et la fabrication des moyens de simulation.

Votre rapporteur croit devoir souligner une nouvelle fois que la contrepartie indispensable aux engagements internationaux souscrits par la France et à ses initiatives unilatérales, réside dans le respect scrupuleux des enveloppes financières allouées à la simulation par la dernière loi de programmation militaire.

III. LES CRÉDITS DE LA DISSUASION NUCLÉAIRE

Pour mener à bien les objectifs assignés à notre dissuasion nucléaire -la modernisation et le renouvellement des deux composantes et la mise en oeuvre de la simulation- la loi de programmation avait défini un niveau de ressources légèrement décroissant sur la durée de la période.

Or dès la deuxième annuité, c'est-à-dire en 1998, les crédits de la dissuasion ont atteint un niveau inférieur à celui qui avait été fixé pour 2002.

Le nucléaire a en effet constitué l'une des sources privilégiées des réductions opérées en 1998 dans le cadre de "l'encoche", puis à partir de 1999 dans celui de la "revue de programmes".

Les abattements très importants opérés sur les crédits du nucléaire n'ont pas remis en cause les axes fondamentaux du programme nucléaire militaire. Ils ont toutefois conduit ces crédits à leur niveau historiquement le plus bas, réduisant les marges de manoeuvres et imposant des économies drastiques sur les dépenses non liées aux programmes majeurs.

A. UNE FORTE RÉVISION À LA BAISSE DES CRÉDITS PRÉVUS PAR LA PROGRAMMATION

Alors que "l'encoche" de 1998 représentait une réduction de 2,3 milliards de francs par rapport à la loi de programmation, la "revue de programmes" a dégagé 3,4 milliards de francs d'économies supplémentaires sur la période 1999-2002.

1. Une "encoche" de 2,3 milliards de francs sur les crédits de la dissuasion nucléaire en 1998

Au cours de l'exercice 1998, le nucléaire a contribué pour plus du quart à "l'encoche" opérée dans les crédits de la Défense. Alors que la dotation prévue par la loi de programmation s'élevait à 18,9 milliards de francs, les crédits inscrits en loi de finances initiale se limitaient à 16,6 milliards de francs. Les crédits du nucléaire ne représentaient plus que 20,5 % d'un titre V réduit, alors qu'il devait, selon la loi se situer à 21,1 %.

Cet abattement avait entraîné les conséquences suivantes :

- pour la FOST, le décalage d'un an du 3e SNLE-NG, l'étalement de l'adaptation opérationnelle des SNLE de génération actuelle ainsi qu'une réduction des travaux et rechanges, un moratoire d'un an sur le programme d'adaptation des SNLE-NG au missile M 51 et sur le développement du missile lui-même,

- pour la direction des applications nucléaires du CEA, le ralentissement des opérations de démantèlement de l'usine de production d'uranium enrichi de Pierrelatte et de la récupération des matières nucléaires, la réduction des programmes de recherche-amont et des programmes de simulation effectués avec les matériels actuels, ainsi que le décalage d'un certain nombre d'expérimentations (non-nucléaires) liées à la mise au point des charges de renouvellement.

Tout en reconnaissant que ces économies ne remettaient pas en cause les grandes orientations du programme nucléaire militaire et la réalisation de ses objectifs aux échéances prévues, votre rapporteur avait souligné l'an passé qu'elles entraînaient des conséquences non négligeables sur le déroulement des programmes et que pour une partie d'entre elles, elles ne faisaient que repousser dans le temps des dépenses inéluctables.

2. Les économies supplémentaires décidées à l'issue de la "revue de programmes".

La décision a été prise, après la "revue de programmes", d'une réduction de crédits supplémentaire représentant pour les quatre annuités restant à courir de la loi de programmation, c'est-à-dire de 1999 à 2002, une économie globale de 3,4 milliards de francs. Cet abattement représente près de 5 % de l'enveloppe prévue en programmation pour ces quatre annuités, ce qui ajouté à "l'encoche" pratiquée en 1998 aboutirait à réduire de 5 % par rapport à la loi sur l'ensemble de la période 1997-2002, les crédits consacrés au nucléaire.

L'essentiel des économies sera obtenu par une optimisation des programmes SNLE-NG et M 51, dont les calendriers ont été aménagés de manière à se rejoindre en 2008, le 4e SNLE-NG étant directement équipé du M 51, soit deux ans avant la date prévue.

S'agissant de la FOST, les décisions prises sont les suivantes :

- décalage supplémentaire de 6 mois, jusqu'à l'été 2004, de l'admission au service actif du 3e SNLE-NG Le Vigilant,

- décalage d'un an, jusqu'à l'été 2008, de l'admission du 4e SNLE-NG,

- modification du calendrier de retrait du service actif des SNLE de génération actuelle, le Tonnant étant retiré dès 1999 de manière à éviter son grand carénage qui était prévu en 2000 et anticipation d'une année, à l'été 2006, du retrait de l'Inflexible.

En ce qui concerne le programme M 51, la livraison sera anticipée de 2 ans, en 2008 au lieu de 2010, de manière à équiper directement le 4e SNLE-NG. La simplification des différentes étapes de développement et d'industrialisation du M 51 permettra de tenir cette échéance tout en réduisant les coûts, par exemple en supprimant les essais au sol et en procédant directement aux essais sous-marins.

L'anticipation de la livraison du M 51 induira plusieurs types d'économies :

- le programme d'adaptation des SNLE-NG au M 51 se limitera à 3 bâtiments et non à 4, puisque le 4e sous-marin recevra directement le M 51,

- le retrait deux ans avant l'échéance normale des missiles M 45 et de la TN 71 permettra également d'importants gains financiers, par exemple en évitant le remplacement pour cause de vieillissement des propulseurs à poudre d'une partie des missiles.

Au total, la DGA considère que l'économie réalisée sur la composante océanique de la dissuasion se montera, d'ici 2015, à 5,5 milliards de francs se décomposant comme suit :

- 2,4 milliards de francs liés à la simplification du développement et de l'industrialisation du M 51,

- 1,2 milliard de francs sur la construction du 4e SNLE-NG, 1,5 milliards de francs étant obtenu grâce à l'abandon du programme d'adaptation au M 51 alors que parallèlement le coût de construction sera majoré de 300 millions de francs,

- 1,9 milliard de francs obtenu par le retrait anticipé de missiles M 45 et de la TN 71.

Votre rapporteur considère que cet ensemble de décisions s'inscrit dans une démarche cohérente qui devenait non seulement possible mais également nécessaire, du fait des décalages successifs imposés au programme SNLE-NG, qui se trouvait de la sorte "rattrapé" par le programme M 51. Les conséquences sur les capacités de notre dissuasion peuvent en outre être considérés comme positives puisque la FOST sera plus rapidement dotée du M 51, plus performant que le M 45.

Moins satisfaisantes apparaissent en revanche d'autres décisions arrêtées dans le cadre de la "revue de programmes". Votre rapporteur ne vise pas ici les économies de crédits d'entretien permises par le retrait anticipé du système de transmission ASTARTE, qui, selon le ministère de la Défense, sera "rendu possible par la qualité de l'avancement technique de son successeur SYDEREC" (Système de dernier recours destiné à acheminer les communications nucléaires essentielles). Il s'inquiète en revanche de la réduction supplémentaire imposée aux crédits de maintien en condition opérationnelle et surtout une diminution de 20 % des crédits d'études amont consacrées à la dissuasion.

B. LES CRÉDITS DE LA DISSUASION NUCLÉAIRE DANS LE PROJET DE BUDGET POUR 1999

Avec 16,6 milliards de francs, les crédits consacrés au nucléaire par le projet de budget pour 1999 se situent à un niveau quasiment inchangé par rapport à 1998, et à environ 2 milliards de francs en dessous du niveau initialement prévu par la loi de programmation.

1. L'évolution générale : un niveau historiquement bas

L'an passé, votre rapporteur avait souligné le niveau exceptionnellement bas des crédits consacrés au nucléaire par le budget 1998. En effet, la décrue des crédits du nucléaire, prévue par la loi de programmation, avait été brutalement accélérée sous l'effet de "l'encoche", si bien qu'en francs constants, votre rapporteur avait remarqué que l'enveloppe destinée au nucléaire avait été divisée par deux en 6 ans.

Le budget pour 1999 confirme cette tendance puisque les crédits de paiement du nucléaire se montent à 16,624 milliards de francs -contre 16,626 milliards de francs en 1998- cette quasi stabilité traduisant une diminution en francs constants.

Quand aux autorisations de programme, elles enregistrent une nouvelle diminution spectaculaire puisqu'elles passent de 20,1 milliards de francs en 1997 à 16,5 milliards de francs en 1998 (- 18 %) et 13,3 milliards de francs pour 1999 (- 19,2 %).

Votre rapporteur souhaiterait analyser ces chiffres, en les rapprochant d'une part des prévisions de la loi de programmation et en les replaçant d'autre part dans une évolution sur la dernière dizaine d'années.

Crédits prévus par la loi de programmation 1997-2002
et crédits inscrits en loi de finances initiale
(montants exprimés en millions de F 1999)


 

1997

1998

1999

Crédits nucléaires
Loi de programmation

19 286

19 013

18 683

Nucléaire/ T V et VI Loi de programmation

21,4 %

21,1 %

20,7 %

Crédits nucléaires LFI

19 286

16 715

16 624

Nucléaires/TV et VI LFI

21,6 %

20,5 %

19,3 %

Le tableau ci-dessus, exprimé en francs constants 1999 afin de permettre des comparaisons pertinentes, illustre le net décrochage opéré à partir de 1998 sur les crédits du nucléaire au regard de la loi de programmation. Ce décrochage est double : en valeur absolue, il représente au bout de 3 années d'application de la loi un "manque à gagner" de 4,3 milliards de francs, et en valeur relative, il signifie que sur un titre V réduit par rapport aux prévisions initiales, le nucléaire diminue plus rapidement que prévu, ce qui revient à dire que le nucléaire a plus que les autres domaines contribué aux réductions de crédits d'équipement en 1998 et 1999.

Évolution des dotations consacrées au nucléaire depuis 1988 dans les lois de finances initiales (en millions de francs courants)


 

Autorisations de programme

% du titre V

Crédits de paiement

% du titre V

1988

30 350

28,7

30 546

33,6

1989

33 122

29,6

31 528

32,2

1990

31 320

27,0

32 089

31,4

1991

31 333

27,0

31 066

30,1

1992

26 186

25,5

29 896

29,0

1993

21 824

21,2

26 447

25,7

1994

20 502

22,0

21 677

22,8

1995

19 464

20,5

20 745

21,9

1996

18 479

20,8

19 452

21,9

1997

20 116

22,7

19 149

21,6

1998

16 508

20,4

16 628

20,5

1999

13 336

15,5

16 624

19,3

Le tableau ci-dessus illustre pour sa part la décrue très rapide des crédits du nucléaire au cours des 10 dernières années. Il est exprimé en francs courants, mais si l'on tient compte de l'érosion monétaire, c'est-à-dire si l'on raisonne en francs constants, on constate que les crédits de paiement inscrits dans les lois de finances initiales de 1998 et 1999 sont inférieurs de moitié à ceux de 1992. Quant aux autorisations de programme, elles enregistrent coup sur coup en 1998 et 1999 une forte diminution. En francs constants, les autorisations de programme de 1998 ne représentaient que 42 % de celles de 1990. Celles prévues par le projet de budget pour 1999 s'établiront à 32 % seulement du niveau de 1990.

2. Les crédits de la direction des applications militaires du CEA

Les crédits transférés au Commissariat à l'Energie Atomique couvrent la réalisation de trois missions exécutées au profit de la Défense :

- la conception, la fabrication et la maintenance des armes, qui constituent l'essentiel de l'activité militaire du CEA et comportent la production de la tête nucléaire TN75 équipant les SNLE-NG, le maintien en condition opérationnelle des têtes équipant la FOST et la composante aéroportée, le retrait des têtes de la composante sol-sol et des TN71 des SNLE de génération actuelle, le développement des futures têtes nucléaires océanique et aéroportée et enfin le développement de la simulation et des grands équipements associés (laser mégajoule, machine radiographique AIRIX),

- la fourniture de matières et surtout l'assainissement et le démantèlement des anciennes usines de production de matières fissiles de Marcoule et Pierrelatte.

- la mise au point des systèmes de propulsion nucléaire équipant les sous-marins et le porte-avions nucléaires.

Globalement, les crédits transférés au CEA en 1999 s'élèveront à 7,4 milliards de francs, mais seuls les crédits affectés aux missions "armes" et "matières" sont gérés par la Direction des applications militaires (DAM), dont le budget avoisinera 6,2 milliards de francs, soit 5 % de plus que le budget voté de 1998 mais environ 400 millions de moins que le niveau fixé par la loi de programmation.

On rappellera qu'en 1998, "l'encoche" avait conduit à amputer de 600 millions de francs le budget de la DAM.

La "revue de programmes" a dégagé près de 1,4 milliard de francs d'économies supplémentaires sur la période 1999-2002, dont plus de 700 millions de francs sur les crédits d'études-amont, 400 millions de francs sur le démantèlement de l'usine de Pierrelatte, près de 150 millions de francs sur le fonctionnement et 100 millions de francs sur le maintien en condition opérationnelle des TN71. Pour 1999, ces décisions représentent des économies de l'ordre de 300 millions de francs et c'est donc une réduction supplémentaire de 100 millions de francs qui a été imposée à la DAM.

La "revue de programmes" n'a pas provoqué de révision des moyens prévus pour la réalisation des grands programmes sur lesquels cependant il ne restera guère de marge de manoeuvre :

- le programme de simulation et l'ensemble des investissements associés ont fait l'objet d'un examen approfondi qui a conclu à la poursuite des projets en cours, sans modification du périmètre financier,

- la réalisation de la TN75 se poursuivra dans les conditions prévues,

- enfin, les opérations d'assainissement de l'usine de production de plutonium de Marcoule sont préservées compte tenu des impératifs de sécurité.

En revanche, les abattements de crédits touchent toutes les autres activités, en particulier le démantèlement de l'usine de production d'uranium de Pierrelatte, qui sera fortement ralenti et ne s'achèvera au mieux qu'en 2007, au lieu de 2004, ainsi que les développements technologiques.

Par ailleurs, la restructuration de la DAM est en voie d'achèvement. Elle s'est traduite par la fermeture des sites de Montlhéry et de Vaujours, alors que celui de Limeil-Valenton sera supprimé fin 1999. Parallèlement, les effectifs ont été ramenés de 5 666 fin 1995 à 4 843 fin 1998, l'objectif étant de les stabiliser à 4 500 agents à l'horizon 2000.

Ce recentrage sur les sites principaux (Bruyères le Chatel, Valduc, Le Ripault et Le Barp) permettra de diminuer notablement les charges fixes de la DAM et la restructuration a déjà permis une économie de 200 millions de francs en 1998, qui atteindra 350 millions de francs par an à partir de 2000.

Votre rapporteur souhaiterait de nouveau attirer l'attention cette année sur la part élevée (environ 50 %) des dépenses de personnel et de fonctionnement dans le budget de la DAM, dépenses qui correspondent à la mission qu'elle remplit pour le compte de l'Etat dans le domaine nucléaire. Il est à cet égard anormal que l'ensemble du budget de la DAM soit inscrit au titre V, à l'image des dépenses réglées aux industriels fournisseurs, et ne comporte aucun crédit au titre III, comme cela est fait pour le CEA dans le domaine de la recherche civile. Le mode actuel de financement de la DAM la rend en effet particulièrement sensible aux aléas qui affectent les crédits d'équipement de la défense alors que les missions que lui a assignées l'Etat exigent une grande continuité dans le temps.

3. Les crédits de la FOST et de la composante aéroportée

Les crédits affectés à la Force océanique stratégique, qui relèvent de la Marine, s'élèveront à 4,127 milliards de francs pour 1999, soit une diminution de 2,5 % et seront principalement consacrés à la poursuite du programme de construction des SNLE-NG, qui absorbera 2,2 milliards de francs de crédits de paiement en 1999. Les crédits d'entretien programmé du matériel de la FOST seront identiques à ceux de 1998, à savoir 1,2 milliard de francs.

Les décisions prises dans le cadre de la "revue de programmes" aboutissent à une économie globale de près de 650 millions de francs sur les crédits de la FOST de 1999 à 2002. Ces économies produiront peu d'effet dès 1999 (moins de 200 millions de francs) et joueront à plein en 2000 et 2001, alors qu'à partir de 2002 réapparaîtront les charges relatives à la construction du Vigilant, qui n'ont été décalées dans le temps.

Les crédits relevant de l'Armée de l'Air et consacrés au nucléaire se monteront à 823 millions de francs en 1999, contre 733 millions de francs en 1998. Ces crédits sont essentiellement consacrés à la maintenance et à l'adaptation des appareils de la force aérienne stratégique et de leurs systèmes de transmission, en particulier les Mirage 2000-N. Le retrait anticipé du système de transmission ASTARTE ne générera d'économies qu'en 2001.

En ce qui concerne les systèmes d'armes (hors têtes nucléaires), les crédits prévus en 1999 au titre du missile M 45 s'élèvent à 310 millions de francs alors qu'une dotation de 1,45 milliard de francs est prévue pour le développement du M 51 et un crédit de 391 millions de francs pour l'ASMP amélioré et l'opération VESPA.

Les crédits d'études-amont de la DGA consacrés au nucléaire s'élèvent pour leur part à près de 360 millions de francs, soit 100 millions de francs de moins que le niveau attendu, la "revue de programmes" ayant conclu sur ce chapitre à une réduction de 20 % qui permettra de réaliser plus de 340 millions de francs d'économies de 1999 à 2002.

CHAPITRE III -
L'ESPACE ET LE RENSEIGNEMENT MILITAIRES

La maîtrise de l'information et de la communication est aujourd'hui reconnue comme un objectif majeur de la modernisation de l'outil de défense et son rôle a été affirmé tant dans le livre blanc que dans la loi de programmation.

Deux axes principaux ont été retenus :

- le développement des moyens spatiaux militaires dans les domaines de la communication et de l'observation stratégique,

- le renforcement des moyens humains et financiers du renseignement.

Le projet de budget pour 1999 confirme la priorité reconnue au renseignement, qui voit les crédits et les effectifs des différents services notablement augmentés. Beaucoup moins satisfaisante est la situation du programme spatial militaire, qui subit le contrecoup de la défection de plusieurs de nos partenaires européens.

I. L'ESPACE MILITAIRE : DES AMBITIONS CONTRARIÉES PAR LES ÉCHECS DE LA COOPÉRATION EUROPÉENNE

Votre rapporteur ne reviendra pas sur les raisons qui militent en faveur de l'acquisition de moyens spatiaux militaires permettant de garantir l'autonomie et la fiabilité des décisions et l'efficacité des actions de combat.

Toute la réflexion stratégique française de ces dernières années a conduit à considérer l'équipement spatial militaire comme un enjeu majeur de souveraineté pour tout pays soucieux de préserver une capacité d'action autonome.

C'est dans ce but que la loi de programmation avait défini pour le budget spatial militaire une enveloppe annuelle moyenne de 3,5 milliards de francs qui devait permettre de réaliser un double objectif :

- la poursuite et le perfectionnement du programme de télécommunications par satellite Syracuse,

- le développement en coopération d'un système d'observation spatiale global et cohérent, efficace de jour comme de nuit et par tous temps, grâce à l'association d'un satellite d'observation optique plus performant (Hélios II) et d'un satellite d'observation radar (Horus).

D'ores et déjà, il apparaît que la réalisation à moyen terme de ces objectifs est en partie compromise, essentiellement du fait de l'officialisation de l'absence de participation allemande au projet Horus. Le retrait des Britanniques du programme successeur de Syracuse II est venu renforcer le sentiment que la France demeurait très isolée dans son ambition de développer une réelle politique spatiale militaire européenne.

Les difficultés rencontrées par les programmes spatiaux français trouvent leur traduction dans un budget dont les moyens restent très inférieurs aux prévisions de la loi de programmation.

A. LE DÉROULEMENT DU PROGRAMME SPATIAL MILITAIRE : DES OBJECTIFS AMBITIEUX, UN AVANCEMENT LABORIEUX, UN AVENIR INCERTAIN

Les objectifs ambitieux assignés à notre programme spatial militaire se heurtent à d'importantes difficultés, qu'il s'agisse des programmes de télécommunications ou d'observation.

1. Le programme de télécommunications : la difficile mise au point de la succession de Syracuse II

Le programme Syracuse II avait pour mission de prendre le relais du système Syracuse I, entré en service en 1984 et qui avait doté les armées de capacités de télécommunications par satellites, tout en étendant le réseau à de nouveaux types de stations et en augmentant la protection d'un certain nombre de liaisons.

Les deux premiers satellites ont été lancés en 1991 et 1992, le relais ayant été définitivement assuré par les lancements du 3e et du 4e satellite, intervenus respectivement en décembre 1995 et en août 1996. Parallèlement, le parc de stations qui se limitait à 23 stations a été porté à 100 stations de 1992 à 1997.

Le coût total du programme, y compris les compléments, est évalué à près de 14 milliards de francs (au coût des facteurs de 1998), sur lesquels près de 11 milliards de francs auront été consommés à la fin 1998.

Le 4e satellite fait l'objet d'actions de complément afin de prolonger sa durée de vie jusqu'à la mi-2005, date à laquelle devrait entrer en service un système successeur.

C'est précisément la mise au point de ce système successeur qui rencontre de sérieuses difficultés .

L'objectif assigné à ce système -Syracuse III- était, outre d'assurer la continuité du service, d'étendre le parc en nombre et type de stations (environ 400 stations), d'accroître la capacité de résistance aux mesures de guerre électronique d'un nombre important de liaisons et d'assurer une zone de couverture plus étendue.

Ce programme devrait entrer en phase de définition au début de 1999 afin de pouvoir mettre en orbite le premier satellite en 2005.

Un certain nombre d'hypothèses de coopération européenne avaient été étudiées, l'option privilégiée étant une coopération trilatérale avec l'Allemagne et le Royaume-Uni, ce dernier étant confronté, à une échéance voisine, à la nécessité de renouveler son système Skynet.

Votre rapporteur avait évoqué l'an passé les perspectives favorables qui s'ouvraient pour cette coopération et, effectivement, un mémorandum d'entente pour la phase de définition avait été signé en décembre 1997 par la France, l'Allemagne et le Royaume-Uni qui décidaient ainsi de démarrer en commun le programme baptisé Trimilsatcom.

Déjà affecté par un certain retard, ce programme a été remis en cause en août dernier, le Royaume-Uni ayant décidé de se retirer de la coopération pour se replier sur une solution nationale.

Le retrait britannique, même s'il préserve la possibilité d'une coopération franco-allemande, remet bien entendu en cause les hypothèses financières du programme qui tablaient sur un coût pour la France de 13 milliards de francs dans le cas d'une coopération trilatérale.

Cet aléa est d'autant plus regrettable que la durée de vie du système Syracuse II a déjà été prolongée de 6 mois et que les marges de manoeuvre permettant de supporter un nouveau retard se sont considérablement réduites.

2. Les programmes d'observation : l'isolement de la France après l'échec de la coopération franco-allemande

Le système d'observation optique Hélios I est opérationnel depuis octobre 1995. Il permet déjà d'assurer les fonctions de base du renseignement spatial mais ses capacités sont limitées à l'observation de jour et par temps clair.

Ce programme a été lancé par la France en 1986 mais l'Italie en 1987, puis l'Espagne en 1988 s'y sont associées à hauteur respectivement de 14,1 % et 7 % et disposent d'un droit d'utilisation potentielle des images à due concurrence. Le système inclut un module expérimental d'écoute électromagnétique (EURACOM) qui est exclusivement réalisé par la France.

Ce programme a été mené en liaison avec le programme civil SPOT, les deux satellites utilisant une plate-forme commune.

Le premier satellite, Hélios IA, est entré en phase opérationnelle en octobre 1995. Le second, Hélios IB, est disponible et stocké depuis fin 1996 en vue de la relève d'Hélios IA, qui doit normalement intervenir en 1999.

Le coût total du programme Hélios I s'élève à 9,6 milliards de francs. Près de 8 milliards de francs auront déjà été consommés à la fin de l'année 1998.

La poursuite du programme d'observation spatiale doit s'effectuer dans deux directions :

- assurer la continuité du service à la suite d'Hélios I avec un système d'observation optique doté d'une capacité infrarouge, facilitant l'observation de nuit,

- compléter les capacités d'observation optique par un système d'observation radar permettant d'obtenir des images par tous les temps.

Ce double objectif doit permettre de construire un système d'observation spatiale militaire complet et cohérent, fondé sur la très forte complémentarité entre observation optique visible ou infrarouge et observation radar. En effet, la fusion de ces trois types d'images enrichit considérablement l'information et doit permettre le recueil des renseignements quelles que soient les conditions sur le terrain.

Le principe d'une coopération franco-allemande sur ces deux programmes d'observation spatiale a été arrêté lors du sommet de Baden Baden le 7 décembre 1995. Si la France devait assurer 80 % du financement d'Hélios II, l'Allemagne prenant en charge 10 % et l'Espagne et l'Italie le restant, c'est en revanche l'Allemagne qui devrait assurer la plus large part du financement d'Horus (60 % contre 40 % à la France).

L'absence de volonté allemande de mettre en place les financements correspondants a fortement perturbé la mise au point des deux programmes et a conduit la France à abandonner finalement le programme Horus.

En ce qui concerne le système Hélios II, qui doit normalement permettre d'assurer la continuité du service fin 2002, en remplacement du système Hélios I, sa phase de définition a débuté en 1994 avec les objectifs suivants :

. permettre l'observation de nuit grâce à une capacité infrarouge,

. améliorer les capacités de prise de vue et de transmission des images afin d'en augmenter le nombre et de réduire les délais d'acquisition de l'information,

. améliorer la résolution des images pour mieux détecter les objectifs d'intérêt militaire.

Le système comporterait deux satellites dont le premier devait normalement pouvoir être lancé fin 2002.

A l'heure actuelle, seule la coopération avec l'Espagne, à hauteur de 3 %, paraît en bonne voie. Des négociations ont également été engagées avec la Belgique pour une participation qui ne pourra sans doute pas être du même ordre. L'Italie n'a pas confirmé sa participation, quant à l'Allemagne, elle n'a pas donné de suite concrète à l'accord de Baden Baden en refusant de dégager les financements correspondants.

La décision allemande a imposé à la France de décaler de six mois la date d'entrée en service d'Hélios II et d'accroître son effort budgétaire puisqu'elle assumera pratiquement seule la réalisation du programme.

Quant au programme Horus, il se trouve purement et simplement abandonné si bien qu'il faudra renoncer, à l'horizon envisagé (2005) à la capacité d'observation "tous temps" qui aurait permis de surmonter les difficultés de surveillance de certaines zones géographiques fréquemment recouvertes de nuages.

Toute perspective d'acquisition de capacités d'observations radar n'est cependant pas définitivement compromise. Si la France ne peut à l'évidence supporter seule le coût d'un programme lourd tel que Horus, l'évolution technologique permet aujourd'hui de s'orienter vers l'étude de constellations à base de petits satellites d'un coût très inférieur, dont l'acquisition pourrait être raisonnablement envisagée à partir de 2008.

Quoi qu'il en soit, votre rapporteur retient des difficultés rencontrées dans la mise au point d'une coopération européenne dans le domaine spatial militaire que la vision française faisant de la possession de moyens européens propres une priorité permettant de garantir l'autonomie stratégique, n'est que peu partagée et comprise par nos principaux partenaires, qui semblent se satisfaire des informations fournies par les Etats-Unis.

B. LE BUDGET SPATIAL MILITAIRE : DES MOYENS EN RÉDUCTION CONSTANTE

Depuis 1997, le budget spatial militaire est loin d'avoir bénéficié des dotations prévues par la loi de programmation.

1. Une nouvelle réduction des crédits après la "revue de programmes"

La loi de programmation avait alloué au budget spatial militaire une enveloppe d'un montant de 20,7 milliards de F sur six ans, soit environ 3,5 milliards de F par an, ce qui représentait 4 % des crédits d'équipement de la défense.

Cet objectif n'a en réalité jamais été atteint.

En 1997, la loi de finances initiale inscrivant au profit de l'espace militaire une dotation de 3,3 milliards de F, soit 3,7 % des crédits du titre V, mais en raison d'annulations de crédits en cours d'année et de retards dans les programmes les crédits effectivement consommés se sont limités à 2,9 milliards de F.

En 1998, la dotation prévue en loi de finances initiale se montait à 3,1 milliards de F, soit 3,8 % du montant du titre V et 400 millions de F environ de moins que le montant prévu par la loi de programmation. Cette réduction correspondait à un moratoire sur le programme Horus et sur le programme de surveillance de l'espace et à un ralentissement du programme Syracuse III.

La "revue de programmes" a entériné cette révision à la baisse des crédits consacrés à l'espace puisqu'elle a dégagé une économie d'un montant total de 3,8 milliards de F sur la période 1999-2002, dont l'essentiel résulte :

- de l'abandon du programme Horus pour 1,9 milliard de F,

- de l'abandon du programme de surveillance de l'espace pour près de 600 millions de F,

- d'une réduction de crédits de l'ordre de 1 milliard de F sur le programme Syracuse III.

Compte tenu de ces décisions, c'est au moins à une réduction d'un quart des crédits de l'espace militaire à laquelle il faut s'attendre par rapport à l'enveloppe qui avait été prévue sur les six années de la programmation.

2. Des crédits en forte baisse en 1999

Les crédits prévus au titre de l'espace militaire pour 1999 se montent à 2,6 milliards de F en crédits de paiement (- 15,9 %) et 2,5 milliards de F en autorisations de programme (- 9,6 %).

La dotation se trouve ainsi en retrait de près de 600 millions de F par rapport au montant prévu par la loi de programmation.

Les crédits prévus seront principalement répartis comme suit :

- programme Syracuse II : 325 millions de F

- programme Syracuse III : 318 millions de F

- programme Hélios I : 400 millions de F

- programme Hélios II : 1 254 millions de F.

II. LE RENSEIGNEMENT : DES MOYENS EN PROGRESSION NOTABLE

Alors que l'année 1998 avait été caractérisée par une diminution des crédits alloués aux services de renseignement, uniquement du fait de la forte contraction des dépenses d'équipement, la progression notable des ressources en 1999 constitue un motif de satisfaction pour votre rapporteur. En effet, la priorité accordée au renseignement, sous toutes ses formes, ne suppose pas seulement la réalisation de programmes lourds, tels que les satellites d'observation, mais également le renforcement des moyens humains et matériels des services chargé de recueillir, de traiter et d'exploiter l'information.

A. L'ÉVOLUTION GÉNÉRALE DES CRÉDITS : UNE AUGMENTATION SUPÉRIEURE À 11 %

Le tableau ci-dessous retrace, depuis 1997, l'évolution des crédits regroupés dans le "bleu" budgétaire sous l'agrégat "Renseignement".



 

1997

1998

1999

99/98

Personnel

574,802

602,377

651,816

+ 8,2 %

Fonctionnement

214,057

203,667

204,011

+ 0,2 %

Total titre III

788,869

806,044

855,827

+ 6,2 %

Titre V

651,000

561,000

667,000

+ 18,9 %

TOTAL

1 439,869

1 367,044

1 522,827

+ 11,4 %

Le budget 1999 se traduira par une hausse de 8,2 % des crédits de rémunérations et charges sociales, liée à l'augmentation des effectifs de la Direction générale de la sécurité extérieures (DGSE), par une stabilité des crédits de fonctionnement courant, qui échappent ainsi à la réduction générale pratiquée dans les armées et les autres services de la défense, et par une hausse de 18,9 % des crédits d'équipement liée à la progression des crédits de fabrication et d'infrastructure de la DGSE.

Encore faut-il rappeler que l'agrégat "renseignement" ne couvre qu'une partie des moyens affectés aux services du renseignement, à savoir :

- la rémunération des effectifs civils de la DGSE, son fonctionnement courant et ses crédits d'équipement,

- les crédits de fonctionnement (hors rémunération des personnels) et d'équipement de la Direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD).

Il ne traduit donc pas l'évolution des effectifs militaires de la DGSE, qui verra la création de plus de 30 postes d'officiers et de sous-officiers en 1999, ni la progression du budget de la Direction du renseignement militaire, qui passe de 82 à 103 millions (hors rémunérations et charges sociales). Il ne couvre pas davantage les moyens de renseignement propres à chaque armée.

B. LES MOYENS DES DIFFÉRENTS SERVICES DE RENSEIGNEMENT

Votre rapporteur évoquera successivement la Direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), la Direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD), la Direction du renseignement militaire (DRM) et la délégation aux affaires stratégiques (DAS).

1. La direction générale de la sécurité extérieure

Chargée, selon les termes du décret n° 82-306 du 2 avril 1982 qui a procédé à sa création, "de rechercher et d'exploiter les renseignements intéressant la sécurité de la France, ainsi que de détecter et d'entraver, hors du territoire national, les activités d'espionnage dirigées contre les intérêts français afin d'en prévenir les conséquences", la DGSE voit ses moyens très significativement augmentés par le budget 1999.

En ce qui concerne ses effectifs, les évolutions suivantes sont enregistrées :

- la DGSE bénéficiera de la création de 86 postes de civils qui s'ajoutent aux 64 autres créés en 1998. L'effectif civil de la DGSE, qui se montait à 2 647 agents en 1997 atteindra ainsi 2 797 agents en 1999, pour un objectif de 3 063 agents en 2002,

- les effectifs militaires diminueront légèrement, passant de 1 331 à 1 315 hommes. La suppression de 49 postes d'appelés (117 au lieu de 166) est compensée par la création de 33 postes d'officiers et sous-officiers (1 198 au lieu de 1 165). Sur la période 1997-2002, les effectifs militaires devraient diminuer de moins de 50 postes pour atteindre 1 261 postes, ce qui, compte tenu de la suppression de postes d'appelés, entraîne en réalité un accroissement des effectifs officiers et sous-officiers.

Au total, les effectifs civils et militaires de la DGSE (seuls les civils étant rémunérés sur le budget de cette dernière) passent de 4 042 à 4 112 agents de 1998 à 1999, cette progression étant appelée à se poursuivre, principalement par le biais de recrutement de civils, au cours des trois années suivantes, l'objectif à l'horizon 2002 étant un effectif de 4 324 agents.

Il faut ajouter que la question de la rénovation des statuts particuliers des différents corps de fonctionnaires de la DGSE, qui n'exigeait pas moins de 12 décrets, est en voie de règlement, seuls restant à mettre au point certains décrets relatifs aux corps de catégorie A.

Sur le plan budgétaire, les crédits de la DGSE atteindront 1,45 milliard de F (+ 11,9 %) et évolueront comme suit :

- les dépenses de rémunérations et de charges sociales s'élèveront à 651,8 millions de francs en 1999, soit 3,2 % de plus qu'en 1998 du fait de la création de 86 postes civils et de l'application de l'accord salarial de la fonction publique,

- les crédits de fonctionnement courant, qui avaient été réduits de près de 5 % l'an passé, seront stabilisés et se monteront à 160 millions de francs (+ 0,2 %) ; votre rapporteur signale que la diminution opérée l'an passé avait imposé de renoncer à certaines actions en matière de renouvellement de matériel informatique et de formation des personnels, et il se félicite que la DGSE soit épargnée en 1999 par la compression de dépenses de fonctionnement imposée aux armées et autres services de la défense,

- les crédits de matériels progressent de 20,8 % et passent de 399 à 482 millions de francs, ce qui permettra de compenser le retard pris dans la réalisation d'équipements,

- les crédits d'infrastructure s'élèveront quant à eux à 157 millions de francs, soit une augmentation de 16,3 %.

Rappelons que l'extension des locaux du siège de la DGSE s'effectuera sur le site de la caserne Mortier, qui lui a été transféré en 1997. Une première enveloppe de 40 millions de francs de crédits de paiement a été affectée en 1997. Le montant prévu pour 1999 s'élève à 52 millions de francs, les dépenses restant à réaliser sur les années 2000-2002 étant évaluées à 291 millions de francs.

Votre rapporteur rappelle enfin que le budget de la DGSE tel qu'il est présenté n'inclut pas les crédits provenant des fonds spéciaux provenant des services du Premier ministre, et dont l'objet est de financer certaines activités opérationnelles. Le contrôle de l'utilisation de ces fonds est assuré d'une part par les services financiers de la DGSE elle-même et d'autre part par une commission spéciale de vérification composée de hauts magistrats de la Cour des comptes et du Conseil d'Etat.

Ce budget n'inclut pas davantage la réalisation de certains équipements à vocation interarmées, utilisés par la DGSE mais financés par d'autres crédits. C'est en particulier le cas du programme MINREM (moyen interarmées navalisé de recherche électromagnétique) qui repose sur des capacités dans le domaine de l'écoute électromagnétique embarquées sur un bâtiment de la Marine. Le retrait du service actif par la Marine en 1999 du Berry qui assurait ce type de missions, imposera le transfert des matériels d'écoute sur un autre bâtiment, le Bougainville, qui assurait jusqu'à présent le soutien du centre d'expérimentations du Pacifique.

2. La direction de la protection et de la sécurité de la Défense (DPSD)

La DPSD est chargée d'assurer les responsabilités incombant au ministère de la défense en matière de protection et de sécurité du personnel, des informations, des matériels et des installations sensibles. Ses attributions couvrent notamment la prévention et la recherche des atteintes à la défense nationale.

Les crédits dévolus à la DPSD (hors rémunérations et charges sociales) se monteront pour 1999 à 72 millions de francs, soit une progression limitée à 1 million de francs (+ 1,4 %) par rapport à 1998.

Les crédits de fonctionnement courant, qui avaient diminué de 5 % en 1998, sont maintenus à un niveau identique, soit 44 millions de francs.

Les crédits d'équipement (fabrications et infrastructures) se monteront à 28 millions de francs, soit 1 million de francs de plus qu'en 1998.

La loi de programmation a prévu une diminution d'environ 10 % des effectifs de la DPSD de 1997 à 2002. Dans cette optique, ceux-ci passeront de 1 602 à 1 560 de 1998 à 1999. L'an prochain, 69 postes d'appelés seront supprimés (160 au lieu de 229), ainsi que 6 postes d'officiers et 10 postes de sous-officiers. Environ un tiers des postes d'appelés seront remplacés par des postes de militaires du rang engagés, qui passeront de 19 à 40. En outre 22 postes de personnels civils seront créés (292 postes en 1999).

La plupart des tâches dévolues aux appelés du contingent seront redistribuées soit par un recours à la sous-traitance (sécurité des installations, restauration, entretien des locaux), soit par la mise en place de moyens techniques automatisés (caméras, alarmes) assurant les fonctions de surveillance. Cette politique nécessitera une augmentation des moyens de fonctionnement.

3. La direction du renseignement militaire (DRM)

La DRM a été créée peu après la guerre du Golfe, en 1992, pour planifier, coordonner et conduire la recherche et l'exploitation du renseignement militaire.

La loi de programmation a prévu un renforcement progressif des effectifs de la DRM qui doivent augmenter d'environ 20 % sur la période pour atteindre près de 2 000 agents en 2002.

Actuellement, les effectifs de la DRM se répartissent comme suit :

- environ 700 personnes relevant de l'administration centrale et réparties entre Paris et la base de soutien à vocation interarmées de Creil,

- près de 350 personnes travaillant au sein du pôle de renseignement, situé à Creil et rattaché à la DRM, qui comporte 3 organismes : le centre de formation et d'interprétation interarmées de l'imagerie (CF3I) qui emploie 229 personnes, le centre d'information sur les rayonnements électromagnétiques, devenu depuis le mois de septembre centre de formation et d'exploitation des émissions électromagnétiques (CF3E) qui emploie 99 personnes et l'unité interarmées Hélios qui emploie 20 personnes.

- environ 310 personnes relevant de l'école interarmées du renseignement et des études linguistiques de Strasbourg.

- près de 210 personnes réparties dans les 9 détachements autonomes de transmissions installés en Afrique et outre-mer et chargés de procéder à des interceptions.

L'augmentation des effectifs d'ici 2002 visera un renforcement de la sous-direction "armements-prolifération" et des personnels affectés au renseignement d'origine électromagnétique, que ce soit à Creil au CF3E ou dans les détachements autonomes de transmissions qui devraient bénéficier de la création de 2 stations nouvelles en zone Antilles-Guyane et en Nouvelle-Calédonie.

En ce qui concerne les moyens techniques dont dispose la DRM, l'accroissement des moyens d'exploitation du renseignement d'origine image passe par la poursuite du programme d'observation spatiale Hélios et par la réalisation, au-delà de 2002, de la capacité "image" sur le DC8 Sarigue-NG, qui devrait permettre de réaliser depuis cet appareil des prises d'images photographiques de résolution très précise.

En matière d'écoute électromagnétique, le DC8 Sarigue-NG devrait également prendre le relais en 2000 du système aéroporté actuel et accroître les capacités de recueil de renseignements d'origine électromagnétique. La DRM est également concernée, comme la DGSE, par le programme Minrem qui prévoit le transfert sur un nouveau bâtiment des moyens d'écoute actuellement embarqués sur le Berry et leur modernisation en vue de les adapter aux signaux provenant d'émetteurs de la nouvelle génération.

Les crédits de la DRM (hors rémunérations et charges sociales) connaîtront une hausse sensible en 1999 puisqu'ils passeront de 82 à 103 millions de francs (+ 25,6 %).

Les crédits de fonctionnement s'élèveront à 36 millions de francs, soit un niveau identique à celui de l'an passé. Ils n'incluent pas les dépenses de fonctionnement des détachements autonomes de transmissions qui devraient, à l'avenir, être rattachés au budget de la DRM.

Les crédits d'équipement s'élèveront à 67 millions de francs contre 46 millions de francs en 1998 (+ 45,7 %). Sur ce montant, une dotation sera notamment destinée au projet Sirius qui vise à optimiser la gestion et l'exploitation des moyens de recherche électromagnétique.

4. La délégation aux affaires stratégiques (DAS)

Créée en 1992, la délégation aux affaires stratégiques n'est pas à proprement parler un service de renseignement, mais elle contribue incontestablement au renseignement de défense par des études qui renforcent la capacité d'analyse et de réflexion stratégique du ministère de la Défense.

Les missions de la DAS s'exercent dans deux domaines principaux :

- la coordination et la préparation des dossiers liés à la réforme des armées et à la politique de défense (en particulier la coopération militaire, le suivi de la loi de programmation, la sécurité intérieure, la question des réserves),

- la mise au point des positions internationales intéressant la défense, en particulier l'élargissement de l'Alliance atlantique, la réforme de l'OTAN, les questions relatives à l'UEO, les négociations internationales relatives à la maîtrise des armements et à la prolifération.

Au titre de la réflexion prospective, elle préside et assure le secrétariat du comité de coordination des études prospectives de défense à caractère politico-militaire, économique et social du ministère.

Les effectifs de la DAS comptent environ 110 personnes, dont 57 officiers, sous-officiers et militaires du rang, 30 personnels civils de catégorie A, 14 appelés du contingent et 10 personnels civils de catégorie C.

Du point de vue financier, elle bénéficie de crédits de fonctionnement gérés par la direction de l'administration générale du ministère de la défense. Elle pilote un programme d'études stratégiques représentant entre 15 et 17 millions par année qui est financé pour partie par des crédits de la délégation générale pour l'armement, et pour le restant par des subventions inscrites au titre VI et alliées aux principaux instituts de réflexion stratégique ayant passé convention avec le ministère.

C. PARLEMENT ET RENSEIGNEMENT : UNE INDISPENSABLE ÉVOLUTION

Le souci de mieux impliquer le Parlement dans le domaine du renseignement est une préoccupation ancienne de votre commission des affaires étrangères et de la défense.

Dès 1995, votre rapporteur avait évoqué l'éventualité de la création d'une représentation restreinte associant députés et sénateurs, tant de la majorité que de l'opposition, qui serait habilitée à connaître d'un certain nombre d'informations touchant au domaine du renseignement tout en s'engageant bien entendu à la discrétion indispensable (cf avis n° 80, tome IV - 1995-1996 pages 81, 82 et 98).

Cette suggestion n'était en rien motivée par une quelconque volonté inquisitrice ou par le souci de satisfaire une curiosité qui serait malvenue compte tenu des exigences de confidentialité, de discrétion et de secret indispensables à l'efficacité de l'action des services du renseignement et à la protection de leurs personnels.

Elle répondait au contraire au besoin de conforter une activité reconnue à juste titre comme prioritaire en évitant que par indifférence, méconnaissance ou méfiance, un fossé ne s'établisse entre la communauté nationale et les services de renseignement et en permettant à la fois une meilleure prise en compte du rôle du renseignement et l'instauration d'un climat de confiance à l'égard de services essentiels pour la sécurité nationale.

Au cours de ses précédents rapports, votre rapporteur avait présenté différentes expériences étrangères, en particulier celles des Etats-Unis, du Royaume-Uni, de l'Allemagne ou de l'Italie.

Il a constaté par ailleurs qu'à deux reprises, à Saint-Mandrier le 3 avril dernier puis à l'IHEDN le 3 septembre, le Premier ministre a manifesté son souci d'un renforcement de l'information du Parlement sur la politique du renseignement et que des réflexions ont été menées au sein de la commission de la défense de l'Assemblée nationale sur le même sujet.

Il apparaît d'ores et déjà qu'un organisme parlementaire compétent dans le domaine du renseignement peut difficilement être créé sans que s'établisse le consensus le plus large possible au sein du Parlement d'une part, et entre le Parlement et l'exécutif d'autre part.

Sans anticiper sur le débat qui pourrait s'engager sur une telle création, votre rapporteur tient à préciser les grandes lignes qui, à son sens et en l'état actuel de sa réflexion, pourraient inspirer une éventuelle future structure parlementaire pour les questions de renseignement.

Il tient une fois encore à souligner combien, sur ce sujet par nature très délicat, une vision prudente et pragmatique s'impose.

Premièrement, afin de respecter les impératifs de confidentialité et d'efficacité et de permettre un réel climat de confiance, il lui semble que cette structure devrait, en tout état de cause, conserver une dimension très restreinte. Un effectif de quelques parlementaires, aussi réduit que possible -par exemple trois députés et trois sénateurs- pourrait être de nature à permettre un climat de confiance entre parlementaires et responsables du renseignement tout en assurant, ce qui est tout aussi nécessaire, une représentation de la majorité comme de l'opposition.

Deuxièmement, cette structure devrait être habilitée à entendre les responsables des services et à recevoir des rapports périodiques sur leurs activités mais cet accès à des informations secrètes devrait avoir pour contrepartie un respect absolu de la confidentialité, ce qui s'oppose en particulier à la diffusion dans des rapports publics d'informations confidentielles dont elle aurait eu connaissance.

Troisièmement, les attributions de la structure parlementaire devraient être clairement délimitées, par une définition précise des informations qu'elle peut obtenir, et ce de manière à éviter que le légitime souci d'information ne dérive vers un contrôle détaillé des activités, qui ne pourrait qu'affaiblir l'efficacité des services. A cet égard, il est nécessaire de préserver les informations liées au déroulement d'opérations secrètes des services du renseignement.

Quatrièmement enfin, cette structure devrait, en toute logique, couvrir un champ interministériel comprenant les différents services qui concourent au renseignement, même s'ils ne relèvent pas du ministère de la défense.

CHAPITRE IV -
LES AUTRES ACTIONS COMMUNES

I. LA DÉLÉGATION GÉNÉRALE POUR L'ARMEMENT

Les crédits relevant de l'agrégat Délégation générale pour l'armement (DGA) s'élèvent à 18 milliards de francs pour 1999 et constituent donc une part importante du budget de l'ancienne section commune. La seule approche budgétaire ne rend cependant que très imparfaitement compte du rôle de la DGA puisque celui-ci s'étend très au-delà de la gestion des crédits qui lui sont spécifiquement attribués. La DGA, au travers des programmes d'armement dont elle suit le déroulement, est en effet appelée à gérer environ 80 % de l'ensemble des crédits d'équipement de la Défense.

La profonde réforme engagée depuis 2 ans par la DGA est donc au coeur d'un enjeu majeur pour notre défense, à savoir la modernisation des équipements des armées dans le cadre de moyens budgétaires réduits, grâce à une réduction du coût des programmes d'armement.

Votre rapporteur évoquera l'état d'avancement de cette réforme, avant d'analyser les évolutions intervenues dans les structures industrielles relevant de la DGA ainsi que ses centres d'expertise et d'essais puis de commenter l'évolution des crédits pour 1999.

A. L'ÉTAT D'AVANCEMENT DE LA RÉFORME DE LA DGA

La réorganisation de la DGA s'est poursuivie en 1998, avec la mise en oeuvre de nouvelles méthodes destinées à réduire le coût des programmes d'armement. Parallèlement, un pas significatif a été franchi au mois de septembre dernier avec la signature de la convention dotant l'organisme conjoint de coopération en matière d'armement de la personnalité juridique.

1. La poursuite de la réorganisation de la DGA

Après avoir mis en place son nouvel organigramme défini par le décret du 17 janvier 1997, la DGA a procédé au cours de l'année 1998 à la mise en place de nouveaux modes de fonctionnement, de nouvelles orientations ayant été définies et servant désormais de référence pour chacun des domaines d'activité de la DGA.

La DGA a également instauré un "partenariat stratégique" avec les entreprises de défense, chacune des grandes entreprises pouvant débattre de ses orientations stratégiques et discuter des orientations en matière de programme et d'études.

Au cours de l'année 1998 ont également été regroupées sous l'autorité de la DGA l'ensemble des études amont en vue d'en assurer une meilleure cohérence. Celles-ci seront de plus en plus orientées par les besoins de préparation des programmes futurs, tels qu'exprimés dans le plan prospectif à 30 ans élaboré par la DGA, et seront subordonnés à la définition d'objectifs de gestion et à un contrôle de gestion de manière à arbitrer au plus tôt, en cas de restriction des ressources budgétaires, les priorités de préparation des programmes futurs.

La mise en route de ces nouvelles procédures devrait toutefois se traduire par un niveau d'engagement d'études amont particulièrement faible en 1998.

Enfin, la DGA entend veiller à ce que la réduction des crédits d'études amont dans le nouveau contexte budgétaire, ne se traduise pas, d'une part, par une trop forte focalisation sur les études intéressant spécifiquement la défense au détriment des recherches de complémentarité avec le secteur civil, et d'autre part par un abandon du souci du long terme au profit de préoccupations plus immédiates.

L'année 1999 verra par ailleurs la mise en place des systèmes d'information supportant les grands modes de fonctionnement de la DGA, en particulier le système de contrôle des coûts des programmes et le système unique de gestion budgétaire.

2. La politique de réduction des coûts des programmes d'armement

La DGA a mis en oeuvre une politique destinée à réduire les coûts des programmes d'armement qui s'appuie sur la limitation des besoins en matériels et systèmes au juste nécessaire pour l'exécution de forces armées, sur l'accroissement de l'efficacité du processus d'acquisition et de conduite des programmes et sur l'instauration de nouvelles relations contractuelles avec les industriels. Parallèlement a été mis en oeuvre depuis 1997 un contrôle de gestion fondé sur des objectifs de réduction de coût assignés à chaque programme. Le nombre de programmes suivis en contrôle de gestion est passé de 45 au début 1997 à 81 au milieu de cette année.

L'une des illustrations les plus significatives de cette démarche est l'opération baptisée "Minos" qui a permis d'optimiser les programmes SNLE-NG et M51, en simplifiant le développement du missile et en aménageant les calendriers, de sorte à permettre une économie estimée à 5,5 milliards de francs d'ici 2015.

Parmi les voies explorées pour atteindre les objectifs de réduction des coûts figurent les commandes pluriannuelles globales qui correspondent à l'option volontaire d'engager simultanément plusieurs tranches de fabrication d'un matériel de série en maintenant le calendrier de réalisation et un échelonnement des paiements. Des diminutions de prix peuvent ainsi être obtenues en contrepartie de l'engagement à plus long terme contracté par l'Etat vis-à-vis de l'industriel.

Cinq programmes ont fait l'objet à la fin de l'année 1997 de commandes globales pour un montant, encore modeste, de 11 milliards de francs :

- le missile de croisière air-sol Apache antipiste (1,6 milliard)

- le missile air-air Mica (1,2 milliard de francs)

- la torpille franco-italienne MU 90 (1,8 milliard de francs)

- le missile de croisière air-sol Scalp EG (4,2 milliards de francs)

- et les moyens de transmission de 18 bases aériennes-MTBA (2,2 milliards de francs).

Ces cinq commandes globales auraient permis d'obtenir une économie de l'ordre de 10 %.

Au cours de l'année 1998, la procédure a été étendue à la commande de 15 dépanneurs et de 88 chars Leclerc, au développement du missile PAAMS pour la frégate Horizon et à deux années du développement du missile M 51.

Ainsi que l'a confirmé le ministre de la Défense, une commande pluriannuelle globale d'avions Rafale devrait être notifiée en 1999 ; elle concernerait 28 appareils pour un montant global de 10 milliards de francs.

Une nouvelle extension de la procédure des commandes globales à d'autres programmes est recherchée ; pourraient être concernés, la poursuite du développement du M51, le missile antinavire futur, l'hélicoptère Tigre, la modernisation des chasseurs de mines tripartites et le développement en coopération de la frégate antiaérienne Horizon.

La DGA envisage également de développer la démarche comparative, consistant, après analyse des prix pratiqués sur le marché, à déterminer un coût objectif, puis à demander au fournisseur de réaliser les équipements dans la limite de ce coût. Cette démarche a été décidée pour le programme de nouveaux transports de chalands de débarquement (NTCD), sur lequel une économie de plus de 600 millions de francs est espérée.

Au total, les objectifs que la DGA s'est fixés paraissent particulièrement ambitieux, puisqu'ils varient de 10 % pour les programmes qui sont déjà en phase de production à 30 % pour ceux qui entrent en phase de faisabilité.

Le délégué général pour l'armement a récemment précisé que sur les 81 programmes placés sous contrôle de gestion, qui représentaient en 1996 un total de crédits restant à engager de 537 milliards de francs, un objectif d'économies de 100 milliards de francs (soit 18,6 %) avait été assigné. Les réductions de coûts d'ores et déjà obtenues se monteraient à 43,5 milliards de francs, pour un objectif de réalisation de 47,6 milliards de francs à la fin de 1998.

3. Les avancées de la coopération européenne en matière d'armement

Tout en augmentant de manière significative la part des programmes d'armement conduits en coopération, essentiellement sur une base bilatérale avec deux partenaires privilégiés, l'Allemagne et le Royaume-Uni, la France a joué un rôle moteur dans la création, en novembre 1996, de l'organisme conjoint de coopération en matière d'armement (OCCAR), dans lequel elle est désormais associée aux côtés de l'Allemagne, de l'Italie et du Royaume-Uni.

Durant près de deux ans, la question de la personnalité juridique de l'OCCAR, essentielle car elle conditionne sa capacité à passer des marchés de manière autonome, a fait l'objet de tergiversations. Après avoir tenté d'ériger l'OCCAR en organe subsidiaire de l'UEO, ce qui aurait pu en faire l'embryon d'une agence européenne de l'armement, mais devant les réticences qu'un tel projet suscitait, c'est finalement une convention quadrilatérale qui a été signée le 9 septembre 1998 à Farnborough.

Dotée de la personnalité juridique, l'OCCAR mènera sa politique d'acquisition selon des règles propres, qui se substitueront aux réglementations nationales. L'OCCAR ne fonctionnera pas exclusivement sur la base de l'unanimité des pays membres puisque la convention a prévu la possibilité de décisions à la majorité qualifiée tenant compte du poids des différents Etats au sein de l'organisme.

Les principes d'acquisition sur lesquels les quatre pays se sont accordés sont notamment la mise en concurrence systématique dans tous les pays européens, l'extension à la concurrence extra-européenne en cas de réciprocité effective, l'abandon de la notion de "juste retour" industriel apprécié programme par programme au profit d'un "juste retour" globalisé sur plusieurs programmes et sur plusieurs années.

L'OCCAR ayant pour mission de renforcer l'efficacité de la conduite des programmes menés en coopération, elle a vocation, dans le futur, à accueillir un nombre grandissant de ces programmes.

Pour le moment, seuls ont été intégrés les programmes franco-allemands suivants : les missiles Milan, Hot, Roland et l'hélicoptère Tigre. Sont en cours d'intégration : la famille de missiles surface-air futurs (FSAF), le radar de contrebatterie Cobra, le missile antichar de troisième génération à moyenne portée (AC3G-MP) et le canon automoteur germano-italien PZH2000. La réflexion se poursuit sur d'autre programmes, en particulier la frégate antiaérienne Horizon et le système Paams.

L'OCCAR dispose déjà d'une structure réduite (30 personnes fin 1998) installée à Bonn et dirigée par un Français. Avec les directions de programmes qui lui sont rattachées, l'OCCAR dispose aujourd'hui d'un effectif de 120 personnes.

B. L'ÉVOLUTION DES CENTRES D'EXPERTISE ET D'ESSAIS ET DES STRUCTURES INDUSTRIELLES DE LA DGA

La DGA a entrepris une délicate adaptation de ses activités industrielles, d'expertise et d'essais, qui se traduit par une forte déflation des effectifs, et qui est dominée par la question de l'avenir de la Direction des constructions navales (DCN).

1. Les centres d'expertise et d'essais

Depuis 1997, les 23 centres de recherche et d'études, d'évaluation, d'expertise et d'essais qui dépendaient jusqu'alors de diverses directions ont été regroupés au sein de la Direction des centres d'expertise et d'essais, qui constitue désormais, en terme d'effectifs, la principale direction de la DGA dans sa partie étatique.

Cette nouvelle organisation met en relief la mission assignée aux centres d'expertise et d'essais, qui est celle de jouer le rôle de prestataire de service au profit des autres directions de la DGA, mais aussi de développer une activité commerciale d'expertise auprès de clients extérieurs.

Par son poids en termes d'effectifs, la Direction des centres d'expertise et d'essais se situe au coeur de l'effort entrepris par la DGA pour réduire son coût de fonctionnement.

Dans ce cadre, plusieurs orientations ont été retenues :

- développer la "culture du client", généraliser la contractualisation et renforcer la présence auprès des services de programmes de la DGA,

- fournir des prestations globales et développer des pôles d'excellence,

- élargir la clientèle au delà du ministère de la Défense afin de mieux rentabiliser les moyens d'essais et de s'exercer à la concurrence : le "chiffre d'affaires" de diversification devrait atteindre 200 millions de francs en 1998, l'objectif étant d'atteindre 500 millions de francs en 2000.

L'analyse prévisionnelle de l'activité des centres d'expertise et d'essais pour la période couverte par la loi de programmation a fait apparaître une diminution d'environ 20 % de l'activité pour les besoins de la défense française, baisse qui atteindrait 30 % dans le secteur de l'aéronautique.

La DGA a donc entrepris une forte réduction des effectifs de la direction des centres d'expertise et d'essais qui passeront de 12 200 personnes début 1997 à 10 400 personnes pour 1998. Cette diminution doit se poursuivre pour atteindre un niveau de près de 9 000 personnes en 2002.

Cette évolution sera normalement réalisée sans fermeture de site, compte tenu notamment des investissements qui y ont été réalisés, à l'exception du centre d'essais en vol de Brétigny, qui disparaîtra en 1999 et dont les activités seront répartis dans les centres d'Istres et de Cazaux.

Votre rapporteur avait évoqué l'an passé le projet de passage sous compte de commerce des centres d'expertise et d'essais, la DGA voyant dans cette formule la possibilité de faciliter l'évolution de leur mode de gestion vers les pratiques d'entreprises. Les études relatives à cette modification ont été approfondies, sans que soit arrêtée pour le moment une décision de principe, les discussions se poursuivant entre les ministères de la Défense et de l'Economie et des Finances.

Votre rapporteur rappelle toutefois que les centres d'expertise et d'essais exercent des activités de prestataires de services, mais aussi des responsabilités de nature étatique, par les moyens d'expertise qu'ils mettent à la disposition de la défense.

2. Le service de la maintenance aéronautique

Les trois ateliers industriels de l'aéronautique de la DGA, spécialisés dans la maintenance aéronautique militaire, sont regroupés depuis 1997 au sein du service de la maintenance aéronautique, directement rattaché au délégué général pour l'armement.

Ils prennent en charge les activités de maintenance qui ne peuvent être effectuées au sein des armées elles-mêmes, à l'exclusion de celles qui en raison de leur complexité sont directement confiées aux constructeurs.

L'atelier de Bordeaux est spécialisé dans la réparation des moteurs d'aéronefs, celui de Clermont-Ferrand dans la maintenance et la réparation d'aéronefs et d'équipements des armées de l'air et de terre, et celui de Cuers-Pierrefeu, dans la maintenance et la réparation d'aéronefs et d'équipements de l'aéronautique navale.

Ces activités sont gérées sous compte de commerce.

Au cours de l'année 1998, les effectifs des trois ateliers industriels de l'aéronautique ont été ramenés de 3 600 à 3 434 personnes, dont 1 264 à Clermont-Ferrand (- 59), 1 125 à Bordeaux (- 65) et 1 045 à Cuers-Pierrefeu (- 42).

Leur plan de charge devrait s'établir, pour 1999, à un niveau sensiblement identique à celui des deux années précédentes.

3. La Direction des constructions navales

L'adaptation de la Direction des constructions navales (DCN), demeure la principale source de difficulté, et d'inquiétude, pour l'avenir de la DGA. En effet, face à la diminution des commandes nationales, la pérennité de la DCN passe par un développement des exportations et de la diversification, qui exige une réorganisation de ses moyens, un accroissement de sa compétitivité et une adaptation de son format.

Votre rapporteur souhaite ici rappeler les grands axes de la réforme engagée voici deux ans et faire le point de leur état d'avancement.

En ce qui concerne tout d'abord les structures, les activités industrielles ont été nettement séparées, depuis 1997, des activités dites "étatiques" de maîtrise d'ouvrage, qui relèvent désormais du service des programmes navals de la DGA. Parallèlement, les quatre centres d'expertise et d'essais de la DCN ont été rattachés à la Direction des centres d'expertises et d'essais.

La séparation des activités étatiques et industrielles s'est traduite par un transfert de personnels jusqu'alors inclus dans le compte de commerce en zone budgétaire. Ce transfert de la DCN vers les effectifs budgétaires de la DGA a touché 2 026 personnes en 1998. Il apparaît toutefois que cette délimitation de périmètre n'est pas évidente à opérer. Pour 1999, un mouvement en sens inverse concernera 125 emplois d'ingénieurs et cadres, transférés de la zone budgétaire de la DGA au compte de commerce de la DCN.

S'agissant de la réorganisation de la DCN, les orientations retenues prévoiront un recentrage sur les métiers stratégiques, avec en particulier une limitation des activités d'atelier, et la spécialisation des établissements. L'objectif est aussi de se doter de nouveaux modes de gestion de type entreprise, permettant de mieux cerner les coûts de fonctionnement et d'introduire une logique de recherche de résultat et de performance économique qui fait actuellement défaut.

Cette réorganisation est envisagée sans changement de statut de la DCN, qui continuerait à être gérée sous compte de commerce.

Le changement de mode de gestion est un impératif majeur et urgent pour la DCN.

Le système actuel pêche par une totale absence de visibilité sur les coûts réels d'exécution des opérations industrielles. La DCN fonctionne sur la base d'un coût constaté, c'est-à-dire qu'elle facture à la Marine l'ensemble des coûts de revient d'un programme d'équipement, alors que dans toute relation contractuelle normale entre un industriel et son client, le prix est déterminé à l'avance dans un contrat et doit couvrir à la fois les coûts et la marge du constructeur.

Les défauts du mode de gestion actuel pénalisent déjà fortement la Marine, qui voit les coûts de ses bâtiments et des opérations d'entretien alourdis. Ils handicapent surtout la conquête de marchés à l'exportation.

Deux exemples récents les ont mis particulièrement en lumière :

- tout d'abord, le déficit considérable enregistré sur le contrat "Mouette ", passé avec l'Arabie saoudite pour la révision de quatre frégates Sawari I et de deux pétroliers-ravitailleurs. Selon l'Inspection générale des finances, le contrat passé pour 3,1 milliards de F en 1994 avait déjà généré en février 1998, alors que son exécution se poursuivra jusqu'en 2000, une perte de 1,2 milliard de F, imputable, pour la plus large part, à une mauvaise appréciation des coûts et à l'absence de clause protectrice dans le contrat ;

- ensuite, les écarts importants de devis produits par la DCN et par les chantiers civils pour la réparation du pétrolier ravitailleur Var, qui a conduit le ministre de la Défense à confier le marché à un chantier civil.

Indépendamment des progrès qui pourraient être effectués dans les pratiques de gestion, dont une partie des faiblesses est sans doute imputable au statut du service industriel de l'Etat qui reste celui de la DCN et à la formule du compte de commerce, il n'en reste pas moins que la DCN est confrontée, de manière immédiate, à un problème d'adaptation des effectifs au plan de charge.

Selon les informations fournies à votre rapporteur, le plan de charge prévisible de la DCN évoluera d'ici 2000 comme l'indique le tableau ci-dessous.

Evolution du plan de charge de la DCN

(en millions d'heures)


 

1997

1998 (estimation)

1999 (prévision)

2000 (prévision)

Etudes et constructions neuves

9 496

6 720

4 655

4 030

Entretien

8 597

6 345

6 840

6 490

Export et divers

4 042

5 755

5 505

3 860

Total

22 135

18 820

17 000

14 380

Face à ces perspectives très difficiles, la DCN a entrepris une réduction de ses effectifs, qui sont passés de 21 000 agents début 1997 à 19 200 début 1998, l'effectif prévisionnel de la fin 1998 étant de 17 200, soit 2 000 postes de moins qu'en début d'année.

Cette réduction des effectifs a été obtenue par trois types de mesures :

- le dégagement des cadres applicable aux ouvriers ayant atteint l'âge de 55 ans (414 départs en 1997),

- les départs volontaires indemnisés (225 départs en 1997),

- les mutations dans les armées et les services communs, particulièrement la Marine (840 départs en 1997).

Ces mesures sont financées par un fonds d'adaptation industrielle imputé sur le titre V de la Marine. Elles ont représenté 426 millions de F en 1997 et pourraient atteindre 464 millions de F en 1998 et 600 millions de F en 1999. Elles se décomposent comme suit :

- pensions, allocations différentielles et suppléments de pensions pour des personnels dégagés des cadres,

- indemnités de départ volontaire, allocations chômage, indemnités diverses d'aide à la création d'entreprises pour les personnels ayant opté pour le départ volontaire,

- indemnités de mutation, de déménagement, frais de formation et dépenses correspondant au maintien de la rémunération pour les personnels volontaires pour une mutation.

Un décret du 12 mai 1998 est venu élargir la possibilité, pour les ouvriers, d'un départ anticipé dès 52 ans, sur la base du volontariat de l'intéressé et de l'accord de la DCN de manière à veiller aux équilibres garantissant le maintien des compétences. Pour 1998, il était envisagé environ 800 départs à ce titre.

En ce qui concerne les mutations vers les armées, les candidatures se sont surtout manifestées la première année et dès 1998, les candidatures se sont taries. En effet, aux problèmes géographiques s'ajoutent ceux liés aux profils des postes proposés par les armées, souvent peu qualifiés puisque destinés à remplacer des appelés. Enfin, il est probable que la perspective d'un départ anticipé dès 52 ans a découragé un certain nombre de candidatures.

Compte tenu de ces éléments, votre rapporteur doute que les objectifs de réduction d'effectifs pour 1998 puissent être atteints. La DCN aura donc de grandes difficultés à rallier au plus vite le format qui la rendrait compétitive.

Il est d'autre part peu probable que, malgré certains succès, les activités à l'exportation permettent de redresser les prévisions de charge. En effet, après une année 1997 au cours de laquelle les prises de commandes à l'exportation ont atteint 7,5 milliards de F (dont le contrat Sawari II avec l'Arabie saoudite, la vente de sous-marins Scorpène au Chili et un contrat de 14 patrouilleurs pour la Marine norvégienne), le marché devrait se contracter en 1998. Quant à la diversification, par exemple dans le domaine des plates-formes offshore ou des matériaux composites, elle doit être poursuivie et encouragée mais ne constitue pas pour l'instant un apport suffisamment significatif.

C. LE BUDGET DE LA DGA

S'élevant à 18 milliards de F pour 1999, l'agrégat "DGA" subit une importante modification de périmètre, un certain nombre de programmes d'équipement étant transférés au nouvel agrégat "Etat-major des armées".

1. L'évolution des crédits

Le montant des crédits alloués à la DGA pour 1999 s'élève à 18,090 milliards de F, contre 25,652 milliards de F dans le budget 1998. En effet, plusieurs programmes d'équipement, en particulier dans les domaines du nucléaire et de l'espace, passent sous le gouvernorat de l'état-major des armées.

Les dépenses ordinaires, dont le périmètre est pratiquement inchangé, s'élèvent à 6,467 milliards de F, soit une diminution de 3,5 % par rapport à 1998.

Evolution des dépenses ordinaires de la DGA (en millions de F)


 

1998

1999

%

Rémunérations et charges sociales

4 637

4 549

- 1,9

Fonctionnement courant

1 267

1 141

- 11,1

Subventions de fonctionnement

770

750

- 2,6

Dépenses diverses

28

27

- 4,6

Total

6 702

6 467

- 3,5

La diminution des dépenses de rémunérations et charges sociales recouvre les mouvements suivants :

- une économie de 114 millions de F liée à la réduction des effectifs budgétaires (751 emplois supprimés en application de la loi de programmation auxquels s'ajoutent 119 emplois supprimés en vertu de la "revue de programmes"),

- une augmentation des dépenses de 237 millions de F au titre de la revalorisation des rémunérations et de l'augmentation du taux de cotisation au fonds spécial des ouvriers d'Etat,

- une diminution de dépenses de 214 millions de F correspondant à un transfert de crédits relatifs au plan formation-mobilité (- 174 millions) et à un transfert, inverse à celui pratiqué l'an passé, de 125 emplois de la DGA vers le compte de commerce de la DCN (- 40 millions de F).

Les dépenses de fonctionnement courant connaîtront une très forte diminution, supérieure à 11 %.

Les subventions de fonctionnement diminueront de 2,6 %.

La subvention de fonctionnement à l'Office national d'études et de recherches aérospatiales (ONERA) s'élève à 385,3 millions de francs, soit 1,3 % de moins qu'en 1998. Elle est complétée au titre VI par d'une part une participation de 133 millions de francs (- 4,3 %) aux dépenses d'investissement et d'autre part une participation de 247,4 millions de francs (- 3 %) aux dépenses d'études. Globalement, les crédits affectés à l'ONERA s'élèveront donc à 765,7 millions de francs, soit 2,4 % de moins qu'en 1998.

La subvention de fonctionnement à l'Ecole polytechnique est inchangée et s'élèvera à 275,3 millions de F, alors que la subvention d'investissement se limitera à 40,5 millions de F, contre 57 millions de F en 1998.

Les subventions aux écoles de la DGA seront réduites : 89,4 millions de F pour le fonctionnement (- 14,4 %) et 70,8 millions de F pour l'investissement (- 9,2 %).

Enfin, la participation aux dépenses de l'Institut franco-allemand de Saint-Louis, imputée au titre VI, sera réduite de 2,7 % et s'élèvera à 125,5 millions de F.

Les crédits du titre V de la DGA ont connu une importante modification de périmètre. Outre le transfert du gouvernorat de certains crédits "nucléaire" et "espace" à l'état-major des armées (7,9 milliards de F), on observera que 192 millions de F ont été transférés à la Marine au titre de l'entretien des immobilisations de l'ex-DCN étatique (installations nucléaires à terre, pyrotechnie, installations portuaires), particulièrement dans les ports de Brest et Toulon. Cette démarche participe du souci de mieux délimiter les responsabilités entre la Marine, la DGA et la DCN.

Ainsi modifiés, les crédits du titre V de la DGA s'élèveront à 10 milliards de F.

Outre les crédits transférés à la direction des applications militaires du CEA, le principal poste de dépenses du titre V est constitué des études-amont, regroupées depuis 1998 sous la responsabilité de la DGA, qui bénéficieront en 1999 de 3 milliards de F de crédits, soit 6,9 % de moins qu'en 1998.

Dans le cadre de la "revue de programmes", un abattement de 5 % a été décidé sur les crédits d'infrastructure, qui se monteront à 1,2 milliard de F.

Enfin, rappelons que sur le titre VI de la DGA est imputée une dotation de 900 millions de F transférée au budgétaire de recherche et de développement, et ce en contradiction avec les dispositions de la loi de programmation.

2. L'évolution des effectifs de la DGA

Le tableau suivant retrace l'évolution des effectifs budgétaires de la DGA de 1998 à 1999, en distinguant les personnels relevant du budget de l'Etat proprement dit, et ceux relevant des comptes de commerce.



 

Zone budgétaire 1998

Compte de commerce 1998

Total

1998

Zone budgétaire 1999

Compte de commerce 1999

Total

1999

Officiers

2 646

788

3 434

2 521

850

3 371

Sous-officiers

896

3

899

884

3

887

MDR

20

0

20

0

0

0

Contingent

603

22

625

303

22

325

Total militaires

4 165

813

4 978

3 708

875

4 583

Titulaires

6 388

3 186

9 574

6 049

3 186

9 235

Contractuels

3 729

1 150

4 879

3 545

1 213

4 758

Ouvriers

5 755

16 891

22 646

5 740

15 391

21 131

Total civils

15 872

21 227

37 099

15 334

19 790

35 124

TOTAL GÉNÉRAL

20 037

22 040

42 077

19 042

20 665

39 707

On observera qu'en 1999, une réduction globale de 2 370 postes sera appliquée à la DGA, répartie de manière pratiquement équivalente entre la zone budgétaire, qui perdra un millier de postes environ, et les comptes de commerce (- 1 375 postes).

Cette déflation des effectifs touchera en priorité les personnels ouvriers (- 1 515 postes), mais également les personnels civils non ouvriers (- 460 postes), et les personnels militaires (- 395 postes, dont 300 postes d'appelés).

Elle s'effectue par l'exploitation de l'ensemble des possibilités de départ basées sur le volontariat ou les mesures d'âge : préretraites, départs volontaires indemnisés, reclassements au sein d'autres administrations, mutations vers les armées et services communs.

3. La réduction du "coût d'intervention" de la DGA

La DGA a pour objectif de réduire son "coût d'intervention", notion économique qui retrace le coût de ses structures permanentes et des moyens mis en oeuvre pour assurer leur fonctionnement.

Tel que calculé par la DGA, selon une méthode exposée dans son rapport d'activité de 1997, le coût d'intervention s'établissait à 6,6 milliards de F en 1997 et devrait connaître un niveau comparable en 1998, cette stabilité apparente traduisant en fait le report sur 1998 de dépenses de fonctionnement et d'investissement technique. La DGA entend obtenir une réduction de ces dépenses de l'ordre de 20 % d'ici 2002 grâce :

- à la maîtrise des dépenses de rémunérations et charges sociales, liée à la déflation des effectifs,

- à la réduction des dépenses de fonctionnement courant (politique de rationalisation systématique du soutien par le regroupement des moyens au sein d'un établissement central de soutien, le redimensionnement du parc informatique, l'adaptation de la politique d'achat),

- au contrôle centralisé des investissements, afin d'évaluer l'opportunité et le coût de toutes les opérations significatives.

II. LE SERVICE DE SANTÉ DES ARMÉES

Votre rapporteur a souligné à plusieurs reprises l'ampleur des changements auxquels a été confronté le service de santé depuis la mise en oeuvre de la réforme des armées : la professionnalisation, alors qu'un nombre important de ses cadres médicaux étaient fournis par le contingent, une profonde restructuration de son organisation hospitalière, en liaison avec la politique générale de santé publique, une réorientation des missions, privilégiant le soutien aux opérations de projection.

Parallèlement, le service de santé connaît une modification de son mode de financement, qui doit désormais reposer majoritairement sur des ressources non budgétaires, tirées de son activité hospitalière.

A. LA MUTATION DU SERVICE DE SANTÉ : PROFESSIONNALISATION, RESTRUCTURATION ET RÉORIENTATION DES MISSIONS

Votre rapporteur souhaite faire le point sur la mise en oeuvre de la professionnalisation, sur la poursuite des restructurations et sur le bilan de la participation du service de santé aux opérations extérieures.

1. La mise en oeuvre de la professionnalisation

Le tableau ci-dessous retrace les perspectives d'évolution des effectifs du service de santé des armées pour 1999, et rappelle les objectifs à l'horizon 2002.

Prévision d'évolution des effectifs du service de santé de 1998 à 2002


 

1998

1999

2002

Officiers

Sous-officiers

MDR engagés

Appelés

Volontaires

Total militaires

3 455

4 049

100

3 000

0

10 604

3 450

4 116

150

1 411

39

9 166

3 406

3 784

240

0

239

7 669

Civils

6 110

6 084

5 840

Total

16 714

15 250

13 509

Les effectifs globaux du service de santé des armées, qui s'élevaient à 18 451 personnes en 1996, doivent être ramenés à 13 509 personnes en 2002, soit une diminution de près de 27%. Cette diminution correspond très exactement à la suppression des 4 940 postes d'appelés présents au sein du service de santé en 1996.

La déflation des effectifs d'appelés est très rapide puisqu'elle a touché 893 postes en 1997, 1 050 postes en 1998 et 1 489 postes en 1999, soit près de 70 % des postes sur les trois premières années d'application de la loi.

Le problème du remplacement des appelés se pose de manière particulière dans le service de santé puisque 1 200 à 1 300 d'entre eux exerçaient des fonctions de praticiens. On rappellera également que les chirurgiens-dentistes du service de santé des armées provenaient quasi exclusivement du contingent.

La suppression du service national a donc entraîné une profonde redéfinition de la politique de recrutement du service de santé, qui maintient ses modes de recrutement traditionnels, effectués ab initio, les personnels étant formés au sein des écoles du service et qui développe d'autre part le recrutement de praticiens déjà formés.

S'agissant des médecins, leur nombre connaîtra une augmentation régulière d'ici 2002 puisque l'effectif (appelés non compris), passera de 2 303 en 1996 à 2 379 en 1999, pour un objectif de 2 412 en 2002. La disparition en parallèle de postes pourvus par le contingent, a rendu nécessaire une augmentation du nombre de médecins recrutés annuellement, à la fois par le recrutement initial qui reste très sélectif, et qui s'appuie sur les écoles de Bordeaux et Lyon-Bron, et par un recrutement de praticiens diplômés issus du système universitaire civil.

D'autre part, la création d'un corps de chirurgiens-dentistes est rendu nécessaire par la disparition des postes budgétaires de dentistes du contingent.

Actuellement 24 chirurgiens-dentistes servent sous le statut d'officier de réserve en situation d'activité mais ils sont rattachés au statut des pharmaciens. Ces postes seront transformés et complétés de manière à atteindre un effectif de 58 chirurgiens-dentistes en 2002. Les textes législatifs et réglementaires relatifs à ce nouveau corps sont en cours d'élaboration et devront permettre le transfert des chirurgiens-dentistes qui le souhaitent vers le nouveau statut et le recrutement rapide d'officiers de réserve en situation d'activité afin de compenser la disparition du contingent. Il s'agira là du mode de recrutement principal, qui sera complété en tant que de besoin par un recrutement parmi les élèves des écoles du service de santé autorisés à poursuivre des études en chirurgie-dentaire à l'issue du concours de fin de première année.

La loi de programmation prévoit également une augmentation, de 48 à 83 postes, des effectifs de vétérinaires biologistes. Ces effectifs s'élèveront à 64 postes en 1999, ici encore avec un recrutement double, en école de formation initiale et sur titre auprès de diplômés.

Les autres corps d'officiers du service de santé (pharmaciens, officiers des corps technique et administratif, militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées, aumôniers) sont appelés à voir leurs effectifs diminuer, ce qui se réalisera par baisse des recrutements et non-renouvellement de contrats.

Les sous-officiers et les personnels civils verront également une réduction de leur recrutement conforme aux effectifs définis par la loi de programmation.

Le service de santé bénéficiera sur la durée de la programmation de la création de 240 postes d'engagés et de 239 postes de volontaires du service national. Les effectifs prévus en 1999 s'élèveront à 150 pour les militaires du rang engagés et 39 pour les volontaires du service national.

2. La restructuration du service de santé

La loi de programmation a prévu une profonde restructuration du service de santé, dont le nombre de lits en métropole, de l'ordre de 4 000 actuellement, devra être ramené à 3 200 en 2002, répartis entre 9 hôpitaux d'instruction des armées, dont la capacité oscillera entre 250 et 400 lits.

Ont d'ores et déjà été fermés les hôpitaux des armées de Bourges, Lille et Papeete. Les hôpitaux des armées de Dijon et Strasbourg seront fermés en 1999.

Seront fermés :

- en 2000, les hôpitaux des armées de Chalons-en-Champagne, Lamalou-les-Bains et Lorient,

- en 2001, l'hôpital des armées de Toulouse,

- en 2002, l'hôpital des armées de Cherbourg.

Les activités médicales des hôpitaux supprimés sont transférées au secteur civil.

En matière de ravitaillement, le service de santé disposera d'établissements centraux à vocation d'études et de fabrication et d'établissements de ravitaillement sanitaire, en nombre plus réduit, destinés au soutien des unités, des hôpitaux et des structures engagées sur des théâtres d'opérations extérieures.

L'établissement central de matériels de mobilisation de Bordeaux a fermé en 1998. La fermeture des établissements d'Ardentes, Douai et Nuits-sur Armançon interviendra en 2000.

La disparition du service national sous sa forme actuelle, et donc des élèves officiers de réserve, doit conduire à la dissolution de l'ENORSSA de Libourne prévue en 2000.

Les autres écoles du service de santé ne sont pas concernées par les restructurations.

3. La réorientation des missions : la participation du service de santé aux opérations extérieures

La professionnalisation se conjugue pour le service de santé à une réorientation des missions donnant priorité à la projection des forces.

Cet objectif l'a conduit à réorganiser la répartition de son personnel. Pour les médecins, l'effort portera d'une part sur les effectifs des médecins intégrés aux forces et d'autre part sur les spécialistes hospitaliers indispensables au soutien de la projection, au premier rang desquels figurent les chirurgiens et les réanimateurs.

Au cours des douze derniers mois, le service de santé a participé à toutes les opérations extérieures conduites par les armées. Le soutien médical des forces françaises ainsi engagées a nécessité, en moyenne, près de 300 personnels médicaux et paramédicaux.

Au 1er juillet dernier, on dénombrait 60 officiers, 67 militaires infirmiers-techniciens des hôpitaux des armées, sous-officiers et officiers mariniers ainsi que 79 militaires du rang engagés en opération extérieure. A la même date, 28 postes de secours, 46 véhicules sanitaires dont 26 véhicules de l'avant blindés, 3 antennes chirurgicales et 4 cabinets dentaires étaient déployés.

Le soutien médical des forces projetées en opérations extérieures bénéficie d'une conception globale et interarmées, grâce à la coopération permanente entre le centre d'opérations du service de santé et le centre opérationnel interarmées de l'état-major des armées, et ce dans le but d'optimiser les ressources.

L'emploi des réservistes sur un théâtre d'opérations se fait actuellement dans les formations sanitaires de campagne et permet ainsi une plus grande souplesse dans la gestion des spécialistes de carrière.

L'emploi opérationnel des équipements techniques modulaires, utilisés actuellement au sein de la compagnie chirurgicale mobile déployée à Mostar en ex-Yougoslavie, permet d'améliorer de manière très significative la qualité de soutien médico-chirurgical.

Enfin, une coopération est recherchée avec les service de santé des armées étrangères, comme en témoigne par exemple le déploiement d'un poste de secours allemand à Mostar avec la compagnie chirurgicale mobile française.

Il faut toutefois rappeler que le soutien opérationnel est assuré par prélèvement de personnels au sein des forces, ce qui provoque au sein de celles-ci, des déficits ponctuels, plus importants dans les armées de terre et de l'air que dans la Marine. Un quart des sous-officiers infirmiers de l'armée de terre est ainsi actuellement en mission extérieure. Des répercussions sont également sensibles sur le potentiel chirurgical des hôpitaux des armées.

B. LE FINANCEMENT DU SERVICE DE SANTÉ : LA PART ACCRUE DES RESSOURCES EXTRA-BUDGÉTAIRES

De nouveau en recul pour 1999, le budget du service de santé voit ses crédits fortement réduits, la majorité du financement du service étant désormais assurée par les recettes de l'activité hospitalière.

1. Un nouveau recul du budget du service de santé en 1999

Le tableau ci-dessous retrace l'évolution des crédits du service de santé depuis 1997.

Evolution des crédits du service de santé

(en millions de francs)

 

1997

1998

%

1999

%

99/97

Rémunérations et charges sociales

1 286,559

1 185,942

- 7,8

1 203,200

+ 1,5

- 6,5

Fonctionnement courant

753,239

556,309

- 26,1

365,381

- 34,3

- 51,5

Total titre III

2 039,7

1 742,251

- 14,6

1 568,581

- 10,0

- 23,1

Equipement

128,9

102,0

- 20,9

120,0

+ 17,6

- 6,9

Infrastructures

154,0

139,0

- 9,7

154,0

+ 10,8

-

Total titre V

282,89

241,0

- 14,8

274,0

+ 13,7

- 3,1

TOTAL

2 322,688

1 983,251

- 14,6

1 842,581

- 7,1

- 20,7

Le budget connaîtra une diminution de 7,1 % en 1999 après celle de 14,6 % enregistrée en 1998, ce qui conduit à sa réduction d'un cinquième en deux années seulement.

Les dépenses ordinaires, qui constituent l'essentiel de ce budget diminueront de 10 % en 1999, ce qui portera la réduction à 23 % sur deux ans.

Cette évolution résulte de la très forte réduction des crédits de fonctionnement courant qui sont passés de 753 millions de francs en 1997 à 556 millions de francs en 1998 et 365 millions de francs seulement en 1999, dotation qui doit notamment couvrir l'entretien et l'achat de matériels, le fonctionnement et l'entretien immobilier ainsi que les dépenses d'alimentation.

Les dépenses de rémunérations et de charges sociales progressent pour leur part de 1,5 % après avoir reculé de 7,8 % en 1998.

On rappellera qu'en 1998, une mesure d'économie de 325 millions de francs avait été appliquée aux dépenses ordinaires du service de santé, dont 150 millions de francs sur les rémunérations et charges sociales et 175 millions de francs sur le fonctionnement courant, pour tenir compte des recettes externes de cessions de prestations médicales, dont l'augmentation permet, par la procédure de fonds de concours, de compléter les ressources du service de santé.

Pour 1999, une mesure d'économie de même type de 160 millions de francs, appliquée seulement aux crédits de fonctionnement courant, est opérée avec les mêmes justifications.

En ce qui concerne les dépenses en capital, elles se limitent à 274 millions de francs pour 1999 soit une hausse de 13,7 % qui ne permettra cependant pas de retrouver le niveau de 1997.

Les dépenses d'équipement s'élèveront à 120 millions de francs et seront consacrées à la poursuite de l'équipement de la nouvelle pharmacie centrale des armées d'Orléans, à l'achèvement du bloc opératoire de l'hôpital d'instruction des armées Robert Picqué à Bordeaux, à la réalisation d'un scanner et d'une IRM et au début de la restructuration des établissements centraux de ravitaillement sanitaire de Chartres et Vitry.

Les dépenses d'infrastructures s'élèveront à 154 millions de francs et concerneront essentiellement des mesures conservatoires du patrimoine immobilier, des opérations de modernisation des plateaux techniques et d'amélioration du confort hôtelier des malades, des travaux de mise aux normes des installations et des constructions nouvelles.

2. Un financement qui repose désormais majoritairement sur les crédits de fonds de concours

Le financement du service de santé des armées repose sur deux catégories de ressources :

- les crédits budgétaires provenant des titres III et V du budget de la défense,

- les produits d'un fonds de concours qui regroupe les recettes des services hospitaliers, tirées des prestations médicales délivrées à leur clientèle, à l'exception bien entendu de celles qui sont prises en charge par la défense elle-même (soins consécutifs à une affection contractée en service).

Le tableau ci-dessous retrace de 1994 à 1997 l'évolution des parts respectives de chaque catégorie de ressources, et pour 1998, le montant des crédits votés et les prévisions de ressources externes.

Evolution des ressources du service de santé

(en millions de francs)

 

1994

1995

1996

1997

1998

Ressources budgétaires

2 267,0

2 269,9

2 371,8

2 474,2

1 983,3

Ressources externes

1 862,8

2 020,8

2 183,1

2 391,0

2 583,4*

Part des ressources externes

45,1 %

47,1 %

47,9 %

49,1 %

56,6 %

Total

4 129,8

4290,7

4 554,9

4 865,2

4 566,7

*Prévisions

Ce tableau montre la progression sensible des recettes de cessions de prestations médicales au cours des dernières années, et, du fait de la forte diminution des ressources budgétaires en 1998, un net accroissement de leur part dans le financement du service de santé, qui pour la première fois en 1998 dépassait 50 %, pour atteindre, si les prévisions se réalisent, 56,6 %. Cette proportion devrait d'ailleurs logiquement s'accentuer en 1999, du seul fait de la régression des ressources budgétaires.

Votre rapporteur considère qu'il n'est pas anormal d'ajuster le niveau des ressources budgétaires afin de tenir compte de l'évolution des recettes provenant de l'activité hospitalière externe, dans la mesure où celles-ci progressent notablement.

Cette évolution suppose, à ses yeux, que la garantie soit apportée que le ministère de la défense bénéficiera bien, au niveau suffisant, des crédits de fonds de concours lui permettant d'équilibrer la gestion du service.

Il s'interroge par ailleurs sur la pertinence des prévisions de recettes externes, compte tenu de la fermeture d'un certain nombre d'établissements hospitaliers du service de santé. Il constate par exemple que pour une prévision de recettes externes de 2 583,4 millions de francs pour 1998, le montant recouvré par le service de santé au 5 août 1998 ne s'établissait qu'à 1 198,8 millions de francs, soit 46 % seulement des prévisions. Il se demande si, pour 1999, la nouvelle réduction des crédits budgétaires ne rendra pas le service de santé plus fragile face à une éventuelle évolution moins favorable de l'activité hospitalière.

III. LES AUTRES SERVICES COMMUNS

A. LE SERVICE DES ESSENCES DES ARMÉES

Chargé du ravitaillement des forces en produits pétroliers, le service des essences est un service interarmées qui exerce son activité dans deux grands domaines :

- la cession de produits pétroliers aux armées et le soutien logistique "carburants" des forces engagées en opérations extérieures ou lors des manoeuvres et exercices.

- l'expertise dans son domaine de compétence technique (définition des spécifications et homologation de produits pétroliers nécessaires aux armées ; définition, réalisation, gestion et soutien des matériels pétroliers ; contrôle technique, notamment des véhicules de transport de produits pétroliers).

Les crédits du service des essences progresseront de 6,5 % en 1999 et passeront de 526,1 à 560,4 milliards de francs.

Les dépenses de rémunérations et charges sociales s'élèveront à 235,5 milliards de francs, soit 8,6 % de plus qu'en 1998.

Cette augmentation traduit la progression des effectifs militaires du service, la suppression de 100 postes d'appelés étant compensée par la création de 109 postes de militaires du rang engagés. La diminution des effectifs de personnel civil est quant à elle sans incidence sur le budget du service, ces personnels étant rémunérés par la direction de la fonction militaire et du personnel civil.

Evolution des effectifs du service des essences

 

1998

1999

2002

MDR engagés

Appelés

Fonctionnaires

Ouvriers

594

179

372

750

703

79

381

690

850

0

399

610

Total

1 895

1 853

1 859

Le service des essences a retenu, en ce qui concerne ses personnels, une priorité à la "militarisation", une partie des postes de personnels civils ouvriers et la totalité des postes d'appelés étant transformés en postes de militaires du rang sous contrat, et ce en vue de disposer des effectifs militaires nécessaires au soutien des forces en opérations extérieures. Les effectifs engagés par le service des essences sur les théâtres d'opérations extérieures ont varié depuis 1990 de 70 à 100 personnes, avec des pointes à 170 personnes.

Les dépenses de fonctionnement courant s'établissent à 143,9 millions de francs, soit un montant pratiquement identique à 1998.

Les crédits d'équipements s'élèveront à 88 millions de francs (+14,3 %) et les crédits d'infrastructure à 93 millions de francs (+ 4,5 %).

Les enseignements tirés des opérations extérieures ont conduit le service à redéfinir les matériels dont il dispose. Dans certaines conditions d'emploi, les ensembles "tracteurs/semi-remorque citerne" se sont révélés peu adaptés. Le service des essences souhaite disposer de matériels plus "rustiques" utilisables en métropole comme sur les théâtres extérieurs, et interopérables avec les armées alliées. Il est ainsi équipé depuis 1996 de véhicules nouveaux : un avitailleur rustique, aérotransportable avec remorque et un camion citerne à forte motricité et tous chemins pouvant tracter une remorque, dont les derniers exemplaires seront livrés en 1999. L'armée de terre devrait en outre obtenir livraison au second semestre 1999 des véhicules citerne sur châssis TRM aptes au ravitaillement des chars Leclerc et à l'avitaillement des hélicoptères.

L'adaptation du service des essences entraîne également une profonde réorganisation de ses infrastructures.

La totalité des dépôts situés en Allemagne a été fermée, ainsi que certains sites de métropole, notamment ceux de faible capacité ou ceux dont la mise en conformité avec les règles de protection de l'environnement s'avère trop coûteuse. Le service des essences privilégie la rénovation de certains sites, dotés de plus grandes capacités et mis à niveau, et si possible raccordés à des moyens de transport massif (oléoduc, voie ferrée).

Les moyens sont regroupés autour de pôles fonctionnels :

- la base pétrolière interarmées de Chalon-sur-Saône, pour la formation et l'entraînement des personnels,

- un pôle de soutien technique par regroupement autour du magasin central de Montereau des fonctions de réparation des matériels exercées par les trois ateliers lourds du service.

Après une forte décroissance du niveau des stocks de carburants en 1997, qui n'atteignaient plus le plancher fixé pour couvrir les besoins "crise", la situation a été rétablie en 1998 grâce à la brutale chute des cours et au bon niveau relatif de la trésorerie.

B. LA DÉLÉGATION À L'INFORMATION ET À LA COMMUNICATION DE LA DÉFENSE (DICOD)

A compter du mois de juillet 1998, la délégation à l'information et à la communication de la Défense (DICOD) a remplacé le service d'information et de relations publiques des armées (SIRPA).

La direction en a été confiée à un civil, qui a rang de directeur d'administration centrale, qui exerce en outre les fonctions de porte-parole du ministère et qui est assisté d'un délégué-adjoint issu pour sa part des rangs militaires.

La DICOD se voit confier une mission générale de préparation, de conduite et de coordination de la politique générale d'information et de communication du ministère, héritant en cela des attributions du SIRPA tout en les élargissant.

Le décret du 27 juillet 1998 portant création de la DICOD précise ses attributions.

Il indique notamment que l'action des différents organismes d'information et de communication placés sous l'autorité du chef de l'état-major des armées, du délégué général pour l'armement, des chefs d'état-major des trois armées et du directeur général de la gendarmerie doit s'inscrire dans le cadre de la politique générale définie par la DICOD.

Il précise également que "lorsque, pour faire face à une situation de crise, l'emploi opérationnel des forces est envisagé ou décidé, l'information relative à cet emploi est centralisée et conduite, selon les directives du ministre de la défense, par la DICOD. Dans le cadre de ces directives, le chef d'état-major des armées conçoit et conduit la communication de l'ensemble de la chaîne opérationnelle et donne des instructions à la DICOD".

Dotée initialement des moyens budgétaires, en personnels et en matériels attribués par la loi de finances pour 1998 au SIRPA, la DICOD conduira, d'ici la fin 1998, trois types de travaux :

- l'élaboration du schéma directeur de communication du ministère de la défense, à caractère pluriannuel et destiné à accompagner, tant du point de vue de la communication externe que du point de vue de la communication interne, la mutation en cours du ministère de la défense à l'échéance de 2002 ;

- la définition des méthodes de travail permettant à la DICOD d'une part, aux organismes d'information et de communication placés sous l'autorité du chef d'état-major des armées, du délégué, général pour l'armement, des chefs d'état-major et du directeur général de la gendarmerie d'autre part, de remplir leurs missions respectives conformément aux dispositions du décret créant la DICOD ;

- la définition de son organisation.

Par rapport aux moyens alloués au SIRPA en 1998, le budget de la DICOD est en augmentation de 2 millions de francs (+ 3,3 %) et s'élèvera à 62,6 millions de francs répartis comme suit :

- crédits de fonctionnement : 47,6 millions de francs (inchangés)

- équipement : 10 millions de francs (- 2 millions de francs)

- infrastructure : 5 millions de francs (+ 4 millions de francs).

Alors qu'en 1997 et 1998, l'effort avait été porté sur les équipements, avec le lancement de la construction du centre de consultation multimédias de l'établissement cinématographique et photographique des armées (ECPA), ce sont les crédits d'infrastructure qui progresseront, en prévision des travaux liés à l'implantation des nouvelles structures de la DICOD.

Enfin, rappelons que dans le cadre de la professionnalisation, les postes d'appelés, qui constitueront une part importante des effectifs du SIRPA, devraient être en partie remplacés par des postes d'engagés et de volontaires.

C. LE CONTRÔLE GÉNÉRAL DES ARMÉES

Les moyens consacrés au contrôle général des armées s'élèvent pour 1999 à 62,6 millions de francs, soit une augmentation de 2,2 % par rapport à 1998, essentiellement imputable à la progression des crédits de rémunération et charges sociales, alors que les crédits de fonctionnement courant restent inchangés.

Les effectifs de contrôle général restent fixés à 160 personnes dont 16 civils et 144 militaires, une proportion variable mais importante des membres du corps servant à l'extérieur, au sein du ministère de la défense ou hors de ce dernier, par voie de détachement ou mise à disposition.

Pour l'année 1998, les principales missions d'étude et de contrôle confiées au contrôle général des armées ont porté sur les domaines suivants :

- le domaine de l'armement, en particulier sur divers services de la DGA, sur le maintien en condition opérationnelle (MCO) et sur les achats effectués par certains services ;

- la direction des centres d'expertises et d'essais de la DGA, dont 4 établissements font l'objet d'une enquête, prolongée en fin d'année par une étude de la stratégie et de l'évolution de cette direction ;

- la réorganisation profonde des arsenaux a conduit à examiner la situation de l'entretien de la flotte et celle des rechanges de la Marine ;

- l'étude des questions relatives au personnel, particulièrement le recrutement des non-officiers, les contrats courts de la Marine et la politique suivie en matière de reconversion et d'octroi des pécules.

Pour 1999 sont envisagées des études sur :

- des sociétés du secteur de l'industrie d'armement

- les immobilisations industrielles et portuaires de la Marine et de la DGA,

- la disponibilité des avions de chasse,

- les effets de la professionnalisation dans les armées et services et la situation du personnel civil dans différents établissements ou unités,

- les programmes d'armement.

CONCLUSION

Dans le domaine du nucléaire, de l'espace et des services communs, le budget pour 1999 apporte peu de motifs de satisfaction.

Le seul élément réellement positif réside dans l'augmentation des moyens humains et financiers alloués aux services du renseignement, qui s'inscrit dans les orientations définies par le livre blanc de 1994 puis la loi de programmation, en faveur du renforcement de nos capacités dans ce domaine essentiel.

S'agissant de la délégation générale pour l'armement, votre rapporteur prend acte de l'ampleur de la réorganisation entamée en 1996 et des premiers résultats obtenus, tant sur le plan de la réduction du coût de certains programmes d'armement que de l'effort de diminution des charges de fonctionnement propres à la DGA. Un premier jalon a été posé pour la pratique des commandes pluriannuelles globales et il importe que le ministère de la défense soit autorisé à étendre la procédure, non seulement au Rafale, mais à d'autres programmes majeurs. Il faut également espérer qu'après la "revue de programmes", la DGA pourra désormais inscrire son action, qui nécessite stabilité et durée, dans un cadre stabilisé pour les quatre prochaines années.

Votre rapporteur demeure en revanche inquiet sur l'avenir de la direction des constructions navales. Alors qu'une adaptation rapide de ses effectifs au plan de charge conditionne sa compétitivité, les mesures coûteuses et fondées sur le volontariat voient leurs effets se réduire, du fait de l'insuffisance des mutations volontaires vers les armées. Quant à la réforme du mode de gestion, elle semble encore difficile à faire entrer dans les faits et demeurera en tout état de cause limitée par le maintien du statut de service industriel de l'Etat géré sous compte de commerce.

La révision à la baisse du programme spatial militaire constitue incontestablement la déception majeure du budget pour 1999, bien qu'elle ne constitue qu'une demi-surprise, tant étaient perceptibles, depuis deux ans, les grandes difficultés de la coopération européenne en ce domaine. Les défections britannique sur le programme Trimilsatcom, et surtout allemande sur les programmes d'observation spatiale, montrent que nos partenaires ne partagent guère l'ambition française de doter l'Europe de moyens spatiaux garants de son autonomie stratégique. Dans un domaine où la domination américaine s'exerce fortement, la France paraît aujourd'hui très isolée et elle ne pourra atteindre les objectifs ambitieux qu'elle s'était assignés.

Enfin, dans le domaine du nucléaire, les programmes majeurs sont préservés. La modernisation des composantes océanique et aéroportée ainsi que le programme de simulation se poursuivent dans le respect des objectifs fixés et des principales étapes du calendrier. Pour autant, les marges de manoeuvre on été considérablement réduites sur toutes les actions non immédiatement prioritaires mais néanmoins nécessaires : maintien en condition opérationnelle, études-amont, fonctionnement du CEA.

Dans un environnement international caractérisé par la permanence des risques liés à la prolifération nucléaire, et alors que l'année 1998 a apporté un démenti à ceux qui tablaient sur un rapide déclin du rôle du nucléaire dans les questions stratégiques, il importe que la France poursuive son effort au niveau défini en 1996. De ce point de vue, la très forte décrue des crédits consacrés au militaire peut susciter des interrogations sur le moyen terme.

Malgré de nombreux motifs d'inquiétude, malgré des lacunes et des imperfections, particulièrement dans le domaine du fonctionnement courant, le budget pour 1999 a néanmoins partiellement inversé la tendance de l'an passé. Votre rapporteur estime donc qu'il peut recevoir un avis favorable dans la mesure où il accompagne la mise en oeuvre de la réforme des armées définie en 1996, sans remise en cause fondamentale de ses objectifs et des étapes essentielles de son calendrier.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées a examiné le présent avis lors de sa réunion du mercredi 18 novembre 1998.

A l'issue de l'exposé du rapporteur pour avis, M. André Boyer s'est interrogé sur la restructuration du service de santé, sur l'évolution de ses ressources extra-budgétaires et sur sa politique de recrutement.

M. Guy Penne a rappelé que les seuls chirurgiens-dentistes exerçant au sein du service de santé étaient des appelés et s'est interrogé sur les modalités de leur remplacement.

M. Jean Faure, rapporteur pour avis, a précisé qu'un corps de chirurgiens-dentistes allait être créé au sein du service de santé, de manière à faire face à la suppression du service national. Il a ajouté que le service de santé accentuait également son recrutement de jeunes médecins diplômés issus de la filière universitaire civile. Il a indiqué que les ressources extra-budgétaires du service de santé, liées à son activité hospitalière, connaissaient une augmentation rapide ces dernières années.

M. Robert-Denis del Picchia a approuvé les remarques du rapporteur pour avis relatives à la permanence des risques liés à la prolifération nucléaire, en précisant que selon les experts de l'Agence internationale de l'énergie atomique, une vingtaine de pays disposaient d'un potentiel nucléaire militaire qui pouvait déboucher sur la réalisation d'armes.

M. Xavier de Villepin, président, après avoir marqué son inquiétude sur la remise en cause du nucléaire civil, en particulier en Allemagne, et évoqué les liens existant entre nucléaire civil et militaire, a considéré que l'effort réalisé par la France dans le domaine du nucléaire militaire devait être impérativement maintenu, la dissuasion nucléaire constituant la garantie essentielle de la protection de notre territoire national.

Un débat s'est ensuite engagé sur la question de l'implication éventuelle du Parlement dans le domaine du renseignement, évoquée par le rapporteur pour avis.

Après avoir relevé que le renseignement demeurait un domaine mal connu, entouré d'une certaine mythologie, et qu'il avait beaucoup évolué au cours des dernières années, en se diversifiant, M. Paul Masson a souligné toute l'importance des capacités de renseignement, en illustrant son propos par l'exemple de la récente crise irakienne. Il a à cet égard insisté sur l'atout que représentent pour une puissance, y compris moyenne, des capacités d'écoute électronique lui permettant des réactions très rapides. Il a considéré qu'il était de l'intérêt du Parlement, comme de la communauté du renseignement, que s'établisse entre eux un dialogue nouveau, permettant notamment de mieux mesurer les enjeux du renseignement dans le monde actuel. Il a souhaité que se développe, au sein du Parlement, une véritable culture du renseignement, en considérant qu'elle permettrait également de rompre un certain isolement des services et de favoriser une meilleure compréhension réciproque.

M. Michel Caldaguès s'est interrogé sur l'opportunité d'une structure parlementaire traitant des questions du renseignement, dont l'utilité ne serait pas démontrée si elle devait se limiter à autoriser quelques parlementaires à connaître des informations dont ils ne pourraient, en tout état de cause, faire état devant leur assemblée. Il s'est demandé si les parlementaires siégeant dans une telle structure ne risquaient pas de devenir des porte-parole des services de renseignement, ce qui n'était pas l'objectif recherché. Il a également souligné l'inconvénient, pour le Parlement, de se trouver impliqué dans des décisions dont il ne pourrait apprécier pleinement la portée et qui relèvent par nature de l'exécutif.

Tout en reconnaissant la réalité des risques évoqués par M. Michel Caldaguès, M. Jean Faure, rapporteur pour avis, a estimé que le maintien de la situation actuelle, dans laquelle le Parlement et la communauté du renseignement s'ignoraient, n'était pas pour autant satisfaisante.

M. Xavier de Villepin, président, a rappelé que la commission avait souhaité depuis plusieurs années qu'une étude soit conduite par le Gouvernement sur la question des relations entre le Parlement et les services de renseignement. Il a observé que les grands pays voisins, le Royaume-Uni, l'Allemagne ou l'Italie, avaient déjà établi une telle relation. Il a évoqué les propositions émises dans le cadre des réflexions conduites au sein de la commission de la défense de l'Assemblée nationale et s'est déclaré soucieux qu'une éventuelle structure parlementaire pour le renseignement, tout en assurant la représentation de l'opposition, conserve une dimension très restreinte, de manière à favoriser l'émergence d'un climat de confiance avec les services et à assurer le respect des règles de confidentialité indispensables.

La commission a enfin débattu de l'ensemble des crédits du budget de la défense pour 1999.

M. Xavier de Villepin, président, a rappelé que tous les rapporteurs pour avis qui s'étaient exprimés devant la commission avaient relevé que le projet de budget pour 1999 marquait le retour à une orientation plus positive par rapport au budget voté de 1998, en raison de la hausse significative des crédits d'équipement, et qu'ils avaient conclu à l'approbation des crédits, tout en émettant de fortes réserves, particulièrement en ce qui concerne la réduction des crédits de fonctionnement courant.

M. Christian de La Malène a considéré que le projet de budget de la défense pour 1999 s'inscrivait dans une orientation générale déjà perceptible l'an passé et consistant à opérer des prélèvements sur les moyens dévolus à la défense nationale. Il a rappelé son attachement à la réforme des armées et à la loi de programmation militaire, qui définissait les moyens permettant de la mener à bien. Il a vivement déploré que les engagements pris lors de cette loi de programmation aient été remis en cause dès ses premières années d'application. Evoquant le niveau des commandes de Rafale, limité à un seul appareil dans le projet de budget pour 1999, et les conséquences de la limitation de nos capacités aéronavales à un seul porte-avions, il a estimé que notre pays n'assumait plus, comme il convenait, les exigences de sa défense nationale. Rappelant que jusqu'à l'an passé, il avait toujours voté les crédits militaires durant près de quarante années de vie parlementaire, il a indiqué qu'avec regret il n'approuverait pas le budget de la défense pour 1999, ne voulant pas s'associer à un déclin de notre effort militaire qui atteint désormais, à ses yeux, un niveau inacceptable.

M. Michel Caldaguès, tout en se félicitant de la hausse des crédits d'équipement après "l'encoche" de 1998, a indiqué qu'il ne pourrait approuver le budget de la défense pour 1999. Il a déploré les orientations générales dans lesquelles s'inscrit l'affectation des moyens dévolus à la défense qui, à ses yeux, privilégient des dépenses liées à des actions internationales aux retombées incertaines, aux dépens de programmes qui donnent sa spécificité à la défense française, tels que le nucléaire ou la capacité aéronavale.

M. Xavier de Villepin, président, a souligné l'importance du rôle de la France dans la résolution de conflits tels que ceux de l'Irak ou des Balkans, et s'est félicité de son action en faveur du maintien de la paix dans le monde.

M. Michel Caldaguès a alors précisé que sa critique ne visait pas de telles actions, mais plutôt une dispersion de l'effort de défense dans des directions qui ne conduisent pas à des bénéfices concrets pour notre pays.

M. Paul Masson, limitant son intervention aux problèmes de la gendarmerie, a rappelé l'importance qui s'attachait à l'organisation d'un débat au Sénat sur le problème du redéploiement des forces de gendarmerie et de police, dont l'écho dans le pays est particulièrement sensible.

M. Serge Vinçon a considéré que le projet de budget pour 1999 ne pouvait donner entièrement satisfaction puisqu'il s'écartait de la loi de programmation, qu'il entérinait la "revue de programmes" dont les conclusions n'avaient pas été avalisées par le Parlement et qu'il créait de fortes tensions sur le titre III. Il a toutefois estimé qu'il convenait de prendre acte d'évolutions positives, puisque "l'encoche" était en partie résorbée et que les économies décidées à l'issue de la "revue de programmes" avaient été définies en étroite liaison avec les états-majors. Estimant que le Gouvernement avait tenu compte des observations du Chef de l'Etat en relevant significativement les crédits d'équipement, il a indiqué qu'il approuverait le projet de budget proposé pour 1999, comme la grande majorité des membres de son groupe.

M. Jean-Luc Bécart a constaté qu'avec le projet de budget pour 1999, l'étau avait été desserré sur les crédits d'équipement. Il a fait part de ses interrogations sur certaines orientations de notre politique de défense, en particulier le programme nucléaire et les fortes réductions d'effectifs dans l'industrie d'armement. Il a relevé les contraintes pesant sur le titre III du fait d'un coût de la professionnalisation plus élevé que prévu. Il a déclaré qu'à ce stade, il s'abstiendrait sur ce projet de budget.

Après que M. Xavier de Villepin, président, eut rappelé les conclusions des différents rapporteurs pour avis, préconisant l'adoption des crédits proposés mais émettant de fortes réserves en particulier sur la réduction des dépenses de fonctionnement courant, la commission a émis un avis favorable à l'adoption de l'ensemble des crédits du ministère de la défense pour 1999.







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