Allez au contenu, Allez à la navigation



 

PJ loi de finances pour 1999

MASSON (PAUL)

AVIS 69 (98-99), Tome V - COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES


Table des matières





N° 69

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 1999, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME V

DÉFENSE - GENDARMERIE

Par M. Paul MASSON,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1078, 1111 à 1116 et T.A. 193.

Sénat : 65 et 66 (annexes n°s 43 et 44) (1998-1999).

Lois de finances.

Mesdames, Messieurs,

Dans les années qui viennent, l'activité de la gendarmerie s'inscrira dans un cadre contraignant à plusieurs titres. D'une part, elle connaîtra un accroissement de ses effectifs alors même que les moyens consacrés à son fonctionnement lui sont désormais comptés de façon excessive. D'autre part, la progression même du format de la gendarmerie, selon les termes fixés par la loi de programmation 1997-2002, reposera exclusivement sur le recrutement de volontaires appelés à se substituer progressivement aux gendarmes auxiliaires ; l'Arme pourra-t-elle bénéficier, dans ce cadre, de la ressource nécessaire, à la fois en quantité et en qualité, à l'exercice de ses missions ? Il y a là, pour le moins, une incertitude préoccupante pour l'avenir.

Par ailleurs, au-delà même des réformes qui affectent sa composition, la gendarmerie connaît aujourd'hui une profonde mutation des conditions de son activité qui la met au contact de milieux très divers, notamment dans les zones périurbaines où la présence de la gendarmerie constitue un fait nouveau mais lourd de conséquences pour l'organisation de l'Arme.

Car l'évolution des missions ne suppose pas seulement une meilleure adéquation des effectifs aux évolutions des phénomènes de délinquance. Elle suppose aussi un changement des modes d'action dans le sens d'une plus grande souplesse et d'une plus grande déconcentration. En un mot, la gendarmerie doit se moderniser sans perdre les qualités que lui confère son statut militaire : discipline, dévouement et disponibilité.

L'Arme paraît décidée à relever la gageure et il faut la soutenir dans cette voie.

Tel est le contexte général dans lequel il convient d'examiner le projet de budget de la gendarmerie pour 1999.

I. LE PROJET DE BUDGET POUR 1999 : UNE SOUS-ESTIMATION MANIFESTE DES MOYENS DÉVOLUS AU FONCTIONNEMENT ET AUX INFRASTRUCTURES AU REGARD DE L'AUGMENTATION DES EFFECTIFS

Aux termes du projet de loi de finances pour 1999, les crédits destinés à la gendarmerie progresseront de 2,6 %, passant de 22 071,4 millions de francs en 1998 à 22 655,1 millions de francs en 1999.

Cette évolution apparaît en phase avec la progression du budget de la défense pour 1999 de 2,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998 (de 184,7 milliards de francs à 190 milliards de francs). Elle traduit principalement l'effort consacré au recrutement des volontaires destinés à se substituer progressivement aux appelés. Toutefois, les conséquences de l'accroissement des effectifs n'ont pas été réellement prises en compte. Ainsi au titre III, les moyens de fonctionnement des unités apparaissent menacés.

Au titre V, la dotation destinée aux infrastructures (dont la progression attendue en 1999 constitue un simple rattrapage de la baisse des crédits en 1998), demeure insuffisante, comme du reste, au titre VI, l'enveloppe réservée aux collectivités territoriales pour la construction des infrastructures.

A. LES DÉPENSES ORDINAIRES : LE FONCTIONNEMENT COURANT DES UNITÉS MENACÉ

1. Rémunérations et charges sociales : une progression induite par la création des postes de volontaires

Les rémunérations et charges sociales représentent près de 82 % du titre III. Les dotations progressent de 2,5 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998.

a) Un accroissement des effectifs liée à l'application de la loi de programmation

L'augmentation des crédits s'explique principalement par l'évolution du format de la gendarmerie.

En effet les différents mouvements de créations et de suppressions de postes se traduisent par un solde net de 520 nouveaux emplois militaires :

- création de 231 officiers dont 22 officiers du corps de soutien ;

- suppression de 1 038 emplois de sous-officiers de gendarmerie ;

- la création de 495 postes de sous-officiers du corps de soutien ;

- la création de 3 000 postes de volontaires qui fait plus que compenser la suppression de 2 168 emplois d'appelés ;

Il faut en outre ajouter la création de 194 emplois de personnels civils (pris en charge sur le budget des charges communes du ministère de la défense).

L'augmentation des effectifs découle de trois facteurs :

- au premier chef, la mise en oeuvre de la troisième annuité de la loi de programmation militaire avec la création de 688 emplois (+ 231 officiers -70 MF- ; - 1 094 sous-officiers de gendarmerie, + 525 sous-officiers du corps de soutien -soit une économie de 121,6 millions de francs- ; - 2 168 gendarmes auxiliaires, + 3 000 volontaires -soit un coût de 182 millions de francs- ; + 194 personnels civils) ;

- la création de 56 postes de sous-officiers au titre de l'accroissement du réseau autoroutier concédé (11millions de francs) ;

- le transfert de 30 emplois de sous-officiers dans la spécialité "emplois administratifs et de soutien de la gendarmerie" au profit du service de santé des armées pour transformation en emplois de militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées (MITHA) destinés à assurer le soutien des centres médicaux de la gendarmerie (- 4,8 millions de francs)

EVOLUTION DES EFFECTIFS 1998/1999


 

Effectifs pour

1998

Net

Effectifs pour

1999

I. - OFFICIERS

 
 
 

A - Officiers de gendarmerie

 
 
 

Général de division

8

 

8

Général de brigade

17

 

17

Colonel

202

12

214

Lieutenant colonel et chef d'escadron

1016

70

1086

Capitaine, lieutenant et sous-lieutenant

1 837

127

1 964

Total A

3.080

209

3289

B - Corps de soutien

 
 
 

Colonel

 

1

1

Lieutenant-colonel et commandant

14

7

21

Capitaine, lieutenant et sous-lieutenant

28

14

42

Total B

42

22

64

C - Appelés

 
 
 

Sous-lieutenant

20

- 3

17

Total (I)

3 142

228

3.370

II - SOUS-OFFICIERS

 
 
 

A - Sous-officiers de gendarmerie

 
 
 

Aspirant

70

 

70

Major

1 520

- 6

1 514

Adjudant-chef

3 501

- 18

3 483

Adjudant

8 550

- 72

8 478

Maréchal des logis chef

8 304

- 58

8 246

Gendarme

54 176

- 884

53.292

 

76 121

- 1.038

75.083

B - Corps de soutien

 
 
 

Major

39

19

58

Adjudant-chef

217

82

299

Adjudant

298

101

399

Sergent-chef

424

105

529

Sergent

789

188

977

Total B

1767

495

2262

C - Appelés

 
 
 

Aspirant

158

- 27

131

Gendarme auxiliaire MDL

445

- 76

369

Total C

603

- 103

500

Total (II)

78.491

- 646

77.845

III. - PERSONNELS DU RANG

 
 
 

- Appelés :

 
 
 

GA brigadier chef

800

- 137

663

GA auxiliaire brigadier

1613

- 276

1337

GA auxiliaire 1ère classe

1320

- 226

1094

GA auxiliaire

8288

- 1423

6865

Total (III)

12.021

- 2.062

9.959

IV - VOLONTAIRES

 
 
 

Aspirant

 

30

30

Maréchal-des-logis

 

100

100

Brigadier-chef

 

219

219

Brigadier

 

687

687

Volontaire

 

1964

1964

Total (IV)

 

3.000

3.000

TOTAUX GENERAUX

 
 
 

- MILITAIRES

93.654

520

94.174

- CIVILS

1.588

194

1.782

TOTAL GENERAL

95.242

714

95.956

En revanche, la revalorisation de la situation matérielle des gendarmes s'est beaucoup ralentie. Les requalifications d'emploi au sein du corps des sous-officiers ne mobilise que trois millions de francs pour 1999 tandis que la mise en oeuvre de la nouvelle bonification indiciaire touche à sa fin (7,2 millions de francs).

. Un effort particulier pour les réserves

Les réserves bénéficient d'une mesure nouvelle de 14,4 millions de francs pour 1999 pour les rémunérations. Complété par une dotation supplémentaire de 5,7 millions de francs pour le fonctionnement, cet effort permettra de solliciter plus souvent les réservistes.

b) Le risque d'une sous-évaluation des besoins pour la surveillance du réseau autoroutier

La substitution aux fonds de concours autoroutiers qui alimentaient directement le budget de la gendarmerie, d'une redevance versée par les sociétés d'exploitation et confondue dans l'ensemble des recettes de l'Etat présentait un risque -déjà évoqué par M. Michel Alloncle dans son rapport pour avis sur le projet de budget de la gendarmerie pour 1998- : la suppression du lien entre les charges supportées par la gendarmerie sur le réseau autoroutier et les ressources dont elle peut disposer à ce titre.

Ce risque s'est concrétisé dès 1998 : la gendarmerie a disposé, à la suite de la budgétisation des fonds de concours, d'un montant de 503 millions de francs (371 millions de francs pour les rémunérations et charges sociales, 132 millions de francs pour le fonctionnement) alors que la contribution des fonds de concours -s'ils avaient été maintenus- aurait dû s'élever à 620 millions de francs.

Le projet de budget pour 1999 n'apporte aucun complément par rapport au montant budgeté en 1998. Or il convient de le rappeler, le réseau autoroutier et les voies rapides s'accroissent chaque année de 300 km supplémentaires en moyenne. Une centaine de créations d'emplois avaient été demandées pour 1999, 56 postes seulement ont été obtenus. Rien ne garantit désormais que la gendarmerie disposera des ressources nécessaires pour assumer un niveau comparable de surveillance du réseau autoroutier.

2. La contraction préoccupante des ressources destinées au fonctionnement des unités

La progression des effectifs aurait commandé en toute logique une augmentation parallèle des crédits nécessaires au fonctionnement des unités. Or il n'en est rien : les crédits de fonctionnement hors rémunérations et charges sociales diminuent de 1 % par rapport à 1998. Cette réduction apparemment mesurée ne doit pas nous tromper sur l'impact très négatif de mesures d'économies qui portent principalement sur le fonctionnement quotidien des unités.

Cette réduction recouvre toutefois des évolutions contrastées.

a) Une réduction inacceptable de la dotation destinée au fonctionnement des formations

Sur ce poste, les crédits sont réduits de près de 99 millions de francs (soit une baisse de 5,8 % par rapport à la loi de finances pour 1998).

La baisse attendue du prix des carburants ne justifie qu'une part limitée (25 millions de francs) de cette mesure d'économie -encore faut-il constater que depuis plusieurs années les crédits en carburants et en combustibles sont déjà évalués au plus juste.

Cependant l'essentiel de l'effort demandé -soit 60 millions de francs- résulte d'une "économie de constat" selon le ministère de l'Economie et des Finances pour laquelle toutefois aucune explication satisfaisante n'a été apportée à votre rapporteur. La terminologie invoquée par Bercy dissimule à peine une nouvelle compression des moyens de fonctionnement.

Les maires connaissent bien les suites d'une telle réduction : ils seront appelés à pourvoir aux besoins courants des unités établies sur le territoire de leurs communes... Ce transfert de charges déguisé vers les collectivités territoriales n'est pas seulement choquant dans son principe : il contraint dans la pratique la gendarmerie à une improvisation qui ne paraît guère compatible avec l'exercice des missions de sécurité publique.

b) Les loyers : toutes les incertitudes ne sont pas levées

Une meilleure maîtrise des loyers ainsi que des mesures d'ajustement adoptées en 1996, 1997 et 1998 ont permis de combler progressivement le déficit structurel enregistré sur ce poste de dépenses depuis plusieurs années.

L'effort n'a donc pas été reconduit cette année et la dotation dévolue aux locations enregistre même une légère diminution pour 1999 (- 1,4 %), justifiée, aux yeux du gouvernement, par le remplacement au sein du nouveau corps de soutien des sous-officiers de la gendarmerie par des sous-officiers issus des armées qui ne bénéficient pas du logement.

Cependant trois facteurs risquent à l'avenir de peser sur les loyers : l'extension, dans le cadre des redéploiements, des infrastructures dans les zones qui passeront de la compétence de la police à celle de la gendarmerie ; de façon plus générale, le renforcement du dispositif dans les zones périurbaines ; la montée en puissance des volontaires qui, s'ils ne sont pas logés mais simplement hébergés, pourrait rendre nécessaires de nouvelles locations.

Dès lors le risque que réapparaisse en 1999 un déficit sur ce poste ne peut être exclu.

c) Un effort particulier pour les dépenses de maintien de l'ordre

Une modification de nomenclature budgétaire permet désormais d'identifier les frais liés au transport (chapitre 34-07) au sein des dépenses de maintien de l'ordre qui se répartissaient jusqu'alors entre deux articles : les dépenses centralisées de soutien et les indemnités journalières d'absence temporaire (IJAT) qui, par ailleurs, apparaissent désormais sous un nouveau libellé, respectivement "dépenses de fonctionnement des unités déplacées pour le maintien de l'ordre" et "indemnité des personnels déplacés pour le maintien de l'ordre".

Cet effort de clarification se double d'un effort budgétaire particulier à travers une mesure d'ajustement de 70 millions de francs.

En effet depuis 1996 ces dépenses enregistraient un déficit récurrent lié aux renforts apportés par la gendarmerie mobile au dispositif de sécurité dans les départements et territoires d'outre-mer.

Les autres postes relatifs au fonctionnement de la gendarmerie connaissent des évolutions contrastées.

B. LES CRÉDITS D'ÉQUIPEMENT : UN EFFORT INSUFFISANT POUR LES INFRASTRUCTURES

Les crédits de paiement s'élèvent à 2 166 millions de francs (soit une hausse de 3 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998). Ils représentent moins de 10 % de l'enveloppe dévolue à la gendarmerie (et seulement 2,5 % de l'ensemble du titre V de la défense) et se concentrent principalement sur les équipements de base de la gendarmerie et le déploiement du réseau de télécommunication Rubis, seul programme majeur de l'Arme.

Les autorisations de programme s'élèvent à 2 208 millions de francs (+ 0,7 % par rapport à la loi de finances initiale de 1998).

Les dotations prévues dans le cadre du titre V paraissent également en retrait par rapport au niveau d'équipement requis par le format.

. Plusieurs ajustements au regard de la loi de programmation :

Les crédits de paiement enregistrent une baisse de 84 millions de francs par rapport à l'enveloppe prévue initialement par la loi de programmation :

- 64 millions de francs au titre de la revue des programmes élaborée en 1998 (dont 45 millions de francs supportés par les crédits prévus pour les infrastructures en 1999) ;

- 20 millions de francs supplémentaires au titre d'un effort commun demandé à l'ensemble des armées dans le cadre de la mutualisation de certaines dépenses -bureau commun de recherche et de développement, entretien programmé des matériels-.

. Une enveloppe menacée par les mesures de régulation budgétaire

En 1998 les annulations ont porté sur des autorisations de programme (d'un montant de 122,3 millions de francs) qui dans cette perspective avaient déjà été "mises en réserve" dès 1997. Ces mesures n'ont donc pas eu de conséquences pratiques.

Toutefois la possibilité d'annulations sur le budget de 1999 pourrait rapidement se concrétiser si les prévisions optimistes du gouvernement en matière de croissance se trouvaient démenties par la conjoncture. Or dans la mesure où les ressources consacrées aux infrastructures apparaissent déjà à l'étiage, les économies porteraient principalement sur l'équipement des formations, au risque, ici encore, d'affecter gravement l'exercice des mission de sécurité.

1. Les équipements : des évolutions contrastées

Le programme de télécommunications Rubis continue de draîner une part importante des crédits de la gendarmerie affectés au titre V : en 1999, 472 millions de francs (sur 2 124 millions de francs, soit plus de 22 % de la dotation) y compris les dépenses liées au maintien en condition opérationnelle (73 millions de francs). Cette priorité, certes justifiée, n'a pas toujours permis, dans le cadre par ailleurs contraignant d'une enveloppe budgétaire étroite et frappée régulièrement jusqu'en 1997 par des annulations, de répondre aux besoins apparus dans d'autres domaines. Ainsi, dans le projet de loi de finances pour 1999, les moyens dévolus à la mobilité et aux infrastructures ne bénéficient pas encore des moyens nécessaires.

a) Télécommunications et informatique

Destiné à renouveler et fédérer la composante radioélectrique du réseau Saphir et des réseaux de commandement des unités de la gendarmerie départementale et d'autoroutes, le programme Rubis est aujourd'hui déployé dans soixante-six groupements.

. En 1999, le déploiement du système concernera dix-neuf départements supplémentaires et les matériels nécessaires à l'équipement de dix autres groupements de gendarmerie pourront être commandés.

Malgré un étalement du programme de 6 mois imposé par la réduction du budget 1998, l'échéancier prévu sera finalement respecté avec une mise en service opérationnelle dans les douze derniers départements à la fin de l'année 2000.

L'enveloppe financière initiale du programme Rubis a augmenté de 1,4 % entre la création du programme (1986) et aujourd'hui. Le coût total du programme s'élève donc aujourd'hui à 2 712,3 millions de francs auxquels il convient d'ajouter les dépenses liées aux travaux d'ingénierie et d'infrastructure des sites, effectués par la gendarmerie elle-même (soit 298,2 millions de francs) ainsi que la livraison des portatifs (soit 211,4 millions de francs).

Aujourd'hui le programme Rubis soulève des enjeux commerciaux de première importance. Dans cette perspective il apparaît souhaitable que la norme technique (Tetrapol) élaborée par Matra et Siemens dans le cadre de Rubis puisse être reconnue par les instances européennes compétentes.

En effet, il n'existe pas de norme propre aux forces de police qui soit juridiquement reconnue (Tetra constitue la norme existante sur le marché des radiocommunications civiles).

Aussi, organisés autour de Matra Nortel Communication, les utilisateurs de la technologie Tetrapol poursuivent trois objectifs : défense de positions communes face aux organismes normalisateurs, soutien de Tetrapol comme standard européen de radiocommunication numérique, ouverture de la technologie employée à la concurrence pour favoriser un approvisionnement multiple.

. Les besoins non satisfaits en matière d'informatique et de bureautique

Les moyens informatiques ont fait l'objet d'adaptations régulières au cours des dernières années.

L'informatique constitue désormais un instrument indispensable de la recherche en police judiciaire. A cet égard une double orientation mérite l'intérêt :

- après le déploiement achevé en juillet 1998 d'une base départementale de la délinquance (destinée à favoriser le rapprochement des informations à des fins judiciaires et d'analyse de la délinquance locale) dans les groupements de gendarmerie départementale, une nouvelle version installée dans le courant du premier semestre 1999 permettra aux utilisateurs de mener des analyses plus approfondies sur les phénomènes locaux de délinquance ;

- le renforcement des moyens mis à la disposition des enquêteurs sur la base d'un financement de la mission interministérielle pour la lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT) à travers la mise en place, en 1998, de 160 nouvelles configurations (micro-ordinateurs, imprimante et logiciel d'analyse criminelle) dans les sections de recherche et les brigades départementales de renseignement judiciaire.

En matière d'informatique de gestion, les moyens mis en oeuvre ne répondent pas réellement aux besoins, même si l'effort se poursuit et privilégie, comme le prévoit d'ailleurs le plan gendarmerie 2002, les brigades les plus chargées. Votre rapporteur rappellera deux évolutions positives en 1998 :

- le remplacement de la totalité des matériels installés en 1992 et 1993 en métropole (soit 1 539 configurations) et l'installation de 148 configurations supplémentaires dans les brigades territoriales les plus chargées ;

- la mise à niveau de l'ensemble des micro-ordinateurs installés dans les unités bénéficiaires du programme "bureautique de service des unités".

Par ailleurs, les dotations budgétaires prévues pour 1999 devraient permettre à la gendarmerie de poursuivre le renouvellement de ses matériels de bureautique (466 configurations nouvelles et une dotation de 1 million de francs pour le renouvellement de matériels au profit des écoles) mais ne sont pas encore à la mesure de la remise à niveau du parc des 12 500 ordinateurs portables des unités.

b) La mobilité

Parmi les éléments positifs il convient de signaler :

- le renouvellement progressif depuis le milieu de l'année 1997 (après un retard d'un an) des 78 derniers fourgons-cars Cruisair PR2 encore en service dans 26 escadrons de gendarmerie mobile par des fourgons-cars de maintien de l'ordre de 26 places - au rythme actuel de livraison de 6 fourgons-cars par mois le programme s'achèvera avant la fin de l'année 1998 ;

- la livraison de la totalité des véhicules expérimentaux pour les pelotons légers d'intervention (40 destinés à la gendarmerie mobile et 36 affectés en Corse) ;

- le renouvellement du parc obsolète de véhicules des écoles (composé pour partie de camions SIMCA) par 84 véhicules polyvalents au rythme actuel de 20 livraisons par mois.

Par ailleurs, le parc des véhicules de brigades (au total 14 420 véhicules) fait l'objet d'un renouvellement régulier -bien qu'insuffisant- chaque année ; ainsi en 1999 les dotations devraient permettre la commande de 836 véhicules routiers de brigades de petite capacité, 200 véhicules de brigade de capacité moyenne et 399 véhicules de brigade de grande capacité1(*).

Deux programmes continuent de soulever, comme l'an passé, la préoccupation : le renouvellement du parc des véhicules blindés et surtout l'équipement de la gendarmerie en hélicoptères.

. L'insuffisance du parc de blindés entame la capacité de la gendarmerie à intervenir dans des opérations de maintien de l'ordre

En effet, après la mise hors service des 33 véhicules de transport de troupes chenilles et des 121 automitrailleuses légères, les blindés de la gendarmerie ne comprennent plus que deux types d'engins (155 véhicules blindés à roues de la gendarmerie -VBRG- dont 37 en place outre-mer et 28 véhicules blindés canon VBC 90

La loi de programmation prévoyait la substitution d'un engin unique à l'ensemble des véhicules composant le parc actuel et l'inscription des crédits correspondants à partir de 1999. Cependant la possibilité même de concevoir un véhicule polyvalent apparaît encore incertaine. D'autre part, une partie des crédits destinés aux blindés a été finalement redéployée pour contribuer au financement, plus urgent encore, des hélicoptères. Dans ces conditions, il n'est pas assuré que la livraison attendue -et déjà bien tardive- d'une première vingtaine de véhicules en 2001 et 2002 puisse être assurée. L'objectif initial affichait 180 blindés à l'horizon 2010.

. La flotte d'hélicoptères de la gendarmerie ne lui permet plus de maintenir sa capacité d'intervention en montagne et en zone urbaine

En effet, depuis plusieurs années le renouvellement de la flotte des 12 hélicoptères de sauvetage et d'intervention Alouette III de la gendarmerie, menacée d'obsolescence, s'imposait. La destruction accidentelle de trois appareils dans des circonstances dramatiques avait conféré une acuité plus grande à cette priorité. Or les contraintes budgétaires n'ont pas permis en 1997 de procéder à l'acquisition d'hélicoptères biturbines BK 117 fabriqués par la société Eurocopter.

Aussi, dans l'immédiat, pour faire face à ces besoins, la gendarmerie bénéficie, sous la forme d'une cession gratuite, de quatre Alouette III prélevées pour moitié sur le parc de l'Armée de terre et l'Armée de l'air.

Toutefois cette solution ne peut être que provisoire. En effet, un deuxième facteur commande un renouvellement rapide de la flotte d'Alouette III : l'évolution des normes européennes qui interdisent désormais l'utilisation d'appareils monoturbines au dessus des zones urbaines. Déjà, le ministère de l'intérieur a mis fin aux dérogations dont bénéficiaient sur ce point les exploitants d'hélicoptères sanitaires. Cette nouvelle réglementation ne manquera pas à terme de s'appliquer aux transports effectués par l'administration (la dérogation dont dispose celle-ci pourrait tomber au milieu de l'année 1999).

Conscient de ces nouveaux impératifs, la gendarmerie a obtenu les crédits nécessaires pour passer commande de deux appareils bi-turbine au titre de la loi de finances pour 1998 et 1 au titre du projet de budget pour 1999. Toutefois, seuls les marchés ont été notifiés et les livraisons correspondantes ne pourront pas intervenir, dans le meilleur des cas, avant l'an 2000. Aussi, dans l'intervalle, un maillon important des moyens destinés à assurer la sécurité du territoire se trouve compromis.

. La situation actuelle des équipements des réserves n'apparaît pas à la mesure des ambitions affichées par la loi de programmation

Constat récurrent : les véhicules affectés à la réserve apparaissent pour une large part hors d'usage et totalement inadaptés aux missions liées aux situations de crise. En outre, leur stockage et leur entretien entraînent de lourdes charges pour la gendarmerie.

On peut s'interroger sur la portée des mesures adoptées en 1998 et en 1999 pour remédier à cette situation (prélèvement de véhicules sur les groupements de gendarmerie départementale et détachement des véhicules tactiques disponibles de gendarmerie mobile) quand on connaît la situation actuelle du parc des véhicules de la gendarmerie.

c) Les armements

Dans le domaine des armements, la modernisation se poursuit :

- au sein de la gendarmerie départementale, avec le remplacement de l'ancien "MAT 49" par un pistolet mitrailleur de nouvelle génération dont la livraison pourrait débuter en 1999 et se poursuivra sur 18 ans à raison de mille armes par an ;

- au sein de la gendarmerie mobile, avec d'une part, l'acquisition sur la période 1998-1999 de quelque mille lance grenade lacrymogène (COUGAR) et, d'autre part, la généralisation à l'ensemble des pelotons légers d'intervention de la gendarmerie mobile et aux équipes légères de la garde républicaine du bâton de protection à poignée latérale (TONFA).

Enfin, la direction générale de la gendarmerie nationale -en coopération avec la police nationale dans le cadre des travaux du Conseil de l'équipement et de la logistique- cherche à améliorer la protection du personnel tant en ce qui concerne la tenue que les équipements complémentaires (gilet pare-coups, protection des bras, etc.).

2. Les infrastructures : une dotation inadéquate au regard de l'évolution du format de la gendarmerie

Les infrastructures bénéficieront en 1999 de 887 millions de francs en autorisation de programme et de 826 millions de francs en crédits de paiement. La hausse de 5,5 % par rapport aux crédits de paiement inscrits dans le budget pour 1998 constitue un rattrapage indispensable après la baisse substantielle de la dotation (- 11 %) subie l'an passé sur ce chapitre du titre V.

Au 31 décembre 1997, le parc immobilier de la gendarmerie se composait de 80 784 logements (12 865 pris à bail hors caserne, 67 919 logements en caserne) - 30 % de ces logements appartiennent aux collectivités locales (représentées à part égale par les départements et par les communes).

Les besoins de renouvellement du parc immobilier peuvent être évalués à 1500 unités-logement par an. Or, comme le montre le tableau des mises en chantier et des livraisons, les réalisations, faute des moyens budgétaires suffisants, demeurent en deçà de ce niveau.

EQUIVALENTS UNITES LOGEMENT MIS EN CHANTIER (EN EUL)


ANNEE

ETAT

COLLECTIVITES LOCALES ET PARTICULIERS

TOTAL

1994

922

380 (1)

1 302

1995

910

300 (1)

1 210

1996

800

415 (1)

1 215

1997

934

470 (1)

1 404

1998 (prévision)

790

495 (1)

1 285

(1) dont les opérations conduites par des investisseurs et par des collectivités locales ayant renoncé à la subvention. Dans ce cadre, en 1997, 213 EUL ont été mis en chantier hors subvention, notamment Lure, Baie-Mahault, Arue. En 1998, le nombre d'opérations ainsi réalisées devrait s'établir à 116 EUL.

EQUIVALENTS UNITES LOGEMENT LIVRÉS (EN EUL)


ANNEE

ETAT

COLLECTIVITES LOCALES ET PARTICULIERS

TOTAL

1994

944

417 (1)

1 361

1995

1 035

378 (1)

1 413

1996

973

310 (1)

1 283

1997

838

338 (1)

1 176

1998 (prévision)

840

608 (1)

1 448

(1) dont les opérations réalisées sans subvention notamment en 1998 à Lure et Arue.

a) Les opérations de l'Etat

La dotation budgétaire de 1999 devrait permettre de livrer 892 équivalents unités logement et de passer commande pour 953 équivalents unités logement. L'encadré suivant présente les principales opérations d'infrastructure envisagées pour 1999.

Les principales opérations d'infrastructures susceptibles d'être lancées en 1999 sont les suivantes :


- ORLEANS (Loiret). (3ème tranche). Casernement GD et GM (légions et groupements).

45 MF

- MENDE (Lozère). (1ère tranche). Casernement GD (groupement)

32 MF

- AUCH (Gers). Casernement GD (Groupement)

100 MF

- VILLEFRANCHE SUR SAONE (Rhône). Casernement GD (compagnie)

75 MF

- PARIS (10ème) Caserne Vérines. Réhabilitation casernement GR (dernière tranche)

33 MF

- DIGNE LES BAINS (Alpes de Haute Provence). Casernement GM pour un escadron (1ère tranche)

60 MF

- LE MANS (Sarthe). Quartier Paixhans. Transfert STT. (lère tranche)

65 MF

- MELUN (Seine-et-Marne). Quartier Pajol. Ecole des officiers de la gendarmerie (2ème tranche), (modernisation de l'école)

50 MF

- MONTARGIS (Loiret). Réhabilitation de l'école des gendarmes auxiliaires. Cette opération est liée à la professionnalisation des armées.

20 MF

- VERSAILLES (Yvelines). Réhabilitation de la caserne GD (groupement)

18 MF

- PARTHENAY (Deux-Sèvres). Caserne GD (compagnie)

18 MF

- VESOUL (Haute-Saône). Réhabilitation de la caserne GD (groupement)

15 MF

- Travaux d'infrastructure Rubis.

3 MF

b) L'aide des collectivités locales

Confronté à un cadre budgétaire contraint, l'Etat cherche à encourager les collectivités territoriales à prendre en charge une partie du coût de réalisation des infrastructures. La mise en place d'un cadre incitatif est apparue indispensable ; les bases en avaient été posées par le décret n° 94-1158 du 27 décembre 1992 : octroi d'une subvention de l'Etat fixée à 18 % du coût plafond des unités-logement ou à 20 % pour les communes de moins de 10 000 habitants qui ne bénéficient pas du concours financier d'une ou plusieurs collectivités. Une circulaire du 10 janvier 1995 a certes assujetti les travaux de construction de gendarmeries à la TVA mais en compensant cette nouvelle charge par un relèvement du montant des coûts plafonds de la construction. L'effet incitatif s'est traduit par une augmentation des dossiers proposés dans le cadre de la phase préalable, à l'agrément de la direction générale de la gendarmerie nationale.

Toutefois, nombre de ces dossiers ne peuvent aboutir car la capacité du titre VI consacré aux subventions d'investissements accordées aux collectivités territoriales demeure limitée aux termes de la loi de programmation à une moyenne de 40 millions de francs par an. La subvention d'investissement (chapitre 66.50) s'est d'ailleurs contractée de 11,4 % passant de 46,3 millions de francs à 41 millions de francs de 1998 à 1999.

Une telle dotation ne permet pas de soutenir la mise en chantier de plus de 245 unités logement par an, soit la moitié seulement des besoins.

Aussi, le gouvernement a-t-il proposé aux collectivités d'assumer, sans subvention de l'Etat, le coût des projets urgents et prioritaires. Ce transfert de charge apparaît d'autant moins acceptable qu'il ne s'accompagne en aucune manière d'une révision du régime de TVA applicable (actuellement 20 % non récupérable).

Une réduction de la TVA à 5,5 % -sur les opérations urgentes- aurait sans doute constitué un premier argument pour encourager les collectivités à s'engager dans cette voie. Au-delà, une refonte générale de la réglementation en vigueur apparaît aujourd'hui nécessaire.

A la demande du ministère de la défense, une étude a du reste été engagée par le secrétariat d'Etat au budget. Les résultats n'en sont pas encore connus.

Votre rapporteur veillera pour sa part, avec la plus grande attention, au suivi de ce dossier.

II. L'ADÉQUATION DES MÉTHODES D'ACTION ET DE L'ORGANISATION DE LA GENDARMERIE AUX ÉVOLUTIONS DES MISSIONS : UN ENJEU DÉCISIF POUR L'ARME

. Un nouveau contexte

Chargée d'assurer seule la surveillance de 96 % du territoire où vit la moitié de la population, la gendarmerie consacre plus de 90 % de son activité à la sécurité des personnes et des biens (39 % pour la police judiciaire, 33 % pour les actions préventives de sécurité publique, 16 % pour la police de la route, 2 % enfin, pour les missions de secours).

En outre, cette activité se traduit principalement par des services extérieurs (soit 70 % de l'activité globale dont 57 % pour les services de jour et 12 % pour les services de nuit).

La relative stabilité des chiffres ne doit pas dissimuler l'importance des transformations auxquelles la gendarmerie se trouve confrontée depuis plusieurs années. Comment en aurait-il été autrement alors même que les campagnes françaises -dont la sécurité est placée sous la responsabilité de la gendarmerie- connaissent elles-mêmes de profondes mutations ?

Le développement des communes rurales périurbaines apparaît ainsi comme l'une des évolutions les plus marquantes du paysage français. Cette tendance se poursuivra dans les prochaines années, ainsi l'augmentation de la population dans les zones de compétence de la gendarmerie -de 27 millions en 1990 à 34,6 millions en 2015, soit un gain de 7,6 millions selon les prévisions de l'INSEE- concernera essentiellement les cantons périurbains ou en développement résidentiel. Dans certaines de ces zones, souvent touchées par des difficultés économiques ou sociales, la gendarmerie connaît les problèmes propres aux banlieues : développement d'une délinquance juvénile, trafic de drogue, banalisation du recours aux armes.

En vérité, dans une société française en mouvement, la gendarmerie doit tenir le plus grand compte des évolutions démographiques et adapter son dispositif en conséquence.

A ces mutations dans le cadre national, s'ajoutent, à nos frontières, de puissants facteurs de changement : la libre circulation des personnes à l'échelle de l'Union européenne -le prochain élargissement aux pays d'Europe centrale et orientale constitue, en matière de sécurité, un défi aux conséquences encore mal mesurées ; le développement d'une criminalité frontalière aux multiples visages... Autant d'évolutions qui intéressent directement l'Arme.

Dans un contexte évolutif, la gendarmerie continue de payer un lourd tribut à la défense de la sécurité de nos concitoyens. Ainsi en 1997, 17 gendarmes sont morts en service et 1 097 autres ont été blessés en service. En 1998 l'émotion suscitée par la lâche agression commise contre le gendarme Nivelle souligne aussi les risques encourus par les gendarmes dans l'accomplissement de leurs missions. Il n'était pas inutile de rappeler ici, en préambule d'une analyse sur l'évolution des missions de la gendarmerie et des adaptations qu'elle requiert, cette dimension du "métier" de gendarme.

A. L'ADAPTATION DES MOYENS D'INTERVENTION LIÉE À UNE PRÉSENCE ACCRUE DANS LES ZONES PÉRIURBAINES

Sur 3 637 brigades, 494 (soit à peine plus de 13 % des unités) exercent une pleine compétence dans les zones périurbaines. Si ces brigades comptent 19,5 % seulement de la totalité des sous-officiers affectés en brigades territoriales, elles assurent la surveillance du quart de la population habitant en zone de gendarmerie nationale et constatent près de 33 % des crimes et délits constatés au niveau national.

Ainsi même s'ils ne concernent encore qu'une minorité de brigade, les problèmes soulevés par la sécurité dans les zones périurbaines occupent une place croissante dans les préoccupations de la gendarmerie. Ils appellent un double effort : une plus grande souplesse d'intervention, une spécialisation des instruments de lutte contre les formes de délinquance propres aux banlieues.

1. La recherche de la souplesse

a) La gendarmerie mobile

La nécessité de renforcer en certaines occasions, les brigades situées dans des zones sensibles a conduit à recourir aux forces de la gendarmerie mobile dont les conditions d'emploi paraissent en effet avoir bien répondu aux cas de tensions ou de crises.

Toutefois le recours à la gendarmerie mobile n'est pas sans soulever plusieurs difficultés. Il s'inscrit dans un contexte d'accroissement des charges alors même que les effectifs n'ont pas augmenté faute de moyens d'active supplémentaire.

Le rythme d'emploi de la gendarmerie mobile s'est constamment accru depuis 1990. Ainsi après la pause de 1996, l'année 1997 marque une manière de record avec 216 jours de déplacement des unités.

Si les missions militaires et les concours aux autorités judiciaires tendent à perdre de l'importance, le maintien de l'ordre, activité principale de la gendarmerie mobile, progresse légèrement. A ce titre, 17 escadrons assurent le renfort de sécurité publique dans les départements et territoires d'outre-mer. Par ailleurs les concours à la gendarmerie départementale progressent de 1,2 % en 1997. Ils répondent précisément aux demandes exprimées par les unités situées dans les zones les plus sensibles.


 

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Maintien de l'ordre

72,62 %

72 %

73,37 %

74,56 %

74,82 %

75,58 %

Concours à la GD

14,41 %

15 %

16,14 %

14,85 %

14,21 %

15,41 %

Missions militaires

9,70 %

10 %

7,84 %

7,78 %

7,77 %

6,84 %

Concours aux administrations et organismes civils

3,27 %

3 %

2,65 %

2,81 %

3,20 %

2,17 %

TOTAL

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

L'augmentation continue du nombre moyen de jours de déplacement a pour effet de limiter le temps consacré par les unités à la formation.

En effet, chaque escadron bénéficie en principe de quatre semaines de neutralisation pour la formation à la résidence ou en camp entre mi-septembre et fin mai. En outre, un tiers des unités effectue annuellement un stage de recyclage maintien de l'ordre à Saint-Astier d'une durée de 15 jours, précédé d'une semaine de préparation à la résidence.

Or sur les 124 escadrons de marche, 46 unités seulement ont effectué un séjour en camp et 43 autres ont suivi le stage de recyclage de maintien de l'ordre à Saint-Astier.

Le respect des règles de formation supposerait la constitution de quatre nouveaux escadrons de gendarmerie mobile.

Ainsi, la marge de manoeuvre paraît étroite pour la recherche de modes d'intervention plus adaptés aux problèmes rencontrés dans les banlieues.

Toutefois la gendarmerie a récemment développé une nouvelle structure: les pelotons légers d'intervention.

Depuis février 1997, chaque escadron de gendarmerie mobile dispose d'un peloton léger d'intervention (PLI) destiné à doter l'unité de capacités tactiques supplémentaires.

Le PLI offre en effet un mode d'intervention plus étoffé capable de participer à un dispositif de surveillance ou de contrôle des zones sensibles. Les PLI agissent notamment dans le cadre des missions de la gendarmerie mobile ainsi qu'en renfort de la gendarmerie départementale à l'occasion de phases opérationnelles lors d'enquêtes judiciaires. Faute d'un engagement significatif, à ce jour, de ce type de formation, il est encore difficile de se prononcer sur la portée de cette initiative. Force est toutefois de constater qu'elle s'inscrit dans une orientation générale marquée par la mise en place d'instruments d'intervention plus souples et plus adaptés au contexte local.

b) Les pelotons de surveillance et d'intervention de la gendarmerie

Enfin, il importe de souligner le rôle des pelotons de surveillance et d'intervention de la gendarmerie (PSIG) dans la stabilisation de la délinquance dans les zones où s'exerce l'activité de ces unités.

Les PSIG, rappelons-le, ont une double vocation : le renforcement rapide des brigades appelées sur les lieux d'un crime ou délit ou de tout autre événement troublant l'ordre public, l'exercice, par ailleurs, des missions de surveillance générale de jour et de nuit en complément des services effectués par les brigades territoriales.

Quatre PSIG devaient être créés en 1998, portant ainsi le nombre total des unités à 230, dont trois outre-mer.

Sous peine de se banaliser, la formule doit cependant rester réservée aux seules zones où se posent des problèmes particuliers de délinquance. Elle ne saurait en particulier se systématiser dans les zones affectées par des redéploiements.

2. L'impératif de spécialisation : les brigades de prévention de la délinquance juvénile

a) Une extension progressive

La spécificité des problèmes rencontrés dans les zones périurbaines ne requiert pas seulement des modes d'intervention plus souples mais aussi plus pointus. C'est pourquoi, compte tenu du phénomène de rajeunissement des auteurs de délinquance observé dans les banlieues, ont été créées dans le cadre du plan pluriannuel d'action "gendarmerie 2002" des brigades de prévention de la délinquance juvénile (BPDJ) : 10 en 1997, 15 en 1998.

A ce jour, 22 villes disposent d'une brigade de prévention de la délinquance juvénile : Bourg-en-Bresse, Aix-enProvence, Colomiers, Rennes, L'Isle-d'Abeau, Saint-Herblain, Pithiviers, Algrange, Douai, La Madeleine, Beauvais, Liévin, Strasbourg, Mulhouse, Lyon, Le Havre, Melun, Versailles, Evry, Cergy, Saint-Denis de la Réunion, Papeete.

Ces unités à compétence départementale, dont l'effectif comprend six sous-officiers, exercent principalement un rôle préventif.

b) Un rôle qui doit demeurer essentiellement préventif

Cette action repose sur les relations nouées avec les milieux chargés de l'enfance (enseignants, éducateurs sociaux, magistrats) et naturellement avec les mineurs. A cet égard les BPDJ peuvent se prévaloir pour leur première année d'existence, d'un bilan encourageant :

- l'encadrement par chaque BPDJ d'au moins un stage "sport-gendarmerie-jeunesse" regroupant en moyenne une vingtaine de jeunes en difficulté, volontaires et choisis après consultation des services sociaux et des maisons de jeunes ;

- organisation, par chaque unité, d'au moins un "rendez-vous de la gendarmerie", spécialement conçu pour les adolescents ;

- à la demande des responsables d'établissement, préparation de quelque 1 800 actions associant parents d'élèves, enseignants et élus municipaux, auprès des collèges et des lycées ;

- enfin un travail d'information auprès de 50 000 élèves dans le domaine pénal.

Principalement consacrées à des tâches de prévention, les BPDJ n'ont qu'un rôle limité en matière de police judiciaire. Du reste, à titre expérimental et pour leur première année d'existence, seules quatre des onze premières brigades comptent dans leurs rangs des officiers de police judiciaire habilités à l'exercice des attributions afférentes à cette qualité. En outre les saisines judiciaires sont limitées autant que possible aux seules affaires d'enfants victimes et de mineurs délinquants.

Toutefois les quatre BPDJ concernées ont été extrêmement sollicitées par les magistrats au point que la police judiciaire y représente de 60 à 80 % de l'activité d'ensemble. Il y a là une dérive préoccupante au regard de la vocation première de ces brigades, même si cette évolution traduit l'existence d'un besoin qui ne trouve pas de réponse tout à fait adéquate dans le cadre du dispositif traditionnel en matière de police judiciaire.

Au titre de leur activité de police judiciaire, les BPDJ ont essentiellement procuré des assistances techniques au profit des mineurs victimes (111 à la demande des brigades territoriales et 8 à celui des unités de recherche) et, de façon plus marginale, aux mineurs délinquants (23 à la demande des brigades territoriales et 1 à la demande d'une unité de recherche).

Le dialogue avec les jeunes victimes apparaît souvent difficile à engager et seules les techniques de communication acquises en stage de formation permettent aux militaires des BPDJ de mener une audition, parfois après plusieurs tentatives infructueuses. Quelques expérimentations ouvrent toutefois des voies intéressantes ; ainsi, dans le cadre de la procédure Mélanie mise en place à la demande du Parquet dans le département du Val-d'Oise, les jeunes victimes peuvent témoigner dans un environnement favorable (salle d'accueil spécialisée, présence d'un psychologue). Elles n'auront pas ainsi à intervenir de nouveau lors de l'audience.

Sans doute est-il encore trop tôt pour dresser un juste bilan de l'action des BPDJ. Une action principalement tournée vers la prévention ne laisse pas en effet aisément prise à une mesure précise des résultats. Toutefois, il est indéniable que les BPDJ répondent à un besoin réel.

C'est pourquoi il paraît indispensable que de nouvelles brigades puissent être constituées dans les années à venir.

B. LA NÉCESSAIRE MODERNISATION DE L'ORGANISATION

L'évolution des missions de la gendarmerie représente tout à la fois une chance pour l'institution mais aussi une contrainte.

Elle suppose en effet une mobilisation de l'ensemble des moyens disponibles au service de la sécurité. Un tel effort passe, d'une part, par la recherche d'une plus grande efficacité à travers la refonte des modes d'organisation de la gendarmerie, et d'autre part, par la rationalisation des structures, seul moyen capable, dans un contexte budgétaire contraint, de dégager les effectifs nécessaires. Cependant cet effort d'adaptation qui emporte de nombreuses conséquences pour la vie de nos collectivités locales ne saurait être conduite sans une large et indispensable concertation avec les élus.

1. La recherche d'une plus grande efficacité

a) La déconcentration

Si le statut militaire de la gendarmerie explique et justifie en partie l'organisation centralisée du système de décision, une certaine déconcentration est progressivement apparue nécessaire afin de mieux prendre en compte les réalités du "terrain" et favoriser ainsi la capacité d'adaptation.

Certes ce souci, relativement neuf, n'a pas suscité -il ne le pouvait d'ailleurs pas- une refonte globale du mode de commandement. En revanche il a inspiré une double initiative d'abord mise en oeuvre dans un cadre restreint avant une généralisation à l'ensemble du territoire.

. La mise en place d'une nouvelle organisation administrative

La mise en place à titre expérimental d'un centre administratif et logistique (CALOG) à Orléans depuis le ler septembre 1995 et à Bordeaux en 1998 visait un double objectif :

- permettre, à terme, une certaine déconcentration des pouvoirs par transfert d'attributions de l'administration centrale vers la circonscription ;

- rationaliser le travail administratif par le regroupement de fonctions.

Ce nouvel organisme a ainsi pour vocation d'assurer le soutien administratif des personnels et des unités ainsi que la gestion financière et comptable de l'ensemble des formations subordonnées de la circonscription.

Après la création officielle du premier centre, le ler avril 1998, à la circonscription de gendarmerie d'Orléans, la mise en place des autres CAG obéira au calendrier suivant :

- ler septembre 1998 : circonscription de Bordeaux ;

- 1999 : circonscriptions de Marseille, Lille et Lyon ;

- 2000 : circonscriptions de Metz et Dijon ;

- 2001 : circonscriptions de Rennes et Paris.

. La création de commissariats résidents

Avec la création d'un commissariat résident au sein de chaque circonscription de gendarmerie depuis le 15 mai 1998, la gendarmerie a atteint les premiers objectifs de la réforme de son organisation administrative fondée sur un double principe :

- mise en place d'un échelon déconcentré de vérification des comptes et de surveillance administrative ;

- réattribution des fonctions d'ordonnateur des dépenses des légions aux commissaires résidents.

Les commissaires résidents placés sous l'autorité de l'inspecteur technique de la gendarmerie nationale exercent, rappelons-le, quatre types de missions :

- pour le compte du ministre, la vérification des comptes des formations administratives implantées sur le territoire de la circonscription ;

- par délégation du directeur général de la gendarmerie nationale, la surveillance administrative et technique de ces mêmes formations ;

- le conseil du commandement dans les domaines administratif, logistique et financier ;

- ordonnancement secondaire des dépenses des centres de responsabilité.

Sans doute serait-il utile d'aller encore plus loin dans la déconcentration et ne pas s'en tenir aux seuls aspects administratifs ou comptables.

b) Une organisation plus cohérente des moyens

. Une répartition plus rationnelle des compétences entre échelons de commandement

L'histoire a légué à la gendarmerie une organisation territoriale échelonnée sur plusieurs niveaux (circonscription, légion, groupement, compagnie, brigade). Ces niveaux sont-ils trop nombreux ? Le dispositif présente en tout cas le risque de redondance d'attributions entre l'échelon circonscription et légion.

Plutôt que de procéder à une révision générale des compétences entre les différents niveaux de commandement, la direction générale de la gendarmerie nationale a préféré conduire une réforme plus modeste limitée à la redéfinition des attributions entre la circonscription et la légion. A la suite de deux expérimentations conduites d'abord à Bordeaux puis à Orléans en 1998, la répartition obéira aux principes suivants :

- à la circonscription reviendra d'une part la coordination interdépartementale pour l'emploi des forces et le contrôle de leur entraînement ainsi que d'autre part la responsabilité de la communication externe ;

- la légion conservera son rôle privilégié pour l'organisation et la gestion des ressources humaines et la communication interne. Le commandant de légion assure en outre la responsabilité de l'entraînement et de l'instruction.

Les états-majors des circonscriptions de Bordeaux et d'Orléans devraient être réorganisés dans cet esprit au cours du dernier trimestre 1998. La réorganisation des autres unités s'échelonnera selon un calendrier qui reste à déterminer.

. La départementalisation des unités d'autoroute

La départementalisation a pour objectif de donner un cadre d'intervention cohérent aux unités d'autoroute. La circonscription de ces unités se calquait jusqu'à présent sur le district autoroutier recouvrant plusieurs départements : dans ce cadre très large, la transmission de l'alerte en cas d'accident pouvait prendre une heure. La réforme vise à créer dans chaque groupement un escadron de sécurité routière regroupant les pelotons d'autoroute et les brigades motorisées du département sous le commandement d'un officier. Les pelotons conserveraient leurs missions traditionnelles mais ils exerceraient dans le cadre délimité par les départements d'implantation.

La nouvelle organisation a été expérimentée entre mars et décembre 1997 dans les circonscriptions de gendarmerie de Dijon et Orléans. Les commandants de circonscription élaboreront le dispositif final en liaison avec les sociétés d'autoroutes de sorte que la départementalisation soit généralisée pour l'été 1999.

. Une coopération plus étroite entre la police et la gendarmerie

La recherche d'une plus grande efficacité passe aussi par une meilleure coordination entre gendarmerie et police. La question de la répartition des zones de compétences entre gendarmerie et police sur laquelle votre rapporteur reviendra plus loin n'épuise naturellement pas le difficile dossier des relations entre ces deux forces principalement vouées au service de la sécurité intérieure. Incontestablement, des progrès ont été réalisés à la fois pour la définition des principes d'actions concertées et pour le rapprochement des méthodes d'investigation. Cependant beaucoup reste à faire pour dépasser un certain sentiment de méfiance réciproque.

La création d'un conseil de la sécurité intérieure constitue la dernière étape, à ce jour, et une forme de couronnement du dispositif de concertation mis en place ces dernières années : création des conseils de prévention et de la délinquance (enceintes où pour la première fois, policiers et gendarmes mais aussi élus locaux, magistrats, professionnels de la délinquance se réunissaient pour traiter ensemble des problèmes de délinquance), plans départementaux de sécurité mis en place en 1993 pour mieux coordonner l'action des services de l'Etat sous l'autorité des préfets et des procureurs de la République, plans départementaux de prévention de la délinquance.

Le conseil de sécurité intérieure (CSI) créé par décret du 18 novembre 1997 et présidé par le Premier ministre a pour missions de définir les orientations générales de la politique de sécurité intérieure et de veiller à l'action de la coordination de l'action des ministères, ainsi qu'à la mise en oeuvre de leurs moyens en matière de sécurité.

Cet organisme réunit les ministres de la défense, de l'intérieur, de la justice et le secrétaire d'Etat au budget. Le directeur général de la gendarmerie nationale siège au groupe permanent chargé des délibérations du CSI au même titre que les directeurs de cabinet des ministres concernés et des directeurs d'administration centrale chargés de responsabilités en matière de sécurité intérieure.

Le CSI s'est réuni à plusieurs reprises en 1998 et a fixé en particulier des orientations déterminantes s'agissant de la répartition des effectifs policiers sur le territoire à la suite des propositions du rapport Carraz-Hyest. Il en sera question plus loin.

La concertation nouée pour la définition des principes directeurs doit naturellement trouver un relais dans une coopération quotidienne. A cet égard, le rapprochement des méthodes et des moyens d'investigation représente un aiguillon décisif.

Les progrès dans ce domaine doivent beaucoup au patient travail des groupes de travail mis en place dans le cadre du Conseil supérieur de la police technique et scientifique créé par un décret du 25 mars 1992.

Qu'il soit permis de citer ici les efforts accomplis dans le domaine de la documentation criminelle. Ainsi la mise en oeuvre d'un fichier national automatisé des empreintes génétiques a donné lieu à une étude conduite par la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN). L'analyse a souligné en particulier la nécessité d'établir un lien entre le système informatique et les échantillons prélevés sur les lieux du crime ou sur les personnes condamnées pour l'une des infractions mentionnées par la loi du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles, ainsi qu'à la protection des mineurs.

Les travaux du groupe de travail ont permis de dessiner les contours d'une répartition rationnelle des responsabilités : la mise en oeuvre et la gestion du fichier relèveraient de la police nationale, la conservation des échantillons au sein du service central de préservation des traces et empreintes génétiques incomberait quant à elle à la gendarmerie. L'enregistrement d'un échantillon vocal lors de l'établissement de la fiche signalétique de certains individus pourrait compléter le dispositif et alimenter une banque de voix aux fins de comparaison et d'identification.

Toutefois bien d'autres questions justifieraient une approche commune -à titre d'exemple, le partage des tâches au sein des instances internationales de coopération policière ne peut se prévaloir d'aucune avancée réelle.

c) L'indispensable renforcement de la coopération internationale

La présence de la gendarmerie hors de nos frontières et la coopération internationale constituent l'une des évolutions les plus remarquables de l'activité de la gendarmerie au cours des dernières années. Cette orientation ne contribue pas seulement au rayonnement de l'Arme, elle représente un atout déterminant dans la lutte contre la criminalité transfrontalière.

. La coopération au sein de Schengen

Il faut d'abord insister sur la nécessaire implication de la gendarmerie au sein du dispositif Schengen.

Outre une participation active aux différentes réunions internationales liées à la mise en oeuvre des accords de Schengen, la gendarmerie représente le tiers des effectifs de la cellule opérationnelle du système national d'information Schengen (1 officier et 19 sous-officiers, tous dotés d'une habilitation nationale "officier de police judiciaire").

Sur la base des informations fournies par ses unités ou des signalements étrangers introduits dans le système d'information Schengen (SIS) et exploités par la gendarmerie, quelque 1 138 personnes ont été interpellées et 987 véhicules retrouvés en 1997. Par ailleurs, la gendarmerie a participé à 475 actions de police judiciaire internationale.

Les unités, par l'intermédiaire des 11 400 terminaux Saphir et Rubis peuvent en permanence consulter le SIS. A titre d'exemple, sur 550 demandes d'assistance effectuées par la France en 1997 (art. 39 de la convention d'application de l'accord de Schengen), 430 proviennent d'unités de la gendarmerie.

Cette implication s'explique par la part prise par la gendarmerie dans la surveillance des frontières. 95 % des frontières se situent en effet en zone de gendarmerie, sous la responsabilité de 23 groupements de gendarmerie.

Une place particulière devrait ainsi être reconnue à la gendarmerie dans le cadre des accords bilatéraux mentionnés par la convention d'application de l'accord de Schengen (article 39).

La coopération transfrontalière peut d'ailleurs trouver un relais très utile dans les liens noués par la gendarmerie avec les forces de statut comparables italienne, espagnole et portugaise.

. Un lien privilégié entre gendarmeries des pays latins

En effet, en 1993, une réunion entre directeurs et commandants généraux à Paris avait permis de rapprocher les gendarmeries espagnole, italienne et française. Le Portugal a rejoint le groupe -désigné dès lors sous le sigle FIEP (accord France-Italie-Espagne-Portugal). En 1998, la gendarmerie turque a été admise avec le statut d'observateur dans ce cercle de coopération et la maréchaussée royale néerlandaise a également demandé à y participer à partir de 1999.

Les différentes actions conduites dans ce cadre ont pris trois formes principales :

- l'échange de personnels : affectation d'un colonel des carabiniers italiens au sein de la DGGN, d'un capitaine de la Guardia civile espagnole à l'Ecole des officiers de la gendarmerie nationale, échange de sous-officiers instructeurs entre les écoles de sous-officiers (Montluçon pour la France, Florence pour l'Italie et Ubeda pour l'Espagne) ;

- des exercices communs de maintien de l'ordre impliquant un élément léger d'intervention pour chaque pays (le prochain exercice de cette nature est programmé pour le printemps 1999 au centre de perfectionnement de la gendarmerie mobile de Saint-Astier) ;

- des contacts réguliers dans les domaines de l'organisation des forces, des ressources humaines et des nouvelles technologies ; les responsables des quatre forces se sont ainsi réunis à Madrid en novembre 1998 pour définir les prochaines orientations de la coopération.

Toutefois, les perspectives du prochain élargissement de l'Union européenne et de l'intégration des pays candidats d'Europe centrale et orientale à l'espace Schengen (désormais repris dans le traité sur l'Union européenne par le traité d'Amsterdam), ont conduit la gendarmerie à nouer des liens avec les forces de ces pays.

Cette coopération revêt deux formes principales :

- l'organisation de missions d'évaluation et d'information en France et dans les pays intérieurs dont le cercle a d'ailleurs dépassé les seuls pays concernés puisqu'il comprend la Bulgarie, les pays baltes, la Slovaquie, la Russie et la Biélorussie ;

- la mise en place de plusieurs stages selon différentes formules : stages de formation dans les écoles de gendarmerie (7 places sont prévues à ce titre pour l'année scolaire 1998-1999), stages en partie financés par la Commission européenne pour mettre à niveau les forces de sécurité des pays candidats, et pour la première fois en 1998, stages d'information sur la gendarmerie destinés à 14 stagiaires francophones proposés par la DGGN dans le cadre du partenariat pour la paix, animés par l'OTAN et financés par le ministère des affaires étrangères.

Toutefois malgré l'intérêt suscité par ces stages dans des pays confrontés à la montée des nouvelles menaces (criminalité organisée, immigration clandestine, terrorisme), les difficultés pratiques demeurent. C'est ainsi que sur les huit stages proposés dans les écoles de gendarmerie en 1998, trois seulement (au profit d'un Ukrainien et de deux Roumains) ont pu être pourvus en raison de problèmes d'ordre linguistique ou financier. En outre, la gendarmerie elle-même, faute des financements nécessaires ou d'un nombre suffisant d'attachés de gendarmerie à l'étranger n'a pas toujours les moyens de répondre à la demande de nos partenaires. Cette situation apparaît regrettable au moment où les Allemands ou les Américains, bien présents quant à eux, ont compris les enjeux de la coopération au regard de l'efficacité de la lutte contre la criminalité mais aussi -dimension parfois oubliée- de la diffusion de nos matériels. L'action des officiers de gendarmerie, attachés de défense, montre a contrario tout l'intérêt d'une présence renforcée dans un pays étranger.

Au-delà de la coopération bilatérale et multilatérale, la présence de la gendarmerie à l'étranger s'est renforcée.

1 077 gendarmes sont affectés à l'étranger ou y accomplissent une mission contre 967 l'an passé ; cette progression traduit la place croissante des missions extérieures dans l'activité de la gendarmerie. Cette présence revêt quatre aspects différents mais parfois complémentaires.

- Un rôle essentiel pour la sécurisation des ambassades

La gendarmerie demeure très sollicitée par la surveillance de nos représentations diplomatiques dans des contextes parfois très exposés ; qu'il suffise ici de rappeler le nombre de gendarmes affectés à la sécurité de notre ambassade en Algérie (155).

- Les officiers de gendarmerie, attachés de défense

Les officiers de gendarmerie attachés de défense et attachés spécialisés ne représentent que 1,4 % des effectifs de la représentation militaire au sein des missions diplomatiques.

Le nombre d'attachés de défense a plutôt progressé au cours des dernières années. La gendarmerie disposait jusqu'à l'été 1998 de trois postes d'attaché de défense (Burundi-Haïti-Mali) et de quatre postes d'attaché de gendarmerie (Espagne-Italie-Turquie-Argentine). En outre, à Ankara, Rome et Madrid, un officier du contingent -dont le coût incombait à la gendarmerie- secondait l'attaché. Si le poste d'attaché au Burundi ainsi que les postes d'aspirants ont été supprimés, un poste d'attaché de défense adjoint à Bruxelles a été attribué à un officier de gendarmerie à compter de l'été 1998. Il serait d'ailleurs souhaitable que cet officier puisse nouer un lien étroit avec notre représentation permanente auprès des communautés européennes compte tenu des compétences accrues dévolues à la Communauté dans le domaine de la circulation des personnes par le traité d'Amsterdam.

Le ministère de la défense a toutefois manifesté le souhait de voir la gendarmerie s'impliquer de façon accrue dans les relations internationales et l'état-major des armées a donné à cet effet des directives pour attribuer en 1999 à l'institution les postes d'attachés de défense en Colombie et à Madagascar et d'attaché de gendarmerie au Royaume-Uni.

La création d'un poste d'attaché de gendarmerie en Tunisie, en Pologne, en Autriche, au Chili, au Portugal et en Suisse pourrait également être envisagée.

Le choix, dans ce domaine, doit toutefois privilégier des pays dotés de force de sécurité intérieure à statut militaire afin de favoriser un véritable échange.

. L'assistance militaire technique : une présence croissante

L'assistance militaire technique peut, conjointement avec l'action des officiers de gendarmerie attachés à nos ambassades, très utilement contribuer à renouer les liens avec les forces de sécurité intérieure des pays étrangers.

L'assistance sous forme de détachés permanents ou temporaires (120 militaires à la mi-1998) bénéficie plus particulièrement aux pays traditionnels du champ de la coopération. L'Afrique, en particulier, confrontée à une instabilité politique fréquente, se doit de mettre en place des forces de l'ordre capables d'assurer une sécurité respectueuse du principe de l'Etat de droit. La réforme de la coopération et le souci de ne pas réserver nos efforts au seul pré-carré francophone devraient conduire à développer les liens avec les pays africains de la zone anglophone. Toutefois, faute de crédits et d'effectifs suffisants, une telle orientation ne peut encore réellement se concrétiser.

. Les opérations de maintien de la paix : plus de deux cents militaires mobilisés

Un tableau des activités internationales de la gendarmerie ne saurait être complet sans l'évocation des opérations de maintien de la paix auxquelles la gendarmerie a été associée de façon étroite au cours des dernières années.

Ainsi quelque 152 militaires de la gendarmerie participent aux opérations de maintien de la paix organisées sous l'égide de l'ONU (Bosnie-Herzégovine, Liban, Haïti, République Centrafricaine) au sein de trois composantes distinctes :

- les prévôts attachés aux bataillons français et chargés de faire respecter les lois et règlements au sein de ces unités,

- les membres de la police militaire internationale, intégrés dans des équipes internationales, gardiens du respect des règlements de l'ONU au sein de l'ensemble des forces,

- les contrôleurs de police (CIVPOL) chargés de contrôler l'activité des polices locales au regard des droits de l'homme. Le plus fort contingent de gendarmes déployé au sein d'opérations de maintien de la paix -les 120 CIVPOL de Bosnie-Herzégovine- oeuvre dans ce cadre.

Compte tenu de la place qui lui revient dans ces opérations, la gendarmerie pourrait obtenir la création d'un poste au département des opérations de maintien de la paix aux Nations unies.

La gendarmerie participe également à des opérations hors ONU; ainsi la Force de stabilisation de la paix (SFOR) conduite par l'OTAN en Bosnie-Herzégovine compte 63 gendarmes. En outre 3 officiers et 12 sous-officiers prennent part à l'élément multinational de conseil en matière de police en Albanie chargé d'appuyer la restructuration et la formation de la police locale.

*

Le développement de l'action internationale de la gendarmerie peut tirer le meilleur parti d'une concertation étroite avec le ministère des affaires étrangères. C'est pourquoi il convient de souligner la mise en place d'une procédure inédite d'examen annuel conjoint des mouvements de personnels de la gendarmerie à l'étranger. La première réunion s'est tenue le 10 juin 1998. Les moyens financiers de coopération inscrits au budget du Quai d'Orsay pourront de plus, dans une certaine mesure, bénéficier à la gendarmerie.

Au-delà de cette concertation devenue indispensable, la DGN a choisi d'organiser une journée d'information spécifique au profit des officiers de gendarmerie affectés à l'étranger. D'autres chantiers pourraient être encore ouverts. Formée à l'initiative de la direction générale de la gendarmerie nationale, une commission nationale de réflexion sur le rôle de la gendarmerie dans le domaine des relations internationales a d'ailleurs, à la fin de l'an passé, formulé plusieurs propositions : développer la formation juridique internationale et linguistique des personnels, affecter des "linguistes" dans les unités frontalières... Il y a là un large champ d'initiatives qui doit permettre à la gendarmerie de relever le défi de l'international.

d) Le poids encore excessif des charges extérieures aux missions opérationnelles

L'effort de rationalisation de l'activité de la gendarmerie demeure encore inachevé. Il se heurte en particulier à la récurrence de charges étrangères aux missions opérationnelles. Ainsi la totalité des transfèrements judiciaires incombe à la gendarmerie. Pendant ces opérations -dont la durée peut aller de quelques heures à deux journées au maximum- les militaires ne peuvent assurer leur service normal. Transfèrements et extractions auront au total mobilisé à plein temps 1 245 gradés et gendarmes au cours de l'année 1997.

Un rapport annexé à la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité du 21 juin 1995 avait prévu "la possibilité de transférer à l'administration pénitentiaire la charge des prévenus et des détenus dès lors qu'ils sont remis à la justice et de lui laisser ainsi le soin d'assurer elle-même les transfèrements, extractions et comparutions qui sont aujourd'hui à la charge de la police nationale et de la gendarmerie nationale".

Toutefois cette ouverture était restée lettre morte. Le rapport de MM. Hyest et Carraz a avancé sur ce chapitre plusieurs propositions : transférer de la garde des détenus hospitaliers à l'administration pénitentiaire, généraliser l'expérimentation de la centralisation des demandes de transfèrements et d'extractions par un magistrat coordinateur, clarifier les textes relatifs à la charge des transfèrements en cas de trajet concernant plusieurs circonscriptions de police. En effet, actuellement, la charge du transfèrement incombe à la gendarmerie à partir du moment où il y a rupture dans la continuité de circonscription de police, même si aucun passage ne s'effectue en zone de gendarmerie. Un projet de décret destiné à réformer les principes relatifs à la répartition des escortes de détenus entre policiers et gendarmes avait recueilli l'assentiment des ministères concernés (justice-intérieur, défense) en 1997. L'adoption de ce texte demeure d'actualité.

2. Les redéploiements : une nécessité incontestable, des modalités de mise en oeuvre à revoir

Comment dégager les effectifs nécessaires pour assurer les missions prioritaires, en particulier dans les zones périurbaines ? Dans un contexte marqué par la maîtrise des dépenses publiques, les redéploiements des personnels vers les unités les plus chargées constituent une solution possible. Une telle évolution recouvre en fait trois types de mouvements :

- la fermeture des brigades de gendarmerie dans les zones de police où elles n'assurent plus que des missions militaires ou de police judiciaire ;

- la dissolution des brigades de gendarmerie les moins chargées au sein de la zone de gendarmerie ;

- le redéploiement des zones de compétences entre la gendarmerie et la police.

La mise en oeuvre de ces restructurations dont le bien-fondé est reconnu depuis plusieurs années a rencontré de nombreux obstacles.

Si depuis 1984, 70 unités en zone de police d'Etat ont été dissoutes, 20 seulement l'ont été dans les zones rurales (entre 1983 et 1998 dissolution de 15 brigades territoriales dont une outre-mer, et de 5 postes permanents de gendarmerie à l'effectif de 3 sous-officiers). Quant aux redéploiements police-gendarmerie dont le principe a été posé par la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité de 1995, c'est peu dire qu'ils n'ont connu qu'une application fort limitée... En aucun cas, ce double effort de restructuration ne paraît à la mesure des évolutions démographiques, et en particulier du renforcement des effectifs situés dans les zones les plus sensibles. Certes, toute avancée dans ce domaine soulève certaines difficultés : le maintien de la sécurité dans les zones touchées par la diminution des effectifs, la gestion des infrastructures, etc.

Aussi dans ce domaine, la prise de décision doit-elle peser toutes les conséquences possibles du choix effectué ; elle requiert dès lors la consultation la plus large possible.

Le gouvernement a souhaité imprimer un nouvel élan à la mise e oeuvre des redéploiements. MM. Hyest, sénateur, et Carraz, député, ont ainsi été chargés de remettre un rapport au Premier ministre sur cette question.

Les conclusions de MM. Carraz et Hyest ont servi de base aux décisions prises par le Conseil de sécurité intérieure du 27 avril dernier. Trois orientations principales ont ainsi été arrêtées :

- la priorité donnée aux zones urbaines particulièrement marquées par la délinquance de voie publique (grande couronne parisienne, grandes agglomérations urbaines et pourtour méditerranéen) ;

- l'adaptation, en conséquence, des effectifs de policiers et de gendarmes dans les zones rurales et dans les petites villes ;

- la mise en concordance du régime juridique des communes des départements d'outre-mer avec le service de police ou de gendarmerie chargé d'y assurer la responsabilité de l'exécution des missions de paix et de sécurité publiques.

D'après le directeur général de la gendarmerie nationale les différentes opérations permettraient de dégager quelque 1 600 emplois supplémentaires :

- 400 emplois grâce à la suppression de brigades de gendarmerie en zone de police d'Etat

- 1 000 emplois grâce à la dissolution de brigades de gendarmerie dans les zones rurales les moins peuplées

- 200 emplois grâce au transfert de zones de gendarmerie vers la zone relevant de la compétence de la police.

Les emplois ainsi libérés donneraient ainsi les moyens de renforcer à hauteur de 1 200 postes nouveaux les brigades situées dans les nouvelles zones de compétence gendarmerie après la possible dissolution des commissariats et de 400 postes les unités installées dans les zones périurbaines.

Distincts dans leur principe, ces différents mouvements apparaissent ainsi complémentaires dans l'objectif poursuivi.

a) Les restructurations internes à la gendarmerie

Ces redéploiements s'inscrivent eux-mêmes dans deux cadres distincts : les restructurations des unités spécialisées2(*), la fermeture de certaines brigades 2èmes et 3èmes de canton en zones de gendarmerie nationale.

En effet, indépendamment de la répartition des compétences entre la gendarmerie et la police, le rapport Carraz-Hyest a recommandé d'accélérer et d'amplifier la fermeture de certaines brigades en zones rurales.

Il existe certes, comme le souligne d'ailleurs le rapport précité, de fortes disparités entre départements même ruraux -tant du point de vue du ratio gendarmes par habitants (5 gendarmes pour 1 000 habitants dans les Hautes Alpes, 1,3 pour le Morbihan et le Finistère) et de l'activité (34 crimes ou délits constatés par gendarme et par an dans les Pyrénées Orientales, le Var, l'Isère et l'Hérault mais moins de 6 dans la Creuse, le Cantal et la Lozère).

Bien que la DGGN ait fixé pour objectif, dans le cadre du plan gendarmerie 2002, un redéploiement progressif des zones rurales vers les zones périurbaines, elle avait préféré à la mise en place, au niveau central, d'un programme de fermetures, une méthode plus souple fondée sur des propositions des responsables de compagnie dans le cadre du département. Une telle démarche offrait peut-être plus de prise aux résistances locales. En outre, elle induisait une redistribution des effectifs à l'échelle du département et non, comme cela pouvait paraître nécessaire, du pays tout entier.

Aussi la gendarmerie a-t-elle, à la suite du rapport Hyest-Carraz, posé le principe, dans les zones où la responsabilité de l'exécution des missions de sécurité et de paix incombent à la gendarmerie, la dissolution des brigades territoriales à faible charge sous réserve de garantir les délais d'intervention suffisants.

Un plan central des brigades concernées aurait pu être arrêté avant la fin de l'année.

Qu'il y ait une disparité des charges entre les départements et même entre brigades au sein d'un même département, voilà qui n'est pas douteux. Toutefois la mise en oeuvre d'une telle réforme doit satisfaire deux conditions essentielles. D'abord, et telle est la première condition, le maillage territorial de la gendarmerie dans les zones rurales doit être préservé. Ce principe ne se confond pas avec l'immobilisme, il garantit une action de proximité dont la priorité a été rappelée par le plan gendarmerie 2002. La présence d'une brigade par canton doit demeurer à cet égard une référence essentielle. Ce principe ne peut être remis en cause sans un examen extrêmement attentif des délais d'intervention qui ne doivent en aucun cas dépasser une demi-heure.

En outre, les zones rurales ne sont pas toujours les havres de paix que certains se plaisent à évoquer. Des actions de délinquance peuvent s'y préparer et la gendarmerie doit continuer de disposer des moyens de surveillance nécessaires pour prévenir un tel risque.

Par ailleurs il ne faut pas perdre de vue la nécessité de maintenir des services publics sur l'ensemble du territoire. Enfin, les données actuelles de la sécurité ne préjugent en rien les prochaines évolutions démographiques. Ainsi certains départements ou certaines communes connaîtront dans les années à venir un accroissement de leur population lié notamment à l'extension des zones périrubaines. Il n'est pas sûr que l'actuel plan de redéploiement, dont les objectifs devraient pourtant s'inscrire sur le moyen terme, ait pris une juste mesure de ces rééquilibrages démographiques.

Une telle réforme soulève des problèmes délicats notamment au regard des principes d'aménagement du territoire.

Aussi, la mise en oeuvre des redéploiements doit-elle obéir, pour seconde condition, à une concertation préalable avec l'ensemble des élus.

Le mouvement doit sans doute se poursuivre mais au rythme nécessaire à l'organisation d'une véritable consultation des élus intéressés.

b) Une répartition plus rationnelle des effectifs de la gendarmerie et de la police : une orientation nécessaire, une procédure inadéquate.

Une répartition rationnelle des effectifs de la gendarmerie et de la police sur le territoire national constitue un enjeu majeur pour la sécurité publique.

Dans ce domaine, le législateur a clairement marqué sa volonté. La loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité de 1995 avait en effet fixé un clair critère de partage des compétences en matière de sécurité : au-dessous de 20 000 habitants, la commune relève de la gendarmerie, au-dessus de ce seuil, de la police. L'adoption, plus d'un an après, d'un décret d'application (n° 96-897 du 19 septembre 1996) relatif aux attributions entre gendarmerie et police avait laissé espérer, enfin, une mise en oeuvre des procédures d'étatisation ou de désétatisation.

Du reste dès la fin 1995, la Direction générale de la police et la Direction générale de la gendarmerie nationale s'étaient accordées -à la suite du rapport Roussot-Nouaille de Gorce- sur une trentaine de communes appelées à passer du ressort de la police à celui de la gendarmerie.

Or les procédures de transfert se sont déroulées "d'une manière désespérément lente" (rapport Hyest-Carraz). Ainsi en 1997 ne recensait-on que trois opérations de cet ordre.

Comme le soulignait M. Michel Alloncle dans le rapport pour avis consacré au budget de la gendarmerie pour 1998, la paralysie du processus -liée à des pressions locales et aux résistances des organisations syndicales de policiers- n'était guère compatible avec le souci de renforcer les effectifs des brigades de gendarmerie les plus chargées.

La mission confiée par le gouvernement à MM. Carraz et Hyest, d'analyse et de proposition sur une répartition plus rationnelle des effectifs répond ainsi à une préoccupation depuis longtemps exprimée au sein de notre commission.

. Un transfert de compétences d'une ampleur inédite

Aux termes des orientations arrêtées par le CSI du 27 avril dernier, 228 communes (soit 89 circonscriptions de police) pour une population de 1,5 million d'habitants actuellement en zone de police d'Etat pourraient passer en zone de gendarmerie nationale. Inversement, quelque 35 communes, aujourd'hui en zone de gendarmerie nationale, représentant une population de 500 000 habitants, relèveraient de la police nationale.

Le dispositif prévoirait ainsi le maintien en zone de police nationale d'une brigade territoriale par circonscription de sécurité publique (district de sécurité publique en petite couronne parisienne) avec des effectifs correspondant à un ratio de 1 militaire pour 10 000 habitants, nécessaire à l'exécution des missions de police judiciaire.

. Un délai de concertation excessivement bref

Le calendrier arrêté par le comité de sécurité intérieure s'ordonnait autour de trois étapes :

- une période d'expertise complémentaire et d'information conduite sur le terrain par les préfets, au terme de laquelle le gouvernement arrêterait à la fin de cette année -lors d'une nouvelle réunion du conseil de sécurité intérieure- la liste des zones concernées -M. Guy Fougier, conseiller d'Etat, ancien préfet de police de Paris, a été chargé par le conseil de sécurité intérieure de suivre ces opérations de transfert ;

- la réalisation du programme sur une période de trois ans ;

- une évaluation globale du dispositif au terme de ce processus.

Le rejet général dont le plan a fait l'objet laisse le sentiment d'une occasion manquée par maladresse. Le gouvernement a souhaité un approfondissement de la consultation sous la responsabilité de M. Fougier, sans remettre en cause cependant les principes de la réforme. La question des redéploiements appellera de la part de votre rapporteur trois observations :

- Le principe de l'allégement des brigades de gendarmerie situées en zone de police d'Etat souffre difficilement la contestation ; en effet, dans ces zones, la gendarmerie n'assume pour sa part que des tâches liées à l'exercice de la police judiciaire et de missions militaires. Le maintien d'un réseau de 188 brigades excède le dispositif nécessaire pour l'accomplissement de ce type de mission.

- La procédure choisie par le gouvernement pour mettre en oeuvre le redéploiement apparaît contestable ; d'une part, la concertation annoncée constitue un faux-semblant dans la mesure où le conseil de sécurité intérieure a fixé des objectifs extrêmement précis -dès lors la marge de manoeuvre laissée à la négociation avec les élus paraît excessivement réduite. D'autre part, les délais fixés ne sont aucunement à la mesure de l'ampleur, sans précédent, des redéploiements.

- Enfin, les sentiments de rejet exprimés par les syndicats de police ont parfois conduit ces organisations à mettre en cause la capacité de la gendarmerie à assurer le même niveau de sécurité auprès des populations qui entreraient dans la zone de compétence de l'Arme. On ne saurait admettre des arguments, bien peu fondés au demeurant, qui ravivent auprès de l'opinion publique l'image déplorable d'une "guerre des polices".

Votre rapporteur n'entrera pas dans ce débat -la disponibilité de la gendarmerie, l'efficacité de l'organisation de la sécurité de nuit fondée sur le centre opérationnel de gendarmerie- sont largement reconnues. En outre, il faut le préciser, les zones qui passent de la compétence de la police à celle de la gendarmerie comptaient déjà la présence de brigades fortes de quelque 1 100 militaires. Les 1 200 nouveaux emplois de gendarmes attendus viendront en renfort de ces effectifs. L'effet de perspective -1 200 gendarmes contre 3 000 policiers- appelle donc quelques nuances. Il regrettera que les méthodes choisies par le gouvernement laissent ainsi prise à des excès qui ne servent nullement l'objectif recherché : une plus grande cohésion de notre dispositif de sécurité intérieure à travers une coordination plus étroite entre police et gendarmerie.

Votre rapporteur estime que la méthode retenue lors de la première étape des restructurations militaires en 1993 devrait inspirer la procédure choisie pour la concertation dans le cadre des redéploiements ; les élus de chaque département concerné pourraient être reçus par le Premier ministre, faire connaître leurs préoccupations et, le cas échéant, obtenir d'éventuelles compensations en contrepartie des suppressions d'unités.

Aujourd'hui, il apparaît indispensable de reprendre l'ensemble de la concertation à la base et non selon une procédure fixée de façon bureaucratique depuis Paris.

C. LES PERSONNELS : LES INCERTITUDES DU RECRUTEMENT DES VOLONTAIRES

Pour assumer des charges accrues, la seule ressource supplémentaire dont disposera la gendarmerie, reposera sur les volontaires appelés à se substituer aux appelés sur la période 1997-2002. Le recrutement des volontaires représente ainsi un défi majeur pour la gendarmerie dans les années à venir. Cette orientation majeure s'inscrit toutefois dans un mouvement de réforme plus large ; la mise en place du nouveau corps de soutien, la modernisation du mode de gestion des personnels, constituent également des enjeux de première importance pour l'adaptation de la gendarmerie à l'évolution de ses missions.

1. La mise en oeuvre des réformes : l'impératif de réussite

a) Le recrutement du nouveau corps de soutien

La création d'un corps militaire de soutien dans la gendarmerie, décidée par la loi de programmation, répond à une triple préoccupation :

- recentrer les militaires de la gendarmerie affectés jusqu'alors à des tâches administratives et techniques (soit quelque 4 500 personnes - 134 officiers et 3 386 sous-officiers) sur les missions fondamentales de sécurité publique et de maintien de l'ordre ;

- assurer l'intégration de militaires des autres armées touchés par réduction du format des forces grâce à l'affectation au sein du nouveau corps de soutien ;

- réaliser enfin une économie non négligeable dans la mesure où les personnels du nouveau corps ne bénéficient pas, contrairement aux militaires de la gendarmerie, du logement de fonction à titre gratuit et de l'indemnité de sujétions spéciales de police.

La réforme dont le principe ne parait guère contestable soulève toutefois une double difficulté :

- le recrutement des personnels du nouveau corps de soutien ;

- les modalités de transfert des militaires de gendarmerie appelés à occuper des emplois de terrain.

. Le recrutement des militaires des autres armées ne permet pas encore d'assurer un niveau d'encadrement suffisant au sein du corps de soutien.

Le recrutement du nouveau corps de soutien s'effectue par voie de changement d'armée, d'arme ou de spécialité. En 1997 et 1998, 42 postes d'officiers de la spécialité "emplois administratifs et de soutien de la gendarmerie" (EASG) ont été créés à raison de 21 par an, ainsi que 1 118 postes de sous-officiers EASG (565 en 1997 et 553 en 1998).

Il est fait appel après publication d'un arrêté au Bulletin Officiel des Armées à des officiers volontaires sélectionnés sur dossier en fonction des compétences détenues au regard des postes offerts chaque année dans chaque grade par la gendarmerie.

Le corps de soutien comprend les branches suivantes : administration, auto-engins blindés, armurerie, affaires immobilières, télécommunications et informatique, restauration collective et imprimeur de labeur.

Le recrutement des officiers ne parait pas avoir rencontré de difficultés particulières : en 1998, 21 officiers ont été intégrés dans la spécialité EASG, dont 20 recrutés au sein des armées et un, au choix, parmi les sous-officiers de la spécialité EASG.

En revanche, le recrutement des sous-officiers soulève plus de difficultés même si un progrès indéniable s'observe d'une année sur l'autre. En principe, les sous-officiers EASG se recrutent en priorité au sein des armées parmi les sous-officiers, les engagés volontaires pour intégrer cette spécialité, ou encore parmi les sous-officiers de gendarmerie volontaires pour changer de statut.

En 1997, 40 % des postes créés n'avaient pu être pourvus et la gendarmerie avait dû recourir à des engagements initiaux de gendarmes auxiliaires. Cette alternative ne sera utilisée que pour 20 % des postes créés cette année (soit 92 sur 553).


 

Dossiers déposés

Dossiers retenus

Taux de sélection

Armée de terre

606

248

(dont 157 sous-officiers de carrière)

40,92 %

Armée de l'air

250

70

(dont 34 sous-officiers de carrière)

28 %

Marine

526

121

23 %

Gendarmerie

26

22

85 %

TOTAL

1 408

461

32 %

Trois facteurs principaux expliquent cette situation :

- le statut du corps de soutien moins favorable que celui des gendarmes (absence de logement concédé par nécessité absolue de service et de l'indemnité de sujétions spéciales de police) et, au delà, la crainte que ne se crée une gendarmerie à "deux vitesses" ;

- le caractère restrictif des désiderata géographiques exprimés par les candidats ;

- l'inadéquation entre les compétences des intéressés et les besoins particuliers de la gendarmerie.

Ces difficultés ont d'ailleurs pour conséquence d'affecter le niveau d'encadrement au sein des sous-officiers EASG. En effet, les candidats en provenance des armées ne permettent pas de satisfaire tous les besoins en gradés (sergents-chefs, adjudants, adjudants-chefs et majors). Certes, il reste possible de maintenir dans leurs fonctions des sous-officiers de gendarmerie dont les postes devraient être transformés. Toutefois, plusieurs départs en retraite ont créé des vacances de postes qui ne peuvent aujourd'hui être pourvus au risque de désorganiser le fonctionnement des services concernés.

C'est pourquoi la DGGN a adopté un ensemble de mesures destinées à favoriser l'intégration des personnels issus des autres armes au sein du nouveau corps de soutien (mise en place de cellules d'accueil, désignation dans le service d'affectation d'un "tuteur" pour guider l'intéressé dans ses nouvelles fonctions...)..

La formation constitue également un élément important : tous les officiers et sous officiers EASG reçoivent ainsi une formation d'adaptation de quatre semaines à l'école des officiers de la gendarmerie nationale de Melun ou à l'école des sous-officiers de gendarmerie de Chaumont.

Ces efforts ne sont pas restés infructueux et pour conforter l'évolution favorable constatée en 1998, il serait souhaitable de lever le facteur d'incertitude lié au maintien pour les personnels EASG d'un statut provisoire, celui des officiers des corps techniques et administratifs de l'armée de terre. Un décret portant création d'un corps technique et administratif de la gendarmerie est en préparation. Même si les intéressés ont aujourd'hui l'assurance de conserver les droits liés à l'ancienneté de leur grade et la possibilité de promotion au grade supérieur dans des délais comparables à ceux garantis dans le corps d'origine, une clarification réglementaire apparaît opportune.

. Le transfert des militaires de la gendarmerie : une transition plutôt réussie

L'ouverture de quelque 553 postes de sous-officiers EASG a pour contrepartie la réaffectation dans l'intérêt du service d'un nombre équivalent de sous-officiers de gendarmerie dans les unités opérationnelles.

Sans doute ces mesures ne concernent-elles pas les personnels âgés de plus de quarante huit ans.

Par ailleurs, un traitement personnalisé est assuré : information par un officier de la transformation de leur poste, possibilité de manifester des préférences d'affectation, entretien de carrière avec le commandant de légion ou l'autorité assimilée. La mutation revêt un caractère prioritaire sur tous les autres mouvements du personnel ; jusqu'à présent, du reste, les premiers choix d'affectation ont pu être satisfaits dans la plupart des cas.

En outre, les intéressés reçoivent une formation de recyclage d'une durée de deux à huit semaines, adaptée à leur grade, leur profil et leurs nouvelles fonctions.

Enfin, il est tenu compte des possibilités d'avancement dans l'ancien cadre de gestion.

Toutefois, les difficultés de réadaptation des sous-officiers de gendarmerie dotés d'une spécialisation professionnelle dans des domaines souvent pointus, ne sauraient être sous-estimées.

b) La mise en place du volontariat : un contexte très incertain

Le recrutement des volontaires représente un enjeu déterminant pour la gendarmerie. D'une part, les volontaires se substitueront aux gendarmes auxiliaires qui, depuis leur mise en place en 1971, sont apparus comme une composante indispensable de l'institution. D'autre part, ils représentent, rappelons-le, la seule ressource supplémentaire dont la gendarmerie disposera au cours des années à venir.A cet égard, l'évolution de l'Arme s'écarte de la logique de professionnalisation à l'oeuvre pour les armées.

Ainsi le défi posé à la gendarmerie revêt à la fois une dimension quantitative et qualitative : assurer chaque année le volume prévu par la loi de programmation mais aussi obtenir une ressource de qualité qui garantisse pour les non professionnels des conditions d'emploi optimales.

La gendarmerie pourra-t-elle obtenir chaque année le nombre de volontaires prévu par la loi de programmation et indispensable pour l'exercice de ses missions ?

Le choix du volontariat ne permet, par hypothèse, aucune certitude dans ce domaine.

C'est pourquoi la gendarmerie doit s'efforcer de susciter le plus grand nombre de candidatures aux postes de volontaires.

Tous les jeunes Français, âgés de plus de 18 ans et de moins de 26 ans, peuvent, rappelons-le, sous réserve de leur aptitude et dans la limite des 16 232 emplois ouverts à la gendarmerie à l'horizon 2002, signer un contrat de volontariat. Ce contrat, conclu pour une durée d'un an, est renouvelable chaque année dans la limite d'une durée totale de cinq ans.

Les candidats peuvent déposer leur demande dans les brigades territoriales ou les centres d'information et de recrutement (CIR). La vérification de l'aptitude des intéressés à servir au sein de la gendarmerie s'effectue au siège des légions de gendarmerie départementale où sont organisées des épreuves de sélection fondées sur des test suivies d'une enquête de moralité. Les jeunes gens ayant réussi ces épreuves sont alors convoqués par la direction générale dans un centre d'instruction avant d'être affectés à l'issue de leur formation initiale dans une région. Le commandant de légion ou l'autorité assimilée apparaissent en effet les mieux placés pour prononcer les affectations avec toute la pertinence nécessaire au regard des besoins du service et des souhaits émis par les intéressés.

. La recherche de mesures incitatives

Quatre orientations principales ont été arrêtées par la gendarmerie afin de favoriser le recrutement des volontaires.

- une action de communication soutenue centrée en particulier sur l'intérêt de connaître une première expérience professionnelle dans un cadre sécurisant ;

- l'accélération du rythme de création des centres d'information et de recrutement (CIR) : quatorze centres créés entre 1991 et 1997, quatre en 1998 (Reims, Strasbourg, Amiens et Clermont-Ferrand), trois prévus en 1999 (Besançon, Caen et Poitiers) ; au total, la gendarmerie disposerait ainsi de 21 centres d'information et de recrutement répartis sur l'ensemble du territoire métropolitain (les CIR interviennent par ailleurs dans les salons, foires et carrefours de métiers et peuvent ainsi encourager une progression du nombre des candidatures déposées auprès des brigades) ; la présence de la gendarmerie à la journée d'appel de préparation à la défense peut aussi se révéler un atout important -rappelons que la gendarmerie est responsable de l'encadrement sur 106 sites où elle sera en mesure de recevoir chaque semaine 118 groupes de 40 jeunes ; deux représentants de la gendarmerie (un officier et un sous-officier par site), accompagnés par trois personnels de la Direction centrale du service national animeront cette journée d'appel.

- la perspective d'une rémunération complétée d'une indemnité de sujétion de police (dont le taux devrait être fixé à 13,7 % de cette rémunération) à laquelle s'ajoute la gratuité de l'hébergement et de la nourriture 3(*) ;

- la possibilité pour les volontaires d'entreprendre une carrière au sein de la gendarmerie et, pour ceux qui ne le voudront ou ne le pourront pas, de bénéficier du "label" gendarmerie propice à leur insertion professionnelle.

Ce dernier point apparaît décisif.

Les volontaires pourront accéder à une carrière de sous-officiers de gendarmerie ou de sous-officiers de la spécialité "emplois administratifs et de soutien de la gendarmerie" sous réserve, naturellement, qu'ils satisfassent aux épreuves de sélection.

Quant aux autres, ils pourront bénéficier, conformément aux dispositions de la loi du 19 décembre 1996 relative aux mesures d'accompagnement en faveur des militaires, de congés de reconversion dès lors qu'ils auront accompli quatre ans de services militaires. Par ailleurs la DGGN étudie l'éventualité d'organiser des formations qualifiantes de courte durée dans des domaines relatifs à la sécurité et à la logistique.

Enfin, tous les volontaires pourront obtenir des informations nécessaires pour leur retour à la vie civile auprès du bureau de reconversion de la direction générale et de la chaîne territoriale qui en constitue le relais sur le terrain sous la forme des cellules d'orientation et de reconversion créées au sein des légions de gendarmerie départementale ainsi que des antennes reconversion à l'échelon des groupements au plus près des bassins d'emploi.

Pour la gendarmerie, ces mesures ont pour enjeu une montée en puissance harmonieuse des effectifs de volontaires.

Cette préoccupation a conduit la gendarmerie à obtenir l'autorisation de recruter quelque 800 volontaires à compter du 1er octobre 1998. Cette disposition a pour contrepartie une réduction du nombre d'appelés prévus pour 1998. Le financement du surcoût est assuré grâce au gel, pour cette année, de certaines créations d'emplois de personnels civils. Pour la DGGN, ce recrutement, comme il est logique dans la perspective d'une montée en puissance progressive du volontaire, s'ajoute aux 3 000 volontaires envisagés pour 1999. Pour Bercy, il s'agit d'une anticipation sur l'objectif affiché pour l'année prochaine. Cette position ne paraît pas acceptable dans la mesure où le financement des recrutements repose sur le budget de 1998 et le Premier ministre a récemment donné son aval à la position de la gendarmerie.

. L'effort de formation

Les dispositions précédentes, parce qu'elles ont vocation à susciter le plus grand nombre de candidatures, contribueront également à assurer un taux de sélection plus rigoureux. Elles ne sauraient toutefois suffire, à elles seules, à garantir la qualité de la ressource. C'est pourquoi l'effort doit aussi porter sur la formation des volontaires.

Il importe de le souligner une fois de plus, les volontaires auront à jouer un rôle essentiel dans la gendarmerie nationale. Ils ne seront pas seulement appelés à remplacer les gendarmes auxiliaires dans toutes les unités où ceux-ci apportent leur concours aux militaires de la gendarmerie dans l'exécution quotidienne de leurs missions. Ils auront aussi vocation à se substituer, au fur et à mesure des départs, à un ou deux sous-officiers dans certaines unités à faible activité dans le cadre du redéploiement des personnels d'active au bénéfice des brigades situées en zones urbaines et périurbaines. Ils pourront dès lors participer à l'ensemble des missions de la gendarmerie.

Du reste, les volontaires de la gendarmerie désignés désormais comme "gendarmes adjoints" relèvent du statut général des militaires. La loi du 28 octobre 1997 portant réforme du service national a permis, grâce à une modification de l'article 6 du code de procédure pénale, de leur conférer la qualité d'agent de police judiciaire adjoint.

L'acquisition d'un comportement conforme à l'éthique militaire et l'exercice des attributions conférées par la loi requièrent une formation rigoureuse.

D'une durée de quatre mois, la formation s'articule en trois modules dont les deux premiers sont dispensés en centre d'instruction de gendarmes adjoints 4(*) :

- une formation élémentaire de quatre semaines, consacrée à l'éducation civique et militaire ainsi qu'à la maîtrise des armes ;

- une formation professionnelle de six semaines relative aux missions de la gendarmerie et aux attributions liées à la qualité de policier judiciaire adjoint ;

- une formation complémentaire en unité destinée à perfectionner les gendarmes adjoints dans leur emploi, à développer leurs capacités d'adaptation, leur disponibilité et leur pratique des relations humaines.

. La difficulté soulevée par la concurrence d'autres formules

Quel que soit le caractère incitatif de ces dispositions, le recrutement des volontaires intervient dans un contexte rendu particulièrement difficile par la mise en place de formules concurrentes dans le cadre des emplois jeunes : les adjoints de sécurité et les agents locaux de médiation sociale (ALMS).

La catégorie des ALMS, instituée par la loi du 16 août 1997 relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes, vise les personnes âgées de 18 à 26 ans.

Le recrutement incombe aux collectivités locales. Il s'inscrit dans le cadre d'un contrat local de sécurité passé entre l'Etat et les collectivités territoriales. La rémunération, équivalant au SMIC pour 39 heures hebdomadaires, est prise en charge à hauteur de 80 % par l'Etat (le solde l'étant par la collectivité concernée).

Même si elles présentent un lien direct avec la sécurité et la tranquillité publique, les missions confiées aux AMLS se distinguent de celles imparties à la gendarmerie et recouvrent trois types d'activité :

- animation préventive en direction des jeunes,

- dialogue et médiation entre population et institution,

- présence dissuasive.

Au 1er juillet 1998, 65 collectivités territoriales avaient embauché 167 ALMS en zone gendarmerie (principalement affectés à trois types d'emploi : agents locaux d'accompagnement et de proximité, agents de surveillance des espaces ouverts au public, agents de prévention et de médiation auprès des jeunes).

Bien que la formation des ALMS relève en principe de l'employeur, la gendarmerie s'est fortement impliquée dans cette tâche. Le groupement de l'Eure a ainsi organisé un stage de formation de trois semaines, en internat, en assurant l'organisation matérielle, l'encadrement et une partie de l'enseignement. Deux stages supplémentaires ainsi que des périodes de recyclage, sont programmés en 1998 pour une centaine d'ALMS.

Une telle initiative apparaît exemplaire ; toutefois le recours aux ALMS soulève une double interrogation.

L'engagement de la gendarmerie se justifie par l'aide que les ALMS peuvent apporter à l'institution. La pratique souligne la pertinence d'une telle approche (ainsi même s'ils n'ont pas le statut et les compétences des agents de police judiciaire, les ALMS coopèrent avec les gendarmes dans certaines enquêtes). Cependant les conditions d'emploi des ALMS demeurent en principe, et aux termes de la loi, sous l'entière maîtrise des collectivités. Il y a là une ambiguïté qui ne peut être levée que par une coordination opérationnelle entre l'employeur et le commandant de brigade.

En second lieu, il ne faut pas mésestimer le risque de concurrence entre les ALMS et le volontariat qui, il faut le rappeler, doit retenir l'attention prioritaire de la gendarmerie.

. Le point crucial de la rémunération

Le tableau suivant permet de distinguer les traits propres à chacune des trois formules.

Ce tableau comparatif permet de souligner avant tout le différentiel de rémunérations entre les volontaires d'une part et les emplois jeunes d'autre part, même s'il est vrai que les volontaires sont par ailleurs nourris et hébergés.

En outre, le volontariat en gendarmerie souffre d'un double handicap supplémentaire :

- la dispersion géographique des affectations (dans la mesure où les volontaires ont progressivement vocation à se substituer dans des unités en zones rurales à des sous-officiers appelés à renforcer les brigades des zones périurbaines)

- la seule assurance de l'hébergement (le couchage en caserne) et non du logement, perspective qui impose le célibat géographique.

Compte tenu de ces contraintes propres, il est impératif que le décret relatif à l'attribution d'une indemnité de sujétion de police aux gendarmes adjoints, actuellement en préparation, puisse être adoptée dans les meilleurs délais. Le taux prévu pour cette indemnité devrait s'élever à 13,7 % de la rémunération de base au lieu des 20 % souhaités avec la gendarmerie. Complétée par cette indemnité, la solde mensuelle nette des volontaires ne sera véritablement attractive par rapport à la rémunération des emplois jeunes qu'aux grades de maréchal des logis (5 444,24) ou aspirant (5 641,81).

Dans ces conditions, il faut s'attendre pour l'avenir à d'importantes difficultés pour la réalisation des objectifs fixés par la loi de programmation pour les effectifs de volontaires.

2. L'impératif de rénovation pour la gestion des ressources humaines

Promouvoir une meilleure gestion des personnels représente, après la réussite des réformes engagées, un second défi pour la gendarmerie. Il présente un double enjeu : d'une part mieux adapter les ressources en personnel aux réalités du terrain, d'autre part prendre mieux en compte les aspirations du personnel.

a) Une plus grande flexibilité dans la gestion des personnels

Assurer une sécurité de proximité, adapter les effectifs mais aussi les compétences de chacun aux réalités du terrain constituent une gageure pour une institution dont l'organisation est traditionnellement très centralisée. Une certaine liberté laissée aux échelons intermédiaires de commandement dans la gestion des personnels représente une évolution nécessaire. Cette souplesse suppose la mise en oeuvre effective de la mobilité inscrite dans le statut militaire de la gendarmerie.

. La nécessaire déconcentration des décisions en matière d'affectation des personnels

La gestion des effectifs de la gendarmerie traditionnellement très centralisée a connu, le 1er janvier 1998, un changement important avec la déconcentration de la gestion des moyens. Désormais en effet, à l'exception des effectifs d'état-major, une enveloppe de postes budgétaires est mise à la disposition des légions -au niveau des régions- par la DGGN. Les commandants de légion peuvent ainsi répartir les moyens à l'intérieur de la zone dont ils ont la charge sous réserve d'observer le double principe suivant :

- au moins une brigade (minimum 6 gendarmes) par canton ;

- application d'un ratio de 1 gendarme pour 1 000 habitants en zone de gendarmerie nationale et de 1 pour 10 000 en zone de police nationale.

Cette liberté d'appréciation laissée aux commandants de légion paraît essentielle à la fois pour répartir les effectifs en fonction des besoins des unités et, aussi pour nommer aux postes les plus difficiles les personnels les plus compétents et les plus expérimentés.

. La mise en oeuvre effective de la mobilité

Le principe de mobilité ne souffre guère de contestation, toutefois la mise en oeuvre de cette règle doit s'inscrire dans un processus progressif.

La mobilité constitue d'abord une obligation posée par la loi du 13 juillet 1972 relative au statut général des militaires (art. 12) : "Les militaires peuvent être appelés à servir en tout temps et en tout lieu".

Au-delà même de ce principe législatif, la mobilité apparaît comme le moyen décisif de valoriser la compétence et l'expérience professionnelles. A cet égard, et il importe de le souligner, elle ne sert pas seulement les objectifs d'une gestion moderne des ressources humaines, mais aussi l'intérêt des personnels de la gendarmerie.

Cependant l'obligation de mobilité, effective pour les officiers, ne s'appliquait pas avec la même rigueur aux sous-officiers. Or une excessive sédentarité ne paraît guère compatible avec le bon fonctionnement et l'efficacité de l'institution.

C'est pourquoi dans une lettre de mission du 31 juillet 1995, le ministre de la défense avait fixé comme objectif au directeur général de la gendarmerie nationale un accroissement progressif de la mobilité. Pas moins de trois années ont été nécessaires à l'adoption, le 18 août 1998, d'un décret (n° 98-744) relatif à la mobilité des officiers et sous-officiers de la gendarmerie.

Le dispositif retenu s'efforce d'établir un équilibre entre une mobilité excessive, préjudiciable à la nécessaire insertion des gendarmes dans la vie sociale et, partant, à l'efficacité de la surveillance qu'il exerce sur le territoire et d'autre part, une sédentarité incompatible avec la disponibilité et le caractère militaire de la gendarmerie nationale.

Aussi le texte prévoit-il un temps de présence de trois ans au minimum et de dix ans au maximum.

Il permet toutefois un double aménagement :

- pour les emplois nécessitant l'acquisition et la maîtrise de compétences techniques de haut niveau, un prolongement possible du délai au-delà de dix ans ;

- pour les personnels servant dans les territoires et départements d'outre-mer, une durée de séjour de trois ans sauf lorsque des besoins spécifiques justifient un dépassement du délai.

En outre une mutation peut toujours être prononcée :

- sans considération du temps de présence pour assurer la continuité du service ou pour raisons personnelles exceptionnelles ;

- à partir de trois ans de présence pour les officiers et les majors, et cinq ans de présence pour les sous-officiers, soit sur demande agréée, soit dans l'intérêt du service.

La mise en oeuvre du décret appelle trois observations :

- la réforme, comme le prévoit le décret lui-même, sera mise en oeuvre sur une période transitoire de dix ans ;

- les militaires concernés pourront exprimer leurs souhaits d'affectation par le biais de fiches de voeux et auront un entretien de carrière plusieurs mois avant leur mutation ;

- enfin actuellement, le temps de séjour moyen dans une affectation ne dépasse pas six ans et demi en moyenne.

Toutefois, il ne s'agit-là que d'une moyenne. Quelque 350 militaires sont en place dans une même résidence depuis plus de vingt ans. Ils seront les premiers concernés par la réforme.

Avant même la parution du décret, ils se sont vu ouvrir la possibilité de rejoindre les affectations qui leur avaient été proposées à la suite des voeux exprimés et de l'entretien accordé. Dans le cas d'un refus ils ne seront mutés qu'une fois le décret rendu public mais les postes qui leur avaient été proposés ont été remis en compétition et risquent donc de ne plus être disponibles.

b) Une dynamique de revalorisation bientôt épuisée

Il est impératif que les réformes -qui se sont cumulées au cours des dernières années- ne se fassent pas contre les personnels de la gendarmerie mais au contraire avec leur assentiment. La présentation du plan "Gendarmerie 2002" a répondu à cet égard à la nécessité de fixer des orientations claires susceptibles de mobiliser les hommes.

Toutefois, sur le plan matériel l'effort important accompli depuis une décennie semble désormais se ralentir au moment même où les conséquences de l'ensemble des réformes se concrétisent.

La situation des militaires de la gendarmerie a bénéficié depuis plusieurs années d'une revalorisation mesurée des rémunérations et, surtout, d'un meilleur déroulement des carrières. Or ce double mouvement paraît désormais s'enrayer.

. Une revalorisation indiciaire ralentie

Pendant six ans le protocole Durafour a constitué le principal moteur de la revalorisation des rémunérations des gendarmes. Les mesures applicables jusqu'en 1996 ont continué de produire leurs effets en 1997 du fait de l'extension en année pleine de la tranche 1996. Les différentes dispositions incluses dans le projet de budget pour 1999 ont une portée beaucoup plus limitée :

- revalorisation du traitement annuel afférent à l'indice 100 prévue pour 1999 : + 0,5 % au 1er avril 1999 et + 0,8 % au 1er décembre 1999 ;

- revalorisation de l'indemnité pour charges militaires de 1,14 % (1,36 % en 1997 et 0,54 % pour 1998) ;

- sur la base des accords de 1998, outre une attribution généralisée de deux points d'indice majoré prévue pour 1999, une attribution de points différenciée afin de valoriser les bas traitements de la fonction publique au bénéfice, au sein de la gendarmerie, des gendarmes et des jeunes maréchaux des logis-chefs (disposition intervenue en 1998 et poursuivie en 1999).

Les rémunérations pourraient suivre une évolution différenciée afin de tenir compte notamment des contraintes particulières de service dans les zones périurbaines. Ainsi un décret du 10 septembre 1997 reconnaît opportunément un droit à l'avantage spécifique d'ancienneté pour les militaires de gendarmerie affectés dans les "quartiers urbains particulièrement difficiles" (les militaires justifiant de trois ans au moins de service accomplis dans un quartier difficile ont droit pour l'avancement d'échelon, à une bonification d'ancienneté d'un mois pour chacune de ces trois années et à une bonification d'ancienneté de deux mois par année de service continu accompli au-delà de la troisième année sans que le total des bonifications puisse toutefois excéder treize mois). D'autres dispositions inspirées par les mêmes préoccupations pourraient être envisagées dans les années à venir. Plus encore peut-être que la revalorisation indiciaire, le déroulement des carrières suscite une certaine préoccupation pour les années à venir.

. Un déroulement des carrières plus fluide

Le vaste mouvement de requalification des emplois lié à l'application de la loi de programmation militaire 1997-2002 a incontestablement donné la respiration nécessaire au déroulement des carrières d'officier et de sous-officier sujettes jusqu'alors à de nombreux goulots d'étranglement. Toutefois tous les blocages n'ont pas été levés et la situation pourrait de nouveau se dégrader à l'échéance de la loi de programmation.

Si l'augmentation du nombre des officiers (de 2 666 à 3 921 sur la période de programmation) a permis de favoriser une meilleure adéquation entre les fonctions exercées et le grade détenu par leurs titulaires, elle a seulement concouru à la stabilisation du nombre d'officiers "hors créneau d'avancement". L'expression concerne la situation des officiers qui, faute d'un nombre suffisant de promotions, ont dépassé les conditions d'ancienneté dans leur grade pour accéder au grade supérieur. Ainsi les capitaines ayant plus de neuf ans de grade et lieutenants-colonels ayant plus de sept ans de grade ne peuvent être promus que dans la limite, respectivement de 5 % et 2 % des promotions annuelles. Des officiers qui n'avaient en rien démérité durant le temps de commandement d'une compagnie ou d'un groupement de gendarmerie se sont trouvés écartés, de façon quasi automatique, de l'avancement.

L'augmentation des effectifs du corps des officiers a permis de maintenir le volume des capitaines hors créneau entre 25 et 30. Quant à l'effectif des lieutenants-colonels hors créneau (23 en 1995, 43 en 1997), il aurait sans doute rapidement dépassé la centaine sans l'augmentation du nombre d'officiers prévue par la loi de programmation (+ 10 par an de 1997 à 2002). La stabilisation du nombre de lieutenants-colonels (autour de 45 à 50) ne pourra toutefois perdurer au-delà de 2002.

Les évolutions du corps des sous-officiers procèdent des dispositions conjuguées de la loi de programmation militaire et du plan de requalification des emplois des sous-officiers de gendarmerie mis en place à la suite des propositions du contrôleur général des armées Sandras en novembre 1995.

Toutefois après avoir augmenté en 1996, 1997 et en 1998, le nombre des postes de gradés devrait de nouveau diminuer en 1999 (- 174) et la déflation des effectifs annule l'effet des requalifications.

Dès lors, le goulot d'étranglement constitué par le passage au grade de maréchal des logis-chef subsistera : il faut entre 12 et 13 ans à un gendarme départemental pour accéder à ce poste.

. Une attribution du pécule plus généreuse

Même si le programme de requalification des carrières permettra, pour un temps, de favoriser le déroulement des carrières, il ne règlera donc pas à lui seul toutes les situations de blocage. C'est pourquoi des solutions complémentaires doivent être apportées à travers des incitations au départ.

L'attribution d'un pécule destiné, dans le cadre de la professionnalisation des armées, à favoriser le départ anticipé des militaires concernés par les transformations d'emploi, a reçu pour la gendarmerie une application d'abord limitée aux seuls militaires de la gendarmerie affectés à des tâches de soutien. A ce titre, une enveloppe de 20 millions de francs seulement avait été accordée à la gendarmerie permettant l'attribution de 78 pécules sur les 2 000 qui avaient été demandés. Des dotations plus généreuses (80 millions de francs en 1998 -soit 289 pécules- et 153 millions de francs pour 1999 -soit 550 pécules-) permettent désormais d'élargir opportunément le champ des bénéficiaires du pécule.

Par ailleurs, le projet de budget pour 1999 prévoit une mesure nouvelle de 2,9 millions de francs pour les congés complémentaires de reconversion. Ces congés permettent à toute personne employée depuis plus de quatre ans et qui souhaite quitter l'Arme de bénéficier d'un stage de reconversion.

CONCLUSION

Trois sujets de préoccupation appellent une vigilance redoublée dans les mois à venir :

- la relance de la concertation préalable aux redéploiements ;

- les conditions de recrutement des volontaires ;

- l'exécution du budget pour 1999.

Le projet de budget s'agissant de la défense et de la gendarmerie en particulier, a été évalué au plus juste et pourrait donc subir les aléas de la conjoncture si les pronostics optimistes sur la croissance en 1999 se trouvaient démentis par les conséquences de la crise financière. Dès maintenant, du reste, l'insuffisance des dotations de fonctionnement compromet un équilibre fragilisé par l'accroissement des charges.

L'avis favorable donné aux crédits de la gendarmerie, sous réserve des observations qui précèdent, n'emporte en tout état de cause aucune approbation de la procédure choisie par le gouvernement pour les redéploiements. Votre rapporteur proposera d'ailleurs qu'un débat sur la réorganisation des structures de la gendarmerie soit prochainement organisé au Sénat afin de donner à la représentation nationale l'opportunité de se faire mieux entendre sur des enjeux qui intéressent étroitement la sécurité publique et les collectivités locales.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent avis lors de sa réunion du mercredi 4 novembre 1998.

A la suite de l'exposé du rapporteur pour avis, M. Xavier de Villepin, président, a approuvé les conclusions de M. Paul Masson et il a souhaité que la commission puisse auditionner, au début de l'année prochaine, M. Guy Fougier qui doit remettre ses conclusions sur l'organisation des redéploiements en décembre 1998. Il s'est par ailleurs étonné des contradictions, au sein de la majorité nationale, sur ce thème, tout en soulignant que l'adaptation des moyens de la gendarmerie aux réalités de la délinquance demeurait un objectif nécessaire.

M. Emmanuel Hamel a alors évoqué avec M. Xavier de Villepin, président, la possibilité, pour les rapporteurs pour avis de la commission sur le budget de la défense, de faire part, au Président de la République et au Premier ministre, de leurs vives préoccupations sur l'évolution des crédits militaires.

M. Xavier de Villepin, président, a enfin rappelé que la commission ne voterait sur l'ensemble des crédits de la défense pour 1999 qu'après avoir entendu tous ses rapporteurs pour avis.

*

* *

La commission a ensuite examiné l'ensemble des crédits du ministère de la défense pour 1998, au cours de sa réunion du mercredi 18 novembre 1998.

M. Xavier de Villepin, président, a rappelé que tous les rapporteurs pour avis qui s'étaient exprimés devant la commission avaient relevé que le projet de budget pour 1999 marquait le retour à une orientation plus positive par rapport au budget voté de 1998, en raison de la hausse significative des crédits d'équipement, et qu'ils avaient conclu à l'approbation des crédits, tout en émettant de fortes réserves, particulièrement en ce qui concerne la réduction des crédits de fonctionnement courant.

M. Christian de La Malène a considéré que le projet de budget de la défense pour 1999 s'inscrivait dans une orientation générale déjà perceptible l'an passé et consistant à opérer des prélèvements sur les moyens dévolus à la défense nationale. Il a rappelé son attachement à la réforme des armées et à la loi de programmation militaire, qui définissait les moyens permettant de la mener à bien. Il a vivement déploré que les engagements pris lors de cette loi de programmation aient été remis en cause dès ses premières années d'application. Evoquant le niveau des commandes de Rafale, limité à un seul appareil dans le projet de budget pour 1999, et les conséquences de la limitation de nos capacités aéronavales à un seul porte-avions, il a estimé que notre pays n'assumait plus, comme il convenait, les exigences de sa défense nationale. Rappelant que jusqu'à l'an passé, il avait toujours voté les crédits militaires durant près de quarante années de vie parlementaire, il a indiqué qu'avec regret il n'approuverait pas le budget de la défense pour 1999, ne voulant pas s'associer à un déclin de notre effort militaire qui atteint désormais, à ses yeux, un niveau inacceptable.

M. Michel Caldaguès, tout en se félicitant de la hausse des crédits d'équipement après "l'encoche" de 1998, a indiqué qu'il ne pourrait approuver le budget de la défense pour 1999. Il a déploré les orientations générales dans lesquelles s'inscrit l'affectation des moyens dévolus à la défense qui, à ses yeux, privilégient des dépenses liées à des actions internationales aux retombées incertaines, aux dépens de programmes qui donnent sa spécificité à la défense française, tels que le nucléaire ou la capacité aéronavale.

M. Xavier de Villepin, président, a souligné l'importance du rôle de la France dans la résolution de conflits tels que ceux de l'Irak ou des Balkans, et s'est félicité de son action en faveur du maintien de la paix dans le monde.

M. Michel Caldaguès a alors précisé que sa critique ne visait pas de telles actions, mais plutôt une dispersion de l'effort de défense dans des directions qui ne conduisent pas à des bénéfices concrets pour notre pays.

M. Paul Masson, limitant son intervention aux problèmes de la gendarmerie, a rappelé l'importance qui s'attachait à l'organisation d'un débat au Sénat sur le problème du redéploiement des forces de gendarmerie et de police, dont l'écho dans le pays est particulièrement sensible.

M. Serge Vinçon a considéré que le projet de budget pour 1999 ne pouvait donner entièrement satisfaction puisqu'il s'écartait de la loi de programmation, qu'il entérinait la "revue de programmes" dont les conclusions n'avaient pas été avalisées par le Parlement et qu'il créait de fortes tensions sur le titre III. Il a toutefois estimé qu'il convenait de prendre acte d'évolutions positives, puisque "l'encoche" était en partie résorbée et que les économies décidées à l'issue de la "revue de programmes" avaient été définies en étroite liaison avec les états-majors. Estimant que le Gouvernement avait tenu compte des observations du Chef de l'Etat en relevant significativement les crédits d'équipement, il a indiqué qu'il approuverait le projet de budget proposé pour 1999, comme la grande majorité des membres de son groupe.

M. Jean-Luc Bécart a constaté qu'avec le projet de budget pour 1999, l'étau avait été desserré sur les crédits d'équipement. Il a fait part de ses interrogations sur certaines orientations de notre politique de défense, en particulier le programme nucléaire et les fortes réductions d'effectifs dans l'industrie d'armement. Il a relevé les contraintes pesant sur le titre III du fait d'un coût de la professionnalisation plus élevé que prévu. Il a déclaré qu'à ce stade, il s'abstiendrait sur ce projet de budget.

Après que M. Xavier de Villepin, président, eut rappelé les conclusions des différents rapporteurs pour avis, préconisant l'adoption des crédits proposés mais émettant de fortes réserves en particulier sur la réduction des dépenses de fonctionnement courant, la commission a émis un avis favorable à l'adoption de l'ensemble des crédits du ministère de la défense pour 1999.

ANNEXE :
Les restructurations des unités spécialisées

Les restructurations des unités spécialisées ont concerné :

1. Gendarmerie des transports aériens

Deux créations sous plafond d'effectif en 1997 (poste permanent de Figari-Corse du Sud rattaché à la brigade de gendarmerie des transports aériens d'Ajaccio-Campo dell Oro) et 1998 (unité de protection de la GTA de Lyon-Satolas, rattachée à la compagnie de gendarmerie des transports aériens de Lyon) ;

2. Gendarmerie de l'armement

Les mesures de redéploiement sous plafond d'effectif ont concerné depuis la fin de l'année 1997 la suppression de la brigade de gendarmerie de l'armement d'Angers (personnels répartis entre les brigades de Bruz, Paris, Toulon), la création du groupe de protection d'Arcueil par transfert des effectifs de la BGA de Paris-banlieue, le regroupement de deux brigades de la gendarmerie de l'armement, implantées dans l'aire toulonnaise, en une seule ;

3. Gendarmerie de l'air

Elle connaît une transformation (brigade de gendarmerie de l'air rattachée sous la forme d'un poste de gendarmerie de l'air à la BA 113 de Saint-Dizier depuis le ler mars 1998), la suppression prévisible en 1999 de la BA d'Apt-Saint-Christol à l'été et la dissolution de la brigade de gendarmerie de l'air qui y est rattachée) et une diminution de format (réduction de la base aérienne 902 de Contrexéville au format de détachement Air dans le courant de l'année 1999 avec réduction des effectifs de la brigade de gendarmerie de l'air).

4. Gendarmerie maritime

· Créations d'unités navigantes de la gendarmerie maritime

- le patrouilleur côtier "JASMIN", le 15 janvier 1998 à Papeete (Polynésie française) en remplacement de la vedette "MASCAREIGNE" ;

- le patrouilleur côtier "VIOLETTE", le ler janvier 1998, à Pointe-à-Pitre (Guadeloupe) en remplacement de la vedette "KARUKERA".

· Suppressions :

- des postes de gendarmerie maritime placés auprès des affaires maritimes de Paimpol et de Bordeaux, le ler janvier 1998 ;

- de la brigade de sûreté de la compagnie de gendarmerie maritime de Paris, le ler mars 1998 ;

- de la brigade de gendarmerie maritime de Dugny-le-Bourget (93) en août 1998.

· Prévisions de suppression pour 1999 :

- de la compagnie de gendarmerie maritime de Rochefort (17) (groupe de commandement). Les unités dépendant de cette compagnie seront rattachées à la compagnie de gendarmerie maritime de Lorient (56) ;

- de la brigade de gendarmerie maritime de Rochefort ;

- de la brigade de gendarmerie maritime de la Bidassoa ;

- de la brigade de gendarmerie maritime de "France-Sud", implantée à Hendaye (64) ;

- de la brigade de gendarmerie maritime de Castigreau ;

- du peloton de surveillance d'intervention et de renfort de l'arsenal de Toulon (83) en vue de la création d'une brigade en charge de la sûreté des zones protégées.




1 Seules les brigades dont l'effectif dépasse six gendarmes disposent d'au moins deux véhicules.

2 Les modalités de mise en oeuvre en sont détaillées dans une annexe au présent rapport.

3 En outre, des conditions favorables de prise en charge par l'Etat des frais de transport par la SNCF pourraient être déterminées prochainement.

4 Les 800 premiers gendarmes adjoints seront incorporés au centre d'instruction de Montargis (Loiret) en deux vagues successives début octobre et mi-novembre.