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Projet de loi de finances pour 1999

BOCANDÉ (Annick) ; SOUVET (Louis)

AVIS 70 (98-99), Tome IV - COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES


Table des matières






N° 70

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 1999, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME IV

TRAVAIL, EMPLOI ET FORMATION PROFESSIONNELLE

Par M. Louis SOUVET et Mme Annick BOCANDÉ,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean Delaneau, président ; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Annick Bocandé, MM. Charles Descours, Alain Gournac, Roland Huguet, secrétaires ; Henri d'Attilio, François Autain, Paul Blanc, Mme Nicole Borvo, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Philippe Darniche, Christian Demuynck, Claude Domeizel, Jacques Dominati, Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Claude Huriet, André Jourdain, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Simon Loueckhote, Jacques Machet, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM. Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1078, 1111 à 1116 et T.A. 193.

Sénat : 65 et 66 (annexe n° 18) (1998-1999).

Lois de finances.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DU MINISTRE

Réunie le mercredi 21 octobre 1998, sous la présidence de M. Jean Delaneau, président, la commission a procédé à l'audition de Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, sur les crédits de son département ministériel.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité,
a déclaré tout d'abord que le recul du chômage constituait la priorité du Gouvernement et que le projet de budget du ministère avait été construit autour de cet objectif. Elle a observé que l'augmentation de 4 % de ses crédits était deux fois plus forte que la norme imposée à l'ensemble du budget de l'Etat.

Elle a remarqué que les trois priorités majeures à financer en 1999, à savoir les emplois-jeunes, les aides à la réduction du temps de travail et le programme de lutte contre les exclusions, requéraient à elles seules un budget complémentaire de l'ordre de 13 milliards de francs, alors que la hausse des crédits du ministère ne représentait que 6,26 milliards de francs.

Elle a observé que ses services avaient procédé à d'importants redéploiements de crédits pour parvenir à ce résultat.

Mme Martine Aubry a indiqué que les politiques structurelles de développement de l'emploi constituaient le premier axe du projet de budget du ministère. Elle a déclaré que les crédits consacrés à l'aide à la réduction du temps de travail, première priorité du Gouvernement, s'élèveraient à 3,5 milliards de francs, lesquels seraient complétés par les reports de crédits inutilisés de la provision pour 1998. Elle a ajouté que 200 millions de francs étaient prévus pour apporter une aide financière à l'élaboration des conventions.

Concernant la deuxième priorité du Gouvernement, Mme Martine Aubry a déclaré que le programme " emplois-jeunes " était en train de faire la preuve de sa réussite. Elle a observé que 138.000 emplois avaient été créés en date du 30 septembre 1998 dont 70.000 dans les associations, les collectivités locales et les établissements publics, 60.000 dans l'éducation nationale et 8.250 dans la police nationale. Elle a estimé que l'objectif de 250.000 emplois créés à la fin de 1999 serait atteint.

Elle a par ailleurs souligné que l'allégement des charges patronales sur les bas salaires pouvait contribuer au développement de l'emploi, et qu'en conséquence le projet de budget pour 1999 reconduisait le dispositif de " ristourne dégressive " dans la configuration adoptée en 1998, la dotation étant portée à 43 milliards de francs.

Elle a rappelé que le deuxième axe du budget consistait à concentrer les dispositifs sur les publics les plus éloignés de l'emploi. Elle a observé que le budget prévoyait, pour ce faire, l'ouverture de 60.000 contrats emplois consolidés (CES), 10.000 contrats de qualification destinés aux jeunes adultes et l'accueil de 40.000 jeunes dans le cadre du programme trajet d'accès à l'emploi (TRACE).

Elle a précisé que le recentrage sur les publics les plus éloignés de l'emploi avait conduit à revoir certains outils classiques de la politique de l'emploi comme les CES et les contrats initiative-emploi (CIE). Elle a, par ailleurs, fait part de son intention d'impliquer davantage les entreprises dans le financement des préretraites et des revenus de remplacement.

Elle a indiqué que la subvention du fonds de solidarité augmentait dans le projet de budget pour tenir compte de la revalorisation de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) en 1998 et de la création de l'allocation spécifique d'attente pour les bénéficiaires de l'ASS et du revenu minimum d'insertion (RMI) qui totalisent 40 ans de cotisations à un régime de retraite.

Evoquant le troisième axe constitué par le renforcement des moyens de la politique de formation professionnelle, Mme Martine Aubry a observé que le nouvel agrégat relatif à la formation professionnelle se montait à 26,42 milliards de francs, soit une hausse de 5,3 % par rapport à 1998. Elle a indiqué que le montant total des fonds consacrés à la formation professionnelle s'élevait à 31 milliards de francs si l'on incluait les 4,5 milliards de francs de subventions à l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) et aux autres organismes de formation.

Elle a indiqué que l'essentiel de l'effort portait sur le financement de l'alternance et que les primes à l'embauche seraient désormais recentrées sur les plus bas niveaux de qualification aussi bien pour les contrats d'apprentissage que pour les contrats de qualification.

Abordant le quatrième axe de ce projet de budget, concernant le renforcement des moyens du service public de l'emploi, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a indiqué que la subvention de fonctionnement de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) augmenterait de plus de 10 % en 1999, ce qui permettrait le recrutement de 500 agents.

Elle a précisé que le réseau d'accueil des jeunes serait renforcé par la transformation de trente permanences d'accueil, d'information et d'orientation (PAIO) en missions locales et la mise en place de trente espaces jeunes.

Concernant les moyens en personnel du ministère, Mme Martine Aubry a déclaré que la situation des agents de catégorie C avait été améliorée et que l'emploi précaire était en voie de résorption. Elle a annoncé la création de 140 emplois de contrôleur du travail et de 10 emplois d'inspecteur du travail.

M. Jean Delaneau, président, a indiqué qu'une première série de questions porterait sur les crédits du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle auxquelles répondrait Mme la ministre, avant que la commission aborde le volet santé et solidarité du projet de budget.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis des crédits du travail et de l'emploi, après avoir observé que le projet de loi d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail prévoyait explicitement dans son exposé des motifs un remboursement partiel des exonérations de charges et renvoyait pour ce faire au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, et ayant constaté qu'aucune disposition de ce type n'y figurait, a souhaité savoir si le Gouvernement entendait déposer un amendement dans ce sens à l'Assemblée nationale. Dans l'affirmative, il a demandé si le Gouvernement entendait minorer les crédits inscrits au budget de l'emploi au titre de cette compensation qui ne serait plus que partielle.

M. Louis Souvet a souhaité savoir par ailleurs si la dotation de 43 milliards de francs prévue pour le financement de la ristourne dégressive sur les bas salaires en 1999 serait suffisante au vu de l'exécution des remboursements aux régimes de sécurité sociale des allégements pour 1998. Il s'est demandé si le Gouvernement pourrait être amené à envisager un remboursement partiel de ces allégements dans l'hypothèse où cette dotation serait insuffisante.

M. Louis Souvet s'est également demandé si le recentrage des aides aux formations en alternance sur les publics les moins qualifiés et le développement des emplois-jeunes ne risqueraient pas de nuire au développement des formations en alternance en général.

Par ailleurs, M. Louis Souvet a souhaité savoir quel rôle pouvaient jouer les collectivités locales dans la mise en place de la réduction du temps de travail et quelle était la position du Gouvernement sur le rôle respectif des entreprises et de la puissance publique dans le financement des plans sociaux.

Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis sur les crédits de la formation professionnelle, a souhaité connaître la justification et la destination du nouveau prélèvement de 500 millions de francs effectué sur les fonds de la formation professionnelle en alternance. Elle s'est interrogée sur la possibilité qui pourrait être donnée à l'association de gestion du fonds des formations en alternance (AGEFAL) de participer au financement d'autres actions de formation que celles conduites dans le cadre de l'alternance en évoquant notamment les emplois-jeunes.

Evoquant le projet de réforme des contenus et des modes de financement de la formation en alternance, Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis des crédits de la formation professionnelle, a souhaité connaître les défauts principaux du système actuel que le Gouvernement entendait corriger et les principales orientations de la réforme envisagée.

En réponse aux questions de M. Louis Souvet, rapporteur pour avis des crédits du travail et de l'emploi, Mme Martine Aubry a déclaré que les crédits inscrits pour le financement de l'aide à la réduction du temps de travail constituaient une provision qui, compte tenu des reports, s'élèverait à 5 milliards de francs. Elle a indiqué que cette provision lui paraissait suffisante quel que soit le taux de compensation retenu, que s'il apparaissait qu'elle était insuffisante, cela signifierait davantage de créations d'emplois et qu'il serait alors toujours temps de la compléter en tant que de besoin.

Elle a considéré que, s'il n'était pas possible de chiffrer le retour en termes de cotisations sociales dont pouvait bénéficier la sécurité sociale dans le cadre de la ristourne dégressive, il en était tout autrement dans le cadre de la réduction du temps de travail ou tout emploi créé ou préservé en raison de l'aide pouvait être identifié.

Mme Martine Aubry a estimé que la sécurité sociale récupérait 32 % de l'aide financière à la réduction du temps de travail sous forme de surcroît de cotisations lié aux créations d'emplois. Elle a indiqué que les discussions étaient toujours en cours avec les partenaires sociaux sur le principe d'une compensation partielle et pourraient aboutir dès cette année ou à l'occasion d'un premier bilan courant 1999.

Concernant le niveau de la dotation prévue pour financer la ristourne dégressive, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a considéré que les 43 milliards de francs prévus devraient être suffisants.

Elle a déclaré par ailleurs ne pas croire que le recentrage des aides à l'alternance et le développement du plan emplois-jeunes portaient atteinte à l'alternance en général.

Elle a estimé qu'il y avait plutôt complémentarité que concurrence entre les dispositifs, les publics visés n'étant pas les mêmes.

Concernant le rôle des collectivités locales dans la mise en oeuvre des 35 heures, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a indiqué que chaque collectivité locale demeurait libre d'agir comme elle l'entendait.

Répondant à la question sur le financement des préretraites, Mme Martine Aubry a déclaré qu'elle avait souhaité augmenter la participation financière des entreprises afin que des entreprises bénéficiaires ne fassent pas reposer le coût de leurs restructurations sur la puissance publique.

En réponse aux questions de Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis des crédits de la formation professionnelle, Mme Martine Aubry a constaté un manque de fluidité dans l'utilisation des fonds de l'alternance. Elle a indiqué que le prélèvement de 500 millions de francs se ferait à travers un fonds de concours et qu'il ne perturberait pas le financement de l'alternance.

Concernant l'utilisation des fonds gérés par l'AGEFAL, Mme Martine Aubry a observé qu'il y avait déjà eu une extension des possibilités d'utilisation aux contrats de qualification adulte. Elle a déclaré ne pas souhaiter une extension à des dispositifs comme les emplois-jeunes, non sans avoir observé que les régions pouvaient déjà participer financièrement à l'effort de formation dans le cadre de ce programme.

Evoquant la réforme de la formation en alternance, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a déclaré que la collecte des fonds se faisait dans des conditions de transparence insuffisantes. Elle a estimé qu'il convenait de réduire les dépenses de gestion et d'administration et de développer les dépenses de formation.

M. André Jourdain a considéré que les remboursements des allégements de charges sociales dans le cadre de la réduction du temps de travail devraient continuer à être réalisés de manière intégrale dans le cas des accords défensifs, ceux-ci ne donnant pas lieu à des créations d'emplois. Il a souhaité connaître le nombre d'accords signés à la date du dernier bilan réalisé.

M. Guy Fischer, après avoir déclaré que le budget était bien orienté pour faire reculer le chômage, a souhaité connaître les intentions du Gouvernement en matière de plans sociaux et de licenciements économiques.

M. Charles Descours a demandé des précisions sur les projets du Gouvernement quant à une modification éventuelle de la loi du 25 juillet 1994 qui pose le principe de la compensation intégrale des exonérations de charges sociales.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard s'est déclarée satisfaite de la hausse de 4 % des crédits du ministère et d'une réorientation de ces crédits vers des dépenses actives.

Elle a souhaité avoir des précisions sur le recentrage des missions de l'association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) et sur l'état des discussions relatives à l'extension de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE). Elle s'est félicitée du fonctionnement des commissions départementales des aides d'urgence.

En réponse aux intervenants, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a déclaré que la préservation, dans le cadre de la réduction du temps de travail, des emplois menacés permettait de préserver les ressources de l'assurance chômage et qu'il n'était pas nécessaire dans ces conditions de distinguer entre accords défensifs et offensifs.

Poursuivant sur la question des remboursements des allégements de charges par l'Etat aux caisses de sécurité sociale, elle a déclaré que le Gouvernement appliquerait la loi du 25 juillet 1994 tant que le Parlement ne l'aurait pas modifiée.

Concernant les licenciements économiques, Mme Martine Aubry a indiqué que le Gouvernement souhaitait, dans la mesure du possible, les éviter et, pour ce faire, favoriser une meilleure gestion prévisionnelle des emplois, un renforcement de la qualité des plans sociaux et une participation accrue de l'entreprise au reclassement des salariés.

Evoquant le recentrage des missions de l'AFPA, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a déclaré qu'il ne revenait pas à cet organisme de facturer des formations à des entreprises au-dessous de leur coût réel ; elle a estimé que le recentrage était en cours.

Concernant l'extension de l'ARPE aux salariés ayant commencé à travailler à 14 ou 15 ans, la ministre a déclaré que l'Etat était prêt à prendre en charge 40 % du surcoût ainsi généré soit 40.000 francs par an et par salarié concerné. Elle a précisé que l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC) avait estimé le coût global du dispositif à 30 milliards de francs pour les quatre prochaines années.

II. EXAMEN DE L'AVIS

Réunie le mercredi 4 novembre 1998, sous la présidence de M. Jean Delaneau, président, la commission a enfin procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Louis Souvet sur les crédits consacrés au travail et à l'emploi dans le projet de loi de finances pour 1999.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a tout d'abord déclaré que les moyens du ministère de l'emploi devraient atteindre 161,8 milliards de francs en 1999, soit une hausse de 3,9 % par rapport à 1998. Compte tenu du niveau très élevé du chômage dans le pays, il a estimé que le niveau des crédits semblait correspondre globalement à l'importance de l'enjeu et que ses remarques porteraient sur l'utilisation que comptait faire le Gouvernement de ces moyens considérables afin d'obtenir des résultats tangibles et surtout durables, sur le front du chômage.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il avait souhaité faire le point, un an après le vote de la loi sur les emplois-jeunes, sur ce dispositif en procédant à un important programme d'auditions. Il a déclaré que les réserves formulées par la commission lors de la discussion parlementaire se trouvaient validées aujourd'hui par les dysfonctionnements qu'il avait constatés.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a rappelé que l'environnement international s'était fortement dégradé, de telle sorte que les prévisionnistes français s'attendaient à un fort ralentissement de la croissance mondiale, qui passerait de 4 % en 1997 à 2 % en 1998. Il a observé que la croissance française, qui devrait atteindre les 3 % en 1998, pourrait se trouver ramenée à 2,7 % en 1999 selon le Gouvernement, ce qui permettrait encore la création de 100.000 emplois. Pourtant le rapporteur pour avis a remarqué que de nombreux instituts considéraient que la croissance française devrait se situer entre 2,3 % et 2,5 %, ce qui ramènerait la croissance en emplois en-dessous de 100.000.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a insisté sur l'importance de ces prévisions économiques, considérant qu'elles déterminaient très largement le sort de la loi d'orientation et d'incitation à la réduction du temps de travail. Il a estimé qu'une moindre croissance ne pourrait que renforcer les conflits sur l'évolution des salaires compatible avec la réduction du temps de travail.

Plus généralement, le rapporteur pour avis a rappelé que le nombre de créations d'emplois était directement lié au taux de croissance et que c'était pour une large part la baisse du coût du travail des salariés les moins qualifiés, obtenue à travers les allégements de charges sociales et le développement du travail à temps partiel, mis en place en 1993, qui avaient permis que le taux de croissance à partir duquel l'économie créait des emplois dans le secteur privé soit ramené à 1,5 %, contre 2 % dans les années 1980.

Dans ces conditions, il a observé que de fortes variations pouvaient être observées dans le rythme des créations d'emplois. Ainsi, dans la foulée de la forte reprise de l'activité au printemps 1997, il a rappelé qu'on avait assisté presque immédiatement à une traduction en termes d'emplois, du 30 juin 1997 au 30 juin 1998 le secteur privé ayant gagné près de 280.000 emplois.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a déclaré que, toutefois, ces créations d'emplois avaient le plus souvent pris la forme de contrats d'intérim ou de contrat à durée déterminée, de telle sorte qu'un retournement de conjoncture se traduisait également immédiatement sur les statistiques. Ainsi, le rapporteur pour avis a observé que, si 104.600 emplois avaient été créés au premier trimestre 1998, ce qui constituait une performance remarquable, le second trimestre avait été moins dynamique, avec la création de 64.000 emplois. Il a rappelé que la hausse du nombre de demandeurs d'emplois de catégorie I de 33.000 en août 1998, illustrait le caractère extrêmement fragile et volatil de la reprise et que les dernières statistiques relatives au mois de septembre, si elles étaient plus favorables, méritaient d'être confirmées.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a observé que, grâce à la reprise de l'activité, le taux de chômage au sens du Bureau International du Travail (BIT) avait pu être ramené à 11,7 % au mois de septembre 1998 contre 12,5 % un an plus tôt, soit une baisse de 5,8 %.

Il a déclaré que ce recul bénéficiait principalement aux jeunes, ce qui était cohérent avec un retournement conjoncturel, auquel s'ajouteraient les effets d'un important programme d'emplois publics destiné aux jeunes. Toutefois, le rapporteur a souligné que le chômage de longue durée restait quasiment stable, avec toutefois une hausse de 3 % des demandeurs d'emploi ayant deux à trois ans d'ancienneté et que cela signifiait que la part du chômage structurel ne baissait pas dans le chômage total.

Il a considéré que l'évolution du chômage de longue durée constituait le véritable enjeu de la politique de l'emploi, puisqu'elle déterminait l'évolution à moyen terme du taux de chômage, hors variations conjoncturelles.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a déclaré que le maintien à un niveau élevé du nombre de chômeurs de longue durée semblait démontrer que ce Gouvernement n'avait pas, plus que ses prédécesseurs, réussi à traiter convenablement la question du chômage.

Puis M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a souhaité revenir sur les trois priorités de la ministre de l'emploi : la réduction du temps de travail, les emplois-jeunes et le volet emploi du programme de lutte contre les exclusions.

Il a déclaré que les crédits inscrits dans le projet de loi de finances au titre de l'aide incitative prévue par la loi du 13 juin 1998 se montaient à 3,5 milliards de francs, auxquels il convenait d'ajouter 200 millions de francs d'aide à l'élaboration de conventions. Compte tenu des reports de la dotation prévue au titre de 1998, il a rappelé que la ministre estimait que 5 milliards de francs devraient être consacrés à la réduction du temps de travail dans le budget pour 1999.

Evoquant le dernier bilan effectué par le ministère recensant 434 accords d'entreprise concernant 57.851 salariés et 4.460 emplois créés ou réservés, le rapporteur a jugé ces résultats modestes, notamment dans la perspective de la discussion de la seconde loi d'ici un an, juste avant l'entrée en vigueur de la nouvelle durée légale du travail pour les entreprises de plus de vingt salariés.

Il a déclaré que la loi sur les 35 heures semblait être à la croisée des chemins, les partenaires sociaux s'étant saisis du dossier, mais en adoptant des solutions parfois éloignées des attentes gouvernementales.

Il a considéré qu'une tendance se dessinait à travers les accords de branche signés, ceux-ci prévoyant le plus souvent un aménagement du temps de travail accompagné d'un relèvement des contingents d'heures supplémentaires ainsi bien souvent qu'un recours à un surcroît de souplesse, solution que le Gouvernement avait rejetée. Le rapporteur a observé que les salaires semblaient devoir être préservés au prix d'une absence d'engagements formels en termes d'emploi. Il s'est interrogé, dans ces conditions, sur l'utilité de cette loi.

Il a observé que les négociations se trouvaient contrariées par les incertitudes qui demeuraient quant au contenu de la seconde loi, notamment sur les heures supplémentaires et sur la rémunération mensuelle minimale.

M. Louis Souvet, rapporteur, s'est interrogé sur l'attitude de Mme la ministre de l'emploi, qui distribuait des satisfecit aux partenaires sociaux selon le contenu des accords de branche signés, comme si la négociation collective était sous la tutelle de l'Etat.

Concernant la deuxième priorité du Gouvernement, c'est-à-dire le programme " nouveaux services - nouveaux emplois ", M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a déclaré que le premier bilan était plus nuancé, 138.250 emplois ayant été créés au 30 septembre dernier et 88.853 jeunes ayant été embauchés.

Il a remarqué que, si les embauches de 1997 et début 1998 avaient toutes été concentrées dans l'Education nationale et la Police nationale, les associations, les collectivités locales et les établissements publics avaient, depuis, pris le relais.

Il a estimé que, sur le plan quantitatif, le dispositif constituait indubitablement un succès, ce qui n'était pas étonnant compte tenu du fort taux de chômage des jeunes existant dans notre pays. Il a remarqué que ces emplois, payés au salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC), avaient constitué une véritable aubaine, nombre de ces emplois étant apparus, à juste titre, comme une voie d'entrée par la petite porte dans la fonction publique.

Si ce n'était le coût budgétaire qui se monte au total à environ 17 milliards de francs pour 250.000 emplois fin 1999, compte tenu de la dotation budgétaire de 13,8 milliards de francs et des reports de crédits de 1998, le rapporteur a considéré que l'on pourrait se satisfaire de ce dispositif d'emplois publics d'urgence.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a observé que le jugement était cependant nécessairement plus prudent lorsque l'on rentrait dans le détail des emplois créés et plus encore lorsque l'on envisageait leur pérennisation.

Evoquant les auditions auxquelles il avait procédé, il a estimé que, souvent, les représentants du Gouvernement avaient été assez peu regardants sur l'utilité des emplois ou même sur leur caractère nouveau ou encore émergent.

Il a déclaré que les entreprises publiques, comme la SNCF et la RATP, avaient été fermement invitées à accueillir des emplois-jeunes et qu'on ne pouvait parler d'une démarche volontaire de leur part. Il a estimé que l'entreprise ferroviaire avait saisi l'opportunité de l'aide de l'Etat pour renforcer la présence en personnels dans les gares et qu'il s'agissait pour elle d'un pur effet d'aubaine. Evoquant la RATP, le rapporteur a déclaré qu'elle avait créé des associations employant les jeunes avant de les mettre à sa disposition pour occuper des fonctions qui relevaient, à l'évidence de son métier (nettoyage, orientation, accompagnement, " présence "). Il s'est interrogé sur la légalité de cette pratique au regard de l'article L. 125-1 du code du travail qui interdit le marchandage.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a déclaré que ces remarques avaient pour objet d'illustrer dans quelle mesure le dispositif emplois-jeunes se situait, sur bien des points, en contravention avec le droit du travail qui s'appliquait pourtant à l'ensemble des employeurs privés.

Il a estimé que cette contradiction n'était nulle part aussi évidente que dans le cas des emplois-jeunes à l'Education nationale où 40.000 jeunes avaient déjà été embauchés.

Il a observé que le mode de recrutement employé -des contrats de droit privé- était une source majeure de dysfonctionnements et d'ambiguïtés. Il a regretté que, trop souvent, les tâches qui étaient confiées aux jeunes empiétaient sur des compétences d'autres personnels, que ce soient les maîtres d'internat ou les surveillants d'externat (MI-SE), les documentalistes des centres de documentation et d'information (CDI) ou encore les psychologues ou les assistantes sociales à travers les tâches de médiation. Par ailleurs, il a déclaré que le droit du travail n'était ni appliqué, ni contrôlé. Il s'est interrogé sur la légalité des mises à disposition de personnels employés par les collèges dans les écoles élémentaires. De même, il a estimé que le champ de la responsabilité de l'employeur semblait encore indéterminé, comme celui des emplois-jeunes eux-mêmes, qui devraient toujours être encadrés par des " tuteurs " responsables. Il a souligné enfin que l'inspection du travail n'avait pas accès -à l'heure actuelle- aux locaux de l'éducation nationale, ce qui signifiait que ce ministère était de facto exempté du respect du droit du travail hors contentieux devant les prud'hommes.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a rappelé que la commission des Affaires sociales avait préconisé que les emplois-jeunes soient recrutés sur la base de contrats de droit public, en observant que cela aurait évité bien des incertitudes.

Concernant la pérennisation des emplois, M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a évoqué l'existence d'un malentendu entre, d'une part, le ministre de l'éducation nationale et, d'autre part, les jeunes et certains syndicats, le ministre ayant déclaré qu'au terme des cinq ans les jeunes seraient remplacés dans leurs fonctions par de nouveaux postulants alors que les emplois-jeunes souhaitaient, quant à eux, être recrutés et titularisés. Le rapporteur a estimé que le ministre en charge en 2003 devrait faire face à ce qui constituait déjà une véritable " bombe à retardement ".

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a finalement évoqué les dysfonctionnements dans la mise en place des adjoints de sécurité dans la police nationale.

Il a déclaré qu'en contradiction avec la loi et les décrets d'application, il lui avait été rapporté que nombre d'adjoints de sécurité étaient laissés sur la voie publique sans aucun encadrement. Il a observé que le niveau de recrutement était considéré par les syndicats comme moyen, voire médiocre, et qu'il avait été abaissé pour engager des jeunes des quartiers difficiles.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a estimé que le déficit de formation et d'encadrement constituait la principale faiblesse du dispositif.

Evoquant la troisième priorité du projet de budget du ministère concernant le recentrage des dispositifs d'aide publique à l'emploi sur les publics les plus en difficulté, M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a déclaré que le nombre des contrats emplois-consolidés (CEC) était doublé par rapport à 1999. Il a observé que le programme trajet d'accès à l'emploi (TRACE) devrait permettre d'accueillir 40.000 jeunes en grande difficulté pour un " parcours " accompagné.

Concernant les allégements de charges sur les bas salaires, M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a noté que le projet de budget pour 1999 reconduisait le dispositif de la " ristourne dégressive " dans la configuration adoptée en 1998, pour un montant de 43 milliards de francs.

Il a regretté que cette politique ne soit pas renforcée, l'article 81 du projet de loi de finances supprimant même l'exonération de cotisations d'allocations familiales.

Il a rappelé que le Sénat avait adopté, le 29 juin dernier, une proposition de loi à l'initiative de M. Christian Poncelet, alors président de la commission des Finances, visant à porter à 1,4 fois le SMIC le seuil des exonérations de charges sociales.

Il a observé que le rapport du professeur Malinvaud sur la réforme des cotisations patronales n'avait pas encore donné lieu à des propositions concrètes de la part du Gouvernement.

Concernant les autres grands postes du projet de budget de l'emploi, M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a observé que la subvention à l'agence nationale pour l'emploi augmentait de plus de 10%, ce qui devait lui permettre de poursuivre l'augmentation de ses effectifs et d'atteindre les " objectifs de Luxembourg ", qui lui donnaient le soin d'offrir un " nouveau départ " à 1,8 million de personnes d'ici à 2002.

Il a estimé que cette augmentation de crédits serait insuffisante pour rattraper les engagements partiellement tenus de l'Etat dans le cadre du précédent contrat de progrès. Il a déclaré, à titre d'exemple, que l'ANPE estimait qu'il lui manquait 60 millions de francs pour mettre à niveau son parc informatique.

Il a observé également que les conditions d'accès aux allocations spéciales du Fonds national de l'emploi (FNE) et aux préretraites progressives devraient être durcies en 1999, alors qu'un effort devrait être fait en matière de prise en charge du chômage de solidarité et de reclassement des travailleurs handicapés.

En conclusion, M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a déclaré que les incertitudes sur les trente-cinq heures et les emplois-jeunes, comme l'absence de signe fort en faveur d'un renforcement des allégements de charges sociales sur les bas salaires, avaient achevé de le convaincre de proposer à la commission de formuler un avis défavorable à l'adoption des crédits du budget de l'emploi et d'adopter un amendement de suppression de l'article 81 rattaché à la discussion de ce budget.

Puis la commission a examiné le rapport pour avis de Mme Annick Bocandé sur les crédits consacrés à la formation professionnelle dans le projet de loi de finances pour 1999.

Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, après avoir rendu un hommage chaleureux à l'action de son prédécesseur, M. Jean Madelain, a observé que le niveau des crédits attribués à la formation professionnelle devrait s'avérer satisfaisant en 1999 et que la seule véritable nouveauté comprise dans ce projet de budget résidait dans le recentrage des aides publiques à l'alternance. Elle a déclaré que les crédits de la formation professionnelle devraient représenter 26,42 milliards de francs en 1999, soit une hausse de 5,3 %, et 31 milliards de francs, si l'on y ajoutait les 4,5 milliards de subventions à l'Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) et les autres organismes de formation.

Elle a déclaré que les crédits alloués au soutien de la formation en alternance augmentaient de 10,2 % à 12,653 milliards de francs.

Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a estimé qu'avec plus de 200.000 nouveaux contrats signés en 1997, l'essor du dispositif, amorcé en 1993, se confirmait.

Elle s'est étonnée, dans ces conditions, que le Gouvernement ait décidé d'opérer un recentrage des aide publiques aux contrats en alternance.

Elle a observé que déjà, le mois dernier, le Gouvernement avait modifié par décret les conditions d'attribution de l'aide forfaitaire liée à l'embauche en contrat de qualification et que, depuis le 15 octobre, le versement de l'aide forfaitaire liée à l'embauche en contrat de qualification intervenait pour les seuls jeunes de niveaux VI, V bis et V de l'Education nationale, ainsi que pour les jeunes dépourvus du baccalauréat.

Elle a considéré que l'article 80 du projet de loi de finances, rattaché au budget de la formation professionnelle avait un objet identique au décret du 12 octobre 1998 pour ce qui concernait, cette fois, l'aide à l'embauche d'un apprenti.

Elle a estimé que ces économies limitaient le développement de la formation en alternance, le nombre d'entrées de jeunes dans l'apprentissage étant en baisse de 4,2 %, passant de 240.000 entraides en 1998 à 230.000 pour 1999. Elle a fait part de son sentiment que des arbitrages avaient été faits qui tendaient à financer en priorité le dispositif emplois-jeunes dont la pérennisation était aléatoire, de préférence aux dispositifs structurants comme l'alternance. Elle a affirmé que si cette tendance devait se confirmer, elle constituerait un motif sérieux d'inquiétude.

Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a déclaré que la commission des finances de l'Assemblée nationale avait décidé de suivre son rapporteur, M. Jacques Barrot, qui lui avait proposé de supprimer ce recentrage et de le compenser par un prélèvement de 60 millions de francs sur les excédents de trésorerie de l'Association de gestion du fonds des formations en alternance (AGEFAL). Elle a souhaité que cet amendement soit adopté, en considérant toutefois qu'il aurait été préférable que le Gouvernement s'abstienne de présenter une telle disposition ou que la commission des Finances aurait pu choisir de réduire d'autres postes de dépense comme les emplois-jeunes.

Elle a rappelé que les exonérations de charges sociales et, pour les contrats d'apprentissage, les indemnités de formation, restaient applicables à l'ensemble des contrats.

Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a précisé que les crédits consacrés aux primes à l'apprentissage passaient de 4,77 milliards de francs en 1998 à 4,66 milliards de francs en 1999 et que le montant des exonérations de charges sociales afférentes aux contrats d'apprentissage devrait représenter 4,587 milliards de francs en 1999 contre 4,545 en 1998.

Concernant les 130.000 contrats de qualification prévus en 1999, elle a estimé qu'ils devraient bénéficier de 343 millions de francs sous la forme de primes et de 2,6 milliards de francs sous la forme d'exonérations de charges sociales.

Elle a souligné l'intérêt que pouvait présenter l'expérimentation des contrats de qualification aux adultes, ce dispositif ayant pour objectif de donner une qualification reconnue sur le marché du travail. Elle a déclaré que le coût des 10.000 contrats était évalué à près de 350 millions de francs pour 1998 et qu'il restait à trouver la bonne formule pour tenir compte des spécificités d'un public composé d'adultes en difficulté.

Concernant le prélèvement de 500 millions de francs sur les fonds de la formation en alternance, Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a observé qu'il faisait suite à deux prélèvements antérieurs, le premier de 1,73 milliard de francs en 1997 et le second de 500 millions de francs en 1998.

Elle a rappelé que la commission des Affaires sociales s'était opposée à ces deux prélèvements, en considérant qu'ils mettaient en péril le financement des contrats de qualification et qu'ils permettaient de financer le budget général sans aucune assurance que les fonds bénéficient à la formation.

Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a estimé que le nouveau prélèvement était entouré de garanties qui pouvaient apparaître comme rassurantes, les 500 millions de francs devant être affectés à un fonds de concours qui ferait l'objet d'une utilisation concertée avec les partenaires sociaux.

Par ailleurs, Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a observé que, par un courrier adressé le 19 octobre 1998 au Comité paritaire national pour la formation professionnelle, Mmes Martine Aubry et Nicole Pery avaient déclaré que " la constitution de ce fonds (de concours) ne devait en aucune manière contraindre le développement actuel des formations professionnelles en alternance. Le cas échéant, toutes les dispositions nécessaires seront prises par les pouvoirs publics pour assurer la couverture effective des dépenses exposées par les entreprises dans le cadre de ces contrats ".

Elle a estimé que cette garantie de l'Etat supprimait, de fait, les risques financiers relatifs à la couverture du paiement des contrats de qualification ; elle a rappelé que cette garantie était attendue depuis plus de trois ans par les partenaires sociaux.

Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a toutefois considéré comme dommageable que le fonds de concours ne soit mentionné nulle part dans le projet de loi de finances et qu'aucune indication n'ait transparu sur l'" utilisation concertée " des fonds.

Concernant les autres programmes de formation, elle a souligné une baisse de 55 % des crédits alloués à la formation des cadres.

Elle a observé que les effectifs des stages de formation (stages d'insertion et de formation à l'emploi et stages d'accès à l'emploi) devraient baisser de 12,5 % en 1999, ces coupes participant aux redéploiements décidés par la ministre pour permettre le bouclage du financement du plan emplois-jeunes.

Concernant les actions de formation à la charge de l'Etat, elle a noté une baisse des crédits alloués à la politique contractuelle et la reconduction des crédits alloués aux contrats de plan Etat-régions.

Par ailleurs, elle a déclaré que l'Etat devrait verser 2,71 milliards de francs à l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC) au titre de l'allocation de formation-reclassement (AFR), soit un montant comparable à celui de 1998.

Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a considéré que les quatre dotations de décentralisation seraient reconduites en 1999 dans des proportions proches de celles de 1998 ; la dotation de décentralisation prévue dans le cadre de la loi du 7 janvier 1983 devrait se monter en 1999 à 3,2 milliards de francs, contre 3,136 milliards en 1998, celle au titre de la loi de 1987 étant reconduite à un montant proche de celle de 1998, soit 107 millions de francs. Pour ce qui est de la dotation de décentralisation des actions de type qualifiant pour les jeunes prévue par la loi quinquennale, elle a déclaré que 1,847 milliard de francs était prévu, contre 1,797 milliard de francs en 1997. Elle a observé également que l'enveloppe de rééquilibrage au titre de l'aménagement du territoire dans un nombre restreint de sites, était portée à 55 millions de francs contre 54,11 millions de francs en 1998.

Evoquant le réseau des missions locales et des permanences d'accueil, d'information et d'orientation (PAIO), elle a observé que les crédits alloués à la délégation interministérielle à l'insertion professionnelle et sociale des jeunes en difficulté augmentaient sensiblement pour atteindre 416 millions de francs en 1999.

Elle a considéré que cette hausse des crédits s'inscrivait dans le cadre d'un contrat de progrès qui visait à compléter le réseau par le renforcement des missions locales et le développement des espaces jeunes, le réseau étant appelé à jouer le rôle de pilote et d'opérateur du programme TRACE.

Evoquant l'Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a déclaré que sa subvention était en hausse de 140 millions de francs à 4,128 milliards de francs pour 1999, cette dotation s'inscrivant dans le cadre des nouveaux objectifs fixés à l'Association par le contrat de progrès.

Elle a déclaré que l'AFPA devrait voir sa collaboration avec l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) se renforcer afin de proposer aux demandeurs d'emploi des projets personnalisés, cet objectif marquant une rupture avec la politique suivie les années précédentes par l'Association qui était plus tournée vers le marché de la formation.

En conclusion, Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a déclaré que les incertitudes concernant la réforme en préparation comme le recentrage des aides à l'alternance l'amenaient à proposer à la commission de se rallier, pour les crédits de la formation professionnelle, à l'avis défavorable formulé par M. Louis Souvet en ce qui concernait les crédits de l'emploi et à proposer un amendement de suppression de l'article 80 du projet de loi de finances.

M. Gilbert Chabroux a estimé que les analyses des rapporteurs mériteraient d'être nuancées en prenant plus en compte les résultats de la politique du Gouvernement. Evoquant la loi sur les 35 heures, il a précisé qu'il était nécessaire de lui laisser du temps pour donner toute sa mesure.

Il a observé que le plan emplois-jeunes, après des débuts hésitants, constituait un succès, notamment dans les collectivités locales. Il a considéré que le Gouvernement avait réussi à redonner confiance aux acteurs de l'économie.

M. André Jourdain a déclaré que l'essentiel des créations d'emplois observés depuis un an était dû aux allégements de charges sociales. Il a regretté que le Gouvernement ait suspendu le développement de cette politique, et qu'il n'ait pas repris la proposition du président Christian Poncelet. Il a considéré que cela constituait un motif suffisant pour rejeter les crédits. Il a observé que les petites entreprises hésitaient à s'engager dans le processus de réduction du temps de travail dans l'attente de la deuxième loi. Il a déploré plus généralement que le Gouvernement prône des formes d'assistance là où il convenait de redonner du dynamisme à l'économie.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard a considéré que le rapporteur pour les crédits du travail et de l'emploi avait fait preuve d'un pessimisme exagéré dans ses appréciations sur la mise en oeuvre des 35 heures et des emplois-jeunes. Elle a souligné que le Gouvernement avait insisté sur la formation et sur la pérennisation des emplois-jeunes. Sur les 35 heures, elle a observé que nul ne s'attendait à des résultats rapides. Evoquant la formation professionnelle, Mme Marie-Madeleine Dieulangard a souhaité que la réforme à venir clarifie l'ensemble du système.

M. Guy Fischer a déclaré que la politique du Gouvernement devait être confortée. Evoquant le recentrage des préretraites du Fonds national de l'emploi (FNE), il a acquiescé au souhait du Gouvernement de ne pas faire reposer le coût des restructurations sur l'Etat. Il a estimé que le plan emplois-jeunes permettait de mettre aux jeunes le " pied à l'étrier ". Il a considéré que les 35 heures constituaient une véritable révolution culturelle dont il conviendrait d'apprécier toutes les conséquences notamment en termes de flexibilité et d'annualisation. Il s'est également interrogé sur le devenir des 350.000 emplois-jeunes prévus dans le secteur privé en observant qu'aucune loi n'avait été votée les concernant.

M. Jacques Machet a considéré que l'alternance devait continuer à être privilégiée. Il a regretté l'arbitrage du Gouvernement entre les emplois-jeunes et l'alternance.

M. Jean Delaneau, président, s'est interrogé sur le moyen d'assurer la transition vers la fin du service national, en constatant que nombre d'appelés occupaient des fonctions civiles, pour lesquelles ils n'étaient pas remplacés.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, répondant aux intervenants, a déclaré que l'examen du contenu des accords sur les 35 heures nuançait l'enthousiasme dont faisaient preuve les défenseurs du texte.

Il a évoqué les problèmes liés à l'indemnisation des emplois-jeunes qui se retrouveraient au chômage. Il a déclaré qu'il serait attentif aux problèmes posés par la suppression du service national.

Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, répondant aux intervenants a déclaré qu'elle attendait avec impatience la publication du " livre blanc " sur la formation professionnelle et qu'elle ne souhaitait pas que l'on revienne sur le développement des formations en alternance.

A l'issue de ce débat, la commission, sur proposition de ses rapporteurs, a émis un avis défavorable sur les crédits consacrés au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle dans le projet de loi de finances pour 1999 ; elle a également adopté deux amendements de suppression des articles 80 et 81 rattachés à la discussion de ces crédits.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le projet de budget de l'emploi et de la formation professionnelle est caractérisé par des orientations contrastées. Les allégements de charges sociales sur les bas salaires constituent toujours le socle de la politique de l'emploi1(*) mais ils sont complétés par deux dispositifs, la réduction du temps de travail dans le cadre de la loi du 13 juin 1998 et le plan emplois-jeunes qui soulèvent nombre d'interrogations. Par ailleurs, le Gouvernement entend mettre en oeuvre plusieurs dispositions nouvelles à destination des publics les plus éloignés de l'emploi.

Vos rapporteurs ont décidé à l'occasion de ce rapport budgétaire de consacrer une attention toute particulière au premier bilan du plan emplois-jeunes. Leurs conclusions confirment les craintes formulées par le Sénat lors de la discussion de la loi : la formation et l'encadrement sont insuffisants, l'avenir des jeunes au terme des cinq ans reste une inconnue. Il aurait sans doute été préférable de développer l'apprentissage -notamment dans le secteur public- et l'alternance qui assurent l'employabilité des jeunes. Or le Gouvernement a décidé de supprimer la prime à l'embauche pour les apprentis ayant un niveau de formation supérieur ou égal au baccalauréat (art. 80 du projet de loi de finances).

Votre commission des Affaires sociales regrette ce choix qui pourrait limiter considérablement l'essor pourtant indispensable des formations professionnalisées. Elle vous proposera en conséquence d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Par ailleurs, vos rapporteurs ont été étonnés par la rédaction de l'article 81 relatif au cumul de l'exonération de cotisations familiales avec la ristourne dégressive qui semble empreinte d'erreurs matérielles et dont l'exposé des motifs semble éloigné de l'objet véritable de l'article. En l'état actuel de ses informations, il ne semble pas possible à votre commission des Affaires sociales d'adopter tel quel cet article. Votre commission vous propose donc à nouveau d'adopter un amendement de suppression pour cet article 81 rattaché au budget de l'emploi.

Vos rapporteurs se sont enfin interrogés sur l'adéquation de la construction du budget de l'emploi avec l'évolution de la conjoncture économique. Ils observent qu'aucune disposition significative n'a été adoptée pour abaisser le taux de chômage structurel (allégements supplémentaires de cotisations sociales, renforcement du développement de la formation professionnelle...). Ils craignent par conséquent qu'une dégradation de la conjoncture -voire un simple ralentissement- se traduise immédiatement sur l'évolution du chômage.

I. UN BUDGET EN HAUSSE CONSTRUIT SUR DES PRÉVISIONS DE CROISSANCE PARTICULIÈREMENT OPTIMISTES

A. UN BUDGET PENSÉ POUR ACCOMPAGNER LE RETOUR DE LA CROISSANCE

1. Les crédits du ministère de l'Emploi sont en augmentation

Les moyens consacrés à la politique de l'emploi, du travail et de la formation professionnelle devraient représenter 161,8 milliards de francs en 1999, soit une hausse des crédits de 3,9 % par rapport à 1998. Cette hausse est à comparer à l'évolution moyenne des crédits de l'ensemble des ministères qui s'établit à 2,3 % ; la politique de l'emploi demeure donc une priorité.

Une modification de taille a été opérée cette année à travers l'adoption d'une nouvelle nomenclature du budget de l'emploi, les agrégats ont également été révisés avec le souci de renforcer leur cohérence.

Les crédits du projet de loi de finances pour 1999 consacrés à la ristourne dégressive (43 milliards de francs) et aux mesures d'allégement des charges des entreprises situées dans les DOM (1 milliard de francs), ne sont plus inscrits au chapitre 44-75 " Mesures exceptionnelles en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle " du budget des charges communes mais au sein d'un nouveau chapitre 44-77 intitulé " Compensation de l'exonération des cotisations sociales ".

Structure par agrégat du budget de l'emploi

Source : Ministère de l'Emploi

Cette réorganisation devrait rendre plus clair l'exposé des moyens de la politique de l'emploi, elle constitue également un préalable dans la perspective d'une réforme des allégements de charges sur les cotisations sociales patronales.

Ces changements de périmètre se sont accompagnés d'un transfert de 380 millions de francs sur le fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer (FEDOM) au titre du financement des emplois-jeunes.

Évolution du budget,
(emploi et charges communes)
depuis 1996

(en MF)

Source : Ministère de l'Emploi

* Le " volet emploi " du budget des charges communes est supprimé dans le PLF 1999. L'inscription de demandeurs d'emploi à l'UNEDIC et les primes d'apprentissage inscrites au BCC avaient déjà été transférées sur le budget du ministère en 1998.

Pour le PLF 1999, il est prévu d'intégrer dans ce budget : la ristourne dégressive (43.000 millions de francs) les mesures d'allégements des charges des entreprises situées dans les DOM (1.000 millions de francs) et l'abattement familles dans les ZRR (zone de revitalisation rurale pour 600 millions de francs).

** Hors provision exclusion : 0,2 milliard de francs

2. Les priorités budgétaires portent la marque de l'optimisme gouvernemental

Les crédits du budget du ministère de l'emploi pour 1999 augmentent d'environ six milliards de francs par rapport à 1998. Ces crédits supplémentaires sont inférieurs au total des mesures nouvelles concernant le ministère de l'emploi, inscrites dans le projet de loi de finances2(*). Pour résoudre cette équation, le Gouvernement a été amené à arbitrer entre plusieurs dispositifs en tenant compte de la conjoncture d'une part et de ses propres priorités d'autre part.

Plusieurs dispositifs bénéficient d'augmentations de crédits importantes.

Les exonérations de cotisations liées aux mesures emploi représentent 52 % des crédits du ministère, soit une proportion équivalente depuis 1997. Les crédits réservés aux emplois-jeunes augmentent de 73 % par rapport à 1998 pour atteindre 13,9 milliards de francs et ceux du réseau public d'insertion des jeunes et du programme TRACE augmentent de près de 41 %. Les crédits prévus pour les CEC augmentent de 67 %, ceux prévus pour la loi de Robien augmentent de 43 % et ceux inscrits pour le financement de la loi Aubry de 25 %. Les moyens du service de l'emploi (ANPE, AFPA, moyens du ministère...) connaissent également une évolution sensible.

Par ailleurs, un certain nombre de mesures sont revues à la baisse.

L'exonération de cotisations d'allocations familiales a été revue à la baisse, la prime à l'embauche pour les apprentis ayant le niveau baccalauréat a été supprimée. De fortes réductions de crédits sont prévues pour les dispositifs d'accompagnement des restructurations. Les aides publiques au retrait d'activité sont particulièrement touchées par les arbitrages : les crédits des allocations spéciales du FNE baissent de 38,5 %, ceux des préretraites progressives de 35 %. On observe également une forte baisse des crédits prévus pour le financement des CIE (- 27 %), les CES (- 14,7 %), des dispositifs destinés aux chômeurs de longue durée (- 6 %) et des emplois ville (- 66 %).

La comparaison des hausses et des baisses de crédits illustre la place des prévisions de croissance dans la construction du budget. Une prévision de croissance de 2,7 % est cohérente avec une baisse des crédits des CES, des CIE et des dispositifs d'aide au retrait d'activité qui permettent d'agir fortement sur l'évolution du chômage lors d'une dégradation conjoncturelle. Le maintien des exonérations de charges sociales se justifie par le souci d'augmenter le contenu en emplois de la croissance à moyen terme. Le renforcement des dispositifs destinés aux publics les plus éloignés de l'emploi (CEC, TRACE...) est une bonne chose compte tenu du peu d'effet d'une hausse de la croissance sur le taux de chômage de cette catégorie de personnes.

Par contre, vos rapporteurs s'étonnent du choix du Gouvernement de contraindre le développement de l'apprentissage au bénéfice du développement du plan emplois-jeunes. L'apprentissage doit être soutenu quelle que soit la conjoncture ; il doit permettre à moyen terme d'améliorer le contenu en emplois de la croissance. Les emplois-jeunes participent d'une logique différente puisque leur principal avantage est d'agir immédiatement sur le taux de chômage des jeunes ; ils constituent essentiellement un dispositif de court terme qui laisse pendante la question de l'intégration des jeunes sur le marché du travail à l'horizon de cinq ans.

B. UNE CROISSANCE ÉVANESCENTE QUI POURRAIT REMETTRE EN CAUSE LA CONSTRUCTION DU BUDGET

1. Les prévisions de croissance sont revues à la baisse

Le projet de budget pour 1999 est construit sur l'hypothèse d'une croissance du produit intérieur brut de 2,7 % à laquelle il convient d'ajouter une prévision de croissance du salaire moyen par tête en valeur de 2,5 % et un taux d'inflation de 1,3 %.

La plupart des instituts de conjoncture considèrent la prévision de croissance du Gouvernement comme étant optimiste et préfèrent retenir l'hypothèse d'un taux de croissance de 2,4 ou 2,5 %.

Les experts techniques de la Commission des comptes de la Nation, réunis le 1er octobre 1998, ont retenu le chiffre de 2,4 %.

Dans ses dernières prévisions, l'UNEDIC n'a pas hésité à estimer les conséquences d'un taux de croissance de 2,2 % sur l'évolution des comptes du régime d'assurance chômage.

Les motifs d'inquiétude sont sérieux et tiennent pour l'essentiel à des facteurs liés à la conjoncture internationale. La crise en Asie, et au Japon en particulier, est loin d'être terminée. Son impact sur l'économie américaine se précise alors même que celle-ci arrive en fin de cycle. La situation en Russie est inquiétante. Les économies européennes rencontrent des situations contrastées. L'activité ralentit au Royaume-Uni et la demande intérieure tarde à s'affirmer en Allemagne. Enfin, en France, l'influence de la loi sur les trente-cinq heures sur les décisions des entreprises en termes de politique salariale ou de politique de l'emploi reste encore incertaine ; un certain " attentisme " ne peut être exclu.

L'économie française devrait néanmoins bénéficier de la bonne tenue de la demande intérieure. Il reste que, selon l'UNEDIC, le chômage potentiellement indemnisable continuerait de croître en 1998 et ne régresserait que faiblement en 1999. Dans ces conditions, le solde financier du régime d'assurance chômage pourrait être un déficit d'environ 900 millions de francs en 1998 et un excédent de 1 milliard de francs en 1999 (hors extension de l'ARPE).

Bouclage de l'évolution de l'emploi et du chômage (en variation)

 
 

1997 estimé

1998 prévu

1999 prévu

Emplois affiliés

 

241.000

330.000

250.000

Emploi total*

 

288.000

400.000

380.000

Population active**

 

226.000

250.000

230.000

 

dont effet AS-FNE

21.000

14.000

14.000

 

dont effet ARPE

- 16.000

- 7.000

- 6.000

Chômage catégorie 1

 

- 45.000

- 150.000

- 150.000

 

(moyenne)

41.000

- 130.000

- 150.000

Chômage catégorie 1+6

 

78.000

- 80.000

- 90.000

 

(moyenne)

135.000

- 40.000

- 80.000

Potentiel indemnisable AUD+ACA (chômage catégories 1+2+3+6+7+8+Dispensés de recherche d'emploi

119.000

40.000

- 50.000

 

(moyenne)

168.000

50.000

- 20.000

Source : UNEDIC

* Emploi affilié + emploi salarié des secteurs non marchands + contingent + emploi non salarié.

** Par définition, ici égale comptablement à la progression de l'emploi et du chômage en catégorie I.


En 1998, la population active (par définition emploi total + chômage) aura augmenté très fortement, de 250.000 personnes (soit environ 110.000 personnes de plus que l'évolution tendancielle).

L'impact de l'embauche de 100.000 emplois-jeunes sur le nombre de chômeurs devrait être compensé par une baisse de 40.000 du nombre de CES et CEC. La baisse du contingent d'appelés est évaluée à 30.000 personnes. Les préretraites AS-FNE auront connu une baisse des effectifs d'environ 14.000 personnes. La plus grande partie de la montée en charge de l'ARPE est maintenant effectuée et le dispositif est entré dans un régime de faible croissance des effectifs. L'effort du dispositif devrait se traduire en 1998 par la sortie d'environ 7.000 personnes de la population active.

En 1999, la population active pourrait croître de 230.000 personnes. La politique de l'emploi devrait être proche de celle de 1998 avec 100.000 emplois-jeunes, une baisse du contingent d'appelés de 20.000 à 30.000 personnes, des préretraites AS-FNE en baisse d'environ 14.000 personnes et une stabilisation du nombre de CES et de CEC.

Dans ces conditions, le chômage devrait baisser en 1999 dans les mêmes proportions qu'en 1998, soit 150.000 personnes, selon l'UNEDIC.

2. Le contenu de la politique de l'emploi pourrait être affecté par une croissance plus faible que prévue

Une croissance économique plus faible que prévue ne manquerait pas de se traduire immédiatement par un contingent supplémentaire de chômeurs. Le taux de chômage structurel de l'économie française reste encore très élevé aujourd'hui. L'essentiel des performances sur le front du chômage est donc à porter au crédit de l'évolution de la conjoncture économique. Vos rapporteurs considèrent que le Gouvernement ne s'est pas véritablement donné les moyens de faire baisser le taux de chômage structurel. Plusieurs dispositions auraient pu être adoptées : un surcroît d'allégement des charges sur les bas salaires, un développement plus important de l'apprentissage et de l'alternance et des réformes du fonctionnement du marché du travail.

Evolution du nombre de chômeurs et du nombre de licenciements économiques

Le Gouvernement a mobilisé une partie des recettes fiscales supplémentaires de la croissance pour financer des programmes pluriannuels comme les emplois-jeunes. N'a-t-il pas réduit ainsi ses marges de manoeuvre dans la perspective d'un retournement conjoncturel ? Il est probable que le Gouvernement augmenterait le nombre de CES, de CEC et de CIE dans une telle hypothèse, mais il resterait à assurer le financement de ces contrats et donc à déterminer quels seraient les dispositifs qui pourraient faire l'objet d'arbitrages.

Dans l'hypothèse d'un taux de croissance de 2,2 %, l'UNEDIC estime que les comptes du régime d'assurance chômage se solderaient par un déficit de 1,8 milliard de francs en 1999.

Taux de chômage standardisé

 

Moyenne annuelle

juil-97

juil-98

 

1995

1996

1997

 
 

France

11,7

12,4

12,4

12,4

11,8

Etats-Unis

5,6

5,4

4,9

4,9

4,5*

Japon

3,1

3,4

3,4

3,4

4,2

Allemagne

8,2

8,9

10,0

10,0

9,6

Italie

11,9

12,0

12,1

12,0

12,4*

Royaume-Uni

8,7

8,2

7,0

7,0

6,2*

Belgique

9,9

9,7

9,2

9,3

8,8

Pays-Bas

6,9

6,3

5,2

5,3

3,9*

Espagne

22,9

22,2

20,8

21,0

18,6

Europe (EU 15)

10,7

10,9

10,7

10,7

10,1

* Etats-Unis = juin 1998/Italie = avril 1998/Royaume-Uni = mai 1998/ Pays-Bas = juin 1998

II. LES ALLÉGEMENTS DE CHARGES SOCIALES CONSTITUENT TOUJOURS LE SOCLE DE LA POLITIQUE DE L'EMPLOI EN FRANCE

Le montant total des exonérations de cotisations liées aux mesures destinées à favoriser l'emploi, qu'elles soient ou non compensées par l'Etat, a été de 78,6 milliards de francs en 1997 et est évalué à 79,7 milliards de francs en 1998. Les exonérations de charges sociales compensées à la sécurité sociale s'élèvent dans le projet de loi de finances à 66,7 milliards de francs.

Fin 1997, le nombre de salariés concernés par une ouverture de droits à réduction de cotisations se serait élevé, sur l'ensemble des dispositifs d'exonérations à environ 8 millions de personnes, contre 7 millions en 1997.

L'importance des sommes en jeu (52 % des crédits du ministère lui sont consacrés) comme celle des effectifs concernés illustrent bien le caractère prédominant des allégements de charges sociales dans la politique de l'emploi en France.

Comme le déclarait M. Jean-Claude Boulard3(*), rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales pour le travail et l'emploi lors du débat budgétaire à l'Assemblée nationale : " l'outil essentiel de l'accompagnement de la croissance dans ce budget est constitué par les allégements de charges sociales qui s'élèvent à 80 milliards de francs ". Il ajoutait même que ce dispositif constituait le premier pilier sur lequel reposait la politique de l'emploi.

Cette prise de position tranche avec les déclarations habituelles des membres de la majorité jusqu'à présent. Votre rapporteur se contentera de rappeler les déclarations au Sénat de Mme Nicole Péry4(*), secrétaire d'Etat à la formation professionnelle lors du débat sur la proposition de loi de M. Christian Poncelet tendant à alléger les charges sur les bas salaires. La ministre déclarait en effet que le gouvernement " n'avait pas fait de la poursuite de l'allégement des charges patronales une priorité pour trois raisons principales : (...) nous ne sommes pas certains que le niveau des charges patronales soit l'obstacle majeur à l'emploi, (...) l'efficacité des allégements de charges patronales semble relative au regard d'autres politiques telles que la réduction du temps de travail (...), la difficulté majeure restant le financement d'une telle mesure ".

Il fait peu de doutes que le gouvernement n'aurait pas reconduit une politique aussi coûteuse s'il avait conservé son diagnostic de 1998.

La prorogation pour trois ans du dispositif d'exonération de cotisations patronales de sécurité sociale pour l'embauche du " premier salarié " accompagnée de son plafonnement au niveau du SMIC instituée par l'article 4 du projet de loi de financement de la sécurité sociale5(*) pour 1999 résume à elle seule les hésitations et les contradictions du Gouvernement sur cette question.

Exonérations de cotisations liées aux mesures emploi

(en millions de francs)


 

1993

1994

1995

1996

1997

1998

PLF 1999

Exonérations non compensées

6.834

12.331

14.134

14.749

15.805

16.800

17.200

Exonérations compensées

12.758

19.401

27.962

50.494

62.805

62.889

66.743

Total exonérations

19.592

31.732

42.096

65.243

78.610

79.689

83.943

Budget Emploi

84.421

108.801

114.161

138.272

150.381

155.593

161.849

Pourcentage exonérations/budget

23 %

29 %

37 %

47 %

52 %

51 %

52 %

A. LA POLITIQUE D'ALLÉGEMENT DES CHARGES SOCIALES ENGAGÉE DEPUIS 1993 EST POURSUIVIE

1. La " ristourne dégressive " sur les bas salaires est reconduite

Après quelques hésitations, il semble que le Gouvernement se soit rangé aux arguments de ceux, parmi lesquels on compte le Sénat, qui défendent l'idée qu'une politique ambitieuse d'allégement des charges sociales sur les bas salaires constitue la pierre angulaire de toute politique de lutte contre le chômage structurel.

Dans le cadre de la loi de finances pour 1998, le Gouvernement avait choisi de " réduire la voilure " en abaissant le seuil d'exonération de la ristourne dégressive de 1,33 à 1,30 fois le SMIC et en décidant que ce seuil constituerait désormais un plafond qui ne serait plus revalorisé avec le SMIC.

Depuis l'année dernière, la réduction dégressive des cotisations sociales patronales est donc égale à 1.219 francs par mois pour tout salarié payé au SMIC et décroît jusqu'à 0 franc lorsque le seuil de 1,3 SMIC est atteint. L'ensemble des mesures de réduction des crédits alloués à l'allégement des charges sur les bas salaires s'est monté en 1995 à près de 7 milliards de francs lorsque l'on compare les crédits inscrits en loi de finances aux crédits qui auraient été nécessaires à législation inchangée. Cette somme est à comparer aux 3 milliards inscrits à titre de provision pour financer le dispositif d'incitation à la réduction de la durée du travail.

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 1999, les crédits correspondant à la ristourne dégressive ne sont plus intégrés au budget des charges communes mais sont inscrits au budget du ministère de l'emploi et de la solidarité (chapitre 44-47 article 30). La dotation de cette ligne budgétaire passe de 38.473 millions de francs en loi de finances initiale pour 1998 à 43.000 millions de francs pour le projet de loi de finances pour 1999.

Auparavant, il fallait se reporter au chapitre 44-75 qui rassemblait des crédits globaux relatifs à des " mesures exceptionnelles en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle " pour apprécier le montant de ces crédits. Ce détour par le budget des charges communes était peu satisfaisant, le chapitre en question ne distinguant pas entre la ristourne dégressive et d'autres dispositions comme le mécanisme d'exonération de cotisations sociales patronales dans les DOM, les exonérations de cotisations d'allocations familiales dans les zones de revitalisation rurale ou encore l'aide au passage aux 35 heures.

Il est à noter que le projet de loi de finances rectificative pour 1998 prévoit l'ouverture de 5,62 milliards de francs de crédits supplémentaires pour compenser le montant des exonérations de charges sociales sur les bas salaires aux caisses de sécurité sociale. Cette dotation complémentaire illustre le succès d'un dispositif qui participe largement au mouvement de création d'emplois observé depuis plusieurs mois maintenant.

La reconduction du dispositif d'allégement des charges sociales sur les bas salaires constitue une bonne nouvelle étant donné le peu de goût dont à fait montre le Gouvernement actuel pour cette politique mise en oeuvre depuis 1993. Elle n'est toutefois pas suffisante comme l'ont illustré les multiples appels lancés pour qu'un effort complémentaire soit consenti.

Il peut être rappelé que les députés de l'opposition avaient proposé 6(*) en janvier 1998 de porter progressivement l'exonération de charges sociales de 1,3 à 1,4 fois le SMIC. Cette proposition de loi a été examinée en séance publique à l'Assemblée nationale le 30 janvier 1998. A cette occasion7(*), Mme Martine Aubry a dénoncé le coût élevé par emploi de la réduction des charges sociales, la ministre a insisté sur les effets pervers de la ristourne dégressive, considérant que" son effet était d'autant plus élevé que le salaire était bas avec le risque qu'elle ne créée une " trappe à bas salaires ". Mme Martine Aubry a demandé le rejet de la proposition de loi.

La proposition de loi ayant été rejetée par l'Assemblée nationale, M. Christian Poncelet, alors président de la commission des Finances, a pris l'initiative de déposer une proposition de loi8(*) en termes identiques au Sénat. Dans son rapport9(*) au nom de la commission des Affaires sociales, M. Alain Gournac a notamment considéré que l'abaissement des charges sociales sur les bas salaires avait des effets positifs sur l'emploi, qu'il permettait de pallier la suppression du plan textile et qu'il était complémentaire d'autres dispositifs comme la réduction du temps de travail librement négociée.

Le Sénat a adopté cette proposition de loi le 30 juin 1998, elle a, depuis, été transmise à l'Assemblée nationale.

La commission des Affaires sociales réitère son souhait qu'une réponse favorable soit apportée à cette proposition de loi qui apparaît aujourd'hui comme une chance pour l'emploi.

2. Les autres exonérations de charges sociales et l'article 81

Plusieurs dispositifs d'allégements de charges sociales coexistent autour de la " ristourne dégressive ". On peut distinguer les mesures auxquelles sont attachées des exonérations qui font l'objet d'une compensation intégrale de la part de l'Etat à la sécurité sociale des mesures dont les exonérations ne sont pas compensées.

Appartiennent à la première catégorie les dispositifs ciblés sur des publics particuliers ou des zones économiques en difficulté ainsi que plusieurs dispositifs d'insertion professionnelle  : les CIE, CRE, CAE ainsi que les contrats de qualification adultes. Les contrats de qualification et les contrats d'apprentissage, tout comme les dispositifs d'aide à la réduction du temps de travail bénéficient également de ces allégements compensés. Leurs montants sont examinés dans les sections du rapport qui leur sont plus particulièrement concernées ainsi que dans le tableau récapitulatif ci-dessous.

Les exonérations de cotisations sociales dans les zones économiques en difficulté augmentent dans le projet de budget pour 1999, c'est le cas des exonérations dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) et de redynamisation urbaine (ZRU) qui permettent une exonération de cotisations sociales à l'embauche du deuxième au cinquantième salarié, dont le montant passe de 300 millions de francs dans le projet de loi de finances 1998 à 500 millions de francs dans le projet de loi de finances 1999.

Les exonérations de cotisations sociales
dans des zones économiques en difficulté


Imputation budgétaire

Type d'exonération de cotisation sociale

LFI 1998

PLF 1999

44.77.41

Zones de revitalisation rurale (ZRR) et de redynamisation urbaine (ZRU)

350,00

500,00

44.77.42

Zones franches (hors Corse)

350,00

600,00

44.77.43

Zone franche Corse

300,00

300,00

 

Total

1.000,00

1.400,00

C'est également le cas des exonérations de cotisations sociales concernant les zones franches (hors Corse) dont la dotation passe de 350 millions de francs en 1998 à 600 millions de francs en 1999.

Les exonérations de cotisations sociales en zone franche corse sont quant à elles reconduites pour le même montant qu'en 1998, soit 300 millions de francs.

D'autres exonérations de charges sociales sont par ailleurs reconduites. Les crédits alloués aux avantages en nature dans les hôtels, cafés, restaurants, passent de 160 à 300 millions de francs tandis que les exonérations de cotisations sociales dans les DOM atteindront 1 milliard de francs en 1999 contre 705 millions de francs en 1998. Les exonérations en faveur de la presse locale se monteront à 1,2 million de francs contre 0,42 million de francs en 1998. Enfin, si les exonérations de cotisations sociales couvrant les vingt-quatre premiers mois d'activité n'existent plus pour les nouveaux créateurs ou repreneurs d'entreprises depuis le 1er janvier 1998, le dispositif est maintenu pour les dernières conventions signées. La dotation se montera à 164 millions de francs en 1999 contre 257 millions de francs en 1998 (- 36 %).

Article 81
Suppression de l'exonération de cotisations d'allocations familiales

I. A l'avant-dernier alinéa de l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale, les mots : " par les articles L. 241-6-1 et L. 241-6-2 du présent code, par l'article 7 de la loi n° 93-1313 du 20 décembre 1993 quinquennale relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle et " sont remplacés par les mots : " par l'article L. 241-6-2 du présent code, ".

II. A l'article 1062-1 du code rural, les mots " des articles L. 241-6-2 et " sont remplacés par les mots " de l'article ".

III. Au II de l'article 39 et à l'avant-dernier alinéa de l'article 39-1 de la loi n° 93-1313 du 20 décembre 1993 quinquennale relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle, les mots : " par les articles L. 241-6-1 et L. 241-6-2 du code de la sécurité sociale et par l'article 7 de la présente loi " sont remplacés par les mots : " par l'article L. 241-6-23 du code de la sécurité sociale ".

IV. Sont abrogés :

1°) Supprimé ................................................................................ ........................... ;

2°) les articles 1062-2 et 1062-3 du code rural ;

3°) l'article 7 de la loi n° 93-1313 du 20 décembre 1993 précitée.

V. Les dispositions du présent article sont applicables aux gains et rémunérations versés à compter du 1er janvier 1999.


I. Le Gouvernement a souhaité revenir sur des incohérences introduites dans la législation par la loi du 13 juin 1998

L'exposé des motifs précise que dans le cadre de la rationalisation des aides à l'emploi, cet article vise à supprimer l'exonération de cotisations d'allocations familiales subsistant dans certains cas particuliers : entreprises situées en zone de revitalisation rurale (article L. 242-6-2 du code de la sécurité sociale), régimes sociaux n'appliquant pas la réduction générale des charges sur les bas salaires (article L. 241-6-4 du code de la sécurité sociale), entreprises nouvelles exonérées d'impôt (article 7 de la loi quinquennale relative à l'emploi de 1993), salariés occasionnels ou non occasionnels des exploitants agricoles (respectivement visés aux articles L. 1062-2 et 1062-3 du code rural). Le gain net de cette mesure est estimé à 200 millions de francs en 1999.

Contrairement à ce qu'affirme l'exposé des motifs, cet article 81 a moins pour objet de " rationaliser les dispositifs des aides à l'emploi " que de rattraper des oublis et des erreurs dans la coordination et la modification des textes relatifs aux allégements de charges sur les bas salaires.

L'article 115 de la loi de finances pour 1998 a pérennisé la fusion de la réduction de charges sociales sur les bas salaires et de l'exonération de cotisations familiales sous la forme de la réduction unique dégressive introduite à titre temporaire par l'article 113 de la loi de finances pour 1996 (1er octobre 1996 au 31 décembre 1997), l'article 115 précité abaissant par ailleurs le plafond de 1,33 à 1,3 Smic. Mais la loi de finances pour 1998 a omis de coordonner son dispositif juridique avec le texte de la loi de Robien du 11 juin 1996 qui prévoyait après le 1er janvier 1998, le cumul de la réduction bas salaires, de l'abattement temps partiel, des exonérations de cotisations familiales et de l'allégement ARTT/loi de Robien.

La loi d'orientation et d'incitation à la réduction du temps de travail du 13 juin 1998 a abrogé la loi de Robien tout en conservant ses effets pour les entreprises qui en bénéficiaient à la date d'entrée en vigueur de la loi. Par souci de cohérence, la loi a supprimé également la référence à la loi de Robien (articles 39 et 39-1 de la loi quinquennale " emploi " du 20 décembre 1993) dans les dispositions relatives au cumul avec la réduction bas salaires figurant à l'avant-dernier alinéa de l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale. Toutefois, pour opérer cette suppression, la loi s'est référée à une rédaction erronée de l'avant-dernier alinéa, ne tenant pas compte de l'intervention de la loi de finances pour 1998 postérieurement à la loi de Robien.

La portée de cette modification apportée par la loi du 13 juin 1998 est ambiguë : soit elle introduit le cumul de la réduction bas salaires avec l'exonération de cotisations d'allocations familiales -et elle seule- et dans ce cas elle contient une erreur matérielle dans la référence faite à l'article 7 de la loi quinquennale de 1993, soit elle introduit le cumul de la réduction bas salaires avec l'ensemble des exonérations de cotisations d'allocations familiales, puisque la rédaction de l'avant-dernier alinéa où est mentionné ledit article 7 est celle mentionnant les articles L. 241-6-1 et L. 241-6-2 ; dans cette hypothèse, la loi du 13 juin 1998 contient également une erreur matérielle, puisque les références à ces articles ont été supprimées par la loi de finances pour 1998.

Dans l'incertitude sur la nature exacte du texte remis en vigueur par la loi du 13 juin 1998, le Gouvernement a souhaité supprimer toute référence à toute exonération de cotisations d'allocations familiales en matière de cumul avec la réduction bas salaires. Cette disposition devrait être complétée par un article de DMOS supprimant le cumul de l'exonération de cotisations d'allocations familiales avec la réduction bas salaires pour la période comprise entre l'entrée en vigueur de la loi du 13 juin 1998 et le 31 décembre 1998.

II. L'Assemblée nationale en amendant l'article 81 a accentué la confusion

L'Assemblée nationale paraît s'être méprise sur la portée du texte du Gouvernement, le rétablissement de la mention de l'article 241-6-2 du code de la sécurité sociale ayant été motivé par le souci non d'introduire un cumul injustifié, mais de rétablir l'existence même des exonérations de cotisations d'allocations familiales dans les zones de revitalisation rurales. La ministre avait d'ailleurs pris la précaution, lors du débat en séance publique à l'Assemblée nationale, de donner un avis favorable aux amendements de la Commission en souhaitant que soit vérifié, d'ici la seconde lecture, qu'il n'y a pas cumul entre ces abattements et la ristourne dégressive.

III. La position de votre commission des Affaires sociales

Votre commission constate que l'article 81 a pour objet de supprimer des incohérences introduites dans la législation par le 10ème alinéa de l'article 3 de la loi du 13 juin 1998. Elle observe que l'Assemblée nationale a accru la confusion en rétablissant le cumul de l'exonération de cotisations d'allocations familiales avec la ristourne dégressive que souhaitait supprimer le Gouvernement. Votre commission remarque que la rédaction de l'article 81 est empreinte d'une erreur matérielle, puisqu'elle supprime, dans son premier alinéa, la référence aux articles L. 241-6-1 et L. 241-6-2 du code de la sécurité sociale dans la rédaction de l'article L. 241-13, alors que ces articles ne sont pas visés par le texte aujourd'hui en vigueur. Le Gouvernement aurait dû seulement supprimer la référence à l'article 7 de la loi quinquennale n° 93-1313 du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle.

Votre commission rappelle son attachement à la poursuite de l'allégement des charges sur les bas salaires. Elle constate que le maintien du droit en vigueur, aussi imparfait soit-il, constitue un progrès en termes d'abaissement du coût du travail. Elle considère qu'il appartiendra au Gouvernement de présenter un nouveau texte juridiquement applicable correspondant à ses intentions et assorti d'un objet adéquat.

C'est pourquoi votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Exonérations de cotisations prises en charge par l'Etat,
compensées au régime général


Montants en MF

1993

1994

1995

1996

1997

Prév.1998

PLF1999

1. Allégement charges sur bas salaires

4.019

10.566

17.646

37.782

47.340

42.128

43.000

Réduction bas salaires

0

0

3.531

24.047

46.744

41.552

43.000

Exonération AF 100 %

3.296

8.619

12.014

11.886

529

576

0

Exonération AF 50 %

723

1.947

2.101

1.849

67

 
 

2. Contrats secteur marchand

2.227

3.417

4.757

6.793

7.699

7.734

6.926

CIE

0

0

256

4.110

6.440

6.821

6.002

CRE

2.227

3.417

4.473

2.356

1.033

676

412

CAE-DOM

0

0

28

327

226

237

263

Contrats qualification adultes

-

-

-

-

-

-

249

3. Mesures en faveur des jeunes

6.512

5.418

4.904

5.128

5.196

6.803

7.226

Contrats apprentissage

2.186

2.210

2.504

3.065

3.351

4.740

4.588

Contrats qualification

2.713

2.308

2.269

2.063

1.845

2.063

2.608

Exo-jeunes + CERMI

1.613

900

131

0

0

-0

0

TRACE

-

-

-

-

-

-

31

4. Exonérations zonées

0

0

655

791

1.295

2.424

2.400

ZRR, ZRU, ZFU, Zone franche Corse

0

0

0

0

666

1.386

1.400

Secteur de production dans les DOM

0

0

655

791

629

1.038

1.000

5. Réduction du temps de travail

0

0

0

0

1.275

3.640

6.553

De Robien et nouveau dispositif Aubry

 
 
 
 
 

-

 

6. Autres

0

0

0

0

0

160

638

HCR

-

-

-

-

-

160

300

Entreprises d'insertion et intérim d'insertion

-

-

-

-

-

-

338

Total

12.758

19.401

27.962

50.494

62.805

62.889

66.743

Les exonérations non compensées caractérisent notamment les CES, les CEC, l'abattement sur le temps partiel et les emplois familiaux.

Les exonérations non compensées


Montants en MF

1993

1994

1995

1996

1997

Prév.
1998

Prév.
1999

CES

3.546

4.420

4.785

4.462

3.807

3.700

3.800

CEC

0

83

371

821

1.344

1.800

1.900

Exo 1er salarié + 2ème et 3ème

2.512

2.830

3.141

3.006

2.710

3.200

3.300

Abattement temps partiel

760

1.574

1.714

2.020

2.563

2.800

2.900

Emplois familiaux

nd

3.400

4.100

4.400

5.300

5.200

5.200

Dont particuliers âgés ou invalides

nd

nd

1.940

2.362

2.596

2.600

 

Contrat d'orientation

12

24

15

10

11

100

100

Autres

4

0

8

30

70

 
 

Total

6.834

12.331

14.134

14.749

15.805

16.800

17.200

B. VERS UNE RÉFORME DES COTISATIONS PATRONALES ?

1. La politique d'allégement des charges fait maintenant l'objet d'un large consensus

Une majorité d'acteurs du monde économique et politique est maintenant acquise à l'idée que le coût du travail des salariés les moins qualifiés constitue un obstacle au développement de l'emploi.

Comme le précise le Gouvernement dans le rapport10(*) économique, social et financier rattaché au projet de loi de finances pour 1999 : " favorisé par la baisse du coût du travail des salariés les moins qualifiés et par le développement du temps partiel, le contenu en emplois de la croissance s'est progressivement enrichi : le seuil à partir duquel l'économie crée des emplois dans le secteur privé est aujourd'hui proche de 1,5 % alors qu'il était supérieur à 2 % dans les années 80. Cet enrichissement de la croissance en emplois doit rester une priorité ".

La ristourne dégressive qui permet de réduire de 12,6 % le coût du travail au niveau du SMIC a permis des créations d'emplois sans que soit menacée la rémunération nette des salariés. En d'autres termes, on peut affirmer que la politique d'allégement des charges sociales constitue une alternative à une remise en question du SMIC.

Un tel dispositif était devenu indispensable compte tenu des écarts constatés dans les niveaux relatifs des coûts salariaux horaires entre les différents pays européens.

A cet égard, votre commission rappelle tout l'intérêt que pourrait avoir une réflexion sur un salaire minimum européen. Il conviendrait simplement de le fixer à un niveau tel qu'il ne constitue pas un obstacle à l'entrée sur le marché du travail pour les travailleurs les plus fragilisés.

Niveaux relatifs des coûts salariaux horaires
(Base 100 pour la France)

 

1980

1985

1990

1992

1996

1997

France

100

100

100

100

100

100

EU

92

142

81

78

76

88

Japon

63

85

79

89

101

103

Allemagne

118

111

118

111

129

126

Italie

77

90

97

97

77

80

Royaume-Uni

71

72

70

69

62

75

Belgique

 
 
 
 

111

108

Pays-Bas

120

106

102

101

99

97

Source : Rexecode

Les allégements de charges sociales, pour être pleinement efficaces, doivent être stables et pérennes. Ils doivent par ailleurs être progressifs et différenciés selon les niveaux de qualification.

Poids des charges sociales (patronales et salariales) et de l'ensemble des prélèvements fiscaux et sociaux, selon le niveau de salaire, en %, en 1993

 

Ensemble des cotisations sociales

Ensemble des prélèvements fiscaux et sociaux

 

Salaire minimum

Salaire moyen ouvrier

3 x salaire moyen ouvrier

Salaire minimum

Salaire moyen ouvrier

3 x salaire moyen ouvrier

France

40,5

42,9

43,4

42,3

48,9

56,5

Italie

36,8

36,8

32,3

44,9

48,4

53,0

Belgique

34,6

34,6

34,6

45,2

54,4

64,7

Allemagne

32,3

32,3

15,4

39,1

47,6

47,0

Pays-Bas

23,2

23,2

15,0

42,8

48,3

53,3

Royaume-Uni

11,1

16,3

12,5

18,1

32,6

40,0

Source : Centraalplan Bureau néerlandais

Ces considérations ont amené le Gouvernement actuel, comme ses prédécesseurs, à envisager une réforme des cotisations patronales.

2. Une réforme des cotisations patronales qui reste à définir

Comme le soulignait notre collègue Alain Gournac dans son rapport11(*) sur la proposition de loi n° 372 tendant à alléger les charges sur les bas salaires :  " l'allégement des charges sur les bas salaires doit être considéré comme un dispositif d'urgence, il ne se substitue pas à une réflexion sur les moyens d'une réforme des cotisations patronales ".

Un rapport a été établi au printemps 1997 par M. Jean-François Chadelat préconisant la prise en compte de la valeur ajoutée dans le calcul des cotisations patronales. Les réactions ont été vives de la part des chefs d'entreprises qui ont souligné qu'une telle modification reviendrait à pénaliser les entreprises les plus exposées à la concurrence internationale et les plus innovantes.

Avantages, inconvénients et difficultés d'une cotisation assise sur la valeur ajoutée

Avantages

- progression identique au PIB marchand, par définition

(PIB marchand = somme des valeurs ajoutées)

- ralentissement de la substitution du capital au travail

Inconvénients

- défavorable à l'investissement

- défavorable à l'esprit d'entreprise

- risques de délocalisation (rapport La Martinière, p.46-47)

Difficultés

- définition de la valeur ajoutée

- organisme de recouvrement (URSSAF ou administration fiscale)

- déclarations particulières

- possibilités de manipulation avantageuse des déclarations

- inadaptation de la nouvelle assiette aux administrations publiques, aux associations,

aux emplois familiaux, aux entreprises agricoles et aux entreprises ayant une valeur

ajoutée inférieure à 3 millions de francs

Afin de faire progresser le débat, le Premier ministre a souhaité disposer de nouveaux éléments et a demandé un autre rapport à M. Edmond Malinvaud.

Celui-ci a conclu que les réformes de la fiscalité et de la parafiscalité qui concerneraient indistinctement toutes les qualifications auraient beaucoup moins d'effet sur le coût réel du travail que leurs impacts directs conduisaient à le faire penser. Il a estimé que tout mode de financement avait finalement pour effet de faire payer par le travail le coût de la protection sociale. Il a considéré que le choix d'une assiette assise sur la valeur ajoutée constituerait un " pari risqué " qui pourrait se traduire par une moindre prise de risque pour les entreprises innovatrices, ceci pour un gain assez faible en termes d'emplois.

M. Edmond Malinvaud a fait part de sa préférence pour une baisse des cotisations patronales portant sur les seuls bas salaires et pouvant s'appliquer aux salaires jusqu'à deux fois le SMIC (à comparer avec le seuil de 1,30 dans le cadre de la ristourne dégressive actuelle).

Les conclusions du rapport Malinvaud ont mis le gouvernement dans l'embarras. Le programme du parti socialiste pour les élections législatives ne promettait-il pas une " modification progressive de l'assiette d'une partie des cotisations patronales les faisant reposer sur l'ensemble de la richesse produite par les entreprises et non sur le seul travail " 12(*)?

Une partie de la majorité reste d'ailleurs acquise13(*) à une telle réforme alors qu'il est maintenant démontré qu'elle pourrait avoir des conséquences dommageables sur la croissance et donc sur l'emploi.

Mme Martine Aubry, ministre de l'Emploi avait déclaré14(*) au printemps souhaiter une réforme dès l'automne à l'occasion de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Les incertitudes sur le contenu de la réforme ont amené le Premier ministre à arbitrer en faveur d'une baisse de la part salariale de la taxe professionnelle.

Il reste que les partenaires sociaux ont été consultés sur un projet de réforme prévoyant un abattement dégressif sur les salaires jusqu'à 15.000 à 16.000 francs, l'allégement étant particulièrement significatif jusqu'à 1,8 fois le SMIC. Cette mesure serait financée par les 43 milliards de francs de la ristourne dégressive, par un surcroît de cotisations sur les salaires supérieurs à 15 ou 16000 francs et par d'autres recettes encore à déterminer.

La perspective d'une augmentation des prélèvements sur les revenus des cadres moyens et supérieurs a de quoi faire réfléchir. Des économies sur les budgets de l'Etat et de la sécurité sociale ne pourraient-elles pas pourvoir au financement d'une telle réforme ? Faut-il rappeler que le travail qualifié est de plus en plus mobile dans un espace européen unifié et qu'il est adverse à des augmentations des prélèvements obligatoires ?

Le report de la réforme des cotisations patronales illustre parfaitement l'état d'inaboutissement de la réflexion sur le sujet malgré le nombre considérable de rapports publiés sur la question.

La réforme des cotisations patronales : une longue série de rapports

1974 Rapport de Léon Boutbien, (Conseil économique et social)

1975 Rapport de la commission Granger (ministère du travail)

1976 Rapport du comité des revenus et des transferts du VIIème Plan

1978 Rapport Ripert (Commissariat Général du Plan)

1981 Rapport Maillet (Direction de la Sécurité sociale)

1982 Rapport de Castries (Inspection générale des finances)

1982 Rapport Peskine (ministère de la solidarité nationale)

1983 Rapport Bazy-Malaury et Buisson de Courson

1994 Rapport Foucault (Commissariat général du Plan)

1996 Rapport du groupe de travail sur la réforme des

prélèvements obligatoires (rapport La Martinière)

1997 Rapport de M. Jean-François Chadelat

1998 Rapport de M. Edmond Malinvaud

Par ailleurs, il est à noter, comme le souligne M. Charles Descours dans son rapport15(*) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 que le rapport Malinvaud n'aborde qu'accessoirement le problème du financement de la protection sociale. Or, il est aujourd'hui acquis qu'il ne peut y avoir de réforme des modalités de financement de la sécurité sociale sans une réflexion conjointe sur les prélèvements sur les ménages et les entreprises, d'une part, et sur la cohérence et la pérennité des sources de financement de la sécurité sociale, d'autre part.

III. LE PLAN EMPLOIS-JEUNES APPARAÎT COMME UN EXPÉDIENT FACE AU DÉFI DU CHÔMAGE DES JEUNES

Un peu plus d'un an après le vote de la loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes, vos rapporteurs ont souhaité procéder, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances, à un examen approfondi de la mise en oeuvre de ce dispositif.

A. LE DISPOSITIF EMPLOIS-JEUNES A PERDU EN VISIBILITÉ CE QU'IL A GAGNÉ EN GÉNÉRALITÉ

1. Un dispositif dévoyé par rapport à ses objectifs premiers

a) La logique originelle du projet de loi

L'exposé des motifs du projet de loi16(*) assignait deux objectifs au dispositif : " répondre à des besoins émergents ou non satisfaits par la création d'activités d'utilité sociale, culturelle, sportive, d'environnement, de proximité " et " créer 350.000 emplois permettant aux jeunes de rentrer durablement dans la vie active en faisant d'eux de véritables agents du développement économique ".

L'aide devait s'inscrire " dans une logique de financement forfaitaire d'activités et non de contrats d'emplois aidés ou de dispositifs d'insertion de publics " ; elle devait reposer " sur une logique nouvelle d'appels à projets appuyés par des aides à l'ingénierie ". Le programme était censé miser " sur la responsabilité d'acteurs locaux, collectivités locales, associations, établissements publics, pour faire émerger des projets par bassin d'emplois, la responsabilité des jeunes qui auront les droits et devoirs de tout salarié, la responsabilité des employeurs qui les recrutent et permettent leur professionnalisation ".

Le projet de loi, tel qu'il avait été déposé à l'Assemblée nationale, ne prévoyait pas la possibilité d'emplois-jeunes à l'Education nationale, l'exposé des motifs précisait explicitement que les services de l'Etat comme les entreprises du secteur privé concurrentiel ne pouvaient y prétendre. La seule exception était constituée par les adjoints de sécurité dont le principe était posé par l'article 2 du projet de loi.

b) La conformation insolite du dispositif voté

Le champ d'application du dispositif a évolué formellement lors de l'examen du texte à l'Assemblée nationale puisque les activités éducatives ont été expressément mentionnées. Par ailleurs, il a été considéré que les collèges et lycées ayant la qualité d'établissement public ne constituaient pas des " services de l'Etat ". On observe que la pirouette, d'ordre juridique, avait surtout pour objet de couvrir le changement d'orientation du dispositif.

L'extension du plan emploi-jeunes à l'Administration a perturbé la logique du dispositif. Par ailleurs, les entreprises publiques ont été " sollicitées " pour accueillir des emplois-jeunes, ceci en contradiction avec l'esprit du texte qui proscrivait l'extension du plan au secteur concurrentiel.

Dans ces conditions, on peut considérer qu'il existe aujourd'hui, derrière une même appellation générique et médiatique, plusieurs dispositifs emplois-jeunes :

1) le premier dispositif, le plus proche du projet originel, concerne les activités émergentes qui ont vocation à être pérennisées et " solvabilisées ". Les associations sont en pointe sur ce créneau, la RATP et les organismes HLM mènent, avec une réussite inégale, des expériences en ce sens. Ces emplois, auxquels devait s'identifier le plan emplois-jeunes, sont marginaux dans le total des emplois créés ; ils apparaissent de plus en plus comme des faire-valoir. Seule cette catégorie d'emplois-jeunes peut participer au développement économique tel qu'il était évoqué dans l'exposé des motifs du projet de loi.

2) le second dispositif est constitué par les emplois-jeunes qui occupent des emplois déjà existants ou viennent renforcer les effectifs. Le plan prend alors la forme d'un programme d'emplois aidés. C'est largement le cas des emplois-jeunes créés à l'Education nationale, à la SNCF, à la Poste ou pour partie dans le secteur sanitaire et social. Dans ce cas, l'objectif premier consiste pour le Gouvernement à faire baisser le taux de chômage des jeunes en subventionnant des emplois ; l'employeur, quant à lui, tire bénéfice de l'effet d'aubaine que peut constituer une subvention égale à 80 % du SMIC. Lorsque l'employeur est l'Etat, le dispositif prend la forme d'une " sous-fonction publique ".

3) la troisième forme que peut revêtir le plan emplois-jeunes est celle d'un dispositif d'insertion de publics spécifiques. C'est le cas pour le quota d'adjoints de sécurité attribué aux " jeunes de banlieue ". C'est aussi le cas pour certains jeunes peu diplômés recrutés par la RATP ou la SNCF. L'entreprise accepte de prendre le risque d'un échec étant donné la prime qui lui est proposée. Cette catégorie d'emplois-jeunes s'inscrit dans la logique des politiques de la ville de " discrimination positive ".

4) enfin, le dispositif peut prendre la forme d'une voie d'entrée dans l'administration par la petite porte. C'est le cas des adjoints de sécurité qui devraient bénéficier de places dans le cadre des concours internes de gardiens de la paix.

Ces premières conclusions confirment assez largement les craintes exprimées par la commission des Affaires sociales lors de la discussion du texte : le plan emplois-jeunes ne constitue pas une politique mais une boîte à outils pour faire baisser le taux de chômage des jeunes sans aucune vision globale de long terme, à la différence d'autres dispositifs comme l'apprentissage et l'alternance dont il freine par ailleurs le développement.

2. La commission des Affaires sociales avait fait part de ses réserves sur la démarche suivie par le Gouvernement lors de l'examen du texte par le Parlement

Lors de l'examen du texte au Parlement, la commission des Affaires sociales avait formulé17(*) un certain nombre d'observations et de propositions afin d'améliorer le dispositif en préparation.

a) La commission des Affaires sociales s'était interrogée sur la logique et la cohérence du dispositif

La commission des Affaires sociales s'était interrogée sur la nécessité d'encourager le développement d'activités dans le secteur non marchand. Elle avait observé que de formidables gisements d'emplois existaient dans le secteur marchand mais ne pouvaient être exploités du fait des dysfonctionnements du marché du travail et du coût trop élevé du travail peu qualifié.

La commission avait estimé que nombre des emplois-jeunes prévus relevaient soit du secteur privé (traitement des déchets, entretien, gestion locative...), soit du secteur public (Education, Police, Justice...) et qu'il n'était pas souhaitable de mélanger les statuts et les financements. Elle s'était inquiétée du risque de développement d'une " sous-fonction publique " à l'Education nationale et dans la Police. La commission avait également pointé les risques de concurrence déloyale et les menaces planant sur les finances des collectivités locales.

b) La commission des Affaires sociales avait souhaité que soient développées la formation professionnelle et les activités marchandes

Au titre des propositions, la commission des Affaires sociales avait fait part de sa préférence pour la poursuite du développement des filières de formation professionnalisées notamment à travers l'apprentissage dans le secteur public. Elle avait souhaité que les aides puissent concerner également l'encadrement des emplois-jeunes. Elle s'était prononcée en faveur d'une migration anticipée des activités devenues rentables vers le secteur privé. La commission avait demandé que les emplois relevant de l'Education nationale et du ministère de la Justice prennent la forme de contrats de droit public.

B. LE GOUVERNEMENT A RÉDUIT SES AMBITIONS EN MÊME TEMPS QU'IL RÉDUISAIT L'ÉTENDUE DE SON PROGRAMME

1. La recherche du succès quantitatif

Le programme " nouveaux services - nouveaux emplois " constitue, dans le cadre du projet de loi de finances pour 1999, la deuxième priorité du Gouvernement en termes de politique de l'emploi avec la réduction du temps de travail. Un an après le vote de la loi, l'examen du premier bilan appelle des commentaires contrastés.

A la fin du mois de novembre, 151.926 emplois avaient été créés et 109.014 jeunes avaient été embauchés. Alors que les embauches de 1997 et début 1998 étaient toutes concentrées dans l'Education nationale et la Police nationale, les associations, les collectivités locales et les établissements publics ont, depuis, pris le relais.

Sur le plan quantitatif, le dispositif constitue donc indubitablement un succès, doit-on d'ailleurs s'en étonner compte tenu du fort taux de chômage des jeunes existant dans notre pays ? Ces emplois payés au SMIC ont constitué une véritable aubaine pour des jeunes en panne d'emploi. Par ailleurs, nombre d'entre eux sont apparus, à juste titre, comme une voie d'entrée par la petite porte dans la fonction publique.

Si ce n'était le coût budgétaire qui se monte au total18(*) à environ 17 milliards de francs pour 250.000 emplois fin 1999, compte tenu de la dotation budgétaire de 13,875 milliards (chapitre 44-01, article 10) et des reports de crédits de 1998, on pourrait se satisfaire de ce dispositif d'emplois publics d'urgence.

Le jugement est cependant nécessairement plus prudent lorsque l'on rentre dans le détail des emplois créés et plus encore lorsque l'on envisage leur pérennisation.

Les auditions auxquelles les rapporteurs ont procédé ont confirmé que, dans bien des cas, les représentants du Gouvernement avaient été assez peu regardants sur l'utilité des emplois ou même sur leur caractère nouveau ou encore émergent.

2. Le Gouvernement a choisi la facilité en privilégiant l'emploi public

" Aujourd'hui, l'Etat dépense des sommes considérables pour favoriser l'emploi des jeunes, qui ne font qu'entretenir le cercle vicieux de la précarité. En simplifiant drastiquement ces aides, sans augmenter les dépenses publiques, notre objectif est de créer 700.000 vrais emplois pour les jeunes, pour moitié dans le secteur public, pour moitié dans le secteur privé "19(*).

La promesse électorale du parti socialiste, lors de la campagne pour les élections législatives du printemps 1997, a été reprise par le Premier ministre dans sa déclaration20(*) de politique générale du 19 juin 1997 : " l'emploi doit surtout bénéficier aux jeunes. Le programme connu sous le nom de " 700.000 jeunes " répond à cette priorité absolue. Tous les acteurs publics et privés, sous l'impulsion et avec l'aide de l'Etat, seront mobilisés pour que les engagements pris soient tenus ".

Dix-huit mois après l'entrée en fonction du Gouvernement, force est de constater que l'engagement n'a pas encore été tenu, les aides n'ont pas été simplifiées, la dépense publique continue à augmenter et les 700.000 emplois ont fondu de moitié.

Par ailleurs, il convient de distinguer au travers de l'objectif des 350.000 emplois dans le secteur public et parapublic les emplois créés des postes pourvus. Seulement 109.014 postes avaient été pourvus à la mi-novembre pour un objectif de 150.000 à la fin de l'année. Entre les 109.014 postes occupés et la promesse de 700.000 emplois, l'écart est grand et vos rapporteurs ne peuvent que constater l'échec relatif du projet initial qui excluait tout développement des emplois-jeunes dans l'Administration et donc à l'Education nationale. La démarche qualitative de micro-projets de créations d'emplois émergents dans le secteur non marchand a cédé le pas devant une approche qui rappelle à certains égards la politique des ateliers nationaux, ce qui est pour le moins regrettable et surtout dommageable pour les intéressés.

De plus, il apparaît que la recherche d'objectifs strictement quantitatifs montre aujourd'hui ses limites. Comme le précise M. Jean-Claude Boulard dans son rapport pour avis21(*) : " quel que soit le mode de comptabilisation retenu, il apparaît que l'objectif de 700.000 emplois-jeunes à terme (d'ici l'an 2000), prévoyant le recrutement par le secteur privé de 350.000 jeunes, risque de ne pas être atteint ".

Or, comme le déclarait encore récemment M. Jean Glavany22(*) : " le plan emplois-jeunes défendu pendant la campagne législative de 1997 ne se limitait pas aux 350.000 emplois dans le secteur public ou parapublic, mais à 700.000 emplois, avec un volet privé. Il ne faut pas oublier ce volet en cours de route, sinon ce programme serait un peu hémiplégique. Nous aurons beau créer tous les emplois publics imaginables, si nous n'associons pas les entreprises à ce projet, nous ne résoudrons pas le problème de manière durable " .

Vos rapporteurs s'associent à cette judicieuse remarque ; toute la question est effectivement de savoir si le Gouvernement souhaite résoudre durablement le défi du chômage des jeunes en créant des emplois pérennes ou si le plan emplois-jeunes doit être considéré pour ce qu'il semble être, un expédient, c'est-à-dire une mesure qui tire d'embarras pour le moment, mais laisse subsister la difficulté.

Dans ce dernier cas, il serait effectivement en train de réussir puisque ce sont des dizaines de milliers de jeunes qui grâce à lui sortent des statistiques du chômage ou des premiers cycles encombrés de l'université. Faut-il cependant se satisfaire de cette fonction d'escamotage statistique ? Votre commission invite le Gouvernement à approfondir sa démarche et à s'intéresser dès maintenant à la pérennisation de ces activités au terme des contrats.

L'idée d'une allocation de formation insertion avait été avancée en liaison avec les formations en alternance. Pour l'instant, le Gouvernement a décidé -temporairement on l'espère- de renoncer à ce projet puisqu'il a décidé de réduire les primes pour les contrats de qualification et d'apprentissage lorsqu'ils concernent des publics qualifiés.

Votre commission déplore l'abandon du développement des emplois-jeunes dans le secteur marchand, alors qu'il est le lieu naturel de leur pérennisation et de leur solvabilité.

C. LES EMPLOIS-JEUNES DANS LES ENTREPRISES PUBLIQUES, LES COLLECTIVITÉS LOCALES ET LES ASSOCIATIONS SE DÉVELOPPENT LENTEMENT

1. Les entreprises publiques ont essayé de tirer parti d'emplois-jeunes qui leur ont été imposés

Les entreprises publiques ont été fermement invitées à accueillir des emplois-jeunes. On ne peut parler d'une démarche volontaire de leur part. Néanmoins, ces entreprises ont essayé de répondre à la " commande " du Gouvernement avec sérieux et imagination. On peut toutefois regretter que, dans certains cas, les emplois-jeunes se soient substitués aux apprentis.

a) Les emplois-jeunes à la SNCF

L'entreprise ferroviaire a saisi l'opportunité de l'aide de l'Etat pour renforcer la présence en personnels dans les gares. 800 jeunes ont déjà été recrutés, dont 420 en Ile-de-France pour un objectif de 1.400.

Il s'agit, pour elle, d'un pur effet d'aubaine puisque les missions confiées à ces salariés ne sont ni " nouvelles " ni " émergentes ", elles se répartissent en trois catégories : une mission de présence et de sécurisation (le terme d'agent d'ambiance est parfois utilisé), une mission d'aide, d'orientation et d'information, et une mission d'amélioration de l'environnement.

Les premières remontées du terrain semblent montrer que l'intégration dans l'entreprise se déroule bien. L'encadrement est assuré par du personnel du cadre permanent. Le nombre des démissions ou licenciements enregistré à ce jour est très faible, une douzaine. Les jeunes manifestent dans l'ensemble une volonté d'intégrer définitivement l'entreprise.

L'aide publique a été l'occasion pour la SNCF de tester à coût partagé des salariés avant qu'ils n'intègrent le statut de l'établissement public ; cela s'est traduit par le recrutement de jeunes moins diplômés qu'à l'accoutumée (65 % n'ont pas le baccalauréat).

Le recrutement de jeunes ayant un niveau de connaissances générales plus faible que celui requis pour l'intégration au cadre permanent a déjà conduit certains d'entre eux à débuter une formation. Ce besoin spécifique de formation a généralement été détecté lors des examens psychotechniques.

L'engagement de la SNCF pour essayer d'ouvrir le recrutement à des jeunes peu diplômés doit être souligné, ceci d'autant plus qu'il s'accompagne d'un effort d'encadrement et de formation que l'on ne retrouve pas toujours de la part des autres employeurs d'emplois-jeunes.

Emplois-jeunes à la SNCF (Ile-de-France)
par catégories de diplôme
(420 embauchés)

b) Les emplois-jeunes à la RATP

La RATP a adopté une attitude différente de la SNCF puisqu'elle n'a pas souhaité être un employeur direct d'emplois-jeunes. Elle a préféré inscrire sa démarche sur une base partenariale et territoriale en lien avec la politique de la ville. Pour ce faire, elle a favorisé la création d'associations ayant pour but de favoriser des " chaînes de coopération " définies comme " une fédération et une collégialité d'acteurs opérationnels oeuvrant dans le cadre d'un projet commun sur un territoire donné ".

L'idée était que la multiplicité des alliances et des partenaires autour d'un projet pourrait constituer un facteur d'enrichissement du contenu des services et la garantie de pouvoir inscrire les emplois dans la durée, le professionnalisme et, à terme, la solvabilité.

L'exemple le plus abouti de cette démarche est le concept de village-services dans les grands complexes d'échanges et les lieux attractifs, comme La Défense, où le partage avec d'autres acteurs s'impose d'emblée. On y trouve trois types d'espaces : des espaces publics d'animation (café, agora...), des espaces " ville et transport " (agence des transports urbains, relais tourisme et loisirs...) et des espaces-relais de la vie économique et sociale (espace entreprise, points jeunes...).

La RATP s'est fixé un double objectif dans l'accompagnement de cette expérience : parvenir à pérenniser les activités proposées, conformément au texte du programme " Nouveaux services/nouveaux emplois " et transformer les différentes activités urbaines en véritables métiers de la ville, en déclinant des référentiels de compétence appropriés. Pour ce faire, la RATP prévoit de participer au financement de 500 emplois-jeunes fin 1998 et 1.000 en 2000, pour un budget de 25 millions de francs cette année et 75 millions de francs dans deux ans.

Ce projet assez ambitieux et novateur achoppe aujourd'hui sur le défaut de partenaires qui seul justifiait le recours à une structure associative jouant le rôle de groupement d'employeurs. Dans ces conditions, les associations qui emploient les jeunes en sont réduites à les mettre à la disposition de la RATP pour occuper des fonctions qui relèvent, à l'évidence, de leur métier (nettoyage, orientation, accompagnement, " présence "). Outre qu'il s'agit, là encore, d'un effet d'aubaine, on peut s'interroger sur la légalité de cette pratique au regard de l'article L. 125-1 du code du travail qui interdit le marchandage, c'est-à-dire la fourniture de main-d'oeuvre lorsqu'elle a pour effet de causer un préjudice au salarié qu'elle concerne. Or, il fait peu de doutes que le statut d'emploi-jeune embauché par une association est moins favorable, notamment quant à la pérennisation de l'emploi, que celui de salarié de la RATP. Par ailleurs, le lien de subordination hiérarchique des emplois-jeunes au personnel titulaire de la RATP, qui constitue un autre critère du délit de marchandage, ne peut être exclu.

Ces remarques, un peu techniques, ont pour objet d'illustrer dans quelle mesure le dispositif emplois-jeunes se situe sur bien des points en contravention avec le droit du travail qui s'applique pourtant à l'ensemble des employeurs de salariés sous contrats de droit privé.

c) Les emplois-jeunes à la Poste

Pour mettre en oeuvre le programme " Nouveaux services/nouveaux emplois ", la Poste a signé un accord-cadre avec l'Etat le 18 décembre 1997 par lequel elle s'est engagée à recruter 5.000 jeunes sur deux ans.

Les 2.300 premiers emplois-jeunes ont été affectés à l'amélioration de l'accueil. Une activité spécifique a été créée -agent de contact- dans les 1.400 grands bureaux de Poste qui reçoivent à eux seuls 46 % des flux de clientèle et 50 % du chiffre d'affaires grand public, ainsi que dans les 300 bureaux situés en zone urbaine sensible.

311 emplois ont été créés dans les 300 bureaux situés en zone urbaine sensible, emplois pour lesquels des candidatures de jeunes issus de ces quartiers étaient recherchées. Ainsi, 14 % des emplois d'agents de contact ont bénéficié principalement aux jeunes résidant dans les quartiers dits sensibles. Pour ces postes, la pratique de la langue la plus représentative était requise, ainsi que la connaissance du monde culturel et associatif de l'environnement du bureau de Poste concerné.

Les agents de contact par niveau de formation



Les agents de contact ont pour mission de participer activement à la réduction de l'attente aux guichets en vue de développer la satisfaction du public fréquentant le bureau de Poste, d'informer et d'accueillir. Cette mission se décline en quatre dominantes d'activité :

amélioration de l'attente : apprécier l'affluence et agir sur les files d'attente (préparation des opérations en amont, orientation du public vers le libre-service et/ou le personnel habilité, information sur les horaires d'affluence) et rechercher des solutions pour diminuer l'attente (participation à des réflexions, suggestions de mesures simples et immédiates) ;

conseil, médiation et assistance : améliorer la communication avec le public en difficulté (assistance linguistique, assistance pour remplir les formulaires, formalités à effectuer, explication de documents émanant de services publics, aide à la rédaction de correspondance) ; aider le public à l'utilisation des libres-services, conseiller sur les changements de domicile et sur les demandes à effectuer, informer sur le passage à l'euro (préparation, explication, remise de documents pédagogiques), éventuellement assistance à l'utilisation d'Internet suivant l'équipement du bureau ;

information : répondre aux demandes d'information des usagers sur les prestations offertes par le service public de la Poste ;

accueil : personnaliser la relation avec le public, instaurer un climat convivial au sein de la salle du public, garantir la qualité de l'environnement.

La formation des agents de contact s'articule en trois temps :

- une formation à la prise de fonction (3 jours) ;

- une formation d'immersion dispensée quotidiennement par le tuteur (au cours du premier mois) ;

- une formation de spécialisation en institut de formation composée de deux modules : un module d'approfondissement sur les produits courrier et services financiers leur apportant l'ensemble des connaissances leur permettant de renseigner les clients et de les orienter, et un module d'approfondissement sur l'euro (cette formation est dispensée environ six mois après l'entrée à la Poste).

La Poste reçoit l'aide forfaitaire de l'Etat pour chaque emploi créé ; elle s'est engagée à verser à chaque jeune une rémunération supérieure au SMIC (81.330 francs de rémunération brute annuelle en 1997, 83.313 francs en 1998).

La Poste s'est engagée à tout mettre en oeuvre pour que ces activités soient maintenues au-delà des cinq ans ; cet engagement est indépendant de la pérennisation ou non du poste occupé dans le cadre du plan emplois-jeunes.

Les difficultés rencontrées dans la mise en place des agents de contact sont de deux ordres : la liste initiale de leurs activités a dû être adaptée pour mieux prendre en compte les problèmes de files d'attente, notamment le samedi matin et les jours d'échéances sociales ; une sous-occupation de certains agents de contact a pu être constatée dans certains bureaux. Dans ce dernier cas, un enrichissement de l'activité ou un transfert du poste vers un autre bureau pourront être envisagés.

Toutefois, d'ores et déjà, il est prévu d'élargir l'activité des agents de contact à trois nouvelles tâches :

- l'information générale du public sur le passage à l'euro ;

- l'aide et l'assistance à l'utilisation des bornes Internet pour 1.000 d'entre eux ;

- la remise des instances en cas d'affluence, c'est-à-dire lorsque toutes les positions de guichets sont occupées alors que la file d'attente est importante.

Dans le cadre de la seconde vague de recrutement, un certain nombre d'activités nouvelles est envisagé.

Emplois-jeunes à La Poste
Les activités de la seconde vague de recrutement

Activités validées par le comité de pilotage

Objet

Implantation

Cibles théoriques

Agent facilitateur de la distribution

Assure l'interface entre la Poste et la clientèle des quartiers urbains, notamment dans les quartiers sensibles où la distribution n'est plus ou est mal assurée pour des raisons de détérioration des points de remise et/ou de mauvaise qualité de l'adressage, dans le but de réduire le taux de non-distribution à domicile.

Bureaux distributeurs et centres de distribution

600

Animateur philatélie-Euro

L'animateur contribue à communiquer sur l'euro, le timbre-poste et la philatélie auprès des élèves dans les établissements scolaires (valorisation de la dimension pédagogique du timbre) auprès des personnes âgées et, le cas échéant et sur demande des chefs d'établissement, auprès du public fréquentant les bureaux de poste (animation dans la salle du public).

Direction départementale

100

Agent qualité adresse

L'agent qualité adresse contribue à l'amélioration de la fiabilité de l'adresse, en liaison avec les AFD, les bureaux de Poste, les mairies et les clients.

Centre Opérationnel de l'Adresse (Libourne)

30

Agent d'accueil en CDIS/CTC

Ils contribuent à l'amélioration de l'accueil dans les CDIS et CTC.

CDIS/CTC

100

Agent qualité environnement et agent collecteur environnement

Ces agents contribuent principalement à l'organisation et à la mise en oeuvre de la collecte de matériaux nocifs (toners, rubans encreurs, piles, tubes cathodiques...) et des matériaux recyclables (papier, verre...)

Direction départementale

100

Relais d'information et d'orientation

Le RIO informe, oriente et conseille les publics sur les différents services publics partenaires. Il repère également les besoins de services aux personnes, afin que soit organisée une réponse à ces besoins (prise en charge par la Poste ou par un partenaire).

Bureaux têtes de secteur en zone rural

 

Animateur de partenariats de proximité

Recherche des solutions mettant en jeu les synergies partenariales, afin de réduire la part prise aujourd'hui directement par les postiers, sur des activités qui ne sont pas au coeur des métiers (négocier une meilleure information des CAF à leurs allocataires...) ou permettant le repérage de nouveaux produits postaux répondant mieux à une demande (produits courrier, financiers...).

Groupement ou établissement

700

Agent de liaison logistique de la vie quotidienne

Assure une intermédiation entre la population, les services publics et le secteur privé et organise la réponse à des besoins de proximité en s'appuyant sur le réseau de facteurs et de points de contact de la Poste.

Bureaux en zone rurale (BDM)

 

Chargé de développement du TES

Contribue à la mise en place du titre emploi-services

-

-

TOTAL

 
 

1.630

2. Le développement des emplois-jeunes dans les collectivités locales bute sur la question de l'indemnisation du chômage

Après une période d'attentisme et de doute, les collectivités locales se sont engagées, toutes tendances politiques confondues, dans la création d'emplois-jeunes. Les grandes villes sont à la pointe du mouvement. Les activités liées à la sécurité ont été privilégiées. Suivent les secteurs liés à la famille, la santé, la solidarité, l'environnement, la culture. Les départements participent au financement des emplois-jeunes, notamment dans le secteur sanitaire et social. Les régions interviennent essentiellement à travers la formation professionnelle de ces jeunes.

Le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) a estimé à 45.000 le nombre de jeunes qui devraient être recrutés en 1998 par les collectivités locales et les établissements publics locaux, 21.700 emplois-jeunes avaient été créés courant octobre.

La principale difficulté pour ces employeurs publics locaux consiste à ne pas mettre ces nouveaux salariés en concurrence avec les personnels titulaires de la fonction publique territoriale.

Par ailleurs, de nombreuses collectivités s'interrogent déjà sur l'avenir des jeunes à l'horizon de cinq ans, étant entendu qu'il devrait être difficile pour elles d'assurer seules le coût d'une éventuelle pérennisation. Comme tout employeur d'emplois-jeunes, les collectivités locales rencontrent des problèmes liés à la formation et à la définition du contenu des tâches.

Un risque existe que nombre d'embauches répondent plus à une demande de création d'emplois des administrés qu'à de véritables besoins de la collectivité. Dans ces conditions, la question de la pérennisation et donc de l'avenir des jeunes au terme de cinq années du contrat resterait pendante.

Certaines collectivités locales, en particulier les communes de taille petite et moyenne, ont été dissuadées de créer des emplois-jeunes par crainte de devoir assumer le paiement d'éventuelles indemnités chômage. Les collectivités locales ne peuvent adhérer au régime général de l'assurance chômage que pour l'ensemble de leurs personnels non titulaires, l'adhésion pour les seuls emplois-jeunes n'est donc pas possible. Or, un certain nombre de ces collectivités n'ont pas intérêt à une adhésion globale, la majorité des emplois de non titulaires étant gérée de la même manière que les emplois de titulaires. L'UNEDIC estime à 50 % la proportion des communes qui ont adhéré au régime d'assurance chômage.

Les partenaires sociaux ont refusé l'adhésion pour les seuls emplois-jeunes tant que n'aura pas été réglée la question des contrats emploi solidarité (CES). L'adhésion pour les seuls CES a été acceptée par les partenaires sociaux moyennant une surcotisation de 2,4 points qui s'ajoute à la cotisation de 6,18 points de droit commun. Or 50 % des CES se retrouvent au chômage à l'issue du contrat, avec des conséquences importantes sur l'équilibre des comptes. L'UNEDIC estime que la surcotisation devrait être de 14 points pour équilibrer le système.

Votre commission souhaite que l'Etat prenne ses responsabilités concernant le financement des cotisations chômage des CES afin de débloquer la situation concernant l'adhésion individuelle des emplois-jeunes des collectivités locales au régime d'assurance chômage.

3. Les associations s'engagent lentement dans le programme emplois-jeunes

a) Les emplois-jeunes dans le secteur sanitaire et social

En juin 1998, 12.000 jeunes avaient été embauchés dans le secteur associatif, dont 2.000 dans le secteur famille, santé et solidarité soit 17 %.

Dans le secteur sanitaire et social, seize URIOPSS sont partie prenante du programme et offrent aide et conseil pour une mise en place pérenne de ces nouveaux services.

Depuis une dizaine d'années, les associations ont inventé de " nouveaux services ", ceux-ci sont pour l'instant mal connus et mal diffusés sur le territoire, le programme emplois-jeunes apparaît donc comme une opportunité pour augmenter la diffusion de ces " expériences prometteuses ". Quatre axes de développement sont privilégiés : la petite enfance et l'enfance, les services aux personnes handicapées, les services aux personnes âgées et les services concernant la culture, le lien social et la solidarité.

Pour assurer le financement de ces emplois, les associations sollicitent les conseils généraux afin de compléter l'aide de l'Etat. Malgré l'existence de ces financements croisés et le dynamisme du secteur en matière de création d'emplois, on observe que la mise en place des emplois-jeunes dans le champ de la famille, de la santé et de la solidarité est lente. Elle semble entravée par plusieurs questions.

Certaines exigences du dispositif ne manquent pas en effet d'inquiéter les associations particulièrement sur trois points :

- l'invention de nouveaux métiers correspondant à de nouveaux besoins, alors que dans nombre d'établissements sanitaires et sociaux, des places autorisées pour des besoins reconnus ne sont pas habilitées, faute de financement ;

- la pérennisation de ces emplois alors que la logique annuelle des financements de ce secteur est peu compatible avec une vision à long terme ;

- l'exigence de formation, de professionnalisation comme s'il s'agissait de caler des trajectoires sur des filières existantes, alors que l'on peut penser que ces nouveaux métiers signifient des formations nouvelles à inventer. Dans ce cas une méthode de type " nouvelles qualifications " serait à privilégier, ce qui exclut que le parcours de formation soit défini a priori.

La création de " nouveaux services " se situe donc bien dans cet environnement de contrainte non seulement budgétaire mais aussi de contrainte sur le tableau des effectifs.

Dans un autre secteur qui dépend des départements, par exemple celui de l'aide à l'enfance : maisons d'enfants à caractère social, AEMO, aide sociale à l'enfance, on constate que là aussi les budgets et les tableaux d'effectifs sont étroitement contrôlés par une autorité administrative.

Néanmoins, les attitudes adoptées selon les départements sont quelquefois très contrastées.

Elles se situent sur une échelle entre la décision de n'aider aucun emploi-jeune car cela pourrait induire ultérieurement des dépenses supplémentaires et des attitudes beaucoup plus ouvertes qui consistent à utiliser les emplois-jeunes pour penser l'évolution des professions, des métiers et de la configuration des services.

Dans ce cas, lorsque des emplois-jeunes sont créés, c'est bien souvent en lien avec une réflexion sur la qualité du service rendu et la configuration des besoins en personnels à moyen terme. La gestion prévisionnelle du personnel, des emplois et des compétences est alors à l'ordre du jour.

L'espace ainsi créé par ces changements va être, dans le meilleur des cas, un espace de réflexion sur la reconfiguration du service dans une optique de meilleure qualité et de coût égal.

b) Les emplois-jeunes dans le secteur HLM

Plus de 300 organismes (2/3 Offices, 1/3 Sociétés anonymes) sont impliqués dans le programme " nouveaux emplois/nouveaux services ".

Cela représente plus de 2.000 emplois en cours de création toutes échéances confondues ; 1.200 ont été proposés aux services de l'Etat et plus de 1.000 ont fait l'objet d'une convention signée au 31 août 1998. Près de 40 % des emplois correspondent à un niveau d'étude inférieur ou égal au bac, 75 % des contrats proposés sont des CDD, 25 % des CDI.

Ces emplois concernent pour :

35 % la permanence du service (traitement des réclamations, sur-entretien de proximité et surveillance technique), deux groupes d'emplois se dégagent :

1) le renforcement des relations avec les habitants (exemple : agent de proximité et de citoyenneté),

2) le renforcement des services avec la création d'équipes mobiles (exemple : agent de sur-entretien).

55 % le service personnalisé (développer les réponses aux besoins spécifiques depuis le premier contact avec un locataire ou un accédant), deux grandes catégories d'emplois se dégagent :

1) la décentralisation de la fonction locative sur le terrain et le regroupement autour d'un acteur unique de fonctions jusqu'ici cloisonnées, de la médiation dans la gestion et les rapports locatifs (exemples : agent de gestion locative itinérant, chargé de clientèle, commercial) ;

2) la régulation de la vie sociale dans les quartiers (intégration) et la prévention des conflits et des incivilités (exemples : agent de médiation).

6 % dans l'accompagnement social (renforcer les soutiens aux populations précarisées en y incorporant des démarches préventives), deux groupes d'emplois se dégagent :

1) l'aide à intégration des ménages en difficulté (exemple : agent de vie sociale) ;

2) la prévention des difficultés économiques et sociales (exemple : agent du relais social, assistant, conseillère sociale).

2 % dans le développement économique et social (développer la participation des organismes HLM aux activités de développement local, en particulier du partenariat).

Il s'agit du groupe le plus hétérogène et celui où les niveaux de formation requis sont les plus élevés (ce qui explique leur faible importance numérique). Là encore, les organismes font preuve d'innovation et de leur volonté d'agir sur les quartiers (exemples : agent de développement urbain et social, agent développeur d'habitat très social, chargé d'enquête, coordinateur des activités associatives).

Globalement les motifs de création d'emplois-jeunes répondent majoritairement aux objectifs suivants :

1) être plus à l'écoute et aller vers les locataires : renforcement de la décentralisation pour une gestion rapprochée ;

2) répondre plus rapidement aux besoins et de façon continue en augmentant la présence sur site : création d'emplois " polyvalents ", d'équipes mobiles ;

3) mieux intégrer aussi bien dans le logement que dans le quartier : développement d'activités nouvelles de médiation, de sécurisation, de développement économique et local, d'utilisation des nouvelles technologies.

Taille des projets dans le mouvement HLM

Taille des projets

Sociétés anonymes

OPHLM

OPAC

Coopérative

Crédit immobilier

Total (lignes)

(1 - 5)

75 %

62 %

29 %

100 %

100 %

 
 

43 %

46 %

8,5 %

2 %

0,5 %

100 %

(6 - 10)

15 %

21 %

27 %

-

-

 
 

26 %

49 %

25 %

 
 

100 %

( 11 - 15)

7 %

9 %

15 %

-

-

 
 

24 %

44 %

32 %

 
 

100 %

(16 - 20)

2 %

5 %

11 %

-

-

 
 

13 %

47 %

40 %

 
 

100 %

(21 - 26)

1 %

-

7 %

-

-

 
 

20 %

 

80 %

 
 

100 %

Au-delà

-

3 %

11 %

-

-

 
 
 

40 %

60 %

 
 

100 %

Total (colonnes)

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

 

Lecture du tableau (2° ligne, 2° colonne) : 75 % des Sociétés anonymes élaborent des projets de 1 à 5 emplois-jeunes (62 % pour les OPHLM et 29 % pour les OPAC, 100 % pour les coopératives et 100 % pour les crédits immobiliers), soit 43 % des projets de 1 à 5 emplois déposés par les organismes HLM (46 % pour les OPHLM, 8,5 % pour les OPAC, 2 % pour les coopératives pour les Crédits immobiliers).

4. Les emplois-jeunes dans les DOM-TOM se développent au détriment des autres mesures en faveur de l'emploi

Pour l'année 1999, 445 millions de francs devraient être affectés au financement des emplois-jeunes permettant ainsi de créer 3.500 emplois-jeunes23(*).

Le FEDOM est en effet chargé, depuis le 1er janvier, d'assurer le financement des emplois-jeunes créés par les collectivités locales, leurs établissements et les associations dans le cadre de la loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes.

L'expérience de l'année en cours montre que, sur le plan quantitatif, les emplois-jeunes sont un succès. Ce succès n'est d'ailleurs pas une surprise puisque le développement des emplois-jeunes permettait d'apporter une réponse rapide aux carences du marché du travail des DOM : une très faible création d'emplois dans le secteur privé et un taux de chômage des jeunes aux environs de 50 %.

La loi de finances initiale pour 1998 réservait 300 millions de francs, permettant de financer 5.000 emplois-jeunes. 2.834 emplois-jeunes avaient été effectivement créés au 31 juillet 1998 et la montée en charge du dispositif devrait se poursuivre au cours du second semestre pour atteindre un effectif total d'environ 4.000 postes créés à la fin de l'année.

Votre commission observe cependant que le développement des emplois-jeunes est freiné dans le contexte particulier des DOM. La faible implantation des entreprises publiques limite sensiblement le champ des employeurs potentiels, tandis que la fragilité de la situation financière des collectivités locales et des associations rend délicat le financement des 20 % de la rémunération des emplois-jeunes qui restent à la charge des employeurs. Dans ces conditions, votre commission s'inquiète des perspectives de pérennisation de ces emplois au bout de cinq ans quand les employeurs devront supporter 100 % de la charge financière.

A ces emplois-jeunes, s'ajoutent les quelque 2.600 aides-éducateurs et adjoints de sécurité pris en charge par le ministère de l'éducation nationale et le ministère de l'intérieur.

Le tableau suivant présente le bilan des emplois-jeunes au 31 juillet 1998.

Emplois-jeunes dans les DOM et à Saint-Pierre-et-Miquelon : bilan

 

FEDOM

Education nationale

Intérieur

Total

 

Emplois créés au 28 juillet 1998

Embauches non encore effectuées

Total emplois prévus par convention

Postes aides-éducateurs créés

Postes adjoints sécurité créés

général

Guadeloupe

128

40

168

497

23

688

Guyane

70

70

140

424

10

574

Martinique

251

452

703

598

18

1.319

Réunion

1.224

590

1.814

1.008

38

2.860

St-Pierre-et-Miquelon

7

2

9

-

-

9

Total

1.680

1.154

2.834

2.527

89

5.450

Source : Secrétariat d'Etat à l'outre-mer.

D. LES EMPLOIS-JEUNES DANS L'ADMINISTRATION SONT LOURDS D'INCERTITUDES POUR L'AVENIR

1. Les aides-éducateurs à l'Education nationale s'inquiètent pour leur avenir

Les aides-éducateurs à l'Education nationale constituent le gros des troupes d'emplois-jeunes puisque 40.000 d'entre eux ont déjà rejoint les écoles élémentaires, les collèges et certains lycées.

Le financement des aides-éducateurs

En termes budgétaires, le paiement des salaires des 60.000 aides-éducateurs prévus en 1999 devrait être assuré par des virements en cours d'année du ministère de l'Emploi pour la partie correspondant aux 80 % du SMIC à partir du chapitre de répartition 44-01. Le chapitre d'accueil dans la nomenclature du budget de l'Education nationale est le chapitre 36-71.

Les 20 % restant à la charge du ministère de l'Education nationale devraient représenter une dépense de 1.040 millions en 1999, ils sont consignés au chapitre 36-71 pour l'enseignement public, au chapitre 43-02 pour l'enseignement privé sous contrat et au chapitre 36-11 pour l'enseignement supérieur.

Ils devraient être financés par une diminution de 621 millions de francs des crédits alloués au régime des heures supplémentaires (HSA) du corps enseignant, inscrite au chapitre 31-95, complétée par un écrasement des frais de fonctionnement du ministère.

Les établissements d'exercice

Il a été délibérément décidé, dans un premier temps, d'affecter les aides-éducateurs prioritairement dans les écoles élémentaires (61 %) et dans les collèges (31 %) afin d'éviter une trop grande proximité d'âge et de privilégier les zones en difficulté, lesquelles ne coïncident que rarement avec la carte d'implantation des lycées.

Répartition par âge des aides-éducateurs

L'utilité de ces emplois n'est généralement pas contestée, leur présence est même considérée aujourd'hui par certains syndicats comme indispensable. Ces jeunes font preuve d'une capacité d'adaptation remarquable ; chacun s'accorde à reconnaître qu'ils ont trouvé leur place à force de volontarisme, d'imagination et de disponibilité.

Les raisons de postuler invoquées

La bonne insertion des jeunes à l'Education nationale est pour partie due à leur niveau de formation. La totalité a le niveau baccalauréat, plus de 82 % ont un niveau supérieur ou égal au DEUG contre seulement 17 % des adjoints de sécurité.

Aides-éducateurs - Répartition par niveau

Toutefois, il serait erroné d'attribuer le bénéfice de ce progrès au dispositif en lui-même, car ces personnels auraient fait preuve du même entrain s'ils avaient été l'objet d'un recrutement statutaire. On observe bien au contraire que le mode de recrutement employé -des contrats de droit privé- est une source majeure de dysfonctionnements et d'ambiguïtés.

Trop souvent, les tâches qui sont confiées aux jeunes empiètent sur des compétences d'autres personnels, que ce soit les maîtres d'internat ou les surveillants d'externat (MI-SE), les documentalistes des centres de documentation et d'information (CDI) ou encore les psychologues ou les assistantes sociales à travers les tâches de médiation.

Activités des aides-éducateurs

Par ailleurs, le droit du travail n'est ni appliqué, ni contrôlé. On peut, en effet, s'interroger sur la légalité des mises à disposition de personnels employés par les collèges dans les écoles élémentaires. De même, le champ de la responsabilité de l'employeur semble encore indéterminé, comme celui des emplois-jeunes eux-mêmes qui devraient toujours être encadrés par des " tuteurs " responsables.

Pour couronner le tout, il convient de souligner que l'Inspection du travail n'a pas -à l'heure actuelle- accès aux locaux de l'Education nationale. Cela signifie que ce ministère est de facto exempté du respect du droit du travail hors contentieux devant les Prud'hommes, ce qui constitue une véritable aberration, notamment compte tenu de l'état d'ignorance des chefs d'établissement en matière de droit privé du travail. Ces derniers ont d'ailleurs raison d'être inquiets car ils encourent un risque de condamnation personnelle notamment dans des cas de licenciements abusifs.

Tout ceci pour rappeler que la commission des Affaires sociales avait préconisé que les emplois-jeunes soient recrutés sur la base de contrats de droit public ; cela aurait évité bien des incertitudes.

Par ailleurs, les emplois-jeunes dans l'Education nationale rencontrent d'importants problèmes pour obtenir une formation qualifiante, le quota de 200 heures est notoirement insuffisant. Tout ceci n'augure rien de bon de la pérennisation de ces emplois.

Il existe d'ores et déjà un malentendu entre, d'une part, le ministre de l'Education nationale et, d'autre part, les jeunes et certains syndicats. Le ministre a déclaré qu'au terme des cinq ans les jeunes seraient remplacés dans leurs fonctions par de nouveaux postulants. Les emplois-jeunes souhaitent, quant à eux, être recrutés et titularisés, que ce soit sur ces nouveaux métiers ou sur des postes d'enseignants. Le ministre en charge en 2003 devra faire face à ce qui constitue déjà une véritable " bombe à retardement ", sur le plan social en tout cas.

2. Le niveau de recrutement des adjoints de sécurité inquiète les personnels de la Police nationale

La mise en place des adjoints de sécurité dans la Police nationale semble poser de nombreux problèmes liés notamment au niveau de recrutement des jeunes, à la nature des missions qui leur sont confiées ainsi qu'à l'encadrement qui semble être insuffisant.

En termes d'effectifs, 8.250 adjoints devraient être en fonction à la fin 1998, l'objectif du ministre de l'Intérieur, M. Jean-Pierre Chevènement, étant d'arriver à 20.000 adjoints de sécurité à la fin 1999. Pour des raisons budgétaires, seules 7.600 embauches devraient avoir lieu en 1999, le solde serait réalisé lors du premier semestre 2000. L'objectif des 20.000 adjoints de sécurité a été fixé de manière arbitraire, 10 % des 350.000 emplois-jeunes ayant été destinés à l'origine à la sécurité, 20.000 adjoints auxquels il convient d'ajouter 15.000 agents locaux de sécurité.

Le financement des adjoints de sécurité

De manière similaire à ce qui est fait pour les aides-éducateurs, 80 % du coût des emplois, soit 93.840 francs, seront pris en charge par le ministère de l'Emploi sous la forme de virements de crédits depuis le chapitre de répartition 44-01 vers le chapitre 31-96 relatif aux dépenses de personnel des emplois de proximité du ministère de l'Intérieur.

Le solde correspondant aux 20 % à la charge du ministère de l'Intérieur est inscrit pour 275,8 millions de francs au chapitre 31-96. Ces crédits correspondent à des redéploiements de crédits initialement destinés à des postes d'ingénieurs pour la police technique et scientifique.

Il convient d'ajouter que 221,75 millions de francs sont inscrits au chapitre 34-41, art 80 afin de pourvoir aux dépenses de fonctionnement et notamment de formation des adjoints de sécurité.

Le ministère n'exclut pas des embauches supplémentaires au-delà des 20.000 déjà prévues ; la décision sera prise au regard des besoins exprimés dans les diagnostics locaux de sécurité. Or, la réalisation de ces diagnostics remonte à juillet 1997, soit approximativement la période du début du recrutement des adjoints de sécurité. Il conviendra, selon le ministère, d'attendre encore plusieurs mois pour pouvoir mesurer l'adéquation entre l'affection des personnels et les besoins.

Tableau de marche des adjoints de sécurité pour 1998

Effectif réalisé et effectif prévisionnel pour 1998

Les syndicats de policiers constatent des dérives graves dans les tâches confiées aux adjoints de sécurité. En contradiction avec la loi et les décrets d'application, il semblerait que nombre d'adjoints de sécurité seraient laissés sur la voie publique sans aucun encadrement. Pour sa part, le ministère déclare que 80 % des adjoints de sécurité sont affectés à des tâches d'îlotage et que l'enjeu reste de développer les fonctions d'accueil.

Par ailleurs, le niveau de recrutement est considéré par les syndicats comme étant moyen, voire médiocre. Les données fournies par le ministère permettent de constater, qu'en tout état de cause, le niveau de recrutement des adjoints de sécurité est bien moindre que celui des aides-éducateurs. Ceci peut sembler étonnant lorsque l'on rappelle que ces personnels sont armés et amenés à agir dans le cadre des lois et des règlements, lesquels requièrent, pour leur compréhension, un niveau minimum.

Le ministère de l'Intérieur confirme qu'il n'y a pas de niveau de diplôme demandé lors de la procédure de recrutement en rappelant toutefois que tout candidat doit passer des tests psychotechniques.

Répartition par niveau de formation des adjoints de sécurité

Afin d'ouvrir le recrutement à des jeunes des quartiers difficiles -ce qui constitue une intention louable- le niveau de recrutement aurait été volontairement abaissé -ce qui l'est moins. Des policiers se plaignent de l'illettrisme de certains adjoints de sécurité. Les fonctionnaires s'inquiètent plus généralement du développement d'une sous-fonction publique. Ils ont l'impression que l'exigence du Gouvernement est de faire baisser le chômage avant tout, sans craindre de transformer certains commissariats en " garderies pour jeunes de banlieue ".

Répartition des adjoints de sécurité par leur situation avant l'embauche

Le ministère de l'Intérieur considère, pour sa part, que les syndicats n'ont pas encore pris la mesure de ce qui constitue une " révolution culturelle " pour la Police et continuent à comparer les adjoints de sécurité à l'aune des anciens policiers auxiliaires. Il précise que l'intention est d'intégrer la majorité de ces jeunes dans la police vers 2000/2002 à travers des concours réservés, alors que 25.000 gardiens de la paix devraient à ce moment-là partir à la retraite. Le ministère considère par ailleurs que la " surqualification " des gardiens de la paix peut également être source de problèmes et insiste sur l'effort de formation initiale et continue qui a été entrepris.

Répartition par âge des adjoints de sécurité

Vos rapporteurs s'interrogent sur la pertinence de la politique des quotas dans le recrutement des adjoints de sécurité. La police nationale doit-elle être le lieu d'expérience de " discriminations positives " qui privilégient les critères sociaux sur les critères de compétence dans la procédure de recrutement ? Rien n'est moins sûr.

Par ailleurs, vos rapporteurs déplorent que les crédits à la charge du ministère de l'Intérieur pour le paiement des salaires des adjoints de sécurité soient le fruit de redéploiements de crédits destinés, à l'origine, à la rémunération de postes d'ingénieurs et de crédits destinés à la police technique et scientifique.

Ils s'étonnent également qu'il ait pu leur être confirmé par le ministère que les affectations d'adjoints de sécurité dans les commissariats pourraient être conditionnées par des engagements des collectivités locales à créer des postes d'agents locaux de sécurité. Ce procédé, s'il devait se vérifier, serait tout à fait condamnable au regard de l'atteinte au principe de libre administration des collectivités locales qu'il pourrait constituer, comme de celui de facteur de fragilisation des finances locales.

*

En conclusion, à l'issue de ce premier bilan du plan emplois-jeunes, vos rapporteurs considèrent qu'un gros effort est encore à fournir pour que ces emplois, qui ont indiscutablement pour mérite de répondre à la détresse des jeunes, puissent constituer un véritable espoir d'insertion professionnelle durable au terme des cinq ans du contrat.

Comme on pouvait s'y attendre, le déficit de formation et d'encadrement, que la commission des Affaires sociales avait dénoncé il y a un an, constitue aujourd'hui la principale faiblesse du dispositif. Le transfert de ces emplois vers le privé prend de plus en plus la forme d'un voeu pieux.

Il aurait sans doute été préférable de développer l'apprentissage et l'alternance notamment dans le secteur public plutôt que de mettre en place ce dispositif coûteux à l'avenir incertain. Au lieu de cela, il est clair aujourd'hui que les emplois-jeunes sont privilégiés par rapport à l'apprentissage ; vos rapporteurs ont pu constater par exemple que dans plusieurs entreprises publiques les apprentis étaient remplacés par des emplois-jeunes.

IV. LA LOI DU 13 JUIN 1998 SUR LA RÉDUCTION DU TEMPS DE TRAVAIL PEINE À CRÉER DES EMPLOIS

A. DE LA " LOI DE ROBIEN " À LA " LOI AUBRY "

La loi n° 96-502 du 11 juin 1996 tendant à favoriser l'emploi par l'aménagement et la réduction du temps de travail conventionnels a été abrogée par l'article 3 de la loi n 98-461 du 13 juin 1998 d'orientation et d'incitation relative à la réduction du temps de travail.

Nombre de salariés concernés par la réduction du temps de travail
dans le cadre de la loi de Robien

Année

Dans le cadre du développement de l'emploi

Dans le cadre de la procédure de licenciement économique

TOTAL

1996
(à partir de novembre)

4.637

7.263

11.900

1997

99.968

75.665

175.633

1998
(jusqu'à juin)

70.067

20.590

90.567

TOTAL

174.672

103.518

278.190

Source : ministère de l'emploi et de la solidarité

Dépenses réalisées depuis la mise en oeuvre du dispositif de la loi de juin 1996

(en millions de francs)

Le bilan définitif de l'application de ce texte précurseur n'est pas encore disponible mais les données en notre possession laissent penser que le caractère volontaire de la démarche a permis d'enclencher une dynamique féconde. En deux ans, 2.921 conventions ont été conclues dans le cadre de la loi du 11 juin 1996 concernant 278.190 salariés. En 1999, 3 milliards de francs sont prévus pour financer le montant des aides relatives aux conventions signées, soit un montant comparable à celui des crédits destinés au financement de la loi du 13 juin 1998.

Nombre de conventions signées dans le cadre de la loi du 11 juin 1996

Année

Dans le cadre du développement de l'emploi

Dans le cadre de la procédure du licenciement économique

TOTAL

1996
(à partir de novembre)

46

35

81

1997

1.235

428

1.663

1998
(jusqu'à juin)

1.022

155

1.177

TOTAL

2.303

618

2.921

Source : Ministère de l'emploi et de la solidarité

La loi n° 98-461 du 13 juin 1998 d'orientation et d'incitation relative à la réduction du temps de travail fixe la durée hebdomadaire de travail à 35 heures (en moyenne annuelle), à compter du 1er janvier 2000 pour les entreprises de plus de 20 salariés, et à compter du 1er janvier 2002 pour les autres.

Afin de préparer et d'accompagner le passage à 35 heures, le nouveau dispositif de réduction du temps de travail incite les entreprises et syndicats de salariés à anticiper les échéances par voie d'accords collectifs.

Cette incitation prend la forme d'une aide annuelle de base sous forme d'abattement de cotisations sociales, pour chaque salarié dont le temps de travail est réduit et pour chaque nouvel embauché à l'horaire réduit.

L'aide de base est, pour les entreprises qui entrent dans le dispositif avant le 30 juin 1999, de 9.000 francs la première année (réduction de la durée du travail de 10 %, soit 35 heures) ou de 13.000 francs (réduction de 15 %, soit 32 heures). Cette aide décroît de 1.000 francs chaque année.

Cette aide se réduit respectivement à 7.000 francs et 11.000 francs pour les entreprises qui entrent dans le dispositif entre le 1er juillet et le 31 décembre 1999.

Cette aide de base est majorée pour les entreprises qui font un effort particulier en matière d'embauche et pour les entreprises dont l'effectif est composé à plus de 60 % d'ouvriers et dont plus de 70 % des salaires sont inférieurs à 1,5 SMIC.

A titre provisionnel, il est prévu 3 milliards de francs pour 1998. Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit une dotation de 3,5 milliards de francs sur le chapitre 44-77 article 10, à laquelle s'ajouteront les reports de l'année précédente. Ainsi complétée, cette provision pourra être ajustée en fonction du rythme des négociations.

Réduction du temps de travail

(en millions de francs)

 

Loi de finances pour 1998

Projet de loi de finances pour 1999

Evolution en pourcentage

Loi du 13 juin 1998 (chap. 44-10, article 10)

2.800,00

3.500

+ 25,0 %

Aides au conseil à la réduction du temps de travail (chap. 44-79, article 17)

200,00

200,00

0,0 %

Loi du 11 juin 1996 (chap. 44-77, article 20)

2.138,92

3.053

+ 42,7 %

Crédits destinés à la réduction du temps de travail

5.138,92

6.753

+ 31,4 %

Source : Ministère de l'emploi et de la solidarité

B. LES INCERTITUDES RELATIVES À LA MISE EN OEUVRE DE LA NOUVELLE LOI SONT NOMBREUSES

Six mois après sa promulgation, la loi du 13 juin 1998 a modifié le paysage social, on a assisté à un réveil de la négociation collective au niveau des branches. Quatorze accords ont déjà été signés dans des secteurs importants comme la métallurgie, le textile, la propreté, l'artisanat du bâtiment. Une soixantaine d'autres accords de branche serait en préparation notamment dans la chimie, les banques, la distribution.

Poursuivant sur le mouvement initié par la loi de Robien, les entreprises négocient également, plus de 500 accords ont déjà été signés à ce niveau.

Les principaux accords de branches déjà signés

 

Métallurgie

Textile

Propreté

BTP

Nombre de salariés

1.800.000

140.000

286.000

1.100.000

Calendrier

Calendrier légal (1)

Calendrier légal (1)

1er juillet 1999

Calendrier légal (1)

Contingent annuel d'heures supplémentaires

 
 
 
 

Avant :

94 heures

90 heures (40 en cas de forte modulation)

130 heures

145 heures

Après :

180 heures (150 en cas de modulation + 25 heures par accord d'entreprise)

130 heures + 45 heures par accord d'entreprise

190 heures

145 heures (+ 35 heures en l'absence de modulation)

Flexibilité

Renforcement de la modulation instituée en 1996 (passage de 46 à 48 heures hebdomadaires)

La modulation instituée en 1996 est maintenue mais sur une moyenne de 35 heures

Mise en place par l'accord (plafond hebdomadaire de 44 heures)

Mise en place par l'accord (plafond hebdomadaire de 46 heures)

Encadrement

Développement des rémunérations forfaitaires dont une formule sans référence horaire concernant aussi les non-cadres

Au moins 5 jours de repos. Création d'un forfait sans référence à un horaire précis pour les cadres dirigeants et commerciaux

La réduction du temps de travail s'applique. Possibilité de la mettre en oeuvre par l'octroi de jours de repos (2 par mois)

Dispositions sur les forfaits avec et sans référence horaire en jours de travail avec 4 semaines de repos en plus des congés

Salaires

Néant

Invitation " à ne pas nuire au pouvoir d'achat " dans le préambule de l'accord

Maintien du salaire brut mensuel de base par une hausse du salaire horaire (11,43 % sur trois ans) qui bénéficie aussi aux salariés à temps partiel

Maintien du salaire brut mensuel de base en cas de modulation

Application

Réduction des possibilités de mandatement

 

Directe dans les entreprises de moins de 50 salariés

Directe en cas d'échec des négociations dans l'entreprise

(1) 1er janvier 2000 pour les entreprises de plus de 20 salariés, 1er janvier 2002 pour les autres.

Source les Echos

Il est assez délicat de comparer les accords puisqu'ils sont 1'expression des spécificités de chaque branche et de chaque entreprise. Néanmoins une tendance se dessine dans le contenu des accords qui tend à préserver le pouvoir d'achat des salariés contre des progrès en termes de flexibilité. Les résultats en termes de créations d'emplois sont en conséquence plutôt maigres, le ministère de l'Emploi estime qu'environ 4.500 emplois ont été créés ou préservés grâce à cette loi.

L'année 1999 s'annonce comme déterminante puisqu'une seconde loi devrait, avant la fin de l'année prochaine, tirer les conséquences des accords signés et venir préciser plusieurs points essentiels comme le contingent d'heures supplémentaires, le montant de la majoration pour heure supplémentaire entre 35 et 39 heures, la définition d'une rémunération mensuelle minimale pour les salariés passés à 35 heures, la situation des cadres etc. Les incertitudes sur le contenu de cette seconde loi peuvent expliquer le lent démarrage des négociations dans les entreprises.

A l'occasion du débat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale, votre commission a réaffirmé24(*) son attachement à l'esprit comme à la lettre de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale qui dispose que " toute mesure d'exonération, totale ou partielle, de cotisations de sécurité sociale, instituée à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, donne lieu à une compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l'Etat pendant toute la durée de son application ". Devant les velléités du Gouvernement de revenir sur cet excellent principe, votre commission a souhaité rappeler la nécessité de préserver les ressources de la sécurité sociale.

V. L'INDISPENSABLE DÉVELOPPEMENT DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE EST CONTRARIÉ PAR LA PRIORITÉ DONNÉE AUX EMPLOIS-JEUNES

Le projet de budget pour 1999 comprend plusieurs mesures nouvelles en faveur des publics les plus éloignés de l'emploi. Il limite par ailleurs le développement de l'apprentissage en supprimant la prime à l'embauche pour les apprentis les plus qualifiés et réduit les crédits des dispositifs publics d'aide au retrait d'activité.

A. LE DÉVELOPPEMENT DE L'ALTERNANCE NE SEMBLE PLUS ÊTRE LA PRIORITÉ DU GOUVERNEMENT

Les crédits de la formation professionnelle devraient représenter 26,42 milliards de francs en 1999, soit une hausse de 5,3 %. Si l'on y ajoute les 4,5 milliards de subventions à l'AFPA et aux autres organismes de formation, le budget de la formation professionnelle est de 31 milliards de francs. Ces crédits permettent de financer deux types d'actions : les formations en alternance et les actions de formation à la charge de l'Etat.


 

LFI 1998

PLF 1999

Evolution en %

FORMATION PROFESSIONNELLE

25.095,90

26.419,52

5,3 %

A. FORMATIONS EN ALTERNANCE

11.475,20

12.552,01

9,4 %

. primes d'apprentissage

4.774,28

4.664,61

- 2,3 %

. exonérations contrats d'apprentissage

4.545,38

4.587,80

0,9 %

. primes de qualification-jeunes

0,00

343,00

0,0 %

. exonérations contrats de qualification

2.155,54

2.607,92

21,0 %

. primes qualification adultes

0,00

100,00

0,0 %

. exonérations qualification adultes

0,00

248,68

0,0 %

B. ACTIONS DE FORMATION À LA CHARGE DE L'ETAT

5.919,22

5.994,57

1,3 %

a. Dépenses de fonctionnement de la formation professionnelle

 
 
 

. politique contractuelle

399,00

335,00

- 16,0 %

. CPER

397,41

405,41

2,0 %

. autres dispositifs

549,00

593,96

8,2 %

b. Dépenses de rémunérations de la formation professionnelle

 
 
 

. programme national de formation professionnelle

820,21

923,54

12,6 %

. jeunes Etat

10,58

13,25

25,2 %

. stagiaires AFPA

938,62

900,00

- 4,1 %

. AFR

2.697,98

2.715,57

0,7 %

c. Dépenses d'investissement de la formation professionnelle

106,42

107,84

1,3 %

C. DOTATION GLOBALE DE DÉCENTRALISATION

7.701,48

7.872,94

2,2 %

1. Le nombre de jeunes en alternance continue de progresser

La discussion des crédits budgétaires intervient dans un contexte favorable à l'apprentissage et à l'alternance en général.

Avec un hausse de près de 9 % par rapport à 1996, l'essor des contrats de formation en alternance se poursuit en 1997. Cette augmentation, très forte pour les entrées en contrat d'adaptation (+ 25 %) est moins marquée pour les contrats d'apprentissage (+ 7 %) et les contrats de qualification. Par ailleurs, les contrats d'orientation, bien que peu développés (environ 3.000), ont aussi connu une très forte progression (+ 45 %).

Nombre de contrats en alternance

 

1996

1997

Prévisions OCPA 1998

Hypothèses 1999

 
 
 

Déclarées au 01.01.98

Actualisées au 30.09.98

Actualisées(1) au 30.09.98

Contrats de qualification

96.638

101.165

107.367

108.954

122.028

Contrats d'adaptation

44.584

56.151

61.364

63.635

71.271

Contrats d'orientation

3.663

2.976

4.531

5.445

6.098

Tuteurs

7.741

9.325

11.847

14.583

16.333

TOTAL

152.626

169.617

185.109

192.617

215.731

(Source : AGEFAL)

Sur les cinq dernières années, les entrées en alternance enregistrent une croissance de 23 %, pour atteindre 372.000 nouveaux contrats en 1997. Elle est due à la très forte augmentation de l'apprentissage (+ 63 %), qui fait plus que compenser sur le moyen terme la relative décrue des entrées dans les autres types de formations alternées.

Les prévisions des Organismes collecteurs paritaires agréés (OCPA) pour 1998 (+ 13 %) et 1999 (+ 11,4 %) sont bonnes en ce qui concerne les contrats en alternance. Par contre, on s'attend à un certain tassement des flux d'entrées dans l'apprentissage, après 211.500 contrats signés en 1997 et 240.000 prévus en 1998, ce sont 230.000 contrats qui pourraient être signés en 1999.

Peut-on se satisfaire de ces 230.000 contrats d'apprentissage en 1999 ? Votre commission regrette que le Gouvernement marque le pas dans le développement de cette voie d'avenir pour la formation professionnelle comme l'illustrent la réduction des primes et la préférence affichée pour d'autres dispositifs comme les emplois-jeunes.

Bilan 1997 des interventions de l'Etat et des régions
en faveur des jeunes de 16 à 26 ans

 

Effectifs en formation

Heures stagiaires (en millions)

Dépenses de fonctionnement
(MF)

Rémunération primes et/ou exonérations charges sociales (MF)

Dépenses totales (MF)

Dispositifs de formation

269.984

109,4

4.275,3

1.694,9

5.970,2

Actions de formation alternée (1)

209.638

105,1

2.882,7

1.694,9

4.577,6

dont Etat

47.290

14,7

651,4

297,3

948,7

dont Régions

162.348

90,4

2.231,3

1.397,6

3.628,9

Accompagnement des AFA (2)

-

-

757,1

-

757,1

dont Etat

-

-

281,1

-

281,1

dont Régions

-

-

476,0

-

476,0

Ateliers pédagogiques personnalisés

46.346

3,7

95,5

-

95,5

dont Etat

40.636

3,2

83,8

-

83,8

dont Régions

5.710

0,5

11,7

-

11,7

Autres dispositifs non décentralisés (3)

14.000

0,6

540,0

-

540,0

Contrats en alternance

494.900

 

3.882,1

11.077,5

14.959,6

Contrats d'apprentissage (4) (5)

320.000

 

3.882,1

8.370,0

12.252,1

Contrats d'insertion en alternance (5)

174.900

-

-

2.707,5

2.707,5

Total

764.884

109,4

8.157,4

12.772,4

20.929,8

(1) Y compris les jeunes rémunérés en AFR. Les dépenses de rémunération intègrent la dotation de décentralisation (Loi quinquennale) et la part financée par les régions sur leurs fonds propres (soit 379,4 MF).

(2) Dispositifs décentralisables : bilans pour les jeunes, validations, correspondants.

(3) Crédits non décentralisables : CIBC, réseau d'accueil, coordonnateurs emploi formation, animation.

(4) Les dépenses de fonctionnement comprennent exclusivement le financement des CFA par les conseils régionaux hors dotations complémentaires de l'Etat et hors financement par les entreprises.

(5) Ce tableau prend en compte les primes versées par l'Etat aux employeurs d'apprentis et de jeunes en contrats de qualification.

Source : Exploitation DGEFP (département synthèses) de données DGEFP/DPD/DARES/CNASEA/Conseils régionaux/Comptabilité publique

Les différents modes de formation professionnelle des jeunes en 1997
(flux annuels)

Sur le plan qualitatif, on observe pour 199725(*) que le développement de l'apprentissage dans des secteurs d'accueil non traditionnels s'est poursuivi. Il s'est accompagné d'une augmentation des premières embauches sous ce statut. L'augmentation de la part des jeunes femmes et des jeunes les mieux formés s'est confirmée pour les contrats de qualification et d'adaptation, mais le poids des grands établissements s'est encore amoindri parmi leurs utilisateurs.

2. Le Gouvernement a décidé de réduire les aides publiques à l'alternance (article 80)

Compte tenu des résultats encourageants obtenus dans la politique de développement de l'alternance depuis 1993, il est étonnant que le Gouvernement ait décidé d'opérer une baisse des aides publiques au risque de casser cette dynamique.

Les crédits alloués au soutien de la formation en alternance augmentent de 10,2 % à 12,653 milliards de francs. Ils se répartissent entre le financement des différents contrats d'apprentissage et de qualification et la compensation des exonérations de charges sociales correspondantes.

L'augmentation des crédits s'explique par la mise en place des contrats de qualification destinés aux adultes en difficulté. L'ouverture des dispositifs de formation par alternance aux publics en difficulté peut être une bonne chose à condition qu'elle ne se réalise pas au détriment de l'alternance destinée aux " publics classiques ".

Financement de l'apprentissage en 1997

Principaux financeurs

Montants (en MF) (1)

1. Etat

 
 

Exonérations de cotisations sociales (patronales et salariales)

 

4.124,0

Primes (destinées à l'employeur)

 

4.246,0

Autres dotations :

 

155,5

- actions conjointes Etat-Régions (financements Etat)

90

 

- rénovation et renforcement de l'apprentissage
(dont programme national de l'apprentissage = 20,7 MF)


46,5

 

- subventions du ministère de l'agriculture et de l'éducation
nationale


19

 

Sous-total 1

 

8.525,5

2. Régions (2)

 
 

Subventions aux CFA :

 
 

- fonctionnement

 

3.882,1

- équipement

 

332,0

Sous-total 2

 

4.214,1

3. FSE (fonds destinés aux CFA)

 

336,0

4. Entreprises

 
 

Financement des CFA :

 
 

- taxe d'apprentissage (3)

 

2.366,8

- taxes parafiscales (4)

 

182,2

- transferts de l'alternance

 

862,0

Sous-total 4

 

3.411,0

TOTAL (5)

 

16.486,6

Source : DGEFP - Département synthèses

(1) Crédits consommés.

(2) Les ressources proviennent de la dotation de décentralisation qui a progressé de 1,39 % en 1997, du reversement aux régions des sommes collectées par le Fonds national de péréquation en application de la loi du 6 mai 1996 (631,5 MF) et d'autres dotations de l'Etat (102,7 MF).

(3) Sources : ministères chargés de l'éducation nationale et de l'agriculture.

(4) Crédits de fonctionnement et d'équipement.

(5) Ce montant ne prend pas en compte d'autres ressources complémentaires (en provenance notamment des organismes gestionnaires, d'organismes publics, des communes, des familles, etc.) dont les données ne sont pas disponibles actuellement.


Le 15 octobre dernier, le Gouvernement a modifié par décret les conditions d'attribution de l'aide forfaitaire liée à l'embauche en contrat de qualification. Le versement de l'aide forfaitaire liée à l'embauche en contrat de qualification (7.000 francs pour un contrat à durée déterminée de 18 mois et plus, 5.000 francs pour un contrat de durée inférieure) intervient pour les seuls jeunes de niveaux VI, V bis et V de l'Education nationale maintenant, ainsi que pour ceux non titulaires du baccalauréat.

L'article 80 du projet de loi de finances, rattaché au budget de la formation professionnelle, a un objet identique au décret du 12 octobre 1998 pour ce qui concerne, cette fois, l'aide à l'embauche d'un apprenti.

Article 80

Recentrage de l'aide à l'embauche de l'indemnité compensatrice forfaitaire à l'apprentissage
.

I. La deuxième phrase du premier alinéa de l'article L. 118-7 du code du travail est ainsi rédigée :

" Cette indemnité se compose :

1° D'une aide à l'embauche lorsque l'apprenti dispose d'un niveau de formation inférieur à un minimum défini par décret.

2° D'une indemnité de soutien à l'effort de formation réalisé par l'employeur ".

II. Les dispositions du présent article entrent en vigueur pour les contrats conclus à compter du 1er janvier 1999.

*

La loi n° 93-953 du 27 juillet 1993 relative au développement de l'apprentissage a instauré des aides forfaitaires en faveur des employeurs embauchant des jeunes dans le cadre de contrats en alternance, de qualification, d'orientation ou d'apprentissage. Initialement prévues jusqu'au 30 juin 1994, ces dispositions ont été reconduites les années suivantes.

La loi n° 96-376 du 6 mai 1996 portant réforme du financement de l'apprentissage a institué une nouvelle prime de soutien à l'apprentissage. Les modalités du versement de cette prime sont fixées par le décret n° 96-493 du 6 juin 1996.

Cette indemnité compensatrice forfaitaire se compose d'une aide à l'embauche et d'une aide à la formation.

Conformément à l'article D. 118-1 du code du travail, l'aide à l'embauche est versée en une seule fois, les versements de l'indemnité de soutien à la formation intervenant à l'issue de chaque année du cycle de formation. Le montant de la prime du soutien à l'embauche se monte à 6.000 francs, et la prime de soutien à l'effort de formation s'élève à 10.000 francs pour les jeunes de moins de 18 ans, 12.000 francs pour les plus de 18 ans. La prime de soutien à la formation est majorée dans les départements d'outre-mer et augmentée lorsque la durée de formation de l'apprenti dépasse 600 heures.

*

La mise en oeuvre de la dépense afférente aux primes d'apprentissage incombe depuis 1998 au budget du ministère de l'emploi et de la solidarité. Elle représente 4.664,61 millions de francs en 1999.

L'article 80 vise à réserver le paiement de la prime à l'embauche aux apprentis d'un faible niveau de qualification. Il prévoit que le niveau de formation plafond sera déterminé par décret.

Selon les termes de l'exposé des motifs, les niveaux de qualification ouvrant droit au versement de cette prime seront les niveaux VI, V bis et V. Ces échelons correspondent aux niveaux les plus faibles dans la nomenclature de l'INSEE, c'est-à-dire les niveaux correspondant au BEP, au CAP (niveau V) et les non-qualifiés (V bis et VI).

Selon les chiffres pour 1997 fournis par le ministère de l'emploi et de la solidarité, 74 % des apprentis préparaient une qualification équivalente à un niveau V.

22,5 % des apprentis préparaient une qualification de niveau IV (baccalauréat), III, II ou I (enseignement supérieur long et diplômés bac + 2).

Une projection de ces pourcentages sur les effectifs d'apprentis prévus en 1999, soit 230.000, montre que la mesure toucherait environ 50.000 apprentis.

Compte tenu du caractère saisonnier des entrées dans le dispositif d'apprentissage, qui s'effectuent surtout dans le dernier trimestre de l'année, l'économie espérée est estimée à 61 millions de francs sur l'article 11 du chapitre 43-70 -financement de la formation professionnelle.

*

Votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet article 80.

Cette discrimination à l'égard des apprentis diplômés est justifiée par le Gouvernement au nom de la nécessité de concentrer les moyens sur les publics prioritaires. En réalité, le Gouvernement limite le développement de la formation en alternance. Ceci est d'autant plus vrai que celui-ci prévoit un nombre d'entrées de jeunes dans l'apprentissage en baisse de 4,2 %, passant de 240.000 prévu en 1998 à 230.000 pour 1999.

Ces décisions donnent le sentiment très fort que des arbitrages ont été faits qui tendent à financer en priorité le dispositif emplois-jeunes dont la pérennisation est aléatoire, de préférence aux dispositifs structurants comme l'alternance. Si cette tendance devait se confirmer, elle constituerait un motif sérieux d'inquiétude.

Sensible à cette argumentation, la commission des Finances de l'Assemblée nationale a décidé de suivre son rapporteur, M. Jacques Barrot, qui lui proposait de supprimer ce recentrage et de le compenser par un prélèvement de 60 millions de francs sur les excédents de trésorerie de l'AGEFAL. Le rapporteur avait notamment mis en avant26(*) que " cette mesure conduisait à diminuer l'attractivité du dispositif de l'apprentissage pour les employeurs à un moment où les effectifs entrant en apprentissage connaissaient une légère baisse ".

Votre rapporteur souhaite à nouveau faire siens les propos27(*) du rapporteur de la commission des Finances de l'Assemblée nationale : " diminuer le montant de cette prime revient à revenir sur tous les efforts de promotion de l'image de marque de l'apprentissage effectués par tous les gouvernements depuis une dizaine d'années. Ne pas encourager les formules " pointues " d'apprentissage pourrait conduire à renforcer le sentiment de relégation ressenti par les jeunes entrant en apprentissage ".

L'Assemblée nationale n'a pas suivi sa commission des finances et a adopté l'article 80 du Gouvernement sans le modifier.

Votre commission a estimé qu'il aurait été préférable que le Gouvernement s'abstienne de présenter une telle disposition, c'est pourquoi elle a adopté un amendement de suppression de cet article.

Ceci d'autant plus qu'une étude de la DARES vient de montrer que les aides à l'embauche pour l'apprentissage étaient parmi les aides à l'emploi les plus efficaces : 65 % des employeurs considèrent que ces aides ont un effet positif sur la décision d'embauche, seulement 26 % mettent en avant l'effet de l'aide sur le profil des candidats embauchés.

Les effets des aides à l'emploi28(*)

(en %)

 

Apprentissage

Contrat de qualification

CIE

Exonération 1er salarié

En l'absence de tout dispositif d'aide à l'emploi :

 
 
 
 

1. L'embauche n'aurait pas eu lieu (effet emploi brut)

46

37

21

20

2. L'embauche aurait eu lieu, mais plus tard (effet d'anticipation)

19

25

18

16

3. L'embauche aurait eu lieu au même moment, et l'aide...

 
 
 
 

a) ... a influé sur le profil du salarié embauché (effet profil)

26

26

45

 

b) ... n'a pas influé sur le profil du salarié embauché (aucun effet)

9

12

16

64

 

100

100

100

100

Les exonérations de charges sociales et, pour les contrats d'apprentissage, les indemnités de formation, restent applicables à l'ensemble des contrats.

On peut s'interroger sur les choix du Gouvernement : ne constituent-ils pas l'ébauche d'un désengagement de l'Etat d'un dispositif passé dans le champ de compétences des régions alors même qu'il réinvestit par ailleurs la politique de l'emploi des jeunes à travers des dispositifs dont il est le maître d'oeuvre, le plan emplois-jeunes ? Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a déclaré devant votre commission que l'alternance et les emplois-jeunes étaient des dispositifs complémentaires. Pourtant, des responsables d'entreprises publiques ont déclaré à vos rapporteurs que les seconds avaient pris la place des premiers.

Sur le plan budgétaire, on observe que les crédits consacrés aux primes à l'apprentissage passent de 4,77 milliards de francs en 1998 à 4,66 milliards de francs en 1999, le recentrage correspond donc bien à une économie pour le budget de l'Etat. Le montant des exonérations de charges sociales afférentes aux contrats d'apprentissage devrait représenter 4,587 milliards de francs en 1999 contre 4,545 en 1998.

Montant des engagements

(en milliards de francs)

 

1996

1997

Prévisions OCPA 1998

Hypothèses 1999

 
 
 

Déclarées au 01.01.98

Actualisées au 30.09.98

Actualisées(1) au 30.09.98

Contrats de qualification

4,770

5,081

5,392

5,472

6,128

Contrats d'adaptation

0,501

0,653

0,714

0,740

0,829

Contrats d'orientation

0,030

0,027

0,042

0,050

0,056

Tuteurs

0,007

0,027

0,030

0,037

0,041

TOTAL

5,308

5,788

6,178

6,299

7,054

Source : AGEFAL

(1) Méthode d'actualisation : Taux moyen de variation des 12 derniers mois (+ 1 % par mois) appliqué aux données de 1998 = + 12 % pour 1999.

Concernant les 130.000 contrats de qualification prévus en 1999, ils devraient bénéficier de 343 millions de francs sous la forme de primes et de 2,6 milliards de francs sous la forme d'exonérations de charges sociales.

L'ouverture des contrats de qualification aux adultes constitue une expérimentation intéressante, ce dispositif ayant pour objectif de donner une qualification reconnue sur le marché du travail. Le coût des 10.000 contrats est évalué à près de 350 millions de francs pour 1998.

Il reste à trouver la bonne formule car on ne peut imaginer transférer le dispositif destiné aux jeunes sans tenir compte des spécificités attachées à un public composé d'adultes en difficulté.

3. Les fonds de l'alternance font à nouveau l'objet d'un prélèvement

Le prélèvement de 500 millions de francs prévu sur les fonds de la formation en alternance dans le cadre du budget pour 1999 fait suite à deux prélèvements antérieurs.

L'article 40 de la loi de finances pour 1997 a institué une contribution exceptionnelle au budget de l'Etat égale à 40 % de la trésorerie nette de l'organisme au 31 juillet 1997, soit 1,730 milliard de francs. Par ailleurs, l'article 75 de la loi du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a institué une contribution exceptionnelle au budget de l'Etat de 500 millions de francs payable avant le 1er septembre 1998.

La commission des Affaires sociales s'est opposée à ces deux prélèvements en considérant qu'ils mettaient en péril le financement des contrats de qualification et qu'ils permettaient de financer le budget général sans aucune assurance que les fonds bénéficient à la formation.

Lors du dernier prélèvement, notre collègue André Jourdain avait déploré, dans son rapport29(*) sur le projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, que les prélèvements exceptionnels puissent devenir " une modalité habituelle de régulation budgétaire d'un système par ailleurs décrié ". Il avait également demandé une réforme des circuits de financement.

Sur le plan économique, votre commission avait regretté un détournement dans l'utilisation des fonds qui lui apparaissait comme préjudiciable tant aux entreprises qu'à leurs salariés.

L'AGEFAL

L'association de gestion du fonds des formations en alternance (AGEFAL), association loi 1901 créée le 28 janvier 1987, a été agréée par arrêtés du ministre des affaires sociales et de l'emploi en date des 7 mai 1987 et 21 juin 1988 en vertu des dispositions de l'article 45 de la loi de finances rectificative pour 1986 (n° 86-1318 du 30 décembre 1986) et de son décret d'application n° 87-257 du 10 avril 1987.

L'AGEFAL est alimentée par :

·  les disponibilités excédentaires des OCPA agréés au titre de l'alternance,

·  la part des 35 % de la contribution alternance des entreprises non reversée par les OCPA des branches aux OCPA interprofessionnels en application de l'article 30 IV bis de la loi de finances pour 1985 modifié,

·  les sommes versées au Trésor public par les entreprises, à défaut de versement à un OCPA, au titre de la contribution alternance.

En contrepartie, l'AGEFAL garantit les " engagements à financer des formations " (EFF) souscrits par les OCPA déficitaires auprès des entreprises et couvre les besoins constatés de trésorerie de ces derniers.

L'AGEFAL contribue aussi financièrement à des études réalisées à la demande du Comité paritaire national de la formation professionnelle (CNFP).

Elle exerce une mission d'information auprès des OCPA.

Elle joue aussi un rôle d'orientation sur les politiques de prise en charge des formations (limitation des durées de prise en charge par exemple).

Elle a, par ailleurs, une mission de promotion du dispositif de l'alternance par le biais notamment de campagnes nationales de communication.

L'AGEFAL participe aussi au financement d'actions pilotées régionalement par les Commissions paritaires interprofessionnelles régionales de l'emploi (COPIRE), en faveur de l'insertion des jeunes en grande difficulté.

Au titre de 1997, les produits de l'AGEFAL se sont élevés à 1,93 milliard de francs et les dépenses à 1,06 milliard de francs.

L'AGEFAL a fait de plus l'objet d'une contribution exceptionnelle au budget de l'Etat à hauteur de 1,37 milliard de francs dans le même exercice. Au 31 décembre 1997, les fonds réservés par l'AGEFAL pour couvrir les besoins des OCPA déficitaires s'élevaient à 1,8 milliard de francs.

Le nouveau prélèvement qui nous est proposé est entouré à cet égard de garanties qui constituent un progrès.

Les 500 millions de francs devraient être affectés à un fonds de concours. Or, comme l'a indiqué aux rapporteurs le directeur de l'AGEFAL, ce fonds devrait faire l'objet d'une utilisation concertée avec les partenaires sociaux.

Par ailleurs, et c'est là un point essentiel, par un courrier adressé le 19 octobre 1998 au Comité paritaire national pour la formation professionnelle, Mmes Martine Aubry et Nicole Pery ont déclaré que " la constitution de ce fonds (de concours) ne devait en aucune manière contraindre le développement actuel des formations professionnelles en alternance. Le cas échéant, toutes les dispositions nécessaires seront prises par les pouvoirs publics pour assurer la couverture effective des dépenses exposées par les entreprises dans le cadre de ces contrats ".

Lettre du 19 octobre 1998 de Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité et Mme Nicole Pery, Secrétaire d'Etat à la formation professionnelle
aux membres du Comité paritaire national pour la formation professionnelle

Mesdames, Messieurs,

Les formations professionnelles en alternance constituent l'une des priorités du Gouvernement en matière de formation et d'intégration professionnelle des jeunes comme en témoigne le projet de loi de finances pour 1999.

Après une période de baisse des entrées jusqu'à l'été 1997, les contrats de qualification connaissent une augmentation constante. Sur les huit premiers mois de l'année 1998, les entrées ont progressé de 13,8 %. Ce résultat encourageant, lié à la conjoncture économique, témoigne également de l'intérêt manifesté par les entreprises pour ce dispositif.

Une publication récente de la Direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) indique qu'au terme de leur contrat, 61,8 % des jeunes obtiennent une qualification reconnue. Toutefois, une évolution moins heureuse se fait jour. Elle concerne la proportion de jeunes de faible niveau de qualification qui souscrivent de tels contrats. En 1997, les niveaux V et inférieurs ne représentaient que 43,5 % des entrées, en retrait de 1,3 point par rapport à 1996.

Cette situation a conduit à modifier, dès octobre 1998, le dispositif d'aide à l'embauche mis en place par l'Etat. Les primes feront l'objet d'un " recentrage " sur les contrats conclus avec des jeunes de bas niveau de qualification. Cette mesure trouve sa contrepartie dans l'assouplissement des règles d'accès au contrat de qualification. Désormais, ces derniers seront ouverts à des jeunes disposant d'un bon niveau de qualification.

Des dispositions identiques seront adoptées en ce qui concerne les contrats d'apprentissage à compter de janvier 1999. Il importe en effet d'éviter tout déséquilibre entre ces deux types de contrat.

Le manque de fluidité des fonds de l'alternance est une constante depuis quelques années. Cette circonstance a conduit l'Etat à opérer des prélèvements auprès de l'Association de gestion des fonds des formations en alternance (AGEFAL). Il me semble opportun que les règles de constitution et de suivi des engagements liés aux besoins des organismes collecteurs paritaires déficitaires soient précisées pour une mobilisation plus rapide des moyens de l'AGEFAL.

En 1999, il est prévu la création d'un fonds de concours de 500 millions de francs, rattaché au budget de la formation professionnelle, dont les ressources proviendront de l'AGEFAL.

Toutefois, la constitution de ce fonds ne doit en aucune manière contraindre le développement actuel des formations professionnelles en alternance. Le cas échéant toutes les dispositions nécessaires seront prises par les pouvoirs publics pour assurer la couverture effective des dépenses exposées par les entreprises dans le cadre de ces contrats.


Cette garantie de l'Etat supprime, de fait, les risques financiers relatifs à la couverture du paiement des contrats de qualification ; elle devrait préserver, à l'avenir, le développement de ce dispositif. Cette garantie était attendue depuis plus de trois ans par les partenaires sociaux.

Votre commission des Affaires sociales reste réservée car elle observe que le fonds de concours est seulement mentionné dans le projet de loi de finances sans qu'aucune indication ait transpercé sur l'" utilisation concertée " des fonds. Ce manque de précision est dommageable.

Dans ces conditions, elle réitère son opposition de principe aux prélèvements opérés par l'Etat sur les fonds de la formation en alternance et prend acte des garanties apportées par l'Etat qui tempèrent les inquiétudes concernant le financement des filières de formation professionnelle.

Les quatre dotations de décentralisation sont reconduites en 1999 dans des proportions proches de celles de 1998.

La dotation de décentralisation prévue dans le cadre de la loi du 7 janvier 1983 transférant aux régions la compétence de droit commun en matière de formation professionnelle continue et d'apprentissage devrait se monter en 1999 à 3,2 milliards de francs, contre 3,136 milliards en 1998. La dotation au titre de la loi de 1987 portant réforme de l'apprentissage, destinée à compenser l'allongement de la durée des formations en CFA, est reconduite dans un montant proche de celle de 1998, soit 107 millions de francs. Pour ce qui est de la dotation de décentralisation des actions de type qualifiant pour les jeunes prévue par la loi quinquennale, 1,847 milliard de francs est prévu contre 1,797 milliard en 1997. Enfin, l'enveloppe de rééquilibrage au titre de l'aménagement du territoire qui permet de compenser, dans les régions à faible densité démographique, le handicap que constitue la formation dans un nombre restreint de sites, est portée à 55 millions de francs contre 55,11 millions de francs en 1998.

Concernant la formation des emplois-jeunes, la ministre a déclaré30(*) devant votre commission qu'elle ne souhaitait pas que l'AGEFAL soit mobilisée. Il semblerait aujourd'hui que des possibilités de financement existent de la part du comité paritaire du congé individuel de formation (COPACIF), ceci au moins pour les emplois-jeunes de droit privé.

4. Les autres actions de formation à la charge de l'Etat

Concernant les autres programmes de formation, on observe une baisse de 55 % des crédits alloués à la formation des cadres, comme en 1997 et 1998, 6.000 stages en faveur des cadres sont prévus.

Par ailleurs, les effectifs des stages de formation (stages d'insertion et de formation à l'emploi et stages d'accès à l'emploi) devraient baisser de 12,5 % en 1999. Ces coupes participent aux redéploiements décidés par la ministre pour permettre le bouclage du financement du plan emplois-jeunes.

Les crédits alloués à l'insertion par l'économie se monteront à 363 millions de francs en 1999 contre 348,46 millions en 1998, l'objectif est de doubler en trois ans la capacité d'accueil des entreprises d'insertion et des entreprises de travail temporaire d'insertion.

Concernant les actions de formation à la charge de l'Etat, on peut noter une baisse des crédits alloués à la politique contractuelle et la reconduction des crédits alloués aux contrats de plan Etat-Régions. Ces crédits, qui s'élèvent à environ 900 millions de francs, servent à financer des actions de formation des salariés dans le cadre de la politique contractuelle avec les branches professionnelles, ils permettent également de rénover les centres de formation des apprentis (CFA).

Par ailleurs, l'Etat devrait verser 2,71 milliards de francs à l'UNEDIC au titre de l'allocation de formation-reclassement (AFR), soit un montant comparable à celui de 1998.

B. L'ACCENT EST MIS SUR LES PUBLICS CONSIDÉRÉS COMME PRIORITAIRES

1. Les actions en faveur des publics prioritaires



 

LFI 1998

1999

Evolution en %

PUBLICS PRIORITAIRES

45.981,77

49.055,77

6,7 %

A. ACTIONS SPÉCIFIQUES EN FAVEUR DES JEUNES

8.410,16

14.427,00

71,5 %

. nouveaux emplois/nouveaux services

8.050,20

13.920,00

72,9 %

. réseau d'accueil et TRACE

359,96

507,00

40,8 %

B. ACTIONS D'INSERTION EN FAVEUR DES PUBLICS EN DIFFICULTÉ

32.338,14

29.170,21

- 9,8 %

. CES

11.607,00

9.904,00

- 14,7 %

. CEC

3.144,19

5.250,00

67,0 %

. emplois-ville

414,63

141,16

- 66,0 %

. CRE - CERMI

162,48

412,49

153,9 %

. CIE

13.118,00

9.500,00

- 27,6 %

. programme CLD (SIFE, SAE, CRE)

3.316,09

3.114,54

- 6,1 %

. FNE cadres

227,29

102,02

- 55,1 %

. insertion par l'économie

348,86

746,00

114,1 %

C. ACTIONS EN FAVEUR DES TRAVAILLEURS HANDICAPÉS

5.233,47

5.458,56

4,3 %

L'essentiel des crédits destinés aux actions spécifiques en faveur des jeunes servent à financer le plan emplois-jeunes. Le reste des crédits est affecté au financement du réseau public d'insertion des jeunes (cf. p. 102) et au programme TRACE.

Les actions d'insertion en faveur des publics en difficulté font l'objet d'arbitrages qui tiennent compte de l'évolution de la conjoncture économique et de la mise en place de nouveaux dispositifs comme les emplois-jeunes. Tous dispositifs confondus (CES, CEC, CIE, CLD, emplois-ville...), on observe une baisse de près de 10 % des crédits destinés à cette politique. En terme d'effectifs, on observe une diminution de 12,5 % du nombre d'entrées en stages de formation et de 8,9 % pour les contrats de travail aidés.

Principales mesures associées

au projet de budget pour 1999


Nombre d'entrées dans les dispositifs


Mesures

LFI 1998

PLF 1999

Evolution 99/98

Stages de formation

 
 
 

SIFE collectifs

130.000

120.000

8,3 %

SIFE individuels

30.000

25.000

20,0 %

Stages d'accès à l'entreprise (SAE)

40.000

30.000

- 25,0 %

Sous-total

200.000

175.000

- 12,5 %

Contrats de travail aidés

 
 
 

CIE

200.000

180.000

- 10,0 %

Contrats emploi-solidarité (CES)

500.000

425.000

- 15,0 %

Emplois consolidés à l'issue d'un CES

30.000

60.000

100,0 %

Emplois de ville

 
 
 

Sous-total

730.000

665.000

- 8,9 %

Contrats en alternance

 
 
 

Contrats d'apprentissage

240.000

230.000

- 4,2 %

Contrats de qualification

100.000

130.000

30,0 %

Contrats de qualification-adultes

 

10.000

 

Sous-total

340.000

370.000

8,8 %

Aides à la reconversion et à l'adaptation

 
 
 

Conventions de conversion

120.000

120.000

0,0 %

Allocations spéciales du FNE (ASFNE)

22.000

18.000

- 18,2 %

Préretraites progressives (PRP)

22.000

18.000

- 18,2 %

Sous-total

164.000

156.000

- 4,9 %

Chômage partiel (en millions d'heures)

42.90

30.00

- 30,1 %

Emplois-jeunes

100.000

100.000

0,0 %

Les contrats emploi-solidarité (CES) devraient être recentrés sur les publics les plus éloignés de l'emploi en 1999. Le gouvernement souhaite qu'ils soient utilisés et renouvelés avec discernement pour éviter d'aboutir à une forme de prise en charge qui pourrait finalement rendre plus dur le retour à un emploi stable. L'objectif est de renforcer le caractère transitoire de ce dispositif pour le concevoir essentiellement comme un sas vers le secteur marchand.

En 1998, 450.000 CES auront été réalisés sur un total de 500.000 contrats budgétés. Pour 1999, 425.000 contrats sont prévus ( - 15 % ) dont les trois quarts devraient être ciblés sur les publics prioritaires.

Les crédits destinés aux CES évoluent dans le même sens que le nombre de contrats, ils devraient baisser de 14,7 % pour atteindre 9,9 milliards de francs en 1999. La loi relative à la lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998 a ouvert le champ des publics pouvant accéder aux contrats emplois consolidés (CEC). 60.000 CEC sont budgétés en 1999 contre 30.000 en 1998. 5.250 millions de francs sont prévus pour financer ce dispositif dont 1.874 millions au titre de la lutte contre l'exclusion.

Les moyens consacrés aux contrats initiative emploi (CIE) diminuent à nouveau en 1999 pour s'établir à 9,5 milliards de francs, le nombre d'entrées passe de 200.000 en 1998 à 180.000 en 1999 (- 10 %) en raison des effets de la croissance et d'une plus grande sélectivité.

A leur création, le 1er juillet 1995, les CIE ont remplacé les contrats de retour à l'emploi (CRE), il subsiste un reliquat de ces contrats à financer estimé à 412,5 millions de francs en 1999.

En 1999, les crédits consacrés aux travailleurs handicapés progressent de 4,3 %, principalement sous l'effet de la garantie de ressources qui devrait mobiliser pour 5.199 millions de francs de crédits en 1999. Cette augmentation correspond à la création de 2.000 places en centres d'aide par le travail (CAT), et de 500 places en atelier protégé.

2. Le financement du retrait d'activité et la participation de l'Etat aux dépenses de chômage

Il existe cinq principaux dispositifs d'aide au retrait d'activité (cf. tableau), trois dépendent de l'Unedic (ARPE, ACA, ASA), deux de l'Etat (les préretraites du FNE et les préretraites progressives).

Le projet de budget pour 1999 opère une réduction drastique de l'ensemble des crédits destinés à favoriser les départs anticipés. Les crédits pour les allocations spéciales du Fonds national de l'emploi (AS-FNE) baissent de 41,7 % et ceux des préretraites progressives de 35,1 %. Le Gouvernement justifie ces diminutions de crédits par la nécessité d'éviter que la collectivité ne se substitue aux entreprises dans le financement des plans sociaux.

Les dispositifs d'aide publique au retrait d'activité


 

LFI 1998

PLF 1999

Evolution
en %

V. RETRAIT D'ACTIVITÉ

21.397,54

16.839,64

- 21,3 %

A) Retrait d'activité

12.542,14

7.707,86

- 38,5 %

. ASFNE

8.302,69

4.844,00

- 41,7 %

. PRP

3.076,30

1.998,00

- 35,1 %

. Sidérurgie

1.157,05

861,42

- 25,6 %

MS

6,10

4,44

- 27,2 %

B) Indemnisation du chômage

8.115,00

8.389,00

3,4 %

. Fonds de solidarité

8.115,00

8.389,00

3,4 %

C) Régimes de retraites

740,40

742,78

0,3 %

. ASF

708,40

714,78

0,9 %

Validation points retraites et ACO

32,00

28,00

- 12,5 %

Le désengagement de l'Etat des aides au retrait d'activité tranche avec l'engagement des partenaires sociaux à travers l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE). Au 30 septembre 1998, on comptait 74.256 allocataires en ARPE soit 15,4 % de plus qu'il y a un an. Du 1er octobre 1995 au 30 septembre 1998, les ASSEDIC ont provisoirement comptabilisé 110.922 embauches compensatrices.

Le cumul des entrées depuis le début du dispositif aboutit à un engagement global brut de dépenses de prestations d'environ 26,1 milliards de francs. On peut évaluer un coût net du dispositif en prenant en compte deux phénomènes qui agissent de manière opposée : l'embauche compensatrice entraîne des économies d'indemnisation alors que le salaire des embauches de compensation est inférieur à celui des sortants, ce qui entraîne de moindres cotisations au régime. Ces deux effets contraires limitent l'écart entre le coût net et le coût brut, le coût net est estimé à 25,6 milliards de francs. Si l'on calcule le coût moyen des seules entrées constatées depuis janvier 1998, on obtient un coût brut moyen de 235.013 francs et un coût net moyen de 230.513 francs.

Le dispositif ARPE est cher, il pèse sur les comptes de l'Unedic. Le coût de la reconduction et de l'extension du dispositif aux personnes ayant commencé à travailler tôt, demandée par les syndicats, a été estimé à 27 milliards de francs pour deux ans. Le MEDEF en a accepté le principe tout en refusant le concours de l'Etat. Il reste aux partenaires sociaux à s'entendre sur le financement de ce dispositif. Plusieurs solutions sont envisagées : une contribution des entreprises dont les salariés sont bénéficiaires du dispositif, une baisse de l'allocation de un ou deux points ou encore une hausse de la contribution " Delalande " taxant les entreprises qui rompent le contrat de travail des salariés âgés d'au moins 50 ans.

Les principaux dispositifs d'aide au retrait d'activité

 

BÉNÉFICIAIRES ET ÂGE MINIMAL

PRINCIPALES CONDITIONS

INITIATIVE ET ACCORDS REQUIS

ALLOCATION ET RESSOURCES

REMARQUES

ALLOCATION DE REMPLACEMENT POUR L'EMPLOI (ARPE)

(Unedic)

- Salarié d'une entre-prise affiliée à l'assurance chômage

- 58 ans (salariés nés en 1940 ou avant)

- Salarié : 160 tri-mestres validés à l'assurance vieillesse

- Embauche compen-satrice (en CDI sauf exception)

- Initiative du salarié/Assedic

- Accord express de l'employeur

- 65 % du salaire de référence (12 der-niers mois)

- Min. : 163,55 F/jour au 1er janvier 1998

- Versement jusqu'à 60 ans

Renégociation du dispositif pour les conventions conclues à compter du 1er janvier 1999

PRÉRETRAITE DU FNE

(Etat)

- Salarié d'une entre-prise du secteur marchand

- 57 ans (56 ans à titre dérogatoire)

- Projet de licen-ciement économique et impossibilité de reclassement

- Salarié : au moins 10 ans d'activité (dont 1 an dans l'entreprise en cause)

- Contribution finan-cière de l'entreprise et du salarié

- Convention préa-lable entre l'entre-prise et la DDTEFP

- Adhésion volon-taire du salarié à la convention

- 65 % du salaire de référence, puis 50 % sur la part entre un et deux plafonds de la sécurité sociale

- Min.: 163,55 F/jour au 1er janvier 1997

- Versement jusqu'à 60 ans et 160 tri-mestres validés (ou jusqu'à 65 ans)

 

PRÉRETRAITE PROGRESSIVE (PRP)

(Etat)

- Salarié d'une entre-prise du secteur marchand

- 55 ans (ou davantage, selon convention)

- Projet de licen-ciement économique (ou non)

- Embauche compen-satrice (ou non)

- Salarié : au moins 10 ans d'activité (dont 1 an dans l'entreprise en cause)

- Convention préa-lable entre l'entre-prise et la DDTEFP

- Adhésion volon-taire du salarié à la convention

- Avenant au contrat du salarié

- 30 % du salaire de référence, puis 25 % sur la part entre un et deux plafonds de la sécurité sociale

- Min. : 81,78 F/jour au 1er janvier 1998

- Versement jusqu'à 60 ans et 160 tri-mestres validés (ou jusqu'à 65 ans)

Conventions conclues entre le 12 juin et le 15 novembre 1998 inclus : le salaire de référence est norma-lement pris en compte jusqu'à quatre périodes

ALLOCATION CHÔMEUR ÂGÉ (Aca)

(Unedic)

- Chômeur indemnisé au titre du régime de base (AUD)

- Pas d'âge minimal

- Chômeur : 160 trimestres validés à l'assurance vieillesse

- Démarche volontaire du chômeur/Assedic

- AUD à taux plein

- Versement jusqu'à 60 ans

V. Également encadré relatif au maintien de l'AUD

ALLOCATION SPÉCIFIQUE D'ATTENTE (Asa)

(Unedic)

- Chômeur indemnisé au titre du régime de solidarité (ASS) ou allocataire du RMI

- Pas d'âge minimal

- Chômeur ou Rmiste : 160 tri-mestres validés à l'assurance vieillesse

- Démarche volontaire/Assedic (allocataire ASS) ou /CAF ou MSA (allocataire du RMI)

- Allocation : 1.750 F/mois

- Montant minimal des ressources totales : 5.000 F/mois

 

Source : Liaisons sociales

La subvention de l'Etat au Fonds national de chômage s'élèvera à 8,389 milliards de francs en 1999 contre 8,115 milliards de francs en 1998 soit une hausse de 3,37 %. Par ailleurs, conformément à la convention du 28 avril 1997 conclue entre l'Etat et les partenaires sociaux une dotation de 714,78 millions de francs est inscrite au bénéfice de l'association pour la gestion de la structure financière afin de financer l'abaissement à soixante ans de l'âge d'ouverture du droit à la retraite complémentaire dans les régimes ARRCO et AGIRC.

VI. LES MOYENS DU SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI AUGMENTENT EN LIAISON AVEC LA DÉFINITION DE NOUVEAUX OBJECTIFS



 

LFI 1998

PLF 1999

Evolution en %

LA GESTION DE LA POLITIQUE DE l'EMPLOI

13.303,88

14.202,86

6,8 %

A. ADMINISTRATION GÉNÉRALE

3.126,10

3.290,64

5,3 %

Personnel

2.248,39

2.385,91

6,1 %

Fonctionnement

818,76

833,58

1,8 %

Equipement

58,95

71,15

20,7 %

B. ANPE

5.222,73

5.780,00

10,7 %

Subventon de fonctionnement

5.204,00

5.765,00

10,8 %

Subvention d'équipement

18,73

15,00

- 19,9 %

C. AFPA ET AUTRES ORGANISMES DE FORMATION

4.376,15

4.530,89

3,5 %

Subvention de fonctionnement AFPA

4.004,03

4.128,00

3,1 %

Subvention d'équipement AFPA

294,40

324,74

10,3 %

Acquisitions immobilières

3,42

3,85

12,6 %

Autres organismes de formation professionnelle

66,80

66,80

0,0 %

Autres subventions d'équipement

7,50

7,50

0,0 %

D. RELATIONS DU TRAVAIL

236,40

243,95

3,2 %

Conseil supérieur de la prud'homie

0,60

0,60

0,0 %

ANACT et FACT

80,39

82,25

2,3 %

OPRI

2,40

3,50

45,8 %

Elections prud'homales

1,10

1,10

0,0 %

Dépenses d'intervention

151,91

156,50

3,0 %

E. ETUDES ET COOPÉRATION INTERNATIONALE

112,34

113,39

0,9 %

Etudes

51,00

50,50

- 1,0 %

Recherche :

 
 
 

- CEE

29,28

33,48

14,3 %

- Conventions d'études

3,82

3,82

0,0 %

CEREQ

13,24

13,59

2,6 %

GIP inter

15,00

12,00

- 20,0 %

F. FRAIS DE GESTION

230,16

243,99

6,0 %

Frais de gestion CNASEA

230,16

243,99

6,0 %

A. LES CRÉDITS DU SERVICE DE L'EMPLOI AUGMENTENT

1. Les moyens du ministère de l'emploi augmentent de 5,3 %

Les crédits alloués à l'administration générale augmentent de 5,3 % à 3.290 millions de francs en 1999.

Les moyens en personnel augmentent de 6,1 % à 2.385 millions de francs. On observe la création de 315 emplois en 1999 sur le budget du ministère. Ces créations sont destinées, d'une part, à la régularisation d'agents en situation précaire et, d'autre part, à renforcer les services déconcentrés. Par ailleurs, 530 transformations d'emplois seront réalisées en 1999 afin d'améliorer la promotion des agents de catégorie C.

Répartition des effectifs de l'Administration centrale en 1998 et 1999

(pour un total de 911 postes en 1998 et 914 en 1999)

L'administration du ministère du travail et de l'emploi est une administration très déconcentrée. En 1999, près de 91 % des effectifs seront affectés aux services déconcentrés. On observe une plus forte proportion de fonctionnaires de catégorie A en administration centrale (près de 22 %) que dans les services déconcentrés (15,7 %). L'effort de promotion des fonctionnaires de catégorie C est encore trop limité pour infléchir significativement la structure du ministère et donc sa façon de fonctionner qui est encore très centralisée.

Répartition des effectifs des services déconcentrés en 1998 et 1999

(pour un total de 8856 postes en 1998 et 9071 postes en 1999)

Les moyens de fonctionnement augmentent de 1,8 % à 833,58 millions de francs et les crédits d'équipement de 20,7 % à 71,1 millions de francs.

2. La participation de l'Etat au financement du réseau public d'insertion des jeunes augmente sensiblement

Le dispositif mis en place depuis 1983 visant à favoriser l'insertion professionnelle et sociale des jeunes était composé au 1er juillet 1998 de 322 missions locales et de 308 permanences d'accueil, d'information et d'orientation (PAIO). Les missions locales et les PAIO constituent le socle du réseau public d'insertion des jeunes. Elles développent une action prenant en compte tous les aspects de l'insertion (travail, formation, logement, santé...). Au cours de l'exercice 1997, le réseau a reçu 1.315.000 jeunes contre 1.225.000 en 1996, soit une hausse de 7,3 %.

Le réseau développe son activité, non seulement en faveur des jeunes " non qualifiés " dont le pourcentage se maintient (28,5 % en 1996 et 28,4 % en 1997) mais également de plus en plus au service des jeunes de niveau IV et moins (35,5 %).

L'entrée en formation en alternance ou en emploi (" insertions réussies ") passe de 168.379 en 1996 à 202.430 en 1997, soit une hausse de plus de 20 %. Si l'on intègre les activités plus précaires, le réseau a permis de trouver des solutions professionnelles à 364.501 jeunes en 1997.

Un plan de progrès a été mis en place en 1998 pour trois ans avec un triple objectif : stabiliser le réseau, améliorer l'efficacité du dispositif grâce au développement des espaces-jeunes et développer l'évaluation, la rationalisation et le contrôle de gestion des structures. La consolidation du réseau devrait se traduire par la transformation des PAIO et leur regroupement au sein des missions locales. Au terme du plan, le réseau devrait se composer de 400 missions locales et de 150 PAIO environ.

Certaines missions locales bénéficient du label espace-jeunes, elles peuvent alors exercer certaines compétences de l'ANPE grâce notamment à un accès au fichier des offres d'emplois, d'une mise à disposition de personnel et d'une formation de son propre personnel. La mise en place des espaces jeunes résulte de conventions tripartites entre les directions régionales de l'ANPE, les préfets de région et les présidents de conseils régionaux. Ces conventions régionales sont relayées par des conventions locales impliquant les directeurs d'agences locales et les directeurs de missions locales ou PAIO. En décembre 1997, 254 conventions espaces jeunes avaient été signées.

Les crédits alloués à la délégation interministérielle à l'insertion professionnelle et sociale des jeunes en difficulté, qui anime le réseau d'insertion des jeunes, augmentent sensiblement ; ils devraient être de 416 millions de francs en 1999. Cette hausse des crédits s'inscrit dans le cadre d'un contrat de progrès qui vise à compléter le réseau par le renforcement des missions locales et le développement des espaces jeunes.

Le réseau est appelé à jouer le rôle de pilote et d'opérateur du programme TRACE. L'objectif est d'accueillir 10.000 jeunes en 1998, 40.000 en 1999 et 60.000 en l'an 2000 pour un suivi personnalisé. Pour ce faire, le réseau devrait bénéficier de la création de 350 postes et d'une dotation supplémentaire de 30 millions de francs. Par ailleurs, 350 postes supplémentaires pourraient être financés par les collectivités locales.

Niveau de qualification des jeunes
lors de leur premier accueil en 1997



Source : DIIJ - Rapport d'activités des missions locales et des PAIO

B. LES DOTATIONS À L'ANPE ET À L'AFPA SONT REVALORISÉES

1. L'Agence nationale pour l'emploi

La contribution de l'Etat au fonctionnement et à l'équipement de l'Agence nationale pour l'emploi devrait s'élever en 1999 à 5.780 millions de francs. L'augmentation de 10,6 % du montant des crédits par rapport à 1998 a pour but de donner à l'Agence les moyens de sa participation à l'accompagnement des demandeurs d'emploi prévu par le plan national d'action (PNA) adopté à la suite du Conseil européen extraordinaire de Luxembourg des 20 et 21 novembre 1997.

On peut rappeler qu'à cette occasion le gouvernement français s'est engagé à offrir un " nouveau départ " avant 2002 à 1,8 million de personnes en portant une attention particulière aux jeunes de moins de 25 ans avant qu'ils n'atteignent leur sixième mois de chômage, aux adultes avant qu'ils n'atteignent leur douzième mois de chômage, aux demandeurs d'emploi de plus de deux ans, aux jeunes chômeurs de longue durée et aux demandeurs d'emploi bénéficiaires du RMI.

L'augmentation des crédits devrait permettre la création de 500 postes en 1999 et la consolidation de 500 postes créés en 1998. En 1998, les effectifs progressent de 106 postes dont 70 au titre de la subvention de l'Etat. La progression des conseillers adjoints en 1997 et en 1998 est due à la transformation, pour la seconde fois, de 300 postes d'assistants de gestion en postes de conseillers adjoints.

Répartition des effectifs de l'ANPE

Par ailleurs, le budget d'intervention de l'Agence devrait augmenter de 175 millions de francs.

ANPE : effectifs non financés sur le chapitre 36-61 article 10 § 10

Dispositifs

1998

1999

Ecart 99/98

- Conventions de conversion

600

520

- 80

- RMI (*)

520

520

 

- Espaces jeunes

216

270

54

- Coordinateurs de zones

20

20

 

- CIBC

20

20

 

- Développement de l'alternance

20

20

 

TOTAL

1.396

1.370

- 26

(*) Dont 500 postes financés à hauteur de 50 % par l'Etat sur le chapitre 36-61 article 10 § 20

Il est à noter que l'achèvement en décembre 1997 du transfert de l'inscription administrative aux ASSEDIC a déjà permis de diminuer de manière significative les délais d'instruction des dossiers d'indemnisation et de recentrer les missions de l'ANPE sur l'emploi.

Par ailleurs, le renforcement de la coopération avec les collectivités locales se poursuit, que ce soit avec les conseils régionaux pour la mise en place des espaces jeunes, avec les conseils généraux pour favoriser l'insertion professionnelle des bénéficiaires du RMI ou avec les communes pour rapprocher les services de l'ANPE des demandeurs d'emploi.

Avec 2,8 millions d'offres d'emploi recueillies, l'Agence a dépassé son objectif prévisionnel qu'elle chiffrait à 2,6 millions pour 1998. Elle vise maintenant les 3 millions d'offres d'emploi recueillies dans la perspective de son troisième contrat de progrès.

L'exécution du précédent contrat de progrès signé entre l'ANPE et l'Etat a été marquée par l'amélioration de la qualité du service rendu dont témoigne la remontée à plus de 40 % de sa " part de marché " des offres d'emploi. Les résultats n'ont toutefois pas été aussi satisfaisants en ce qui concerne la lutte contre le chômage de longue durée puisque cette catégorie de chômeurs a continué à augmenter. Afin de développer des actions particulières envers ces publics, l'Agence estime nécessaire la poursuite du renforcement de ses moyens.

Par ailleurs, l'ANPE considère que les engagements de l'Etat dans le précédent contrat de progrès n'ont été que partiellement tenus, comme en témoigne le niveau de la dotation dont elle a bénéficié en 1998. Elle évalue à 60 millions de francs la mise à niveau de son parc informatique et attire l'attention des pouvoirs publics sur le défaut d'entretien de son parc immobilier.

2. L'Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) et les autres organismes de formation

La subvention accordée par l'Etat à l'AFPA et aux autres organismes de formation devrait se monter à 4,53 milliards de francs pour 1999, soit une hausse de 3,5 % par rapport à 1998. Cette hausse bénéficiera uniquement à l'AFPA, les crédits des autres organismes de formation étant reconduits à l'identique. La subvention de fonctionnement de cet organisme public à caractère associatif devrait donc augmenter de 3,1 % pour se monter à 4,128 milliards de francs alors que la subvention d'investissement devrait connaître une hausse de 10,3 % à 324 millions de francs.

Ces hausses de crédits interviennent dans un contexte marqué par une mise à plat des méthodes de gestion et la redéfinition des missions de cet organisme à caractère public.

Comme le précise la Cour des comptes dans son rapport public pour 199731(*), " jusqu'à une période récente, la rigueur qu'appelaient l'importance des missions et la complexité d'organisation de l'AFPA a trop souvent fait défaut ". Les insuffisances s'illustraient notamment à travers des dépenses de personnel non maîtrisées, une comptabilité lacunaire, des pratiques budgétaires non réglementaires et une gestion financière irrégulière.

Ces graves dysfonctionnements ont amené l'Etat à réagir à travers la définition d'un contrat de progrès pour la période 1994-1998 qui a permis d'améliorer la gestion.

Une comptabilité analytique a été mise en place, un suivi financier de l'activité a été organisé et le système des rémunérations a été entièrement revu.

Par ailleurs, la Cour des comptes a également mis en évidence les insuffisances dans la détermination des missions assignées à l'AFPA. Une absence d'objectifs clairs, et des pratiques plus libres encore, avaient achevé de transformer la subvention budgétaire en une subvention générale de fonctionnement.

Une remise à plat était nécessaire, et c'est ce à quoi travaille actuellement la nouvelle équipe de direction dans le cadre des instructions de la ministre de l'emploi. L'activité de l'AFPA en 1999 devrait s'inscrire dans le cadre du plan d'action pour l'emploi mis en oeuvre en France suite au Sommet de Luxembourg ; elle tiendra compte également du programme de lutte contre les exclusions. L'AFPA devra être en mesure de favoriser chez les demandeurs d'emploi le développement de démarches de projet. A cette fin, la collaboration avec l'ANPE devrait être renforcée.

Par ailleurs, la prise en compte globale de la personne à l'occasion de son parcours de formation deviendra une mission à part entière en complément de la mission de qualification.

Le deuxième contrat de progrès pour la période 1999-2003, qui est encore en cours de négociation, devrait donc profondément réorienter l'activité de l'AFPA en la recentrant sur sa mission de service public.

C. LES MOYENS CONSACRÉS AUX RELATIONS DU TRAVAIL SONT RECONDUITS

Après la baisse de 40 % observée l'année dernière du fait de la fin du processus de préparation des élections prud'homales, les crédits pour 1999 consacrés aux relations du travail augmentent de 3,2 % à 243,95 millions de francs.

L'Office de protection contre les rayonnements ionisants voit ses crédits augmenter de 45,8 % à 3,5 millions (après une baisse de 47,8 % en 1998).

Les crédits de l'Agence nationale pour l'amélioration des conditions de travail (ANACT) et du Fonds pour l'amélioration des conditions de travail (FACT) progressent de 2,3 % en 1999 à 82,25 millions de francs. Les deux organismes devraient apporter en 1999 un appui technique aux entreprises sur la réorganisation du temps de travail avec une priorité donnée aux PME.

Dans le cadre des dépenses d'intervention (chapitre 44-73), on observe une forte augmentation (+ 476 %) du poste " aide à la négociation " avec 12,10 millions de francs prévus pour 1999. Cet accroissement est destiné à financer la formation des salariés mandatés pour négocier la réduction de la durée du travail.

*

* *

En conclusion, vos rapporteurs observent que ce projet de budget comprend un certain nombre de dispositions positives parmi lesquelles on peut citer les contrats de qualification adulte, le renforcement des moyens du service public de l'emploi, le maintien des allégements de charges sur les bas salaires, mais ils considèrent néanmoins que les efforts restent insuffisants pour permettre une baisse sensible du chômage structurel.

La loi du 13 juin 1998 n'a pas encore produit d'effets sur le front de l'emploi. Le dispositif emplois-jeunes s'inscrit dans le court terme et pourrait réserver de fortes désillusions au terme des cinq ans. La formation professionnelle, et l'apprentissage en particulier, ne font pas l'objet de toute l'attention qu'ils méritent, que ce soit en termes de moyens ou de priorité politique.

Dans ces conditions, votre commission a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits consacrés au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle contenus dans le projet de loi de finances pour 1999, ainsi qu'aux articles 80 et 81 qui leurs sont rattachés.

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
PAR LES RAPPORTEURS



Sur les crédits du Ministère

M. Michel Bernard

Directeur général de l'ANPE

M. Hyvernat

Directeur de l'AFPA

M. Revoil

Directeur adjoint de l'UNEDIC

M. Hubert Peurichard

Délégué interministériel à l'insertion professionnelle et sociale des jeunes en difficulté

M. Gilles Loffredo

Directeur général de l'AGEFAL

Sur les emplois jeunes

M. Jean-Marie Marx

Conseiller au Cabinet de Mme Aubry

Mme Imbert, M. Perret

Direction de l'enseignement scolaire du ministère de l'Eduction nationale

Mme Martine Ayme

Sous-Préfet chargé du suivi de la mission emplois-jeunes au ministère de l'Intérieur

M. Rémi Flayelle

Secrétaire général adjoint du syndicat des commissaires et hauts fonctionnaires de la police nationale

M. Claude Bourmaud

Président de la Poste

M. Stéphane Volamt

Conseiller général du directeur général de la SNCF

M. Roger Lemeurre

Directeur de l'Agence de recrutement de la SNCF pour l'Ile-de-France

M. Claude Havart

Directeur de l'Etablissement Paris Nord de la SNCF

M. Didier Bucchi

Conseiller technique auprès du Secrétaire national de la FEN

M. Gérard Aschieri

Secrétaire national du SNES (FSU)

M. Mader

Responsable du dispositif " emplois jeunes " à la RATP

Mme Nicole Alix

Directeur adjoint, chef du projet " emplois jeunes " à l'UNIOPSS

Mme Marie-Madeleine Hilaire

Conseiller technique à l'UNIOPSS

M. Gérard Boyer

Secrétaire Général à Alliance Police

M. Rogue

Chef de la Mission Ressources humaines à l'UNFOHLM

AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION

Projet de loi de finances pour 1999

Amendements présentés par M. Louis Souvet, rapporteur pour avis
au nom de la commission des Affaires sociales


Art. 8032(*)

Supprimer cet article.

Art. 8133(*)

Supprimer cet article





1 Le projet de loi de finances rectificative pour 1998 prévoit l'ouverture de 5,6 milliards de francs supplémentaires pour les exonérations de charges sociales sur les bas salaires qui s'ajoutent aux 38,77 milliards de francs inscrits au budget de charges communes pour 1998.

2 Lors de son audition par la commission des Affaires sociales, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a remarqué que les trois priorités majeures à financer en 1999, à savoir les emplois-jeunes, les aides à la réduction du temps de travail et le programme de lutte contre les exclusions, requéraient à elles seules un budget complémentaire de l'ordre de 13 milliards de francs, alors que la hausse des crédits du ministère ne représentait que 6,26 milliards de francs.

3 Débats JO, Assemblée nationale, 1ère séance du 10 novembre 1998, p. 8668

4 Débats JO, Sénat, séance du 29 juin 1998, p. 3565

5 Rapport n° 58 au nom de la commission des Affaires sociales du Sénat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, M. Charles Descours, rapporteur, tome IV, p. 31.

6 Proposition de loi n° 628 tendant à alléger les charges sur les bas salaires déposée à l'Assemblée nationale par MM. François Bayrou, Jean Louis Debré, Jacques Barrot, Franck Borotra, Robert Galley, Yves Nicolin et les membres des groupes UDF et RPR.

7 JO Débats Assemblée nationale - 1ère séance du 30 janvier 1998 p. 840.

8 Proposition de loi n° 372 tendant à alléger les charges sur les bas salaires, déposée au Sénat le 7 avril 1998.

9 Rapport n° 500 au nom de la commission des Affaires sociales du Sénat sur la proposition de loi de MM. Christian Poncelet, Jean-Pierre Fourcade, Josselin de Rohan, Maurice Blin et Henri de Raincourt, tendant à alléger les charges sur les bas salaires, M. Alain Gournac, rapporteur, p. 46.

10 Rapport économique, social et financier, 1999, p. 44.

11 Rapport n° 500 au nom de la commission des Affaires sociales du Sénat sur la proposition de loi n° 372 rectifiée tendant à alléger les charges sur les bas salaires, M. Alain Gournac, rapporteur.

12 " Changeons d'avenir ", programme du parti socialiste pour les élections législatives de 1997, p. 7.

13 M. Jean-Claude Boulard, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale a déclaré lors du débat budgétaire (Débats JO, 1ère séance du 10 novembre 1998, p. 8668) que, concernant le problème de l'assiette des cotisations patronales, il pensait que " regarder un tout petit peu du côté des revenus du capital ne devrait pas être interdit ". Il a été suivi par M. Jean Le Garrec, président de la commission, qui a déclaré (idem, p. 8674) que la majorité devait travailler à une nouvelle architecture des cotisations en recherchant une nouvelle assiette qui inclurait, d'une manière ou d'une autre, les revenus du capital.

14 Les Echos, interview de Mme Martine Aubry, mercredi 24 juin 1998.

15 Rapport n° 58 au nom de la commission des Affaires sociales du Sénat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, M. Charles Descours rapporteur, p. 134.

16 Projet de loi n° 200 (AN) relatif au développement d'activités pour l'emploi des jeunes, p. 3.

17 Rapport n° 433 au nom de la commission des Affaires sociales du Sénat sur le projet de loi relatif au développement d'activités pour l'emploi des jeunes, M. Louis Souvet, rapporteur.

18 Les 17 milliards de francs représentent le coût pour le ministère de l'emploi des 80 % du SMIC, il convient d'ajouter les crédits inscrits dans le budget des ministères qui accueillent les emplois-jeunes (Education nationale, Intérieur, Justice, Anciens combattants, etc.) pour le paiement des 20 % restants pour obtenir le coût total pour l'Etat qui se rapproche des 20 milliards de francs pour 1999.

19 " Changeons d'avenir ", programme du parti socialiste pour les élections législatives anticipées du printemps 1997, p. 6.

20 Déclaration du Gouvernement du 19 juin 1997 par M. Lionel Jospin, Premier ministre, Assemblée nationale, n° 13, p. 11.

21 Avis n° 1112 présenté au nom de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale sur le projet de loi de finances pour 1999, M. Jean-Claude Boulard, rapporteur pour avis, p. 24.

22 Interview de M. Jean Glavany, La Tribune du 8 septembre 1998.

23 Vos rapporteurs reprennent les conclusions de M. Jean-Louis Lorrain dans son rapport pour avis n° 70 au nom de la commission des Affaires sociales du Sénat sur l'outre-mer, p. 23.

24 Voir notamment le rapport n° 58 au nom de la commission des Affaires sociales sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, M. Charles Descours, rapporteur, tome I, p. 123 et suivantes.

25 Formation et insertion des jeunes : l'essor de l'alternance se poursuit en 1997. DARES, Premières informations et premières synthèses, 98.10 - n° 44.1.

26 Rapport n° 1111 fait au nom de la commission des Finances de l'Assemblée nationale sur le projet de loi de finances pour 1999, annexe n° 21 relative aux crédits de la formation professionnelle, M. Jacques Barrot rapporteur spécial, p. 92.

27 idem p. 93.

28 DARES, Premières informations et premières synthèses 98-11 n° 46-1. Les entreprises et les aides à l'emploi en quatre mesures, p. 2.

29 Rapport n° 408 de M. André Jourdain fait au nom de la commission des affaires sociales du Sénat sur le projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, p. 36.

30 Sénat, Bulletin des commissions n° 3 du 24 octobre 1998, p. 314.

31 Cour des comptes, Le rapport public 1997, Les éditions du Journal officiel, p. 79.

32 Voir p. ?? pour le commentaire de l'article.

33 Voir p. ?? pour le commentaire de l'article.






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