Projet de loi de finances pour 1999 : Sécurité civile

Projet de loi de finances pour 1999

LAURIN (René-Georges)

AVIS 71 (98-99), Tome III - COMMISSION DES LOIS

Table des matières

N° 71

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME III

INTÉRIEUR :

SÉCURITÉ CIVILE

Par M. René-Georges LAURIN,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Michel Duffour, vice-présidents ; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Robert Bret, Guy-Pierre Cabanel, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, François Marc, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1078 , 1111 à 1116 et T.A. 193 .

Sénat : 65 et 66 (annexe n° 30 ) (1998-1999).

Lois de finances.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Après avoir entendu M. Jean-Jack Queyranne, ministre de l'intérieur par intérim, le 17 novembre 1998, la commission des Lois réunie le 24 novembre 1998, sous la présidence de M. Jacques Larché, président, a porté une appréciation positive sur les crédits affectés à la sécurité civile, inscrits dans le projet de loi de finances pour 1999, suivant la proposition de M. René-Georges Laurin, rapporteur pour avis.

Votre commission des Lois s'inquiète cependant des conséquences financières pour les collectivités territoriales de la mise en oeuvre des réformes de 1996 sur la sécurité civile.

Elle souhaite l'engagement d'une réflexion approfondie portant sur la recherche d'éventuelles ressources extra-budgétaires.

Mesdames, Messieurs,

La progression de 9,59 % des crédits consacrés à la sécurité civile en 1999, faisant suite à la baisse de 7 % enregistrée en 1998, traduit les conséquences de la professionnalisation des armées, le personnel militaire devant être remplacé par des engagés et des volontaires du service national.

Cette augmentation résulte aussi de la conclusion en 1998 du marché de renouvellement de la flotte d'hélicoptères de la sécurité civile.

En revanche, la majoration des crédits ne bénéficiera pas aux moyens de fonctionnement de la sécurité civile.

La mise en application des deux lois du 3 mai 1996 sur la sécurité civile entraîne une hausse des charges financières supportées par les collectivités territoriales, à propos de laquelle votre commission des Lois s'est interrogée.

Elle prend en considération, dans l'appréciation de cette situation, le dévouement et l'efficacité constante des sapeurs-pompiers et tient à rendre hommage aux hommes décédés en service (19 sapeurs-pompiers en 1997 et 16 depuis le 1er janvier 1998 ; 2 mécaniciens sauveteurs secouristes et 2 pilotes depuis 2 ans).

Après avoir analysé les moyens de la sécurité civile ainsi que leur mise en oeuvre dans quelques domaines d'intervention, votre rapporteur dressera un bilan de l'application des lois de 1996 et de leurs implications financières pour les collectivités territoriales.

I. LES CRÉDITS DE LA SÉCURITÉ CIVILE POUR 1999

Les crédits budgétaires engagés par l'Etat au titre de la sécurité civile relèvent, non seulement du ministère de l'intérieur, mais également d'un certain nombre d'autres départements ministériels : agriculture et pêche, outre-mer, finances, équipement, transport et logement, budget annexe de l'aviation civile, emploi et solidarité.

L'ensemble de ces crédits est récapitulé en annexe du fascicule budgétaire afférent aux crédits du ministère de l'intérieur.

Pour 1999, leur montant total s'élève à 2.145,51 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement et 617,60 millions de francs en autorisations de programme. Les dépenses ordinaires et crédits de paiement au titre du ministère de l'intérieur représentent 57,15 % des dépenses de l'Etat prévues pour la sécurité civile en 1999.

A. LES CRÉDITS INSCRITS AU BUDGET DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR

L'évolution des crédits affectés à l'agrégat 03 " sécurité civile " du ministère de l'intérieur est retracé dans le tableau ci-après ^{1( * )} :

	Crédits votés pour 1998	Crédits demandés pour 1999	Evolution en %
Dépenses ordinaires (DO)
- Titre III : moyens des services	806,07	880,73	+ 9,26
- Titre IV : interventions publiques	89,15	77,35	- 13,24
TOTAL DEPENSES ORDINAIRES	895,22	958,08	+ 7,02
Dépenses en capital (CP)
- Titre V : investissements de l'Etat	218,50	262,50	+ 20,14
- Titre VI : subventions d'investissement	-	-	-
TOTAL DEPENSES EN CAPITAL	218,50	262,50	+ 20,14
TOTAL DO + CP	1.113,72	1.220,58	+ 9,59
Autorisations de programme (Titre V)	239	243	+ 1,67

(en millions de francs)

Les crédits de l'agrégat " sécurité civile " du ministère de l'intérieur pour 1999 atteignent un montant total de 1.220,58 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, en progression de 9,59 % par rapport aux crédits votés dans la loi de finances pour 1998.

La progression de 9,26 % des dépenses du titre III (moyens des services) provient essentiellement de celles de personnel (passant de 280,2 à 322,5 millions de francs, soit + 15,1 %), traduisant les premières conséquences budgétaires pour la sécurité civile de la professionnalisation des armées.

Les crédits alloués au fonctionnement des services opérationnels (195,2 millions de francs, en progression de 2,2 %) correspondent comme en 1998 à un minimum de dépenses incontournables qui, selon la direction de la défense et de la sécurité civiles, ne peut être diminué, sauf à reconsidérer l'activité opérationnelle et donc le service rendu aux citoyens. L'évolution de ces crédits ne permettra pas de renouveler certains matériels techniques des unités militaires. La priorité continuera à être donnée à la rénovation du service de déminage.

Les dépenses d'investissement enregistrent une progression de 20,14 % en crédits de paiement et de 1,67 % en autorisations de programme.

Cette évolution traduit, pour l'essentiel, l'engagement du marché de renouvellement de la flotte d'hélicoptères et la remotorisation d'un bombardier d'eau de type Tracker.

B. LES AUTRES CRÉDITS CONSACRÉS À LA SÉCURITÉ CIVILE

Le tableau suivant retrace les crédits prévus pour la sécurité civile par les différents ministères en 1999, tels qu'ils apparaissent dans l'état récapitulatif présenté en annexe " au bleu " du ministère de l'intérieur :

	Dépenses ordinaires et crédits de paiement	Autorisations de programme
Intérieur et décentralisation	1 226,16	243,50
Agriculture et pêche	287,20	120,20
Outre mer	0,83	-
Services communs et finances	86,39	7,20
Equipement, transport et logement	149,99	44,70
Budget annexe de l'aviation civile (BANAC)	322	202
Emploi et solidarité	72,94	-
TOTAL HORS INTERIEUR	919,35	374,10
TOTAL GENERAL	2 145,51	617,60

(en millions de francs)

Hors crédits inscrits au budget du ministère de l'intérieur, c'est donc à un total de 919,35 millions de francs que s'élève le montant des dotations prévues par les différents ministères concernés en faveur de la sécurité civile pour 1999, soit une progression de 8 % par rapport aux dotations prévues pour 1998.

Parmi ces crédits, on peut relever plus particulièrement :

- les crédits du ministère de l'agriculture, destinés à la protection des forêts contre les incendies ainsi qu'au Conservatoire de la forêt méditerranéenne (287,20 millions de francs) ;

- les crédits du ministère de l'équipement, destinés aux centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS), aux services des affaires maritimes et à la Société nationale de sauvetage en mer (SNSM), pour 149,99 millions de francs ;

- les crédits du budget annexe de l'aviation civile affectés à des études et des aménagements en faveur de la sécurité (322 millions de francs) ;

La dispersion de ces crédits traduit la multiplicité des missions de sécurité civile.

II. L'ÉVOLUTION DES MOYENS DE LA SÉCURITÉ CIVILE

A. LA PROFESSIONNALISATION DES ARMÉES PROVOQUE UN ACCROISSEMENT DES MOYENS EN PERSONNEL

A la suite de la décision de principe prise le 30 août 1996, les services de la direction de la sécurité civile et ceux du Haut fonctionnaire de défense sont regroupés au sein d'une même direction désormais dénommée direction de la défense et de la sécurité civiles .

Cette nouvelle direction, créée par un décret n° 97-1021 du 6 novembre 1997 et organisée par un arrêté de la même date, se voit désormais confier, outre ses missions traditionnelles, celle d'assister le ministre de l'intérieur dans l'exercice de ses responsabilités en matière de défense civile.

Les effectifs de la direction de la défense et de la sécurité civiles sont constitués de 2.834 agents, dont 1.864 personnels militaires.

363 de ces agents servent à l'administration centrale.

L'évolution des crédits de personnel pour 1999 (+ 15,1 %) résulte principalement de la professionnalisation des armées qui affecte singulièrement les Unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile (UIISC) .

Les UIISC, composées de 1.668 personnes, appelés du contingent pour la plupart, interviennent en tout lieu sur le territoire national ou à l'étranger pour répondre aux catastrophes de toute nature, apportant un renfort indispensable pour les moyens locaux de secours.

La réforme du service national conduit à prévoir le remplacement des appelés du contingent par des personnels militaires. A cet effet, les emplois budgétaires de personnels militaires augmenteront très sensiblement au cours des trois prochaines années, avec, pour 1999, la création de 367 emplois militaires dans les UIISC.

Le coût de la professionnalisation des UIISC s'élèvera en 1999 à 32,7 millions de francs.

Par ailleurs, afin de concentrer les moyens humains et matériels dans des unités totalement opérationnelles, celle de Rochefort-sur-Mer sera dissoute en 1999. En revanche les trois autres unités seront maintenues (Nogent-le-Rotrou, Corte et Brignoles).

La réforme des armées aura aussi des conséquences pour l'organisation des services de secours à Paris et à Marseille qui sont, pour des raisons historiques, constitués par des structures à statut militaire.

La brigade des sapeurs-pompiers de Paris est constituée de 6.842 militaires, dont 1.098 appelés du contingent.

Pour leur remplacement, il sera fait appel à 70 % d'engagés (769 emplois) et à 30 % de volontaires du service national (329 postes).

Le coût de revient des volontaires du service national est certes inférieur de moitié environ à celui d'un militaire engagé, mais le choix opéré tient compte de l'incertitude qui règne sur l'attractivité du nouveau régime des volontaires.

La charge supplémentaire, évaluée à 142 millions de francs, sera étalée sur les trois prochains exercices. Pour 1999, 442 emplois d'engagés et de volontaires seront créés.

On rappellera que, selon les articles L. 2512-19, L. 2522-2 et L. 3421-2 du code général des collectivités territoriales, l'Etat supporte 25 % des dépenses de fonctionnement de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris, le solde étant pris en charge par les départements et les communes concernées, au prorata de leur population.

Le bataillon des marins-pompiers de Marseille comprend 1.757 militaires, dont 470 appelés du contingent.

Les appelés doivent être remplacés par des volontaires sous statut militaire.

Selon l'article L.2513-5 du code précité, les dépenses du bataillon de Marseille sont supportées par la commune de Marseille, des conventions réglant les conditions financières de ses interventions au profit d'autres structures (port autonome de Marseille, hôpitaux de l'assistance publique, aéroport de Marseille-Marignane, service médical d'urgence (SMUR) notamment).

Il apparaît donc clairement que les conséquences, notamment financières, pour la sécurité civile de la professionnalisation des armées sont liées aux développements que connaîtront les nouvelles formes de volontariat, instituées par l'article L. 111-3 du code du service national.

Ces nouvelles formes de volontariat devront être précisées par un projet de loi concernant l'exécution du volontariat civil, prévu par l'article 8 de la loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 portant réforme du service national.

B. LA POURSUITE DE LA MODERNISATION DES MOYENS AÉRIENS

1. L'achèvement du programme d'acquisition des Canadair CL 415

Le programme d'acquisition de 12 nouveaux bombardiers d'eau Canadair CL 415 s'est achevé en 1997 avec la livraison des deux derniers appareils.

On peut s'interroger sur la pertinence des choix opérés lors de la conclusion du marché en 1991 et sur ses conditions d'exécution.

Certains appareils livrés ont connu des problèmes techniques, mais le groupe fournisseur Bombardier a accepté la prise en charge financière des réparations (hors main d'oeuvre). La flotte devrait être entièrement opérationnelle en mai 1999.

En outre, la perte accidentelle d'un Canadair CL 415, en novembre 1997, a été compensée par la location d'un avion Loockeed C 130 dont les meilleures performances conduisent à s'interroger sur la pertinence du choix du modèle.

De surcroît, les conditions d'exécution du marché (clauses contraires à la réglementation sur les marchés publics, retards de livraison non suivis des sanctions prévues par le marché...) pourraient faire l'objet d'observations de la Cour des Comptes, dans son prochain rapport public, dont votre rapporteur ne manquera pas de faire état, le cas échéant.

Enfin, la reprise des anciens Canadair CL 215, prévue par un protocole d'accord du 3 juin 1996, fait l'objet d'une procédure contentieuse avec le groupe Bombardier, après échec de tentatives de conciliation.

2. La remotorisation des bombardiers d'eau Tracker

La flotte de 11 avions bombardiers d'eau de type Tracker (compte tenu de la perte d'un appareil en 1996), affectée à la lutte contre les feux de forêt, est vétuste puisque ces appareils, acquis d'occasion depuis 1982, datent de 1960 et ont de l'ordre de 10.000 heures de vol chacun.

Aussi, un programme de remotorisation progressive a-t-il été engagé depuis 1986 mais il reste encore deux appareils à traiter.

Cette opération apparaît importante, s'agissant d'appareils dont la performance est augmentée de 30 % par la remotorisation permettant une diminution des délais de mise en route et une augmentation de la vitesse de croisière. De plus, la remotorisation permet une diminution des coûts de maintenance.

Après avoir été suspendu en 1998, le programme sera repris l'an prochain avec le traitement de l'un des deux appareils restant .

3. Le renouvellement de la flotte d'hélicoptères

La flotte d'hélicoptères de secours de la sécurité civile qui comprend actuellement 25 " Alouette III " (un appareil a été détruit en août 1997), 3 " Dauphin " et " 5 " Ecureuil " se caractérise par une grande vétusté (entre 20 et 30 ans d'activité et 10.000 heures de vol environ) qui entraîne un accroissement inquiétant de leur indisponibilité, une maintenance de plus en plus onéreuse, notamment parce que les pièces de rechange ne sont plus fabriquées en série.

L' " Alouette III " n'est d'ailleurs plus conforme à la réglementation sur la multimotorisation et les niveaux sonores. Seul le statut d'aéronef d'Etat lui permet encore d'échapper à cette réglementation.

A plusieurs reprises ces dernières années, votre commission des Lois avait insisté sur l'urgence du renouvellement de la flotte d'hélicoptères, pour lequel la loi de finances rectificative pour 1996 avait ouvert 1 milliard de francs en autorisations de programme, sans que les lois de finances annuelles suivantes comportent les moyens nécessaires à ce renouvellement.

Aussi, votre rapporteur se réjouit-il de la conclusion, le 23 juillet 1998 d'un marché avec la société Eurocopter, portant sur 32 machines d'un type unique (BK 117 C2, hélicoptère biturbine) pour un montant total correspondant à l'autorisation de programme accordée en 1996.

Les livraisons sont prévues selon un échéancier de 5 ans, le premier hélicoptère devant être livré au printemps 2000.

4. Le marché de maintenance

La maintenance des aéronefs de la sécurité civile était assurée par le groupement d'intérêt économique (GIE) Cerbère qui associe Eurocopter France et Bombardier. Le contrat étant arrivé à échéance, un appel d'offre a été lancé et la maintenance des avions est confiée à la société AOM-Industrie depuis 1 ^er octobre 1998.

La maintenance des hélicoptères demeure assurée par la société Eurocopter.

C. LA MISE EN OEUVRE DES MOYENS DE LA SÉCURITÉ CIVILE DANS QUELQUES DOMAINES D'INTERVENTION

1. La lutte contre les incendies de forêt

L'évolution des surfaces brûlées et des départs de feux depuis dix ans est la suivante :

Année	Départements méditerranéens		Aquitaine Massif landais		Autres départements	Total
	Surfaces brûlées (1)	Nombre de feux	Surfaces brûlées (1)	Nombre de feux	Surfaces brûlées (1)	Surfaces brûlées (1)	Nombre de feux
1988	5 171	2 200	643	264	887	6 701	2 837
1989	56 896	3 318	7 838	1 369	10 831	75 566	6 743
1990	54 671	3 296	10 062	1 058	7 963	72 696	5 877
1991	6 540	2 392	810	865	1 750	9 100	3 888
1992	13 000	2 865	554	307	4 446	18 000	5 381
1993	11 745	2 963	390	1 008	4 978	17 113	5 850
1994	21 330	2 600	352	902	2 520	24 200	4 600
1995	9 933	2 346	1 919	1 697	6 648	18 500	7 060
1996	3 100	1 789	580	1 350	7 720	11 400	6 401
1997	12 230	2 784	1 868	1 495	7 325	21 423	7 643

(1) en hectares

Pour 1998, le bilan provisoire, établi à la date du 31 août, s'établit de la manière ci-après :

	Surfaces brûlées (1)		Nombre de feux
	1er janvier au 31 août	dont saison estivale	1er janvier au 31 août	dont saison estivale
Départements méditerranéens	8 270	5 270	1 876	1 010
Autres départements	10 850	5 110	6 210	2 390
TOTAL	19 120	10 380	8 086	3 400

(1) en hectares

La superficie détruite au 31 août 1998 est comparable à celle de 1997 à la même date (19 120 hectares au lieu de 19 389), le nombre de départs de feux étant réduit d'une année à l'autre (8 086 au lieu de 9 177).

La moyenne annuelle des superficies affectées au cours des cinq dernières années complètes (1993-1997) s'établit à 18 000 hectares contre 36 000 lors des cinq années précédentes (1988-1992). Ces résultats traduisent les efforts importants accomplis par les services de sécurité civile.

L'objectif de la direction de la défense et de la sécurité civiles, en matière de mobilisation préventive des moyens sur l'ensemble des zones à risques, consiste à pouvoir attaquer tout feu dans les dix premières minutes afin d'en éviter l'extension.

La proportion des incendies dont la cause n'a pu être identifiée a sensiblement régressé au fil des années (40 % en 1997 au lieu de 70 % en moyenne au début des années 1990).

Parmi ceux dont l'origine a été élucidée, la moitié environ provient d'imprudences commises lors d'activités de loisir ou à l'occasion de travaux agricoles ou forestiers.

Plus du tiers des incendies de forêt s'explique par des actes de malveillance, tandis que les installations publiques défectueuses et les éléments naturels sont à la source de respectivement 8 % et 3 % des sinistres.

On soulignera que les choix, notamment pour les investissements lourds, doivent, malgré les difficultés budgétaires, prendre en considération les conséquences des incendies en termes de vies humaines, de risques pour les habitations voisines et de destruction de la végétation.

2. La prévention des risques naturels

Les plans de prévention des risques naturels (PPR), institués par la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, constituent des documents portant servitude d'utilité publique, annexés au plan d'occupation des sols.

Les PPR sont élaborés par les services de l'Etat pour les zones à risques (inondations, mouvements de terrain, avalanches, incendies de forêt, séismes, éruptions volcaniques, tempêtes ou cyclones). Ces documents fixent des normes de construction, définissent des mesures de prévention et prescrivent, si nécessaire, la réalisation d'aménagements.

Depuis 1995, 370 PPR ont été approuvés et 1 550  sont actuellement en cours d'élaboration.

Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit 67 millions de francs de crédits, l'objectif étant la réalisation de 2 000 Plans avant l'an 2000.

Selon un rapport de l'instance d'évaluation de la politique de prévention des risques naturels, il serait nécessaire de doter 10 000 communes d'un PPR au cours des dix prochaines années.

• La procédure d'expropriation de biens exposés à des risques majeurs , nouveau cas d'expropriation, a été instituée par la loi du 2 février 1995 précitée, complétée par un décret du 11 octobre 1995 puis une circulaire du 10 juillet 1996.

Cette procédure concerne des biens exposés à des risques naturels majeurs (mouvements de terrain, avalanches, crues torrentielles) menaçant gravement des vies humaines, lorsque les moyens de sauvegarde et de protection des populations s'avèrent plus coûteux que les indemnités d'expropriation.

La procédure prévue par les articles L. 15-6 à L. 15-8 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique est applicable lorsque l'extrême urgence rend nécessaire l'exécution immédiate de mesures de sauvegarde.

Un fonds de prévention des risques naturels, alimenté par un prélèvement de 2,5 % sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles, finance les indemnités d'expropriation et les dépenses liées à la limitation de l'accès et à la démolition éventuelle des biens exposés.

Depuis sa création, 102 millions de francs ont été prélevés sur ce fond pour répondre à trois risques majeurs :

- l'éboulement des " ruines de Séchilienne " (Isère), concernant 94 habitations ;

- l'effondrement de carrières souterraines, dans le département des Yvelines, affectant 23 propriétés ;

- un glissement de terrain menaçant 20 propriétés, dans le département des Alpes-Maritimes.

Un vingtaine de procédures d'expropriation à ce titre sont actuellement en instance.

3. Le déminage

L'unité de déminage, constituée aujourd'hui de 143 spécialistes, a pu détruire ou neutraliser, entre 1945 et 1985, 13,5 millions de mines, 23 millions d'obus ou autres explosifs et 650 000 bombes.

En 1997, il a pu être procédé à la neutralisation de 539 tonnes de munitions (501 en 1996). L'unité de déminage est intervenue sur 2 991 objets suspects, dont 181 contenaient réellement de l'explosif et a participé à la sécurité de 246 voyages officiels.

Le bilan du 1er semestre 1998 fait apparaître le ramassage et la destruction de 300 tonnes, après intervention sur 1 800 objets suspects.

Au cours de cette période, elle a participé à 140 voyages officiels.

250 tonnes de munitions anciennes sont collectées chaque année dans le Nord-Pas-de-Calais et en Picardie, sauf en 1997 en raison de difficultés de stockage.

En effet, l'activité importante de l'unité de déminage nécessite la disposition de sites appropriés pour le stockage et la destruction des munitions.

En 1998, le ministre de la Défense à mis à la disposition du service de déminage un dépôt de munitions mieux adapté.

Par ailleurs, l'aménagement de plusieurs sites existants devrait être entrepris au cours des prochaines années.

Il apparaît impératif, pour des raisons de sécurité, que ces aménagements soient menés à terme dans les délais les plus courts possibles.

4. L'accroissement du nombre des opérations de secours consécutives à la pratique de sports " à risques "

A plusieurs reprises, lors de l'examen du budget de la sécurité civile, votre commission des Lois a exprimé sa préoccupation devant l'accroissement sensible du nombre des opérations de secours aux victimes d'accidents liés à la pratique de sports " à risques ", provoqués par des imprudences caractérisées, et sur leur coût élevé. Une plus grande responsabilisation des personnes concernées apparaît indispensable au lieu de laisser supporter aux contribuables des communes concernées les conséquences d'agissements individuels qui mettent parfois en danger la vie des sauveteurs.

En 1997, les opérations de secours en montagne ont concerné 5.279 personnes, parmi lesquelles 349 sont décédées et 3 144 ont été blessées. Ces opérations de secours ont provoqué la mort de 5 sauveteurs.

Chaque année, entre 500 et 600 personnes décèdent à l'occasion de baignades ou de la pratique de sports nautiques.

Le financement des opérations de secours incombe aux communes au titre de l'exercice des pouvoirs de police du maire (articles L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales et L. 2213-23 du même code pour ce qui concerne la police des baignades et des activités nautiques sur le littoral). De plus, l'article 13 de la loi du 22 juillet 1987 relative à l'organisation de la sécurité civile met en principe à la charge des communes concernées le remboursement des frais de secours engagés sur leur territoire par l'Etat, les établissements publics, d'autres collectivités territoriales ou des personnes privées.

Selon les indications fournies à votre rapporteur par le ministère de l'Intérieur, dans de nombreux cas les services de l'Etat assurent néanmoins gratuitement les prestations de secours pour le compte de la commune.

Ainsi se trouve posé le principe général de la gratuité des secours. Ce principe, qui doit certes être préservé, pourrait cependant être modulé en cas de prise volontaire de risques importants.

Certes, l'article L. 2321-2 du code précité autorise les communes à " exiger des intéressés ou de leurs ayants-droit le remboursement des frais de secours qu'elles ont engagés à l'occasion d'accidents consécutifs à la pratique des activités sportives dont la liste est établie par décret en Conseil d'Etat ".

Toutefois, le décret n° 87-141 du 3 mars 1987 limite les activités sportives concernées aux seuls ski alpin et ski de fond .

Par ailleurs, une partie de la charge financière à supporter peut dépendre du moyen de transport sanitaire utilisé. Les dépenses engagées par un SMUR peuvent être remboursées par la sécurité sociale alors qu'un transport assuré par les pompiers sera supporté par la commune concernée.

On notera que la notion de ski alpin ou de ski de fond pourrait donner lieu à des difficultés : ne vise-t-elle que les skieurs de piste, ou également les skieurs de randonnée, voire les surfeurs des neiges ?

Une liste des activités susceptibles de donner lieu à remboursement ne peut être ni juste ni exhaustive, les sports pratiqués étant chaque année plus diversifiés.

Une solution plus satisfaisante pourrait consister en une modification législative laissant une capacité d'initiative plus large aux communes.

Une autre solution pourrait aussi être envisagée, consistant en la création d'une assurance obligatoire à la charge des sportifs concernés. Serait-il plus choquant de contraindre ainsi des pratiquants volontaires alors que l'on impose, par exemple, une assurance obligatoire aux parents d'enfants scolarisés ?

Le ministère de l'Intérieur, interrogé à ce sujet par votre rapporteur, n'envisage pas de proposer un aménagement du régime en vigueur.

Néanmoins il apparaît souhaitable qu'une réponse satisfaisante puisse enfin être trouvée à cette question, soulevée depuis plusieurs années par votre commission des Lois.

III. LA MISE EN OEUVRE DES RÉFORMES DE LA SÉCURITÉ CIVILE

L'urbanisation et l'apparition de nouveaux risques technologiques ont peu à peu modifié l'image traditionnelle du pompier rattaché à sa commune. Les 9.000 interventions quotidiennes des sapeurs-pompiers concernent un domaine qui tend à s'élargir (incendies : 9,5 % ; accidents de la route : 11,4 % ; secours à victimes : 35,3 % ; interventions diverses : 23,5 %...). Les moyens financiers des communes sont inégaux et les régimes de travail de sapeurs-pompiers assez différents d'un lieu à l'autre.

Cette situation, ainsi que la nécessité de remédier à une crise du volontariat a conduit à l'adoption, avec l'approbation du Sénat, de deux lois du 3 mai 1996 sur la sécurité civile :

- la loi n° 96-369 relative aux services d'incendie et de secours ;

- la loi n° 96-370 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers.

Si la plupart des dispositions de ces lois sont mises en oeuvre, après la publication parfois difficile des textes d'application nécessaires, certaines d'entre elles se sont heurtées à des obstacles qui devront être surmontés.

1. La réorganisation des services d'incendie et de secours

La loi n° 96-369 du 3 mai 1996 relative aux services d'incendie et de secours prévoit l'harmonisation, dans un délai de cinq ans, de l'organisation territoriale des services d'incendie et de secours, destinée à leur permettre de faire face avec une efficacité accrue à l'accroissement de leurs activités et à la diversification des risques auxquels ils sont désormais confrontés.

La réforme transforme les services départementaux d'incendie et de secours en établissements publics communs à l'ensemble des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale concernés dans le département.

Le nouvel établissement public est administré par un conseil d'administration, composé de membres représentant les différentes collectivités et établissements concernés, compte tenu notamment de leurs contributions financières, à qui il appartient d'élire son président.

Son budget est alimenté par des contributions financières de ces collectivités et établissements, fixées par une délibération du conseil d'administration prise à la majorité des deux tiers ou à défaut suivant des règles définies par la loi.

Le SDIS a désormais des compétences élargies à la gestion de l'ensemble des matériels nécessaires aux missions des services d'incendie et de secours, ainsi que des personnels regroupés au sein du corps départemental de sapeurs-pompiers.

Les transferts de personnels et de biens au SDIS doivent faire l'objet de conventions conclues au cas par cas au niveau local.

Toutefois, la réforme ne s'applique pas aux services d'incendie et de secours de Paris, des départements de la " petite couronne " et de Marseille, qui conservent leurs statuts particuliers.

Six décrets d'application de la loi n° 96-369 du 3 mai 1996 ont été publiés :

•  Le décret n° 96-1005 du 22 novembre 1996 relatif à l'installation des premiers conseils d'administration des nouveaux établissements publics, fixant les modalités d'évaluation financière des dépenses engagées au cours des dernières années par les collectivités et établissements concernés, afin de fixer la répartition des sièges au sein du conseil d'administration du SDIS.

Il fixe les règles relatives à l'élection des représentants de ces collectivités et des sapeurs-pompiers.

La totalité des conseils d'administration des SDIS est désormais constituée.

• Le décret n° 96-1171 du 26 décembre 1996 relatif aux transferts de personnels et de biens a, pour sa part, précisé les procédures de règlement des litiges qui pourraient intervenir au cours de l'élaboration des conventions de transfert. La loi a prévu un délai de 5 ans à compter de son entrée en vigueur pour la réalisation de ces transferts qui sont, dans la plupart des départements, en cours de négociation.

• Le décret n° 97-279 du 24 mars 1997 relatif aux commissions administratives paritaires et aux comités techniques paritaires des sapeurs-pompiers professionnels, tirant les conséquences du regroupement de l'ensemble des sapeurs-pompiers professionnels au sein des corps départementaux.

A l'heure actuelle, la grande majorité des commissions et comités paritaires est installée.

• Le décret n° 1225 du 26 décembre 1997 relatif à l'organisation des services d'incendie et de secours qui remplace entièrement les dispositions du décret du 6 mai 1988 afin de tirer les conséquences de la nouvelle organisation définie par la loi du 3 mai 1996.

Ce texte applique notamment les dispositions législatives concernant les contributions financières des collectivités au budget du SDIS, en l'absence de délibération du conseil d'administration prise à la majorité des deux tiers.

•  Le décret n° 98-298 du 20 avril 1998 modifiant certaines dispositions statutaires relatives aux sapeurs-pompiers professionnels.

•  Le décret n° 98-442 du 5 juin 1998 fixant le cadre de référence du régime indemnitaire des sapeurs-pompiers professionnels.

Ce texte, qui simplifie le régime indemnitaire, fait des sapeurs-pompiers professionnels les derniers fonctionnaires territoriaux à bénéficier de la réforme des régimes indemnitaires entreprise dans la fonction publique territoriale. L'application du régime indemnitaire se traduira par une augmentation de la masse salariale des sapeurs-pompiers professionnels d'environ 5 %.

En revanche, le décret du 5 juin 1998 précité ne comporte pas les dispositions prévues par la loi et concernant le régime de travail des sapeurs-pompiers professionnels.

La question de l'harmonisation des régimes de travail des sapeurs-pompiers professionnels (nombre de gardes en particulier) à la suite de leur regroupement au sein de corps départementaux, a donné lieu à des discussions délicates entre les différentes parties concernées et a provoqué des mouvements de grève administrative.

Aucun accord n'ayant pu être dégagé entre employeurs et salariés, le ministre de l'Intérieur a considéré qu'il ne pouvait revenir à l'Etat d'arrêter unilatéralement le régime de travail des sapeurs-pompiers professionnels. Observant que la durée du travail dans la fonction publique territoriale relevait du principe de libre administration, il a estimé qu'il appartiendrait aux autorités d'emploi de prendre les décisions utiles .

Enfin, un décret sur les modalités particulières d'organisation et de fonctionnement du service territorial d'incendie et de secours de Saint-Pierre-et-Miquelon reste encore en préparation .

2. Le développement du volontariat

La loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers a pour sa part apporté aux quelques 200 000 sapeurs-pompiers volontaires -qui constituent la charpente de l'organisation de la sécurité civile en France- le statut législatif dont ils étaient jusque là dépourvus.

Ce " statut " a cherché à répondre à la crise qui affecte le volontariat depuis quelques années : insuffisance du recrutement et diminution de la durée moyenne d'engagement, alors même que les interventions à assurer sont de plus en plus nombreuses et diversifiées.

•  La loi consacre le droit des sapeurs-pompiers volontaires à bénéficier d'autorisations d'absence pour participer à des missions opérationnelles ou à des activités de formation et les fait bénéficier d'un certain nombre de mesures protectrices. En contrepartie, des compensations financières sont prévues en faveur des employeurs.

•  Par ailleurs, la loi reconnaît le droit des sapeurs-pompiers volontaires à recevoir, en dédommagement des services rendus à la collectivité, des vacations horaires.

Dans le souci de concrétiser la reconnaissance de la Nation pour les services rendus par les sapeurs-pompiers volontaires, la loi a également prévu la généralisation du versement d'une allocation de vétérance à tout ancien sapeur-pompier volontaire dont l'engagement a pris fin lorsqu'il a atteint la limite d'âge de son grade après avoir effectué au moins 20 ans de services. La loi a prévu l'entrée en vigueur de cette disposition le 1er janvier 1998.

Le texte a, en outre, amélioré le régime de protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires institué par la loi n° 91-1389 du 31 décembre 1991.

Plusieurs textes d'application de cette loi ont été publiés :

• Le décret n° 96-772 du 4 septembre 1996 a créé un observatoire national et des observatoires départementaux du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers. L'observatoire national a été installé le 8 septembre 1997.

• Le décret n° 96-1004 du 22 novembre 1996 relatif aux vacations horaires des sapeurs-pompiers volontaires (fixées entre 41,92 F et 63,06 F, suivant les grades, par un arrêté du 17 mars 1998 ).

• Un arrêté du 9 avril 1998 portant organisation du comité consultatif départemental des sapeurs-pompiers volontaires.

•  Un arrêté du 17 mars 1998 fixant à 1.927,86 F la part forfaitaire de l'allocation de vétérance.

En revanche, la part variable de cette allocation , prévue par le même texte à compter du 1 ^er janvier 1998, ne peut être versée, faute de parution du décret d'application prévu pour en définir les critères de calcul " compte tenu des services accomplis, y compris en formation, par le sapeur-pompier volontaire " .

Les difficultés proviennent d'un désaccord entre les parties concernées sur les solutions à retenir ainsi que sur une réticence des sapeurs-pompiers volontaires à participer au financement de cette part variable de l'allocation de vétérance, comme cela est prévu par la loi.

Une proposition de loi ^{2( * )} tendant à assouplir les conditions d'attribution de cette prestation et à réviser son financement a été adoptée par la commission des Lois le 24 novembre et devrait être examinée prochainement par le Sénat.

Enfin, demeure en instance un décret prévu par la loi du 3 mai 1996 pour préciser les conditions d'indexation de l'allocation ou de la rente d'invalidité attribuée au sapeur-pompier volontaire atteint d'une infirmité définitive, par référence aux revenus qu'il tirait antérieurement de son activité professionnelle.

3. Vers un débat sur le financement de la sécurité civile ?

Les réformes de la sécurité civile ne pourront pas être financièrement neutres pour les collectivités territoriales.

M. Jean-Jack Queyranne, ministre de l'Intérieur par intérim, a déclaré, lors de la discussion du budget de son ministère à l'Assemblée nationale le 5 novembre 1998, que la départementalisation n'avait pas entraîné de hausse mécanique des dépenses, notant toutefois que " certains départements devront consentir un effort financier plus important que d'autres pour se mettre à niveau " .

Il admettait cependant que les dispositions statutaires et indemnitaires adoptées en conséquence de cette réforme ou résultant de la loi sur les sapeurs-pompiers volontaires induiront des augmentations de charges.

Ainsi, on a relevé que le nouveau régime indemnitaire des sapeurs-pompiers professionnels entraînerait une progression de 5 % de la masse salariale, répartie de manière variable selon les départements.

La généralisation de l'allocation de vétérance devait entraîner une charge financière nouvelle pour les collectivités, évaluée à 38 millions de francs lors de l'examen de la loi du 3 mai 1996.

L'adoption éventuelle de la proposition de loi concernant cette prestation entraînerait une dépense supplémentaire de 36 millions de francs.

Votre rapporteur a souligné la charge financière résultant des opérations de secours des personnes pratiquant des activités sportives " à risques " .

Les collectivités territoriales, certes sensibles à l'amélioration de l'efficacité de la sécurité civile, sont en droit de se demander si elles devront indéfiniment supporter les conséquences financières de décisions prises par l'Etat.

Le ministre de l'Intérieur a indiqué, lors du débat budgétaire à l'Assemblée nationale, qu'il était prêt à engager une réflexion portant sur la recherche de moyens financiers supplémentaires.

En tout état de cause, un débat sur le financement de la sécurité civile mériterait d'être engagé.

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Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations, votre commission a porté une appréciation positive sur les crédits affectés à la sécurité civile pour 1999.

¹ Le montant des crédits affectés à l'agrégat " sécurité civile " ne coïncide pas exactement avec celui des crédits du ministère de l'intérieur figurant à l'annexe intitulée " Etat récapitulatif des crédits prévus au titre de la sécurité civile " en raison de méthodes de comptabilisation différentes.

² N°19 (1998-1999) de M. Claude Estier et les membres du groupe socialiste.