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Projet de loi de finances pour 1999

OTHILY (Georges)

AVIS 71 (98-99), Tome V - COMMISSION DES LOIS


Table des matières






N° 71

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 1999, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME V

JUSTICE :

ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE


Par M. Georges OTHILY,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Michel Duffour, vice-présidents ; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Robert Bret, Guy-Pierre Cabanel, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, François Marc, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1078, 1111 à 1116 et T.A. 193.

Sénat : 65 et 66 (annexe n° 33) (1998-1999).

Lois de finances.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 2 décembre 1998, sous la présidence de M. Jacques Larché, président, la commission des Lois a examiné, sur le rapport pour avis de M. Georges Othily, les crédits consacrés à l'administration pénitentiaire par le projet de loi de finances pour 1999.

Le rapporteur pour avis a notamment souligné que la surpopulation carcérale continuait d'être préoccupante malgré une très légère amélioration. Il s'est félicité de la généralisation du projet d'exécution de peine destiné à donner plus de sens à la peine privative de liberté en impliquant le détenu afin de faciliter sa réinsertion future. Il a souhaité que la loi sur le placement sous surveillance électronique puisse donner lieu rapidement à des expérimentations, rappelant que cette mesure pouvait être un instrument de prévention de la récidive. Il a enfin souligné que le projet de loi de finances prévoyait la création de 344 emplois dans l'administration pénitentiaire, tout en observant que la loi de programmation sur la justice prévoyait la création de 3.920 emplois en cinq ans et qu'après quatre ans, le nombre de créations d'emplois était de 1.802.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de l'administration pénitentiaire.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi de finances pour 1999 soumis au Sénat fixe à 26,3 milliards de francs le budget du ministère de la justice, ce qui représente une hausse de près de 1,5 milliards de francs par rapport à la loi de finances initiale pour 1998. Au sein de ces crédits, 7,4 milliards de francs, soit 28,27 % du budget de la justice seront consacrés à l'administration pénitentiaire. Les crédits de cette administration sont en hausse de 5,79 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998.

Après avoir rapidement présenté les crédits consacrés à l'administration pénitentiaire, votre rapporteur évoquera plus longuement la situation de celle-ci et les orientations définies par le Garde des Sceaux dans sa communication au Conseil des ministres du 6 avril 1998.

I. LES CRÉDITS DE L'ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE POUR 1999

En hausse de 5,6 %, les crédits de l'administration pénitentiaire se répartissent de la manière suivante :

Répartition des crédits de l'administration pénitentiaire en 1998
(en millions de francs)



TITRE III (Moyens des services)

6 954

dont :

 

personnel

4 329

fonctionnement

2 624

TITRE IV (Interventions publiques)

29

TITRE IV (Interventions exécutés par l'Etat)

438

 

7 421

Près de 260 millions de francs de mesures nouvelles sont prévus au titre des dépenses ordinaires. Ils sont en particulier consacrés :

· à la création de 344 emplois (58,9 millions de francs) :

- 78 au titre de la réforme des services d'insertion et de probation ;

- 58 liés à l'ouverture de nouveaux établissements ;

- 180 pour la prise en charge des détenus ;

- 28 pour la restructuration des métiers de la formation.

· à des mesures indemnitaires et statutaires pour les personnels :

- un certain nombre de mesures de revalorisation d'indemnités et de primes (en particulier l'indemnité pour charges pénitentiaires, l'indemnité de sujétions spéciales aux personnels d'insertion et de probation...) sont prévues pour un montant d'environ 6 millions de francs ;

- les réformes des statuts des directeurs des services d'insertion et de probation d'une part, des personnels techniques d'autre part, font l'objet d'une inscription de crédits de 5 millions de francs.

· à l'abondement des crédits de fonctionnement de l'administration pénitentiaire à hauteur de 73 millions de francs ainsi répartis :

- amélioration des conditions de prise en charge des détenus (40,8 millions de francs) ;

- mise aux normes de sécurité des matériels et des locaux (12 millions de francs) ;

- moyens de fonctionnement des services d'insertion et de probation (10,2 millions de francs dont 4,2 à titre non reconductible) ;

- informatique, projets nouveaux (7 millions de francs) ;

- mise en oeuvre de l'avenant à l'accord formation (3 millions de francs).

· à l'entretien des détenus et des établissements pénitentiaires (9 millions de francs) ;

· à la lutte contre l'indigence des sortants de prison (2 millions de francs)


En ce qui concerne les dépenses en capital, 438 millions de francs de crédits de paiement et 912 millions d'autorisation de programmes sont inscrits dans le projet de budget. Ces crédits seront consacrés :

· à la construction de centres pour peines aménagées (16 millions de francs) ;

· à l'aménagement des quartiers pour mineurs (10 millions de francs) ;

· à la rénovation des grands établissements (50 millions de francs) :

· à des travaux de câblage information et à l'implantation de la gestion informatisée des détenus en établissements (20 millions de francs) ;

· à des travaux de rénovation (120 millions de francs) ;

· au programme de construction de nouveaux établissements dit programme " 4 000 places " (696 millions de francs).

II. LA SITUATION DE L'ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE

A. LA POPULATION CARCÉRALE ET LES CONDITIONS DE DÉTENTION

1. Les données

Au 1er janvier 1998, 53 845 personnes étaient détenues en France (métropole et outre-mer). On constate au cours des dernières années une très légère diminution du nombre de personnes détenues puisque celui-ci atteignait 54 629 au 1er janvier 1997 et 55 062 au 1er janvier 1996.

Cette diminution s'explique par un moindre recours à l'incarcération. En effet, dans le même temps, la durée moyenne de détention ne cesse de s'accroître. Alors qu'elle n'était que de 4,3 mois en 1975, elle a atteint 7,6 mois en 1995, 7,8 mois en 1996 et 8,1 mois en 1997.

Le taux d'occupation des établissements pénitentiaires demeure préoccupant, même s'il connaît une légère diminution, atteignant 114,8 % au 1er juin 1998 contre 116 % au 1er juin 1997. Ce chiffre marque en fait de grandes disparités. Dans les maisons d'arrêt, le taux d'occupation atteint en moyenne 120 %. Il est des 228 % à Béziers, et de 237 % au Mans. Outre-mer, le taux d'occupation moyen atteint 137 % au 1er janvier 1998 contre 127 % l'année précédente (cette évolution s'explique partiellement par la prise en compte des établissements de Faa'a Nuutania et de Taiomac-Marquises qui ne figuraient pas dans les statistiques auparavant). Le taux d'occupation atteint actuellement 280% pour la maison centrale de Nouméa.

En ce qui concerne la détention provisoire, le nombre de prévenus a légèrement diminué entre le 1er janvier 1997 (22 521) et le 1er janvier 1998 (21 591). Si l'on prend en considération la situation pénale des prévenus, on constate qu'au 1er janvier 1998, 71 % étaient incarcérés dans le cadre d'une instruction non terminée, 17 % étaient en attente de comparution, 3 % étaient détenus à la suite d'une comparution immédiate, enfin 9 % attendaient le résultat d'un appel ou d'un pourvoi.

Le graphique ci-dessous retrace l'évolution du nombre de prévenus et de condamnés incarcérés au cours des dix dernières années.

2. La réforme de la détention provisoire

Dans sa communication au Conseil des ministres du 6 avril 1998, le Garde des Sceaux a fait connaître son intention d'accorder une particulière attention à la situation des prévenus. Il faut souligner que ceux-ci sont incarcérés dans les maisons d'arrêt, c'est-à-dire dans les établissements où la surpopulation est la plus grande et où les conditions de détention sont donc les plus difficiles, alors même qu'ils sont présumés innocents. En 1997, 1 069 personnes ayant été placées en détention provisoire ont bénéficié soit d'un non-lieu, soit d'un acquittement ou d'une relaxe.

Le Sénat examinera au cours de l'année 1999 le projet de loi renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes, qui contient plusieurs dispositions visant à renforcer les garanties judiciaires en matière de détention provisoire. Le projet prévoit en particulier la création d'un juge de la détention provisoire distinct du juge d'instruction et tend à modifier les conditions de fond de la mise en détention provisoire ainsi que les règles relatives à la durée maximale de cette détention.

Sans préjuger des décisions que sera appelé à prendre le Sénat, votre rapporteur souhaite rappeler que le législateur a, à trois reprises, tenté de confier à une collégialité la responsabilité de la mise en détention provisoire, sans que ces réformes puissent entrer en vigueur faute de moyens. Quelles que soient les orientations retenues au terme de la discussion du projet de loi sur la présomption d'innocence, il conviendra de s'assurer que les dispositions adoptées pourront être financées. Devant la commission des Lois, le Garde des Sceaux a souligné que parmi les 140 créations de postes de magistrats dont la création est prévue dans le projet de budget pour 1999, la moitié environ serait affectée à la mise en place de juges de la détention provisoire.

Il convient par ailleurs d'observer que cette réforme est envisagée alors qu'il est encore difficile de mesurer les effets de la loi n°96-1235 du 30 décembre 1996 relative à la détention provisoire et aux perquisitions de nuit en matière de terrorisme. Certaines dispositions de cette loi ne s'appliquent que depuis le 1er juillet 1997. Cette loi a en particulier institué de nouveaux délais maximum de détention provisoire et a permis l'introduction dans le code de procédure pénale de la notion de délai raisonnable en contraignant le juge d'instruction, lorsqu'une personne est en détention depuis plus de huit mois en matière correctionnelle et depuis plus d'un an en matière criminelle, à indiquer les raisons pour lesquelles son instruction est toujours en cours et le délai prévisible d'achèvement de la détention provisoire.

3. La généralisation du projet d'exécution de peine (PEP)

Dans ses orientations pour l'administration pénitentiaire présentées en Conseil des ministres le 8 avril 1998, le Garde des Sceaux a fait part de sa décision de généraliser le projet d'exécution de peine (PEP).

Le projet d'exécution de peine, mis en place à titre expérimental à partir de 1995 dans une dizaine d'établissements, a essentiellement trois objectifs :

- donner plus de sens à la peine privative de liberté en impliquant le détenu ;

- améliorer l'individualisation administrative et judiciaire de la peine en proposant un cadre objectif ;

- introduire un mode d'observation qui assure une meilleure connaissance du détenu pour accroître la sécurité des établissements et améliorer l'efficacité des actions visant à l'insertion.

Ce projet est en fait la formalisation des étapes qui peuvent être proposées à un condamné au début de sa peine, en tenant compte de son profil pénal, de son histoire, de ses capacités et de ses aspirations. Il s'agit de mettre en place un projet individuel comprenant des perspectives positives pour le détenu et définissant également les attentes de l'institution à son égard, par exemple en ce qui concerne les efforts particuliers à accomplir à l'égard de la victime.

Un bilan des expérimentations conduites jusqu'à présent, établi en 1997 par un comité national d'évaluation, a incité le Garde des Sceaux à décider de généraliser cette mesure dans tous les établissements pour peines. Votre rapporteur ne peut que s'en féliciter, dans la mesure où il lui semble essentiel de soutenir toute initiative renforçant l'individualisation des peines privatives de liberté afin de faciliter la réinsertion des détenus.

La présence d'un psychologue dans les établissements concernés paraissant être un atout important pour la réussite du projet, sept psychologues ont été recrutés en 1998 et le projet de loi de finances pour 1999 prévoit le recrutement de sept psychologues supplémentaires.

4. L'amélioration des conditions de prise en charge des détenus

Dans ses orientations pour la politique pénitentiaire présentées le 8 avril 1998 en Conseil des ministres, le Garde des Sceaux a souligné sa volonté d'améliorer les conditions de prise en charge des détenus, en faisant notamment valoir : " Cette amélioration est rendue indispensable au regard des exigences d'humanité. Elle est aussi nécessaire pour permettre une meilleure gestion du service public pénitentiaire : la dignité de la prise en charge des détenus a une incidence fondamentale sur les conditions de travail des personnels et sur la sécurité des établissements ".

La ministre a donc annoncé un grand nombre de mesures destinées à améliorer les conditions de prise en charge des détenus, qui trouvent pour une partie d'entre elles une traduction dans le projet de budget pour 1999. Ainsi, les conditions de vie quotidienne des personnes détenues devraient être améliorées par la remise gratuite à la population carcérale des produits nécessaires à l'hygiène corporelle et à l'entretien des cellules. Le nombre de douches hebdomadaires passera de deux à trois et la fourniture d'un petit-déjeuner chaud sera rendue possible (22,8 millions de francs sont consacrés à la mise en oeuvre de ces mesures dans le projet de budget pour 1999).

Par ailleurs, la ministre a annoncé, en matière de santé, la mise en place d'unités hospitalières sécurisées interrégionales, permettant l'hospitalisation satisfaisante des détenus dont l'état de santé nécessite une prise en charge soutenue. Des dispositions devraient également être prises pour améliorer la formation et l'accès à la culture des détenus. En outre, la perception des mandats postaux destinés aux détenus devrait être facilitée.

5. Vers des unités de visites familiales ?

Parmi les orientations définies par le Garde des Sceaux concernant les conditions de détention figure l'amélioration de l'accueil des familles (simplification de l'accès aux parloirs, amélioration des dispositifs permettant aux condamnés d'entretenir des relations téléphoniques avec leur famille). Le Garde des Sceaux a également fait part de son intention de mettre à l'étude la création d'unités de visites familiales dans certains établissements. Cette question fait l'objet de débats récurrents et a donné lieu à un rapport très documenté en 1995.

Les Unités de visites familiales

La question du maintien des liens familiaux en prison a déjà donné lieu à nombre d'initiatives qui n'ont pas été suivies d'effet :

- en 1985, la commission Architecture-Prison, présidée par Mme Ezratty, a préconisé la réalisation de studios dans l'enceinte pénitentiaire permettant aux détenus d'y recevoir leur famille hors la surveillance du personnel pénitentiaire ;

- en 1989, un rapport de M. Gilbert Bonnemaison envisageait le maintien, dans les établissements de longues peines, des relations affectives et sexuelles des détenus ;

- en 1992, un rapport rédigé par un groupe de travail de l'Administration pénitentiaire a proposé de compenser l'absence de permission de sortir des détenus condamnés à de longues peines par l'organisation de visites à caractère familiale.

Un nouveau groupe de travail a été mis en place en 1994, qui a rendu son rapport en 1995. Ce groupe, après avoir procédé à de nombreuses auditions, s'est prononcé en faveur de la mise en place dans les établissements pénitentiaires de " lieux privatifs permettant à la famille, dont l'un des membres est détenu, de vivre intra-muros pendant un certain temps toutes les dimensions de la vie familiale, de la préparation de ses repas à un sommeil partagé en passant par des rapports amoureux ".

Le groupe de travail proposait que l'accès à l'unité de visites familiales relève de l'autorité du chef d'établissement et qu'il soit ouvert à tous les condamnés affectés en établissements pour peines non bénéficiaires de permissions de sortir ou d'un autre aménagement de peines garantissant le maintien des liens familiaux. Concernant la durée des visites familiales, le groupe proposait de retenir une durée minimale de douze heures susceptibles d'être portées à vingt-quatre heures puis à quarante-huit heures.

Votre rapporteur estime qu'un tel projet, qui pour certains détenus, pourrait avoir des conséquences positives, ne peut être envisagé qu'après une réflexion approfondie et en associant très étroitement les personnels de l'administration pénitentiaire. Il semble que la réflexion s'oriente actuellement vers une implantation de ces unités dans les établissements de longue peine. Des questions délicates devront être résolues. On peut en particulier craindre que les détenus n'ayant pas accès à ce système exercent de très fortes pressions pour bénéficier des unités de visites familiales.

6. L'administration pénitentiaire et la loi sur les infractions sexuelles

L'année 1998 a été marquée par l'adoption de la loi n° 98-468 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu'à la protection des mineurs, qui ne sera pas sans conséquences pour l'administration pénitentiaire.

Cette loi institue une peine de suivi socio-judiciaire dont l'objet est de faire en sorte que les auteurs d'infractions à caractère sexuel puissent se voir imposer un certain nombre de mesures pendant une durée suffisante pour dominer les risques de récidive. Le suivi socio-judiciaire peut être assorti d'une injonction de soins prononcée après expertise psychiatrique.

Si le suivi socio-judiciaire, lorsqu'il accompagne une peine d'emprisonnement ferme, ne commence à s'appliquer qu'à la libération du condamné ou pendant certains aménagements de peine, l'injonction de soins peut, quant à elle, recevoir application pendant la détention.

Lorsqu'une injonction de soins a été prononcée, le condamné est affecté dans un établissement pénitentiaire visé à l'article 718 du code de procédure pénale, dans lequel il peut bénéficier d'un suivi médical et psychologique adapté. Pendant l'incarcération, il est fortement incité à entreprendre des soins. La loi prévoit en particulier l'impossibilité pour les délinquants sexuels refusant de suivre un traitement de bénéficier de réductions de peines supplémentaires.

En ce qui concerne les soins pendant l'exécution du suivi socio-judiciaire, le service pénitentiaire de probation peut être désigné par le juge de l'application des peines pour veiller au respect des obligations imposées au condamné.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur, le directeur de l'administration pénitentiaire a engagé une réflexion globale sur la prise en charge des auteurs d'infractions sexuelles, tant en milieu ouvert que pendant l'incarcération, qui devrait conduire à l'élaboration de préconisations relatives aux conditions de prise en charge de ces personnes par les services déconcentrés de l'administration pénitentiaire.

Pour bien mesurer l'importance que prend désormais la question de la délinquance sexuelle pour l'administration pénitentiaire, il convient de souligner qu'au 1er janvier 1998, 5.423 personnes étaient détenues pour atteintes sexuelles (3.733 pour atteintes sur mineurs) contre 1.921 (854 pour atteintes sur mineurs) dix ans plus tôt.

B. LA PRISE EN CHARGE EN MILIEU OUVERT

1. L'évolution des mesures

Au 1er janvier 1998, 122.959 personnes étaient suivies au titre d'au moins une mesure de prise en charge en milieu ouvert.

Le travail d'intérêt général représentait, en 1997, 17,2 % des mesures en milieu ouvert avec 23.763 mesures exécutées et le sursis avec mise à l'épreuve, 75,4 % des mesures avec 104.482 peines exécutées. Ces deux mesures ont progressé en 1997 de 8,2 % pour le sursis avec mise à l'épreuve et de 5 % pour le travail d'intérêt général.

En revanche, le recours à la libération conditionnelle continue de diminuer comme les années précédentes. 4.775 mesures de libération conditionnelle ont été prononcées en 1997. Entre 1970 et 1997, la part des libérations conditionnelles dans l'activité des comités de probation est passée de 19,8 % à 3,4 %. Au cours de son audition par la commission des Lois, Mme Elisabeth Guigou, Garde des Sceaux, a indiqué que ce déclin s'expliquait notamment par l'évolution des populations détenues, le nombre des personnes incarcérées pour viol ou pour infraction à la législation sur les stupéfiants ayant beaucoup augmenté. Il est vrai que les mesures de libération conditionnelle sont difficiles à envisager pour ce type de détenus. La ministre a par ailleurs indiqué que le renforcement des services sociaux (recrutement de 200 travailleurs sociaux en 1998 et de 78 en 1999) pourrait faciliter une relance des mesures de libération conditionnelle.

2. La poursuite de la réforme des services d'insertion et de probation

La réforme des services d'insertion et de probation annoncée en 1996 entre maintenant dans sa phase opérationnelle. Elle se caractérise en particulier par la création au niveau départemental d'un " service pénitentiaire d'insertion et de probation " assurant une continuité des actions menées en milieu fermé et en milieu ouvert. Cette réforme s'accompagne de la création d'un statut d'emploi de directeur des services pénitentiaires et de probation. Cet emploi sera ouvert, par détachement, aux chefs des services d'insertion et de probation, aux conseillers techniques de service social aussi qu'aux directeurs des services pénitentiaires.

3. La création de centres pour peines aménagées

Le Gouvernement a décidé la mise en oeuvre, à titre expérimental, d'un nouveau type d'établissement : le centre pour peines aménagées.

Les centres pour peines aménagées auront pour mission d'accueillir d'une part les condamnés purgeant une peine ou un reliquat de peine de moins d'un an et qui n'ont pas de projet d'insertion immédiat, d'autre part des détenus bénéficiant de mesures de semi-liberté ou de placement extérieur. L'objectif est d'apporter une réponse nouvelle à la prise en charge de la petite et moyenne délinquance, de mieux prévenir la récidive en favorisant le développement des mesures d'aménagement de peine et de lutter contre la surpopulation carcérale dans les maisons d'arrêt.

Les centres pour peines aménagées ont vocation à être implantés en zone urbaine à proximité des transports urbains et le plus près possible des centres-ville. Une priorité pourrait être donnée aux villes de moyenne importance ne disposant d'aucun établissement tel qu'un centre de semi-liberté ainsi qu'aux grands sites urbains.

Les centres pour peines aménagées devraient être ouverts sept jours sur sept afin de s'adapter à la diversité des projets individuels. Ils comporteront un secteur d'hébergement (50 à 80 lits) et un secteur éducatif.

Deux sites ont pour l'instant été retenus : l'ancien centre de détention de Metz-Barrès et l'ancien hôpital de la maison d'arrêt des Baumettes à Marseille. En ce qui concerne le centre de Metz-Barrès, son ouverture devra être précédée d'importants travaux de remise en état qui pourraient avoir lieu en 1999. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, l'ouverture de ce centre ne nécessite aucune création de poste, dans la mesure où les personnels de l'ancien centre de détention ont été provisoirement affectés à la maison d'arrêt de Metz-Queleu et pourront être redéployés sur le centre pour peines aménagées. L'ouverture du centre de Marseille-Baumettes suppose la création de postes de surveillants ; la structure existante est adaptée sous réserve de quelques travaux de rénovation.

Le projet de budget pour 1999 prévoit l'affectation de 16 millions de francs à l'ouverture de ces établissements.

4. Quel avenir pour la loi sur le placement sous surveillance électronique ?

Votre commission souhaite souligner tout l'intérêt que présenterait la mise en oeuvre de la loi n° 97-1159 sur le placement sous surveillance électronique adoptée en décembre 1997 par le Parlement. Le placement sous surveillance électronique consiste à proposer à une personne, à la place de l'incarcération, le port d'un bracelet permettant de contrôler à distance sa présence sur certains lieux à certaines périodes. Le dispositif adopté par le Parlement ne peut s'appliquer qu'à des personnes condamnées à moins d'un an de prison ou à des personnes auxquelles il reste moins d'une année de prison à accomplir.

La loi prévoit le contrôle de la mesure par le juge de l'application des peines qui, en cas de violation du placement sous surveillance électronique, peut prononcer la réincarcération du condamné.

Un an après l'adoption de la loi, celle-ci n'a fait l'objet d'aucune application. D'après les informations recueillies par votre rapporteur, le Gouvernement estime que la publication du décret nécessaire à l'application de cette loi ne pourra intervenir que lorsque deux conditions seront respectées :

- il convient en premier lieu, selon le Gouvernement d'opérer une étude technique des dispositifs offerts sur le marché. Certaines questions techniques doivent en effet être tranchées (unicité ou pluralité des ordinateurs de contrôle, possibilité d'utiliser un téléphone portable comme récepteur, possibilité d'utiliser la reconnaissance vocale...). Un cahier des charges en vue du recrutement d'une société-conseil pour fournir à l'administration pénitentiaire un avis technique sur la fiabilité et le caractère adapté des dispositifs proposés sur le marché a été constitué en mai dernier ; sur cette base, une société a été désignée, qui devrait remettre les conclusions de son audit en mai 1999 ;

- en second lieu, le Gouvernement estime, à juste titre, qu'une concertation est nécessaire avec les différents personnels de l'administration pénitentiaire (en particulier les travailleurs sociaux et les surveillants), dans la mesure où leur participation au placement sous surveillance électronique apparaît comme un bouleversement conséquent des pratiques professionnelles.

Lors de son audition par la commission des Lois, la ministre de la justice a précisé que les futurs centres pour peines aménagées pourraient être le support des expérimentations menées en matière de placement sous surveillance électronique et que ces expérimentations pourraient débuter à la fin de l'année 1999.

Votre rapporteur, s'il comprend pleinement les précautions prises par le Gouvernement, souhaite néanmoins que la loi du 19 décembre 1997 puisse rapidement trouver application, même à titre expérimental, et souhaite insister une nouvelle fois sur les avantages de la mesure de placement sous surveillance électronique:

- elle institue un instrument de prévention de la récidive parce qu'elle peut éviter la rupture des relations familiales ou la perte d'un emploi et qu'elle est susceptible d'assurer une réadaptation progressive à la liberté ;

- elle peut permettre de lutter contre la surpopulation carcérale ;

- elle est enfin un instrument moins coûteux que la prison.

Il convient enfin de rappeler que la loi prévoit explicitement que " le placement sous surveillance électronique peut également être décidé (...) à titre probatoire de la libération conditionnelle, pour une durée n'excédant pas un an ". Compte tenu de la diminution constante du nombre de libérations conditionnelles accordées, le placement sous surveillance électronique peut être un instrument de souplesse dont il serait regrettable de se priver.

C. LES PERSONNELS

Au 1er juillet 1998, l'administration pénitentiaire comptait 25.086 agents en effectif budgétaire, ainsi répartis :

- 19.771 personnels de surveillance ;

- 2.192 personnels administratifs ;

- 1.475 personnels d'insertion et de probation ;

- 528 assistants de service social ;

- 675 personnels techniques ;

- 330 personnels de direction ;

- 115 autres personnels.

Comme l'a déjà souligné votre rapporteur, le projet de budget prévoit la création de 344 emplois dont 220 de personnels de surveillance. Ces créations d'emplois sont pourtant jugées très insuffisantes par les organisations professionnelles, qui observent en particulier que cette augmentation des effectifs prend place dans un contexte marqué par de nombreuses réformes alors que le bon fonctionnement de l'administration pénitentiaire, à tâches constantes, justifierait à lui seul une politique de recrutement ambitieuse. Il faut en outre constater que les emplois créés ces dernières années sont loin de correspondre aux prévisions de la loi de programmation sur la justice de 1995. Celle-ci prévoyait la création de 3920 emplois en cinq ans. Si l'on inclut les mesures prévues dans le projet de loi de finances pour 1999, les créations d'emploi s'élèvent à 1802 en quatre ans, ce qui correspond à un taux d'exécution de 46%.

Au cours des dernières années, l'ensemble des statuts des fonctionnaires de l'administration pénitentiaire ont été mis à l'étude. En 1993, les statuts des personnels de surveillance et des personnels d'insertion et de probation ont été modifiées. La réforme du statut des personnels administratifs s'est, pour l'essentiel, achevée en 1995.

L'année 1998 a été marquée par l'achèvement de la réforme du statut du personnel de direction (décret n° 98-655 du 29 juillet 1998), caractérisée par la création du corps des directeurs des services pénitentiaires et la création d'un statut d'emploi de directeur régional.

Un certain nombre de difficultés relatives aux statuts se posent encore. Ainsi, il semble que la réforme du statut des personnels techniques soit plus difficile à mettre en oeuvre que les autres puisqu'elle n'a pas encore abouti alors qu'elle est en chantier depuis plusieurs années, ce qui contribue à entretenir un sentiment d'injustice chez les personnels concernés même si des crédits sont prévus dans le projet de budget pour 1999 afin de financer cette réforme. Un projet d'organisation de la filière en trois corps est actuellement en discussion avec les ministères techniques et les organisations syndicales. Il est maintenant souhaitable que les derniers arbitrages soient rendus afin que cette réforme puisse rapidement voir le jour.

Par ailleurs, en ce qui concerne les surveillants, si le nouveau statut apparaît satisfaisant pour le corps des " gradés et surveillants ", aligné indiciairement sur le corps homologue des " gradés et gardiens de la paix " de la police nationale, il n'en va pas de même pour le corps des chefs de service pénitentiaire, qui n'a pas bénéficié de cet alignement sur le corps homologue de la police nationale, sans que cette limite à la parité entre ces corps soit justifiée par une raison de fond. D'après les informations recueillies par votre rapporteur, la chancellerie a proposé un nouveau projet de statut en trois grades.

Votre rapporteur tient à mentionner qu'une disposition du projet de loi de finances a fortement heurté les organisations professionnelles. Une somme de cinq cent mille francs est prévue pour revaloriser la prime de nuit des personnels de surveillance. Cette enveloppe correspond à une augmentation de...0,95 francs par nuit, ce qui est vécu comme une humiliation. Peut-être eut-il mieux valu, si les moyens manquaient, ne pas revaloriser cette prime immédiatement, de façon à pouvoir faire un effort réel ultérieurement.

Par ailleurs, votre rapporteur souhaite attirer une nouvelle fois l'attention de Mme le Garde des Sceaux sur la situation des personnels pénitentiaires originaires des départements d'outre-mer. Les personnels affectés en métropole sont souvent très désireux de retourner exercer leurs fonctions dans leur département d'origine et il paraît légitime qu'ils puissent bénéficier d'une priorité réelle lorsque des postes se libèrent dans les départements concernés.

Il convient enfin de signaler que l'année 1998 a été marquée par une réorganisation de la direction de l'administration pénitentiaire. Les quatre sous-directions existantes (sous-direction de l'exécution des décisions judiciaires, sous-direction de la réinsertion, sous-direction des ressources humaines, sous-direction des affaires administratives) ont été remplacées par trois nouvelles sous-directions (arrêté du 26 juin 1998): 

- la sous-direction des personnes placées sous main de justice ;

- la sous-direction de l'organisation et du fonctionnement des services déconcentrés ;

- la sous-direction des ressources humaines et des relations sociales.

D. LES ÉTABLISSEMENTS

Au 1er juillet 1998, on comptait 187 établissements pénitentiaires totalisant une capacité de 50.093 places. Ces établissements se répartissent de la manière suivante :

- 119 maisons d'arrêt ;

- 55 établissements pour peine (24 centres de détention, 25 centres pénitentiaires, 6 maisons centrales) ;

- 12 centres autonomes de semi-liberté ;

- 1 établissement public de santé national à Fresnes, spécifiquement destiné à l'accueil des détenus.

L'année 1998 a été marquée par le lancement d'un programme de construction de six établissements pénitentiaires (plus un en option) pour un montant de près de 2 milliards de francs. La construction de ces établissements devrait permettre la fermeture des établissements les plus vétustes et l'amélioration des conditions de détention des détenus incarcérés dans les maisons d'arrêt surpeuplées.

Le programme des places nouvelles de détention
(livraison prévue en 2001-2002)

Programme

 

Sites (terrains pressentis)

Catégorie de places (1)

Capacité

1ère tranche

1

Agglomération de Lille (Sequedin)

MA

600

1ère tranche

2

Agglomération d'Avignon
(Le Pontet)

CP (MA
et CDR)

600

1ère tranche

3

Agglomération de Toulouse
(Muret-Seysses)

MA

600

2ème tranche

4

Agglomération de Meaux
(Chauconin-Neufmontiers)

MA

600

2ème tranche

5

Agglomération de Toulon
(La Farlède)

MA

600

2ème tranche

6

Agglomération de Liancourt
(Oise)

CP (MA
et CDR)

600

2ème tranche

7

En option : non encore localisée

MA

400

(1) MA : maison d'arrêt CP : centre pénitentiaire CDR : centre de détention régional

Source : ministère de la Justice

La passation des marchés pour la construction des établissements de Séquedin, du Pontet et de Seysses devrait intervenir en 1999. La préparation de la construction des trois autres établissements fait l'objet d'une dotation de 696 millions de francs en autorisations de programme dans le projet de budget pour 1999.

Les nouveaux établissements fonctionneront en gestion déléguée pour la restauration, la maintenance, l'entretien, le travail et la formation professionnelle, comme ceux du " programme 13.000 " lancé en 1989. Ils devraient être conçus selon de nouvelles normes sanitaires impliquant de meilleures conditions de détention, en particulier l'installation d'une douche dans chaque cellule et le cloisonnement des toilettes.

En ce qui concerne la rénovation des établissements, des efforts ont été accomplis ces dernières années dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi de programmation relative à la justice, qui ont en particulier permis la mise aux normes des infirmeries, la rénovation des quartiers des mineurs ou le désamiantage de la maison d'arrêt de Fleury. 50 millions de francs sont prévus dans le projet de budget pour 1999 au titre de la réhabilitation de grands établissements : Fleury-Mérogis, Fresnes, La Santé, Les Baumettes.

En conclusion de ces développements sur la situation des établissements pénitentiaires, votre rapporteur souhaite vivement attirer l'attention sur la situation de certains établissements des départements d'outre-mer. Il semble tout d'abord que la maison d'arrêt de Saint-Denis de la Réunion, qui abrite aujourd'hui 1012 détenus pour une capacité de 610 places, ne soit plus aux normes de sécurité et d'hygiène. Une réflexion apparaît nécessaire sur la politique pénitentiaire dans ce département.

Par ailleurs, si la Martinique, la Guadeloupe et la Guyane ont toutes trois bénéficié de la création d'un établissement au cours des dernières années, des difficultés importantes se posent néanmoins, en particulier en ce qui concerne la sécurité. Le Centre pénitentiaire de Baie-Mahault, qui a ouvert ses portes en décembre 1996, a déjà connu six tentatives d'évasion mettant en cause onze détenus. La dernière tentative, survenue en septembre dernier lors du passage du cyclone George a été à l'origine de la mort d'un détenu. Il semble que cette situation s'explique par certaines fragilités architecturales du nouvel établissement. Il convient que les travaux nécessaires soient rapidement entrepris afin de remédier à ces défauts de construction.

Le centre pénitentiaire de Remiré-Montjoly (Guyane) semble lui aussi souffrir de certaines insuffisances dans le domaine de la sécurité. Par ailleurs, l'insuffisance des personnels a pour conséquence que certaines unités de l'établissement, en particulier le centre de semi-liberté, ne fonctionnent pas encore.

*

Sous le bénéfice de l'ensemble des observations qu'elle a formulées, votre commission des Lois a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère de la justice consacrés à l'administration pénitentiaire.






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