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I. UN PROJET DE LOI SILENCIEUX SUR LE FINANCEMENT DE L'INNOVATION

Le financement de l'innovation est assuré par l'Etat essentiellement par l'intermédiaire des aides de l'Agence nationale de valorisation de la recherche (ANVAR). Pour le reste, il n'existe, à l'exception du crédit d'impôt-recherche qui s'applique en cas d'augmentation des dépenses de recherche2(*), qu'un seul mécanisme fiscal spécifiquement conçu pour financer les entreprises innovantes. Il s'agit des fonds communs de placement dans l'innovation (FCPI) créés par M. François d'Aubert en décembre 1996.

Compte tenu de leurs coûts d'expertise et de gestion, ces fonds n'investissent pour l'essentiel que dans des sociétés non cotées qui se trouvent déjà dans une phase de post-amorçage. Seules les " grosses Start Up " ont une chance de trouver des fonds. En outre, le champ d'investissement des FCPI s'avère excessivement restrictif, les conduisant à se livrer une concurrence sévère pour placer les importantes sommes collectées (1,2 milliard de francs).

Or, on l'a vu plus haut, le maillon faible de la chaîne de financement de l'entreprise innovante est la phase d'amorçage, c'est-à-dire la transformation d'une idée en une entreprise viable et potentiellement créatrice d'emplois. Une fois réalisé l'amorçage du processus qui conduira au lancement du produit sur le marché, le financement des phases de développement du produit, de son industrialisation, et de sa commercialisation fait appel à des outils financiers bien expérimentés (sociétés de capital-risque, financements bancaires, FCPI).

Il convient dès lors d'essayer de drainer des fonds en provenance des épargnants de proximité ou des investisseurs providentiels. C'est l'objectif de la loi dite " Madelin " qui a institué une réduction d'impôt pour souscription au capital de sociétés non cotées. Toutefois, cette aide fiscale qui aboutit à réduire le risque d'un quart, ne draine que relativement peu de capitaux en raison de plafonds de souscription trop restrictifs.

Votre rapporteur pour avis vous proposera en conséquence d'améliorer les dispositifs existants et de créer un dispositif spécifique pour les " Investisseurs providentiels " qui souhaiteraient consacrer une partie de leurs économies au financement d'entreprises innovantes.

A. AMÉNAGER LE DISPOSITIF DES FONDS COMMUNS DE PLACEMENT DANS L'INNOVATION

1. Les Fonds communs de placement dans l'innovation

Créés par la loi de finances pour 1997, les fonds communs de placements dans l'innovation (FCPI) sont une sous-catégorie de fonds communs de placements à risques (FCPR) qui viennent eux-mêmes se placer au sein des FCP, eux-mêmes placés au sein des OPCVM. Ils présentent deux caractéristiques : des contraintes de gestion et d'investissement spécifiques par rapport aux FCPR, un régime fiscal plus avantageux entre les mains des détenteurs de parts.

a) Des contraintes d'allocations d'actifs spécifiques

La spécificité des FCPI au sein des FCPR porte exclusivement sur leurs contraintes d'allocations d'actifs.

L'actif de ces fonds doit en effet être constitué pour 60 % au moins3(*) de valeurs mobilières, parts de SARL et avances en comptes courants4(*) émises par des sociétés remplissant les conditions suivantes :

Être soumises à l'impôt sur les sociétés ;

 Compter moins de 500 salariés ;

 Être majoritairement détenues par des personnes physiques ou par des personnes morales détenues par des personnes physiques5(*) ;

 Être innovantes. Cette condition s'apprécie au regard de l'un ou l'autre des deux critères suivants :

- avoir réalisé, au cours des trois exercices précédents, des dépenses de recherche d'un montant au moins égal au tiers du chiffre d'affaires le plus élevé réalisé au cours de ces trois exercices (c'est la condition donnant accès au crédit d'impôt recherche) ;

- ou justifier de la création de produits, procédés ou techniques dont le caractère innovant et les perspectives de développement économiques sont reconnus, ainsi que le besoin de financement correspondant. Le décret n° 97-237 du 14 mars 1997 a désigné l'ANVAR comme organisme délivrant l'agrément pour une durée de trois ans.

En pratique, la quasi-totalité des sociétés qui figurent dans l'actif des FCPI ont été agrées par l'ANVAR, surtout lorsque leurs dépenses n'entrent pas dans le champ d'application du crédit d'impôt recherche. C'est évidemment le cas des entreprises nouvelles.

b) Un régime fiscal avantageux

Les souscriptions de parts de FCPI effectuées par des particuliers entre le 1er janvier 1997 et le 31 décembre 2001 ouvrent droit à une réduction d'impôt de 25 % du montant des versements, dans une limite de 75 000 francs pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés et de 150 000 francs pour les contribuables mariés soumis à imposition commune.

Les parts dont la souscription a ouvert droit à la réduction d'impôt ne peuvent pas figurer dans un plan d'épargne en actions (PEA).

Très classiquement, une reprise d'impôt est prévue lorsque les conditions pour bénéficier de l'avantage fiscal ne sont plus remplies. Outre les conditions propres au FCPI, celles-ci sont de deux ordres :

- l'engagement de conserver les parts pendant au moins cinq ans ;

- l'interdiction de détenir en famille plus de 10 % des parts du fonds ou plus de 25 % des droits dans les bénéfices des sociétés figurant dans l'actif du fonds, et ce depuis au moins cinq ans avant la souscription au fonds ou l'intégration des titres considérés dans le fonds.

Ces deux conditions sont très proches de celles retenues pour le droit commun des FCPR. Elles sont destinées à favoriser la détention de titres à long terme, nécessaire à la logique du financement en fonds propres, et à éviter le détournement du dispositif à des fins d'optimisation fiscale.

Enfin, comme pour les FCPR, les revenus et les plus-values à la sortie sont exonérés d'impôt (hormis le CSG et la CRDS) à condition que les parts du FCPI aient été conservées pendant cinq ans.

Étant donné la spécificité des FCPI, les gains devraient surtout s'observer sur les dernières années de détention, lorsque les entreprises sélectionnées auront pleinement tiré profit de leurs marché. S'il l'on prend une hypothèse de rendement de 6 %, l'avantage fiscal permet de porter la rentabilité à près de 10 % l'an.

2. Des placements contraints

Les FCPI rencontrent un grand succès auprès des épargnants depuis leur création en décembre 1996, au point que certaines demandes risquent de ne pas être toutes satisfaites malgré une offre plus abondante en 1998. Certaines banques réservent les FCPI à leurs meilleurs clients.

Ainsi, à l'heure où ce rapport est mis sous presse, le montant de la collecte de capitaux placés dans les quelques dix FCPI existants est évalué à 1,2 milliard de francs (340 millions de francs collectés en 1997 et 800 millions francs en 1998). Les FCPI disposent de deux exercices pour investir 60 % de ces sommes dans des sociétés innovantes non cotées de moins de 500 salariés. Jusqu'à présent, ils ont pratiquement tous placé environ la moitié du quota exigé, soit 30 % des capitaux collectés, ce qui représente au total une centaine de millions de francs en 1997. Toutefois, une forte concurrence s'exerce entre eux pour placer le reste des sommes.

Or, la principale difficulté du capital-investissement est la sélection des entreprises où investir : celles ayant un fort potentiel sont rares par nature et cette rareté est accentuée par les conditions législatives et réglementaires.

Le dispositif des FCPI souffre en effet d'un double goulot d'étranglement :

- à l'entrée, rares sont les entreprises qui satisfont à l'ensemble des conditions d'éligibilité ;

- au cours de la vie du FCPI, encore moins nombreuses sont les entreprises qui continuent de satisfaire à l'ensemble des conditions sur la durée. Or, il est nécessaire qu'une entreprise demeure suffisamment longtemps dans le portefeuille de participations d'un FCPI pour que celui-ci puisse en retirer tous les fruits et réaliser des plus-values.

3. Des aménagements jusqu'à présent insuffisants

Le régime des FCPI a été aménagé à deux reprises depuis décembre 1996 :

- s'agissant de la condition relative à la détention majoritaire, par des personnes physiques, du capital des sociétés dont les titres peuvent figurer dans le quota de 60 % des FCPI, la loi de finances rectificative pour 1997 a proposé de ne pas tenir compte de l'éventuelle participation d'organismes ayant vocation à soutenir le capital-investissement et l'innovation (sociétés de capital-risque, sociétés de développement régional, sociétés financières d'innovation, fonds communs de placements à risques et FCPI). Un tel assouplissement a levé un obstacle important aux possibilités d'investissement des FCPI. En effet, les entreprises innovantes étant peu nombreuses, les mêmes investisseurs en capital ont tendance à se retrouver dans les différents tours de table.

- la loi de finances pour 1999 a de nouveau assoupli les conditions d'éligibilité des sociétés en appréciant au moment de l'investissement initial les conditions relatives au caractère innovant et au nombre de salariés de ces sociétés, et non pas tout au long de la vie du FCPI. Cette même loi a prorogé jusqu'au 31 décembre 2001 le bénéfice de la réduction d'impôt pour souscription au capital d'un FCPI.

Toutefois, votre rapporteur pour avis rejoint le rapporteur général du budget pour considérer que ces aménagements restent insuffisants.

En particulier, et en dépit de la neutralisation des participations des organismes spécialisés dans le capital-investissement, la condition relative à la détention majoritaire du capital des entreprises éligibles par des personnes physiques est jugée draconienne par les sociétés gestionnaires de FCPI dans la mesure où - à la différence des autres conditions - elle continue d'être appréciée tout au long de la présence de la société dans le FCPI.

Or, les besoins de financement sont souvent tels pour une entreprise de croissance que la part du capital détenue par des personnes physiques est progressivement diluée à l'occasion des augmentations de capital successives jusqu'à devenir minoritaire. Il est en effet rare qu'une personne physique puisse " remettre au pot " à chaque étape de la croissance de son entreprise. Les gérants de FCPI peuvent ainsi être amenés à se déposséder de leur participation dans une société à très fort potentiel de croissance au moment où les besoins de financement de cette dernière l'obligent à ouvrir la majorité de son capital à des personnes morales (par exemple des établissements financiers) et avant d'avoir pu rentabiliser son investissement.

Le gouvernement est lui même sensible à ce problème puisqu'il propose de ramener de 75 % à 25 % la part du capital qui doit être détenue par des personnes physiques ou des personnes morales détenues par des personnes physiques, afin que cette entreprise puisse émettre des bons de souscription de parts de créateur d'entreprise (BSPCE). On peut ainsi lire dans l'exposé des motifs du présent projet de loi :

" Cette mesure étendra le champ d'application de ce dispositif aux entreprises innovantes créées par des inventeurs ou des chercheurs, dans la mesure où ceux-ci n'ont pas les moyens de posséder une part importante du capital et où ils doivent s'associer à des investisseurs industriels. Elle permettra également à ces entreprises de continuer à émettre des BSPCE en phase de croissance, lorsqu'elles ouvriront leur capital. "

4. Un élargissement nécessaire du champ des entreprises éligibles

Votre rapporteur estime qu'un relâchement de certaines contraintes législatives et réglementaires s'impose, d'une part pour faciliter le placement par les FCPI de l'argent collecté, et d'autre part pour ne pas obliger un FCPI à revendre ses parts dans une société dont la réussite l'amènerait à ne plus remplir la condition de détention majoritaire du capital par des personnes physiques.

En effet, votre rapporteur pour avis considère que le ciblage volontairement restrictif des sociétés éligibles au quota de 60 % des FCPI ne doit pas avoir pour corollaire une diminution de la qualité des investissements que les FCPI sont appelés à réaliser et, en conséquence, un accroissement du risque pris, au détriment des épargnants.

Mais surtout, en imposant un critère de détention par des personnes physiques, il n'entrait pas dans la volonté initiale du législateur de restreindre à l'excès le champ des sociétés éligibles mais d'empêcher l'éligibilité aux FCPI des filiales de grands groupes.

En effet, si l'on se reporte au rapport de la commission des finances du Sénat sur la loi de finances rectificative pour 19976(*), on y lit sous la plume d'Alain Lambert, alors rapporteur général : " Le régime des FCPI est bâti pour bénéficier à d'authentiques jeunes PME innovantes, de façon à éviter son détournement au profit de filiales créées de toutes pièces à cette fin par de grands groupes, risque qui existe dans la plupart des dispositifs réservés aux PME ".

De même, le rapport de M. Didier Migaud, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, souligne7(*) : " Cette disposition a pour but d'éviter la création de filiales ad hoc dont les titres seraient éligibles aux FCPI, alors même qu'elles seraient en situation de dépendance vis-à-vis de grandes sociétés ".

La rédaction retenue s'inspirait alors de la définition communautaire des petites et moyennes entreprises8(*). Toutefois, il est tout à fait envisageable d'adopter une rédaction qui permette d'exclure les filiales de grands groupes tout en permettant l'ouverture du capital des PME éligibles à d'autres partenaires financiers. C'est ce que vous proposera votre commission.

Un tel amendement ne devrait pas avoir de conséquences sur la dépense fiscale dès lors que les fonds ont déjà été collectés et qu'il s'agit juste de supprimer un goulot d'étranglement à la sortie. En effet, cette mesure vise à étendre le nombre des entreprises éligibles et non à augmenter le nombre de souscripteurs de parts de FCPI.

Par ailleurs, il ressort des auditions réalisées par votre rapporteur pour avis qu'une autre contrainte peut être pénalisante pour les sociétés qui souhaitent ouvrir leur capital à un FCPI. Il s'agit de l'impossibilité pour un FCPI d'investir dans une holding qui détiendrait à hauteur de 90 % de ses actifs des participations dans des sociétés innovantes répondant aux conditions d'éligibilité.

Or, il peut être intéressant pour un créateur d'entreprise de détenir son entreprise par l'intermédiaire d'une société holding, ce mode de structuration lui permettant notamment de conserver le contrôle majoritaire de la société en cas de dilution du capital suite à l'arrivée d'investisseurs ayant une plus grande surface financière.

Un tel assouplissement est d'ailleurs prévu pour les sociétés de capital risque en vertu de l'instruction 4 H-2-92 du 14 janvier 1992. Il est ainsi admis que les titres d'une société holding qui détient 90 % de ses actifs immobilisés et de ses placements en participations dans une société qui répond aux conditions prévues pour que ses titres soient inclus dans le portefeuille exonéré en cas de participation directe de la SCR, soient pris en compte dans le quota de 50 % des SCR, à condition que la société holding participe activement à la gestion et au contrôle des sociétés non cotée dans lesquelles elle détient des actions ou des parts.

B. RELEVER LES PLAFONDS D'INVESTISSEMENTS DE LA LOI MADELIN

Les 166.000 entreprises créées en France en 1997 ont mobilisé environ 18 milliards de francs. Ces fonds proviennent d'une part du financement public (pour en moyenne 20 %) sous forme d'aides diverses et notamment locales, d'autre part du concours bancaire (pour environ 22 % des projets) et enfin de la mobilisation de l'épargne du créateur ou de ses proches (pour les 58 % restants).

Cette dernière a été fortement encouragée par la loi dite " Madelin " du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle qui a institué un dispositif d'aide à la mobilisation de l'épargne de proximité en faveur des petites et moyennes entreprises.

Une réduction d'impôt de 25 % est ainsi accordée aux personnes physiques qui souscrivent en numéraire au capital initial ou aux augmentations de capital de sociétés non cotées entre le 1er janvier 1994 et le 31 décembre 20019(*).

Toutefois, les versements ne sont retenus dans la limite de 37.500 francs pour un célibataire et de 75.000 francs pour un couple marié.

L'avantage fiscal est accordé lorsque les trois conditions suivantes sont remplies simultanément :

la société est soumise à l'IS dans les conditions de droit commun et exerce une activité industrielle, commerciale ou artisanal ;

en cas d'augmentation de capital, le chiffre d'affaires hors taxes de la société n'a pas excédé 260 millions de francs ou le total du bilan n'a pas excédé 175 millions de francs au cours de l'exercice précédent10(*) ;

le capital de la société est détenu majoritairement par des personnes physiques soit directement, soit par l'intermédiaire de " holdings " familiaux.

On le voit, par construction, ce dispositif s'adresse essentiellement aux personnes qui connaissent le dirigeant de l'entreprise ou qui sont suffisamment informés des performances de cette dernière.

En outre, le bénéfice de cette réduction d'impôt n'est définitivement acquis que si le contribuable conserve ses titres durant cinq ans.

Enfin, le bénéfice de la réduction d'impôt ne peut se cumuler avec d'autres avantages fiscaux et les actions ou parts qui ont ouvert droit à la réduction d'impôt ne peuvent figurer dans un plan d'épargne en actions.

Selon le fascicule budgétaire " Voies et moyens " annexé au projet de loi de finances pour 1999, la dépense fiscale résultant pour l'Etat d'une telle réduction d'impôt est estimée à 360 millions de francs pour 199711(*) et évaluée à 380 millions de francs pour 1998.

" Force est de constater ", écrit Jacques Singer, président du salon des entrepreneurs et rapporteur du livre blanc de la création d'entreprise publié en octobre 1998, " que cet ensemble reste insuffisant, si l'on s'en tient notamment au sentiment de difficulté qui habite les créateurs potentiels, qui placent, pour près de la moitié d'entre eux, le problème du financement de leur projet comme frein majeur à l'aboutissement de sa réalisation ".

" Si les Français épargnent chaque année un montant significatif de leurs ressources, ils le font dans des placements en général peu risqués et très souvent assortis d'une défiscalisation plus ou moins importante. Cette épargne ainsi collectée ne va que très rarement dans des projets de création d'entreprise ".


Eu égard aux risques importants qui sont attachés à la souscription directe au capital de sociétés non cotées, votre commission estime qu'il convient de dynamiser le dispositif de la loi Madelin en doublant les plafonds de versements donnant droit à la réduction d'impôt et en supprimant tout délai de souscription dans le temps.

Cette proposition avait été adoptée par le Sénat à l'occasion de l'article 94 de la loi de finances mais écartée par le gouvernement au motif que les plafonds de versements actuels ne sont pas atteints par une majorité de redevables de l'impôt sur le revenu12(*). M. Christian Sautter déclarait ainsi :

" En ce qui concerne les célibataires, 11.000 foyers fiscaux sur 66.000 atteignent [la limite de 75.000 francs], soit à peine 17 % et 900 foyers fiscaux sur 3.500 sont concernés par la seconde limite [150.000 francs], c'est-à-dire à peu près le quart ". Le ministre du budget faisait cependant allusion aux plafonds de versements donnant droit à une réduction d'impôt au titre des souscriptions de parts de FCPI qui représentent le double des plafonds actuels de la loi Madelin.

Votre commission vous proposera par conséquent d'aligner les plafonds de versements donnant droit à la réduction d'impôt au titre des souscriptions directes au capital de sociétés non cotées sur ceux des FCPI. Il n'y a en effet aucune raison de ne pas accorder un avantage fiscal aussi puissant que celui accordé aux souscripteurs de parts de FCPI dès lors que le risque pris par un investisseur en direct est équivalent voire plus important que celui pris dans le cadre des FCPI dont le rôle est précisément de mutualiser et de circonscrire les risques par des contraintes de dispersion des placements.

Enfin, une telle augmentation des plafonds de souscription de la loi Madelin et sa pérennisation dans le temps montrerait que la création d'entreprises est une priorité nationale et qu'elle dépend de l'effort de tous les Français.

C. ENCOURAGER L'ENTRÉE DES " INVESTISSEURS PROVIDENTIELS " DANS LE CAPITAL DES SOCIÉTÉS INNOVANTES

Le capital d'amorçage permet le financement des premiers besoins de l'entreprise et représente à ce titre un véritable enjeu. En France, il est apporté par les fondateurs eux-mêmes ou leur entourage proche, plus rarement par des investisseurs privés (" Investisseurs providentiels "). Seuls les dossiers exceptionnels, proches du zéro défaut, trouvent aujourd'hui des fonds auprès de ces derniers.

Les " investisseurs providentiels ", créateurs d'entreprises ou investisseurs privés ayant fait fortune et souhaitant à leur tour aider d'autres à créer leur entreprise, sont très actifs aux Etats-Unis où ils financent une grosse partie des besoins initiaux des " Start Up ". En France, ils sont encore peu nombreux même si, fédérés au sein de l'association Leonardo, leur nombre tend à augmenter.

En effet, en raison d'une fiscalité du patrimoine prohibitive13(*) (droits d'enregistrement en cas de transmission d'entreprises, impôt de solidarité sur la fortune), nombreux sont les chefs d'entreprise français ayant réussi qui s'expatrient dans des pays à l'environnement fiscal plus clément. Ce sont ainsi entre 600 et 1.500 milliards de francs qui sont sortis de France depuis deux ans selon différentes sources dont l'association des moyennes entreprises patrimoniales (ASMEP).

Un facteur aggravant a probablement été la limitation du mécanisme de plafonnement de la cotisation d'impôt de solidarité sur la fortune en fonction du revenu disponible en décembre 1995. En effet, cette mesure oblige désormais certains redevables de l'ISF à aliéner une partie de leur patrimoine pour payer leur cotisation. Le Sénat préconise depuis avec constance le retour au régime de plafonnement du total de l'ISF et de l'impôt sur le revenu en fonction des revenus disponibles instauré en décembre 1990, mais il se heurte à l'opposition de la majorité gouvernementale. Il semble que le gouvernement n'ait pas pris conscience des effets pervers d'une fiscalité confiscatoire puisque la dernière loi de finances a encore alourdi la fiscalité pesant sur les très hauts revenus en élargissant l'assiette globale de revenus en fonction de laquelle est plafonné l'impôt des redevables de l'ISF14(*).

Plutôt que de laisser perdurer un mouvement qui devient préoccupant, votre commission estime qu'il convient d'atténuer le prélèvement fiscal des dirigeants d'entreprises qui réinvestissent en France le produit de leur réussite entrepreneuriale dans de jeunes entreprises innovantes en création. Elle vous proposera ainsi une disposition tendant à permettre aux redevables de l'ISF de réduire leur cotisation à proportion de 20 % de leurs investissements dans des sociétés innovantes. Cette mesure ne serait évidemment pas cumulable avec d'autres dispositifs fiscaux incitatifs tels la loi Madelin.

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