Projet de loi relatif à l'organisation urbaine et à la simplification de la coopération intercommunale

Rapports législatifs

Avis n° 283 (1998-1999), déposé le

Projet de loi sur la coopération intercommunale

MERCIER (Michel)

AVIS 283 (98-99) - COMMISSION DES FINANCES

Table des matières




N° 283

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 24 mars 1999

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, relatif au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale ,

Par M. Michel MERCIER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1155 , 1355 , 1356 et T.A. 249 .

Sénat : 220 et 281 (1998-1999).


Collectivités territoriales.

Mesdames, Messieurs,

Comme le montre dans son excellent rapport notre collègue Daniel Hoeffel, rapporteur au nom de la commission des Lois, notre pays est engagé de longue date dans la coopération intercommunale. Ce processus a connu une accélération depuis la loi du 6 février 1992, relative à l'administration territoriale de la République.

Au 1er janvier 1999, 1.679 groupements à fiscalité propre rassemblaient 19.090 communes et plus de 33 millions d'habitants.

Toutefois, les différentes parties de notre territoire ne font pas toutes preuve du même dynamisme en matière de coopération intercommunale. En particulier, le monde urbain n'a pas partagé celui du monde rural .

Fondée sur ce constat, l'architecture du présent projet de loi repose sur deux principes :

- la coopération intercommunale a tout à gagner à une rationalisation des formules de coopération intercommunale ;

- le renforcement de la coopération intercommunale en milieu urbain nécessite des mesures spécifiques.

La simplification était déjà au coeur du projet de loi présenté au printemps 1997 par M. Dominique Perben, qui a très largement inspiré le texte qui nous est aujourd'hui proposé. A terme, le paysage de la coopération intercommunale a vocation a s'articuler autour de deux types de structures, l'une rurale et l'autre urbaine.

Dans le projet de loi dit "Perben", les communautés de communes étaient désignées comme la formule à vocation rurale. Les communautés urbaines, dont le seuil de création était porté de 20.000 à 50.000 habitants, avaient vocation à s'étendre à l'ensemble du monde urbain.

Le projet de loi relatif à la simplification et au renforcement de la coopération intercommunale conserve ce schéma. Toutefois, pour les aires de plus 50.000 habitants, les communautés urbaines sont remplacées par une nouvelle catégorie de groupements à fiscalité propre, les communautés d'agglomération, dont les caractéristiques sont proches de celles des communautés de villes.

Les communautés urbaines sont, de fait, placées en marge du processus intercommunal : leur seuil de création est relevé à 500.000 habitants, de manière à geler le nombre de groupements appartenant à cette catégorie. Comme les syndicats d'agglomération nouvelle, l'autre catégorie pionnière en matière de coopération intercommunale, les communautés urbaines seront maintenant une catégorie "à part".

La décision de remplacer les communautés urbaines par les communautés d'agglomération comme formule de l'intercommunalité en milieu urbain répond à des motivations financières, le montant moyen par habitant des dotations versées par l'Etat aux communautés urbaines étant très élevé. La dotation moyenne par habitant dont bénéficieront les communautés d'agglomération lui sera inférieure presque de moitié.

La principale mesure de simplification contenue dans le présent projet de loi est la suppression de deux catégories de groupements à fiscalité propre , les communautés de villes et les districts, qui devront se transformer soit en communautés d'agglomération, soit en communautés de communes.

La portée cette simplification est relative. A ce titre, l'article 61 du projet de loi, consacré à la composition du comité des finances locales, est instructif. Aujourd'hui, six représentants de structures intercommunales siègent au comité, représentant six catégories : les communautés urbaines, les communautés de villes, les communautés de communes, les districts, les syndicats d'agglomération nouvelle (SAN) et les syndicats.

Après l'adoption du projet de loi, les représentants des structures intercommunales seront sept, et représenteront toujours six catégories de groupements : les syndicats, les SAN, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération, les communautés de communes à taxe professionnelle unique et les communautés de communes à fiscalité additionnelle. Par ailleurs, la composition du comité des finances locales masque le fait qu'il existera également des communautés urbaines à taxe professionnelle unique et des communautés urbaines à fiscalité additionnelle.

Si la simplification est relative, le texte contient, en revanche, des dispositions incitant fortement au renforcement de la coopération intercommunale. Ces mesures ont des conséquences fiscales et financières, dont l'examen fait l'objet du présent avis.

*

Les aspects institutionnels du projet de loi ont été examinés par votre commission des Lois. Celle-ci a fait l'honneur à votre commission des finances de s'en remettre à elle pour l'examen des dispositions fiscales et financières du projet de loi, à l'exception de l'article 61 relatif à la composition du comité des finances locales.

Votre rapporteur pour avis a inscrit son examen du texte dans le prolongement des orientations décidées par votre commission des Lois.

S'agissant de la traduction fiscale et financière des dispositions contenues dans la partie institutionnelle, il vous proposera des amendements motivés par les deux préoccupations suivantes :

- le renforcement de la coopération intercommunale ne doit pas se traduire par une augmentation des prélèvements obligatoires ;

- les contraintes financières ne sauraient conduire à la mise en place d'une intercommunalité à deux vitesses.

I. LE RENFORCEMENT DE LA COOPÉRATION INTER-COMMUNALE NE DOIT PAS SE TRADUIRE PAR UN ALOURDISSEMENT DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

A. ENCOURAGER UNE PLUS GRANDE INTÉGRATION DES COMPÉTENCES

La première partie du présent projet de loi, consacrée aux dispositions de nature institutionnelle, traite très largement des compétences obligatoires et facultatives des différentes catégories de groupements. Votre rapporteur pour avis souscrit totalement à l'analyse de ces dispositions effectuée par notre excellent collègue Daniel Hoeffel.

Les dispositions de nature fiscale et financière du projet de loi comportent des mesures incitant les communes à se regrouper et à mettre en commun leurs ressources et leurs compétences.

Par exemple, à compter de l'entrée en vigueur des dispositions du présent projet de loi, la dotation de développement rural sera uniquement versée à des groupements à fiscalité propre (article 68). De même, les communes ne pourront plus s'opposer à la perception de la taxe de séjour par le groupement auquel elles appartiennent (article 55).

Les mesures les plus favorables à l'intégration des compétences concernent le mode de calcul des dotations versées par l'Etat aux groupement au titre de leur dotation globale de fonctionnement (DGF), dorénavant également appelée "dotation d'intercommunalité".

1. La correction du coefficient d'intégration fiscale

Le montant de la DGF de chaque catégorie de structures intercommunales est réparti entre les groupements appartenant à une catégorie en fonction de leur population, de leur potentiel fiscal et de leur coefficient d'intégration fiscale 1( * ) .

Aujourd'hui, le coefficient d'intégration fiscale (CIF) en calculé en rapportant le montant des recettes fiscales du groupement au montant total des recettes fiscales des communes-membres et du groupement. Plus ce rapport est élevé, plus le groupement est réputé être intégré. Par conséquent, plus la DGF perçue par ce groupement est élevée.

Le mode de calcul actuel du CIF a rendu possible le phénomène de "l'intercommunalité d'aubaine". En effet, un groupement peut décider de percevoir des recettes fiscales d'un montant supérieur à celui nécessaire à l'exercice des compétences qui lui ont été transférées, et reverser ce surplus aux communes membres. Le CIF de ce groupement sera, en conséquence, plus élevé, et sa DGF augmentera.

Le CIF actuel reflète donc très imparfaitement la réalité de l'intégration des groupements. Le projet de loi y remédie en excluant du CIF la fraction des ressources fiscales perçues par le groupement qui ne lui sert pas à assurer des compétences transférées par les communes-membres. Les dépenses réalisées avec cette fraction des recettes fiscales sont appelées "dépenses de transfert".

Cette nouvelle définition du CIF permettra une redistribution des crédits entre les groupements appartenant à une même catégorie , au profit des plus intégrés (dont le CIF baissera moins que celui des autres) et au détriment des moins intégrés (dont le CIF baissera plus que celui des autres).

Dorénavant, les groupements seront incités à limiter le montant de leurs dépenses de transfert, car plus elles représenteront une proportion importante de leurs dépenses totales, moins leur DGF sera élevée.

Il seront également incités à intégrer de plus en plus de compétences afin d'être sûrs que leur coefficient d'intégration fiscale ne baisse pas par rapport à celui des autres groupements appartenant à la même catégorie.

2. La réforme du régime de la garantie

Les groupements à fiscalité propre sont assurés de percevoir chaque année une dotation équivalente à un certain pourcentage de celle perçue l'année précédente. Ce pourcentage est aujourd'hui de 80% pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle et de 100% pour les autres catégories de groupements.

Le pourcentage de garantie n'a pas d'influence sur le montant total des sommes à répartir entre les groupements appartenant à une même catégorie. Il permet de déterminer quelle proportion de ces crédits sera être distribuée en fonction des critères de répartition péréquateurs "classiques" (population, potentiel fiscal, CIF), et quelle proportion sera automatiquement reconduite.

La garantie à 100% est donc source de préservation des avantages acquis. Par exemple, schématiquement, si un groupement était, à un moment donné, plus intégré que les autres groupements de sa catégorie, il percevait logiquement une DGF plus importante. Mais si, depuis, ce groupement n'a fait aucun effort d'intégration supplémentaire, la garantie à 100% empêche de dégager les crédits nécessaires pour avantager les groupements de sa catégorie qui auraient atteint un niveau d'intégration supérieur au sien.

Le projet de loi aligne toutes les catégories de groupements, à l'exception des syndicats d'agglomération nouvelle, sur la garantie à 80% 2( * ) .

Néanmoins, il prévoit une prime aux plus intégrés : les groupements dont le CIF est supérieur au double du CIF moyen de leur catégorie continueront à bénéficier de la garantie à 100%.

B. L'INTÉGRATION FISCALE : LA TAXE PROFESSIONNELLE UNIQUE

Malgré l'échec des communautés de villes, le présent projet de loi ne revient pas sur la volonté du législateur de 1992 de consacrer la taxe professionnelle unique comme régime fiscal de l'intercommunalité en milieu urbain.

1. La taxe professionnelle unique allie péréquation et efficacité économique

Les structures intercommunales ont le choix entre le régime fiscal de la fiscalité additionnelle et celui de la taxe professionnelle unique.

Dans un régime de fiscalité additionnelle, les communes-membres continuent de percevoir les quatre taxes directes locales, le groupement votant des taux additionnels aux taux communaux pour ces quatre taxes.

Dans un régime de taxe professionnelle unique, les communes-membres continuent de voter les taux, et de percevoir, la taxe d'habitation et les taxes foncières. En revanche, le groupement se substitue à elles pour le vote du taux et la perception de la taxe professionnelle.

Par conséquent, le taux de taxe professionnelle pratiqué dans chacune des communes membres du groupement est le même. Ce système a l'avantage de faire disparaître la principale source d'inégalité de richesse entre les communes tout en créant les conditions d'une véritable coopération : la concurrence fiscale entre les communes disparaissant, les communes-membres peuvent mettre en oeuvre des stratégies de développement équilibrées à l'échelle de l'ensemble du territoire du groupement.

La taxe professionnelle unique est donc un instrument de l'aménagement du territoire. En effet, les entreprises n'ont plus de raison de se concentrer dans les communes périphériques, qui pratiquent généralement les taux les plus bas. La taxe professionnelle unique peut donc contribuer à inverser la tendance à la dégradation des espaces périurbains, fréquemment mise en évidence dans notre Assemblée.

La mutualisation des ressources de la taxe professionnelle permet aussi de partager le coût des charges de centralité, qui reposent aujourd'hui principalement sur les communes centres, les conduisant à pratiquer des taux de taxe professionnelle plus élevés que les communes périphériques.

Pour les entreprises, le passage à la taxe professionnelle unique n'a pas que des avantages. Les entreprises sont souvent implantées dans les communes où les taux sont les plus bas, et où ils sont donc appeler à augmenter progressivement pendant la période d'unification des taux. Toutefois, le taux unique permet une harmonisation des conditions de la concurrence dans des espaces économiques cohérents.

2. Les dispositions favorables à la taxe professionnelle unique

En milieu urbain, où les écarts entre les bases de taxe professionnelle de communes appartenant à une même aire urbaine sont parfois très importants, la taxe professionnelle unique reste pourtant peu répandue.

Ainsi, en 1998, les 98 groupements à taxe professionnelle unique (sur 1.679 groupements à fiscalité propre) n'ont perçu que 4,4% de la taxe professionnelle prélevée par les communes et leurs groupements. Ces groupements sont principalement des groupements ruraux car les bases de taxe professionnelle par habitant des communes qui les composent sont plus faibles que la moyenne nationale, 8.818 francs contre 10.858 francs.

Pour contribuer à remédier à état de fait, la taxe professionnelle unique sera le régime de droit commun dans les communautés d'agglomération et les nouvelles communautés urbaines .

De plus, le montant moyen par habitant de la dotation globale de fonctionnement versée à la nouvelle catégorie des communautés d'agglomération s'établira à 250 francs . Ce montant est très incitatif car, aujourd'hui, les communautés de villes et les communautés de communes à taxe professionnelle unique ne bénéficient, en moyenne, que de 123 francs par habitant.

Le texte proposé comporte d'autres dispositions incitant à une généralisation de la taxe professionnelle unique en milieu urbain :

- la taxe professionnelle unique deviendra, au 1er janvier 2000, le régime de droit dans les communautés urbaines existantes, ainsi que dans les communautés de communes et les districts de plus de 500.000 habitants, sauf si les conseils des groupements concernés adoptent une délibération contraire ( article 47, 49 et 50 ).

Par conséquent, l'ensemble des structures de grande taille devra débattre de l'opportunité d'adopter ce régime fiscal. Toutefois, la date du 1er janvier 2000 semble trop rapprochée pour permettre l'organisation de débats sérieux. Il conviendrait de la repousser au 1er janvier 2001.

- les communautés de communes qui remplissent les critères démographiques des communautés d'agglomération, soit plus de 50.000 habitants avec une ville centre d'au moins 15.000 habitants, ne pourront plus mettre en place de taxe professionnelle de zone 3( * ) ( article 50 ). Ainsi, les grandes communautés de communes désireuses d'aller plus loin dans la mutualisation du produit de taxe professionnelle perçu sur leur territoire seront fortement incitées à passer à la taxe professionnelle unique.

De même, les communautés urbaines existantes qui n'ont pas de taxe professionnelle de zone ne pourront plus adopter ce régime ( article 47 ) ;

- le projet de loi allonge de dix à douze ans la durée maximale d'unification des taux en cas d'adoption par un groupement de la taxe professionnelle unique ( article 51 ), de manière à lisser l'impact du nouveau régime fiscal sur l'équilibre des budgets communaux et sur le niveau des prélèvements obligatoires des entreprises installées dans les communes dans lesquelles le taux de la taxe professionnelle est appelé à augmenter ;

- le comité des finances locales est incité à ne pas interrompre sa pratique consistant à privilégier les groupements à taxe professionnelle unique par rapport aux groupements à fiscalité additionnelle pour l'attribution des dotations de l'Etat au titre de la DGF ( article 66 ) ;

- le nouveau prélèvement au profit du fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France s'appliquera aux groupements à taxe professionnelle de zone, mais pas à ceux à taxe professionnelle unique ( article 57 ) ;

- les communautés d'agglomération et les communautés urbaines à taxe professionnelle unique verront leur "écrêtement" au profit des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle gelé à son niveau d'avant leur passage à la taxe professionnelle unique ( article 56 ). Par conséquent, les éventuels accroissements des bases de taxe professionnelle sur leur territoire seront conservés par ces groupements.

Cette disposition est de nature à inciter les grandes communautés de communes à se transformer en communautés d'agglomération.

C. EVITER UNE AUGMENTATION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Les groupements à fiscalité propre doivent pouvoir disposer des ressources nécessaires au financement des compétences qui leur sont transférées.

En matière fiscale, le présent projet adapte sur deux points le régime de la taxe professionnelle unique, dans le sens d'une plus grande stabilité des ressources des structures intercommunales :

- il ouvre aux groupements à taxe professionnelle unique la possibilité de lever également la taxe d'habitation et les taxes foncières. On parle alors d'une " fiscalité mixte " ;

- il assouplit la règle de " liaison des taux " afin de dissocier l'évolution des recettes fiscale des groupements de celle des recettes fiscales de leurs communes-membres.

1. La fiscalité mixte : un test pour la responsabilité des élus

Aujourd'hui, les groupements à taxe professionnelle unique ont comme seule ressource fiscale (outre, éventuellement, la taxe ou la redevance d'enlèvement des ordures ménagères et la taxe de balayage) le produit de la taxe professionnelle.

Les SAN ont cependant un régime à part : ils peuvent lever les taxes dites "ménages" en cas de difficulté financière majeure.

Le Gouvernement avait initialement envisagé d'étendre le régime des SAN à tous les groupements à taxe professionnelle unique.

Les députés ont modifié l'article 51 du projet gouvernemental, et sont revenus à la rédaction prévue en 1997 par le projet de loi présenté par le Gouvernement précédent. Dans la rédaction actuelle du projet de loi, les groupements à taxe professionnelle pourront, dans tous les cas, recourir à la "fiscalité mixte", c'est-à-dire percevoir à la fois la taxe professionnelle et les taxes dites "ménages".

La fiscalité mixte comporte un risque d'alourdissement de la pression fiscale 4( * ) sur les contribuables de la taxe d'habitation et des taxes foncières, les ménages et les entreprises, si les communes membres ne baissent pas leurs taux d'imposition à ces taxes.

En d'autres termes, si les élus font preuve de responsabilité, la fiscalité mixte sera neutre pour les contribuables .

Outre qu'elle permettra de démontrer que les élus locaux sont responsables en matière fiscale, la fiscalité mixte semble devoir être acceptée pour plusieurs raisons :

- le régime fiscal de la taxe professionnelle unique s'accompagne du transfert aux groupements de compétences lourdes. Par conséquent, il peut paraître hasardeux de soumettre leur financement aux fluctuations de l'assiette de la taxe professionnelle ;

- sans fiscalité mixte, les groupements à taxe professionnelle unique dépendront uniquement des impôts acquittés par les entreprises. Au niveau local, ce rapport de dépendance pourrait contribuer à placer les élus dans une situation inconfortable ;

- la réforme de la taxe professionnelle intervenue dans le cadre de la loi de finances pour 1999, qui supprime la part "salaires" de cet impôt en la remplaçant par une compensation budgétaire partielle, est souvent perçue par les élus comme la première étape vers soit une nationalisation de l'impôt, soit sa suppression. Il est probable qu'une formule d'intercommunalité fondée sur une ressource unique tronquée, voire menacée, ne rencontrerait pas un large succès.

- la fiscalité mixte permettra aux groupements dont les ressources deviendraient insuffisantes de répartir l'effort supplémentaire demandé aux contribuables entre les entreprises redevables de la taxe professionnelle et des taxes foncières et les ménages redevables de la taxe d'habitation et des taxes foncières.

- le mode de calcul du coefficient d'intégration fiscale (CIF) incite les communes-membres à baisser les taux de leurs impôts communaux en cas de transferts de compétences aux groupements : toute baisse des impôts communaux entraîne, dans le calcul du CIF, une baisse du dénominateur, donc une augmentation du CIF, donc de la DGF perçue par le groupement.

2. Le nécessaire assouplissement de la règle de lien entre les taux

la "déliaison des taux" est une revendication ancienne des élus locaux. Le principe même de la liaison des taux est contestable puisqu'il repose sur une suspicion à l'égard des élus locaux.

La déliaison devient une nécessité dans un contexte de taxe professionnelle unique puisque le taux de la taxe professionnelle, voté par le groupement, sera "lié" aux taux des trois autres taxes directes locales, votés par les communes-membres. Par conséquent, il convient de ne pas rendre l'évolution des ressources des groupements à taxe professionnelle unique tributaire de l'évolution des taux pratiqués par leurs communes membres.

Toutefois, la déliaison fait peur aux entreprises, qui craignent d'être pénalisées par une conséquence de la déliaison : la possibilité pour les communes d'augmenter la taxe professionnelle du groupement auquel elles appartiennent sans accroître les impôts des ménages, donc des électeurs 5( * ) .

Ces craintes sont largement infondées, car les élus sont responsables.

Néanmoins, de nombreuses mesures de ce texte ont été élaborées de manière à ne pas construire l'intercommunalité contre ses acteurs, en premier lieu les communes. Par exemple, les texte prévoit de ne pas réduire la DGF des communes, même si l'extension des compétences aux groupement se traduira par une diminution de leurs charges.

Il doit en aller de même des entreprises, desquelles dépend en grande partie le succès ou l'échec à venir de la taxe professionnelle unique et qui subiront souvent une augmentation de leur pression fiscale à l'occasion du passage à la taxe professionnelle unique puisque nombre d'entre elles sont installées dans les communes périphériques, qui pratiquent les taux les plus bas.

Par conséquent, votre rapporteur pour avis est favorable au retour à la rédaction initiale de l'article 52 du présent projet de loi, qui comportait un mécanisme permettant de limiter l'augmentation automatique du taux de la taxe professionnelle en cas d'augmentation des taux communaux pendant les trois années suivant une baisse de ces taux.

Ce mécanisme permet d' éviter une augmentation des prélèvements obligatoires acquittés par les entreprises sans augmentation parallèle des impôts reposant sur les ménages . Il pousse également les communes à fixer le taux de leurs impôts en fonction d'une gestion prévisionnelle de leurs besoins, permettant ainsi une plus grande lisibilité pour les contribuables.

Votre rapporteur pour avis est également favorable à une harmonisation des règles de liaison des taux applicables aux groupements à taxe professionnelle unique, qu'ils aient recours à la fiscalité mixte ou pas. Dans la rédaction actuelle du texte, lorsque les communes augmentent leurs taux des taxes foncières et de la taxe d'habitation, la taxe professionnelle augmente plus dans les groupements à fiscalité mixte que dans les groupements qui ne perçoivent que la taxe professionnelle unique. Cette disparité est fiscalement inflationniste.

II. LES CONTRAINTES FINANCIÈRES NE SAURAIENT CONDUIRE À LA MISE EN PLACE D'UNE INTERCOMMUNALITÉ À DEUX VITESSES

A. LES CONTRAINTES D'UN FINANCEMENT A ENVELOPPE FERMÉE

1. Une même enveloppe pour les communes et les groupements

L'"enveloppe normée" des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales et une enveloppe fermée. Par conséquent, toute majoration de l'une des dotations qui la composent se traduit par la diminution des crédits disponibles pour une ou plusieurs autres d'entre elles.

La principale dotation qui compose l'"enveloppe normée" est la dotation globale de fonctionnement (DGF), qui comporte plusieurs sous-dotations : la dotation forfaitaire des communes, la DGF versée aux groupements, ainsi que la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR).

La DGF est également une enveloppe fermée. Par conséquent, toute augmentation des sommes consacrées aux groupements se traduit par la baisse des montants disponibles pour les communes.

Ce jeu de "vases communiquants" entre les ressources des groupements et celles des communes a une logique : la DGF sert à financer les compétences des communes. Par conséquent, l'exercice de ces compétences par les communes elles-mêmes ou par leurs groupements ne devrait pas avoir pour effet d'augmenter le volume des crédits nécessaires. A l'inverse, il serait cohérent que les économies d'échelle provoquées par le transfert de compétences à des groupements conduisent à terme à une diminution des sommes nécessaires.

Quoi qu'il en soit, la logique du financement à enveloppe fermée aurait voulu que le financement des nouvelles communautés d'agglomération soit assuré par la fraction de la DGF consacrée aux groupements. Une telle orientation aurait cependant été très préjudiciable aux communes, compte tenu de la décision du gouvernement d'accorder aux communautés d'agglomération un montant de DGF moyen par habitant élevé, soit 250 francs.

2. La nécessité d'un financement extérieur à la DGF

Ainsi, en application du principe selon lequel "on ne finance pas l'intercommunalité contre ses acteurs", le Gouvernement a décidé de mettre en place un financement extérieur à la DGF.

Les modalités de ce financement, prévu à l'article 66 du présent projet de loi, sont doubles :

- un nouveau prélèvement sur les recettes fiscales de l'Etat, dans la limite de 500 millions de francs par an pendant cinq ans ;

- si cette enveloppe se révèle insuffisante, il sera fait appel à la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP).

B. UN FINANCEMENT QUI PÉNALISE LES COMMUNES

1. La DCTP, "soupape de sécurité" de la DGF

Si les objectifs en matière de création de communautés d'agglomération sont atteints en 2004, le coût du financement de la DGF de cette catégorie s'établira alors à 2,5 milliards de francs.

Le financement budgétaire prévu par le Gouvernement étant limité à 500 millions de francs par an, il est inévitable que la DCTP sera mise à contribution. La ponction s'établira vraisemblablement à 2 milliards de francs en 2004 et, dès 2001, il faudrait prélever environ 500 millions de francs sur cette dotation.

Par conséquent, le financement extérieur à la DGF, mis en place pour éviter de pénaliser la DGF des communes, sera principalement assuré par les crédits d'une autre dotation versée aux communes, la DCTP.

Depuis le "pacte de stabilité" de 1996, cette dotation est la variable d'ajustement de l'enveloppe normée des concours financiers des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales. Son montant baisse donc d'année en année, puisque le montant total de l'enveloppe normée augmente moins vite que celui des dotations qui la composent. Le "contrat de croissance et de solidarité", voté en remplacement du pacte dans le cadre de la loi de finances pour 1999 a confirmé la DCTP dans ce rôle.

Le présent projet de loi lui ajoute le statut de "soupape de sécurité" de la DGF : afin d'éviter l'éclatement de celle-ci, les crédits complémentaires nécessaires au financement des attributions des bénéficiaires de la DGF sont puisés dans la DCTP.

2. Le prochain "contrat de croissance" devra prendre en compte le financement de l'intercommunalité

La ponction sur la DCTP est difficilement acceptable pour les communes. En 2001, son montant s'établira autour de 10 milliards de francs, dont 500 millions de francs au profit du financement des communautés d'agglomération.

Si le principe de l'enveloppe normée est reconduit à l'issue de la période d'application du "contrat de croissance et de solidarité", qui s'achève en 2001, la DCTP continuera de baisser, et les prélèvements au profit des communautés d'agglomération représenteront une part de plus en plus importante de celle-ci. La DCTP, déjà sacrifiée, serait alors menacée de disparition.

C'est pourquoi, à la lumière de ces éléments, il conviendra de prendre en compte le financement de l'intercommunalité lors de la négociation du prochain contrat de croissance, en 2001.

Dans cette perspective, votre rapporteur pour avis vous proposera de limiter la possibilité de recourir à la DCTP pour financer les communautés d'agglomération aux seules années d'application de l'actuel "contrat de croissance et de solidarité".

Cette solution permettra en outre de résoudre les problèmes un par un. En effet, le dispositif proposé par le Gouvernement organise le financement des communautés d'agglomération jusqu'en 2004. Or, 2004 est également l'année au cours de laquelle les crédits consacrés à la compensation aux collectivités locales de la suppression de la part "salaires" de la taxe professionnelle devront être intégrés à la DGF.

Compte tenu de l'écart entre les enjeux financiers des deux problèmes, 60 milliards de francs pour la compensation de la part "salaires" et 2 milliards pour la DCTP, le financement des communautés d'agglomération risquerait d'apparaître alors comme une goutte d'eau, et les 2 milliards de francs pris sur la DCTP d'être fondus dans les 60 milliards de la part "salaires".

Par conséquent, il semble préférable de résoudre le problème du financement de l'intercommunalité dans le prochain contrat de croissance et, si le principe d'un "contrat" triennal est reconduit, de gérer l'intégration de la compensation de la part "salaires" dans la DGF au terme du "contrat" suivant, qui couvrirait les années 2002, 2003 et 2004.

C. UNE INTERCOMMUNALITÉ A DEUX VITESSES ?

1. Un écart entre le monde urbain et le monde rural...

Lors de la discussion à l'Assemblée nationale, les députés ont estimés que l'écart entre la DGF moyenne de la nouvelle catégorie des communautés d'agglomération et la DGF des groupements ruraux à taxe professionnelle unique (123 francs en 1999) était excessif.

Par conséquent, ils ont adopté un amendement permettant de majorer, jusqu'à 150 francs, la dotation moyenne répartie entre les communautés de communes à taxe professionnelle unique de plus de 3.500 habitants exerçant les compétences prévues à l'article 11 du présent projet de loi.

Contrairement au système mis en place pour les communautés d'agglomération, cette majoration, dont le coût est estimé à 40 millions en de francs (en stock) est financée sur la masse des crédits de la DGF des groupements.

La majoration n'aura cependant pas pour conséquence de réduire le montant accordé l'année prochaine aux autres bénéficiaires de la DGF puisque, selon le ministère de l'intérieur, 150 à 200 millions de francs seront "libérés" par la transformation de communautés de communes existantes en communautés d'agglomération.

A la lumière de ces éléments, il convient de se poser une question de principe : les communautés d'agglomération et les communautés de communes à taxe professionnelle unique auront le même régime fiscal. Elles exerceront des compétences lourdes. Par conséquent, l'écart de 100 francs entre la DGF moyenne de ces deux catégories est-il justifié, sachant par ailleurs que le monde rural a fait preuve, jusqu'ici, de plus de résolution face à la taxe professionnelle unique que le monde urbain ?

En raison de la spécificité des problèmes auxquels sont confrontées les villes, il semble qu'un écart est justifié.

2. ... qu'il convient de réduire

La seule justification d'un écart aussi important que celui qui est actuellement prévu est son caractère puissamment incitatif sur un plan financier. Cet argument n'est pas convaincant car il relève moins d'une logique "de projet" que d'une "logique de guichet" : il revient à considérer que certains groupements n'adopteraient la taxe professionnelle unique que pour des raisons financières.

Pour ces raisons, votre rapporteur pour avis vous proposera de porter à 175 francs la dotation des communautés de communes à taxe professionnelle unique remplissant les critères démographique et de compétences.

Cette majoration ne remet pas en cause l'équilibre interne de la dotation globale de fonctionnement et, tout en respectant la volonté du Gouvernement d'accroître l'écart entre la DGF perçue par les groupements à taxe professionnelle unique urbains et celle des groupements à taxe professionnelle ruraux, évite que le dispositif issu du projet de loi ne s'apparente à une prime aux mauvais élèves et ne contribue à raviver une opposition stérile entre le monde urbain et le monde rural.

EXAMEN DES ARTICLES

ARTICLE 47

Régime fiscal des communautés urbaines

Commentaire : cet article définit le régime fiscal des communautés urbaines, en distinguant les nouvelles communautés urbaines, pour lesquelles la taxe professionnelle unique est obligatoire, des communautés urbaines existantes, qui continuent de pouvoir recourir à la fiscalité additionnelle.

Le présent article modifie l'article 1609 bis du code général des impôts, relatif au régime fiscal des communautés urbaines.

Le dispositif proposé distingue le régime applicable aux communautés urbaines créées après l'entrée en vigueur du projet de loi du régime applicable aux communautés urbaines existantes, en imposant aux nouvelles communautés urbaines une intégration fiscale beaucoup plus forte :

- les nouvelles communautés urbaines sont obligatoirement soumises au régime de la taxe professionnelle unique prévu à l'article 1609 nonies C, modifié par l'article 51 du présent projet de loi. Elles ont la faculté de percevoir également la taxe d'enlèvement des ordures ménagères et la taxe de balayage ;

- les communautés urbaines existantes conservent leur régime actuel : elles peuvent percevoir une fiscalité additionnelle aux quatre taxes directes locales, la taxe professionnelle de zone, ainsi que la taxe d'enlèvement des ordures ménagères et la taxe de balayage.

Toutefois, l'article 47 précise que les communautés urbaines existantes qui n'auront pas mis en place de taxe professionnelle de zone au moment de l'entrée en vigueur des dispositions du présent projet de loi ne pourront plus le faire. Cette disposition est destinée à inciter les communautés urbaines existantes à passer au régime de la taxe professionnelle unique.

Votre rapporteur pour avis vous proposera l'adoption d'un amendement tendant à préciser le régime fiscal des futures communautés urbaines. La rédaction actuelle de l'article 47 limite leurs ressources à la seule taxe professionnelle unique. Par coordination avec les dispositions applicables aux autres catégories de groupements, il convient de leur étendre la possibilité de percevoir également la fiscalité mixte.

Avis de la commission : votre commission vous recommande d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 48

Option des communautés urbaines existantes pour la taxe professionnelle unique

Commentaire : cet article consacre la taxe professionnelle unique comme régime fiscal de droit des communautés urbaines. Il prévoit toutefois que les communautés urbaines existant au moment de l'entrée en vigueur des dispositions du présent projet de loi pourront conserver leur régime fiscal actuel par délibération de leur conseil, prise à la majorité qualifiée.

Le présent article procède à une nouvelle rédaction de l'article 1609 ter A du code général des impôts.

Dans sa rédaction actuelle, cet article offre aux communautés urbaines existant avant l'entrée en vigueur de la loi d'orientation du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République la possibilité de remplacer leur régime de fiscalité additionnelle aux quatre taxes directes locales par le la taxe professionnelle unique (TPU), dans les conditions fixées par l'article 1609 nonies C du code général des impôts.

Aucune communauté urbaine n'a utilisé cette possibilité. Néanmoins, le Gouvernement a décidé d'ouvrir l'option pour la TPU aux communautés urbaines créés depuis la loi de 1992.

Les députés ont conservé le texte du Gouvernement, en lui en apportant une précision qui en bouleverse la portée. L'amendement adopté par l'Assemblée nationale, en première lecture du présent texte, prévoit en effet que la taxe professionnelle unique s'applique, de droit, à l'ensemble des communautés urbaines existantes, sauf si elles s'y opposent de manière explicite " par délibération contraire des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale [du groupement] ou de la moitié des conseils municipaux des communes comptant les deux tiers de la population ".

Cette nouvelle rédaction permet d'affirmer le principe selon lequel la taxe professionnelle unique a vocation à devenir la norme en milieu urbain, sans pour autant contraindre les communautés urbaines existantes à s'y rallier dans l'immédiat. Toutefois, l'article 48 oblige les communautés urbaines à délibérer dans un délai très court : avant le 1er janvier 2000.

Votre rapporteur pour avis vous proposera une nouvelle rédaction de cet article.

Avis de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 49

Régime fiscal des districts

Commentaire : cet article organise le régime fiscal des districts avant leur disparition.

Cet article organise le régime fiscal des districts entre la date d'entrée en vigueur des dispositions du présent projet de loi et leur disparition, qui interviendra au plus tard six mois après le prochain renouvellement des conseils municipaux.

Les districts à fiscalité additionnelle pourront, jusqu'à leur disparition, conserver leur régime fiscal actuel. Ils continueront ainsi à percevoir, d'une part, les quatre taxes directes locales et, d'autre part, la taxe ou la redevance d'enlèvement des ordure ménagères et la taxe de balayage.

A la suite d'un amendement introduit lors de la première lecture par l'Assemblée nationale du présent projet de loi, la taxe professionnelle unique est devenu le régime de droit commun des districts de plus de 500.000 habitant, sauf décision contraire de leurs conseils. La rédaction actuelle de l'article 49 oblige les districts à délibérer avant le 1er janvier 2000. Par coordination avec les modifications proposées à l'article 48 s'agissant des communautés urbaines, votre rapporteur pour avis vous proposera un amendement prolongeant d'un an ce délai.

Les districts de moins de 500.000 habitants continueront de bénéficier de la possibilité d'opter pour la taxe professionnelle unique.

Les districts soumis au régime de la taxe professionnelle unique ne seront plus obligés de prendre en charge les compétences obligatoires des communautés de villes (aménagement de l'espace et développement économique). En revanche, les districts s'alignent sur le régime des communautés de communes qui, en cas d'option pour la TPU, doivent de plein droit exercer les compétences relatives à " l'aménagement, la gestion et l'entretien des zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire d'intérêt communautaire ".

Par coordination avec les autres dispositions de même nature figurant dans le présent projet de loi, la majorité requise au sein du conseil du district pour décider du passage à la taxe professionnelle unique ou à la taxe professionnelle de zone portée des trois quarts aux deux tiers.

Avis de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 50

Régime fiscal des communautés de communes

Commentaire : cet article modifie le régime fiscal des communautés de communes dans le sens d'une plus grande incitation à l'adoption de la taxe professionnelle unique. Il procède également à un assouplissement des règles de perception de la taxe et de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères par les communautés de communes.

Le présent article ne modifie pas substantiellement le contenu de l'article 1609 quinquies C du code général des impôts. Les communautés de communes pourront continuer à percevoir les mêmes taxes qu'aujourd'hui (les quatre taxes directes locales, la taxe ou la redevance d'enlèvement des ordure ménagères, la taxe de balayage). Elles pourront également continuer à mettre en place des taxes professionnelles de zone et, sur option, passer à la taxe professionnelle unique.

I. INCITER LES COMMUNAUTÉS DE COMMUNES A ADOPTER LA TAXE PROFESSIONNELLE UNIQUE

Deux dispositions incitent fortement les communautés de communes de grandes taille à choisir la taxe professionnelle unique :

- le II du texte proposé pour l'article 1609 quinquies C du code général des impôts supprime la possibilité de mettre en place une taxe professionnelle de zone pour les communautés de communes qui remplissent les critères démographiques des communautés d'agglomération (50.000 habitants avec une ville-centre d'au moins 15.000 habitants). Ainsi, ces communautés de communes devront dorénavant recourir à la taxe professionnelle unique pour mutualiser le produit de cette taxe sur leur territoire.

Les communautés de communes de plus 50.000 habitants qui ont déjà une taxe professionnelle de zone pourront la conserver ;

- le dernier alinéa du III du texte proposé pour l'article 1609 quinquies C prévoit que la taxe professionnelle unique deviendra le régime fiscal de droit dans les communautés de communes de plus de 500.000 habitants, sauf délibération contraire du conseil de la communauté avant le 1er janvier 2000.

Par coordination avec les positions prises aux articles 48 et 49, votre rapporteur pour avis vous proposera un amendement prolongeant d'un an le délai, de manière à permettre l'organisation de débats approfondis dans ces groupements.

S'agissant des communautés de communes à taxe professionnelle de zone, l'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue Gilles Carrez, a adopté un amendement introduisant dans la loi la possibilité pour les groupements de verser des attributions de compensation aux communes membres, égales " au plus au produit de taxe professionnelle perçu par elles l'année précédant l'institution du taux communautaire ".

II. L'ASSOUPLISSEMENT DES REGLES DE PERCEPTION DE LA TAXE ET DE LA REDEVANCE D'ENLEVEMENT DES ORDURES MENAGERES

Lors de la première lecture du présent projet de loi par l'Assemblée nationale, les députés ont adopté, à l'initiative du président de la commission des finances, un amendement à l'article 1609 quinquies C disposant que les communautés de communes " peuvent instituer la taxe ou la redevance d'enlèvement des ordures ménagères dès lors qu'elles exercent la compétence d'enlèvement et de traitement des ordures ménagères, qu'elles la délèguent ou qu'elles financent ces services ".

Le but recherché par cet amendement est de permettre aux communautés de communes qui exercent la collecte des déchets des ménages de percevoir la taxe ou la redevance même lorsqu'elles ont transféré le traitement de ces déchets à une autre structure.

Aujourd'hui, les communautés de communes ne peuvent percevoir la taxe que si elles exercent à la fois la collecte et le traitement.

Or, en raison des exigences croissantes imposées en matière de traitement et de l'obligation de ne plus mettre en décharge que des déchets ultimes à compter de 2002, les communautés de communes ont souvent un périmètre trop petit pour que l'exercice du traitement y soit rentable.

Par conséquent, l'esprit de l'amendement adopté par les députés répond à un besoin. En revanche, la rédaction du texte émanant de l'Assemblée nationale mérite d'être précisée, pour plusieurs raisons :

- l'amendement fait référence à la taxe et à la redevance. Or, les dispositions relatives à la redevance ne doivent pas figurer dans le code général des impôts mais dans le code général des collectivités territoriales ;

- dans une interprétation restrictive : la rédaction actuelle ne permet pas d'atteindre l'objectif recherché puisque la collecte et le traitement continuent d'être liés. Par exemple, on pourrait déduire de cette rédaction que les communautés de communes ne peuvent percevoir la taxe que si elles " exercent " à la fois la collecte et le traitement ou qu'elles " délèguent " à la fois la collecte et le traitement ;

- le sens de la "délégation" à laquelle le texte fait référence est imprécis : s'agit-il d'un transfert de compétence ou d'une délégation de service public ?

Votre rapporteur pour avis vous proposera une nouvelle rédaction. Il vous proposera également, à l'article 50 bis et dans un article additionnel après l'article 50 bis, des amendements étendant cette disposition à l'ensemble des groupements à fiscalité propre (la rédaction de l'Assemblée nationale se limite aux communautés de communes et aux SAN) et introduisant les dispositions correspondantes dans le code général des collectivités territoriales.

La rédaction qui vous sera proposée est la suivante : les communautés de communes " peuvent instituer la taxe d'enlèvement des ordures ménagères dès lors qu'elles bénéficient de la compétence prévue à l'article L. 2224-13 (dès lors que les communes membres leur ont transféré l'intégralité de la compétence) et qu'elles assurent au moins la collecte des déchets des ménages ".

Cette rédaction repose sur un principe simple : le groupement peut percevoir la taxe s'il n'exerce qu'une partie de la compétence, mais ne peut la percevoir que s'il exerce au moins une partie de cette compétence. Il convient en effet d'éviter que la taxe soit perçue par un groupement qui n'exerce rien 6( * ) .

L'exercice de la compétence ne signifie pas que le groupement doit, par exemple, faire la collecte lui-même, en régie. Il peut bien entendu déléguer cette compétence à une société de service par une procédure classique de passation de marché et de délégation de service public. La rédaction proposée remédie donc aux imprécisions du texte de l'Assemblée nationale dans l'esprit duquel les mots " qu'elles la délèguent" signifiaient "qu'elles transfèrent la compétence" et " qu'elles la financent " signifiaient "qu'elles procèdent à une délégation de service public".

En outre, la rédaction proposée est souple et adaptée à un grand nombre de situations. Ainsi, elle n'exclue pas que certaines communautés de communes pourront percevoir la taxe même lorsqu'elles n'exercent ni la collecte, ni le traitement, dans les cas où la collecte est assurée par un syndicat à vocation unique qui préexistait à la communauté de communes continue d'exercer la collecte, et que la communautés de communes adhère à un syndicat mixte au périmètre plus large pour le traitement.

De même, lorsqu'une commune dans laquelle la collecte est exercée par un syndicat adhère à une communauté de commune, elle pourra conserver son régime puisque, par le jeu de la "représentation-substitution", la communauté de communes se substituera à sa commune membre au sein du syndicat.

Avis de la commission : votre commission vous recommande l'adoption de cet article ainsi modifié.

ARTICLE 50 BIS

Règles de perception de la taxe et de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères par les syndicats d'agglomération nouvelle

Commentaire : cet article étend aux SAN les dispositions de l'article 50 du présent projet de loi, relatives à la perception par les communautés de communes de la taxe et de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères.

Les dispositions de l'amendement assouplissant les règles de perception de la taxe et de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères par les communautés de communes, adopté au présent article 50 bis par les députés lors de la première lecture du présent projet de loi par l'Assemblée nationale ont été étendues aux SAN.

Votre rapporteur pour avis vous proposera des amendements au présent article 50 bis élargissant le bénéfice de cet assouplissement à l'ensemble des catégories de groupements.

Dans le même temps, et par souci de coordination, votre rapporteur pour avis vous proposera des amendements clarifiant les relations entre les communes et leurs groupements à fiscalité propre en matière de perception de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères et d'exercice de cette compétence.

Dans ce but, il vous sera proposé de modifier l'article 1520 du code général des impôts de manière à n'autoriser à percevoir la taxe que les communes qui exercent au moins la collecte des ordures ménagères.

Cette modification, combinée à l'obligation pour les groupements d'assurer au moins la collecte s'ils veulent percevoir la taxe, est destinée à :

- à éviter que des structures qui n'assurent aucune compétence ne perçoivent la ressource 7( * ) ;

- mettre en place des filières d'élimination des déchets des ménages. Ainsi, une commune pourra soit exercer la collecte et transférer le traitement (et donc percevoir la taxe), soit transférer la collecte et le traitement à un même groupement 8( * ) , lequel groupement pourra à son tour transférer le traitement tout en percevant la taxe, ou transférer à son tour la totalité de la compétence et ne plus percevoir la taxe.

Il vous sera également demandé d'autoriser les communes qui perçoivent la taxe à reverser une partie de son produit au groupement auquel la partie de la compétence concernant le traitement des déchets des ménages a été transférée.

A l'inverse, il vous sera demandé de supprimer l'article 1609 nonies A du code général des impôts, qui autorise les groupements auxquels la compétence a été transférée à renoncer à percevoir la taxe au profit des communes qui, pourtant, n'exercent aucune partie de la compétence.

Avis de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 50 BIS

Redevance d'enlèvement des ordures ménagères

Les articles 50 et 50 bis ont procédé à des modifications des règles de perception de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères par les communes et les groupements à fiscalité propre.

Cet article additionnel a pour objet de transposer ces modifications dans l'article L. 2333-76 du code général des collectivités territoriales, afin d'adapter symétriquement le régime de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères.

Avis de la commission : votre commission vous recommande l'adoption de cet article additionnel.

ARTICLE 51

Taxe professionnelle unique

Commentaire : cet article tire les conséquences des dispositions du présent projet de loi incitant les groupements à fiscalité propre à adopter le régime de la taxe professionnelle unique.

Le régime de la taxe professionnelle unique consiste à substituer le groupement à la commune pour le vote du taux de la taxe professionnelle et la perception de son produit 9( * ) .

Ce régime fiscal est aujourd'hui obligatoire pour les syndicats d'agglomération nouvelle (article 1609 nonies B du code général des impôts) et les communautés de villes (article 1609 nonies C).

Les communautés de villes sont appelées à disparaître. Toutefois, l'article 1609 nonies C du code général des impôts, consacré aux " impositions perçues par les communautés de villes ", ne disparaît pas. Il devient l'article relatif aux impositions perçues par l'ensemble des groupements à fiscalité propre ayant décidé de mettre en place une taxe professionnelle unique sur leur territoire 10( * ) .

I. A QUI S'APPLIQUE LA TAXE PROFESSIONNELLE UNIQUE ?

Le I du texte proposé pour l'article 1609 nonies C distingue deux groupes d'établissements publics de coopération intercommunale auxquels la taxe professionnelle unique est applicable. Le premier rassemble les groupements urbains :

- les communautés d'agglomération, créées ex nihilo ou issues de la transformation d'un syndicat d'agglomération nouvelle. La TPU y est de droit ;

- les communautés urbaines créées à partir de la promulgation du présent texte, pour lesquelles la TPU est également de droit ;

- les communautés urbaines existantes qui, de droit où sur option, adoptent la TPU.

Le deuxième groupe comprend :

- les communautés de communes, qui ont l'option de choisir la TPU ;

- Avant leur transformation, les districts ayant déjà opté pour la TPU;

- les communautés de villes, jusqu'à leur extinction.

La caractère peu homogène de ces deux groupes provient de la réorganisation de ce paragraphe lors de la première lecture du présent texte à l'Assemblée nationale. Dans la rédaction initiale du projet de loi, les groupements constituant le premier groupe étaient ceux autorisés à prélever une fiscalité additionnelle sur les ménages, cette possibilité étant refusée aux groupements du deuxième groupe.

L'Assemblée nationale a étendu la possibilité de recourir à la fiscalité mixte aux deux groupes.

Les députés ont également souhaité que la taxe professionnelle unique s'applique obligatoirement à l'ensemble des groupements à fiscalité propre de plus de 500.000 habitants, ainsi qu'à toutes les communautés urbaines existantes, indépendamment de leur population. Dans cet esprit, l'Assemblée nationale a modifié les articles 48, 49 et 50 du présent projet de loi.

Pour rester au régime de fiscalité additionnelle, les groupements de plus de 500.000 habitants et les communautés urbaines existantes devront explicitement refuser la taxe professionnelle unique, par décision de leur conseil prise avant le 1er janvier 2000 à la majorité des " deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci ou de la moitié des conseils municipaux des communes comptant les deux tiers de la population, cette majorité devant comprendre le conseil municipal de la commune dont la population est supérieure à la moitié de la population totale concernée ".

II. LA FISCALITE MIXTE 11( * )

A. L'AFFIRMATION DU PRINCIPE DE LA FISCALITE MIXTE

La taxe professionnelle doit-elle être l'unique ressource fiscale des groupements faisant application de la taxe professionnelle unique ?

Dans sa rédaction actuelle, le code général des impôts donne deux réponses à cette question :

- s'agissant des communautés de ville et de tous les groupements ayant choisi d'appliquer les dispositions de l'article 1609 nonies C , la taxe professionnelle est l'unique ressources fiscale ;

- s'agissant des SAN , l'article 1609 nonies B prévoit que si, en raison de la règle de lien entre les taux, les ressources propres du groupement (à l'exclusion du produit des emprunts) sont insuffisantes pour couvrir " la charge de la dette et les autres dépenses obligatoires ", le groupement peut " prélever une taxe additionnelle sur les taxes foncières et sur la taxe d'habitation ". Aucun SAN n'a jamais eu besoin de faire appel à cette "fiscalité mixte".

Dans la version initiale du présent projet de loi, le dispositif des SAN était introduit dans l'article 1609 nonies C afin de l'étendre à l'ensemble des groupements à taxe professionnelle unique.

Lors de la première lecture du présent projet de loi par l'Assemblée nationale, les députés ont décidé que l'ensemble des groupements à taxe professionnelle unique pourrait recourir à la fiscalité mixte, même en l'absence de difficultés financières. Cette solution était également celle du projet de loi dit " Perben " présenté au printemps 1997 par le Gouvernement précédent.

B. UNE SOLUTION RISQUEE

L'ouverture aux groupements à taxe professionnelle unique de la possibilité de lever une taxe additionnelle sur les taxes foncières et la taxe d'habitation va à l'encontre du début de spécialisation de l'impôt que pouvait constituer la taxe professionnelle unique.

Elle présente aussi un risque d'augmentation de la pression fiscale reposant sur les ménages . En effet, dans un système de fiscalité additionnelle, les communes continuent de percevoir les quatre taxes locales, tandis que le groupement perçoit une taxe additionnelle à ces quatre taxes.

Lorsque le groupement décide de passer à la taxe professionnelle unique, les communes perdent leurs ressources de la taxe professionnelle (qui leur sont partiellement reversées par le biais de la dotation de compensation 12( * ) ). Pour maintenir constant leur niveau de ressource, elles ont la possibilité de répercuter dans leurs taux des trois autres taxes les taux que le groupement ne perçoit plus. Cette substitution n'entraîne aucune augmentation de la pression fiscale des contribuables des taxes foncières et de la taxe d'habitation (les ménages, mais également les entreprises s'agissant des taxes foncières).

Par conséquent, si le groupement à taxe professionnelle devient en mesure de percevoir les taxes-ménages en plus de la taxe professionnelle, et que les communes ont répercutés les taux anciennement perçus par le groupement au titre de la fiscalité additionnelle, la pression fiscale pesant sur les ménages (et les entreprises) augmente.

En théorie, le passage à la taxe professionnelle unique s'accompagne de transferts de compétences des communes vers le groupement. Par conséquent, les communes ne devraient pas avoir besoin de répercuter les taux des taxes ménages antérieurement perçus par le groupement dans leurs taux communaux pour compenser la perte des recettes de taxe professionnelle.

Néanmoins, en pratique, les compétences transférées au groupement sont souvent des compétences que les communes n'étaient pas en mesure d'exercer seules. Il faut donc des ressources nouvelles pour les financer. Le risque d'accroissement de la pression fiscale est donc réel.

C. UNE SOLUTION PRAGMATIQUE

Malgré les inconvénients de la solution de la fiscalité mixte, plusieurs arguments plaident en faveur du maintien de la rédaction actuelle du présent article 51 :

- le régime fiscal de la taxe professionnelle unique s'accompagne du transfert aux groupements de compétences lourdes. Par conséquent, il peut paraître hasardeux de soumettre leur financement aux fluctuations de l'assiette de la taxe professionnelle ;

- sans fiscalité mixte, les groupements à taxe professionnelle unique dépendront uniquement des impôts acquittés par les entreprises. Au niveau local, ce rapport de dépendance pourrait contribuer à placer les élus dans une situation inconfortable ;

- la réforme de la taxe professionnelle intervenue dans le cadre de la loi de finances pour 1999, qui supprime la part "salaires" de cet impôt en la remplaçant par une compensation budgétaire partielle est souvent perçue par les élus comme la première étape vers soit une nationalisation de l'impôt, soit sa suppression. Il est probable qu'une formule d'intercommunalité fondée sur une ressource unique tronquée, voire menacée, ne rencontrerait pas un large succès.

- la fiscalité mixte permettra aux groupements dont les ressources deviendraient insuffisantes de répartir l'effort supplémentaire demandé aux contribuables entre les entreprises redevables de la taxe professionnelle et des taxes foncières et les ménages redevables de la taxe d'habitation et des taxes foncières.

- le mode de calcul du coefficient d'intégration fiscale (CIF) incite les communes-membres à baisser les taux de leurs impôts communaux en cas de transferts de compétences aux groupements : toute baisse des impôts communaux entraîne, dans le calcul du CIF, une baisse du dénominateur, donc une augmentation du CIF, donc la DGF perçue par le groupement

III. LES MODALITÉS D'ENTRÉE EN VIGUEUR DU TAUX UNIQUE

L'article 51 ne modifie pas substantiellement l'article 1609 nonies C du code général des impôts s'agissant de l'entrée en vigueur du taux unique de taxe professionnelle.

La principale modification concerne la période d'unification des taux. Aujourd'hui limitée à un maximum de dix ans, les groupements pourront l'étendre à douze ans , après délibération adoptée à la majorité des deux tiers des membres de leur conseil.

Cet allongement est de nature à rassurer les entreprises. En effet, celles-ci sont souvent localisées dans les communes périphériques, où le taux de la taxe professionnelles est généralement inférieur à celui de la ville centre. Par conséquent, pour ces entreprises, la taxe professionnelle unique se traduira par une augmentation du taux de la taxe professionnelle. L'allongement de dix à douze ans de la durée maximum d'unification des taux permettra de lisser l'impact négatif de cette augmentation de prélèvements obligatoires.

Une fois la durée d'unification des taux fixée, les groupements ne peuvent plus la modifier.

Le groupement doit déterminer le taux de la taxe professionnelle unique dans le respect des règles de liaison des taux déterminées à l'article 1636 B decies, modifié par l'article 52 du présent projet de loi.

IV. LES TRANSFERTS DE CHARGES ET LA COMPENSATION AUX COMMUNES MEMBRES DES PERTES DE RECETTES LIÉES AU PASSAGE À LA TAXE PROFESSIONNELLE UNIQUE

Le passage à la taxe professionnelle unique conduit les communes à renoncer à percevoir l'une des quatre taxes directes locales, la taxe professionnelle.

Toutefois, le groupement reverse à ses communes membres une dotation de compensation correspondant au produit de taxe professionnelle perçue antérieurement par chacune d'entre elles, minoré de la charge correspondant aux compétences transférées parallèlement au groupement 13( * ) .

Le montant des charges transférées est calculé par une commission locale d'évaluation des transferts de charges.

A. LA COMMISSION LOCALE D'ÉVALUATION DES TRANSFERTS DE CHARGES

Le présent article modifie la composition de la commission. Elle sera dorénavant exclusivement composée de membres des conseils municipaux des communes membres du groupement , chaque commune disposant d'au moins un représentant. La rédaction actuelle de l'article 1609 nonies bis du code général des impôts laisse entendre que, si la commission comprend au moins un membre de chaque conseil municipal et est présidée par l'un d'entre eux, elle n'est pas exclusivement composée d'élus.

Comme dans la rédaction actuelle du code général des impôts, la commission prévue par le présent article autorise la commission à faire appel à des experts pour l'exercice de sa mission et rend ses conclusions l'année de l'adoption de la taxe professionnelle unique, ainsi qu'à chaque transfert de charges ultérieur.

L'article 51 modifie le mode de calcul des charges transférés . Tandis que la rédaction actuelle de l'article 1609 nonies C prévoit que " les charges transférées sont évaluées d'après leur coût réel dans les budgets communaux lors de l'exercice précédant le transfert de compétence, réduit le cas échéant des recettes de fonctionnement et des taxes afférentes à ces charges ."

Dorénavant, le coût des charges transférées sera calculé soit à partir du coût réel au cours de l'exercice précédent, soit " d'après la moyenne de leur coût réel dans les trois comptes administratifs précédant ce transfert ". Cette précision a pour but de ne pas pénaliser les communes qui auraient beaucoup investi l'année précédent le transfert et qui, dans le système actuel, perçoivent une compensation minorée d'un montant supérieur au coût habituel de cette compétence dans leur budget.

B. L'ATTRIBUTION DE COMPENSATION

Le versement par le groupement à ses membres d'une compensation correspondant à la différence entre leur perte de recettes liées au transfert de la taxe professionnelle et le montant des charges transférées est une compétence obligatoire des EPCI à taxe professionnelle unique.

La nouvelle rédaction proposée pour l'article 1609 nonies C prévoit que cette compensation " ne peut être indexée " . Par conséquent, si les bases de taxe professionnelle d'une commune augmentent, le produit de la taxe professionnelle perçu par le groupement augmente également, mais pas le montant de la compensation perçue par la commune.

Le conseil du groupement peut, à l'inverse, décider de réduire le montant de la compensation, mais seulement après accord de l'ensemble des conseils municipaux des communes intéressées.

Néanmoins, si les bases de taxe professionnelle sur le territoire du groupement diminuent, le groupement pourra réduire le montant de l'attribution de compensation dans les mêmes proportions. Cette possibilité permettra de neutraliser l'effet d'une réduction des bases de taxes professionnelle sur le coefficient d'intégration fiscale (CIF), "corrigé " des dépenses de transfert à l'article 66 du présent texte : si les bases baissent et que l'attribution de compensation baisse dans les mêmes proportions, la part des dépenses de transfert dans les recettes fiscales du groupement n'augmentera pas et, par conséquent, le CIF ne baissera pas.

Trois modes de calcul de l'attribution de compensation versée chaque année par le groupement à taxe professionnelle unique à ses communes membres sont prévus par le présent article :

- si l'attribution de compensation est versée par un groupement créé ex nihilo , c'est-à-dire rassemblant des communes qui n'appartenaient pas à un groupement auparavant, le montant de la compensation est égal à la différence entre le produit de taxe professionnelle perçu par chaque commune l'année précédant le passage à la TPU et le coût net des charges transférées, calculé par la commission locale d'évaluation des transferts de charges ;

- si la compensation est versée par un groupement à TPU résultant de la transformation d'un groupement à fiscalité additionnelle , il n'est pas possible de procéder de la même manière puisque les compétences étaient, pour certaines du moins, déjà transférées. Il n'est donc pas possible de retrouver leur coût dans les budgets des communes. Il convient donc de procéder par équivalence.

C'est pourquoi l'article 51 prévoit que le montant de la dotation de compensation perçue par les communes résulte d'une opération en deux temps.

Tout d'abord, il convient de déduire du montant de la taxe professionnelle antérieurement perçue par la commune le montant des trois autres taxes directes locales que levait auparavant le groupement. En effet, si le groupement n'adopte pas la fiscalité mixte, les communes pourront répercuter les taux perçus au profit du groupement dans leurs taux communaux sans accroître la pression fiscale sur les ménages 14( * ) .

Ensuite, il faut déduire du montant ainsi obtenu, d'une part, le montant des éventuelles charges nouvelles transférées à l'occasion du passage à la TPU (dont le coût est identifiable dans le budget des communes) et, d'autre part, le montant des compensation d'exonérations et de dégrèvement sur les taxes reposant les ménages (puisque le groupement ne percevra plus ces taxes).

S'il s'avère que le montant de la compensation est négatif, les communes membres du groupement sont tenues de verser à celui-ci une somme correspondant au montant de la compensation négative.

- lorsque le groupement à taxe professionnelle unique est une communauté d'agglomération issue de la transformation d'un SAN , le groupement conserve le système de compensation en vigueur dans les SAN, prévu à l'article L. 5334-8 du code général des collectivités territoriales.

Si un nouveau transfert de charge intervient, le dispositif applicable aux groupements à taxe professionnelle unique créés ex nihilo s'applique aussi aux SAN.

C. L'ATTRIBUTION DE COMPENSATION ET LA COMPENSATION DE LA SUPPRESSION DE LA PART "SALAIRES" DE LA TAXE PROFESSIONNELLE

La loi de finances pour 1999 met en place les modalités de la compensation de la suppression de la part "salaires" de la taxe professionnelle aux collectivités locales, aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle et aux groupements à fiscalité propre.

Par conséquent, les groupements à taxe professionnelle unique percevront l'intégralité de la compensation.

Un problème n'est toutefois pas résolu : celui de la compensation aux groupements à taxe professionnelle unique créés après l'entrée en vigueur de la suppression de la part salaires. En effet, les communes auront perçu la compensation pendant les années antérieures à la création du groupement ou avant son passage à la TPU. Par conséquent, lors du passage à la TPU, les communes perdront les recettes de la taxe professionnelle, mais également celles de la compensation.

Dans l'éventualité où le groupement percevrait l'intégralité de la compensation de la suppression de la part "salaires", il faudra veiller à ce que celle ci soit prise en compte dans le calcul des attributions de compensation.

V. LA SOLIDARITÉ COMMUNAUTAIRE

La péréquation des ressources fiscales entre communes est aujourd'hui organisée par la loi de 1980 15( * ) . Ce cadre s'est révélé étroit au regard des demandes des élus et certains groupements ont développé la pratique de dotations de solidarité en faveur de leurs membres les moins favorisés.

Techniquement, la mise en place de dotations de solidarité est source de rigidité financière pour les groupements car, en cas de tassement des ressources de l'établissement, il est délicat de reprendre une ressources à laquelle ses bénéficiaires s'étaient habitués.

Politiquement, elle est souhaitée par les élus, soucieux d'assurer une meilleure répartition des richesses sur le territoire des groupements. C'est pourquoi le présent projet de loi, à l'article 59, aménage la loi de 1980, afin de légaliser les pratiques des groupements.

Le présent article 51 met en place un régime spécifique pour les groupements à taxe professionnelle unique, en distinguant les dispositions applicables aux communautés urbaines à taxe professionnelle unique de celles en vigueur dans les autres groupements à TPU.

A. LA DOTATION DE SOLIDARITÉ DES GROUPEMENTS À TAXE PROFESSIONNELLE UNIQUE (AUTRES QUE LES COMMUNAUTÉS URBAINES)

Dans les groupements à taxe professionnelle unique autres que les communautés urbaines, la mise en place d'une dotation de solidarité est facultative.

Les critères, les modalités de répartition et le montant de la dotation de compensation sont fixés par le conseil du groupement statuant à la majorité des deux tiers. Si un groupement décide de recourir à la fiscalité mixte, il ne peut plus augmenter le montant de la dotation de solidarité, du moins tant qu'il perçoit la fiscalité mixte.

A l'initiative de M. Gilles Carrez, les députés ont souhaité, en première lecture du présent projet de loi, préciser les critères en fonction desquelles la dotation de solidarité serait répartie. Pour procéder aux attributions, le conseil de du groupement devra donc tenir compte " notamment de l'importance de la population, du potentiel fiscal par habitant et de l'importance des charges de ses communes membres ".

B. LA DOTATION DE SOLIDARITE DES GROUPEMENTS A FISCALITE MIXTE (AUTRES QUE LES COMMUNAUTES URBAINES)

Les groupements qui ne perçoivent que la taxe professionnelle unique pourront fixer librement le montant de la dotation de solidarité. Il n'en va pas de même pour ceux qui optent pour le régime de la fiscalité mixte, c'est-à-dire ceux qui, outre la taxe professionnelle unique, percevront une taxe d'habitation et les taxes foncières :

- les groupements à TPU créés ex nihilo et qui optent dès la première année pour la fiscalité mixte n'auront pas le droit de mettre en place une dotation de solidarité ;

- les groupements à TPU issus de la transformation d'un groupement à fiscalité additionnelle ne pourront pas mettre en place une dotation de solidarité d'un montant supérieur à celui de la dotation de solidarité du groupement avant son passage à la TPU.

Ces restrictions sont destinées à éviter que la fiscalité mixte ne serve à financer les dotations de solidarité. Cette disposition est issue de la première rédaction du projet de loi, qui prévoyait que la seule justification possible de la fiscalité mixte était l'incapacité à financer ses compétences obligatoires avec les seules recettes de la taxe professionnelle.

Du fait de l'extension de la fiscalité mixtes à tous les groupements, sans condition de difficulté financière, ce "verrou" n'a plus lieu d'être.

En outre, la "correction" du coefficient d'intégration fiscale à laquelle procède l'article 66 du présent projet de loi constituera un frein beaucoup plus dissuasif à la constitution de dotations de solidarité puisque plus le montant de ces dotations constituera une fraction importante des recettes fiscales du groupement, moins le CIF sera élevé.

Le système mis en place par le présent article serait par ailleurs source de lourdeur pour les groupements dont les recettes de taxe professionnelle sont peu importantes mais qui veulent malgré tout mettre en place un mécanisme de solidarité. Il devraient en effet, d'abord, passer à la taxe professionnelle unique et créer une dotation de solidarité (financée peut-être au détriment des compétences obligatoires) puis, lorsque le montant de la dotation de solidarité sera suffisant pour être gelé, adopter la fiscalité mixte.

Votre rapporteur pour avis vous proposera un amendement supprimant le gel des dotations de solidarité en cas de recours à la fiscalité mixte.

C. LA DOTATION DE SOLIDARITÉ DES COMMUNAUTÉS URBAINES À TAXE PROFESSIONNELLE UNIQUE

La rédaction initiale du projet de loi ne distinguait pas entre les différentes catégories de groupements. A l'initiative de M. Jacky Darne, les députés ont introduit un régime spécifique aux communautés urbaines, qui diffère de celui des autres catégories de groupements sur plusieurs points :

- la dotation de solidarité est obligatoire 16( * ) ;

- le montant de la dotation des communautés urbaines pratiquant la fiscalité mixte ne fait l'objet d'aucune restriction.

- ses critères sont plus précis. La dotation de solidarité bénéficie " en priorité " aux communes membres de la communauté urbaine qui sont éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSU) ou à la dotation de solidarité rurale (DSR).

Les modalités de sa répartition entre les communes éligibles sont déterminées en fonction de critères inspirés de ceux de la DSU, mais transposés au plan local : d'une part, l'écart entre le revenu moyen par habitant de la commune et le revenu moyen par habitant du groupement et, d'autre part, l'insuffisance de potentiel fiscal par habitant de la commune au regard du potentiel fiscal communal moyen par habitant sur le territoire de la communauté urbaine.

Votre rapporteur considère qu'il est légitime, dans les grandes aires urbaines, de répartir la dotation de solidarité en fonction de critères inspirés de ceux de la DSU. Toutefois, il n'apparaît pas nécessaire de faire référence à la DSU et à la DSR (d'autant plus que le texte ne réserve pas la dotation de la solidarité à ces communes). Un amendement en conséquence vous sera présenté.

Votre rapporteur pour avis vous proposera un amendement réorganisant le paragraphe VII du présent article.

VI. LA RÉPARTITION DES COMPENSATIONS ENTRE LES COMMUNES ET LE GROUPEMENT DONT ELLES SONT MEMBRES

Le VIII du texte proposé par cet article pour l'article 1609 nonies C du code général des impôts prévoit que, lorsqu'un groupement à fiscalité additionnelle se transforme en groupement à taxe professionnelle unique, le taux à prendre en compte pour l'attribution aux communes membres de compensations versées par l'Etat au titre d'exonérations et de dégrèvements consentis sur la taxe d'habitation et les taxes foncières est majoré du taux du groupement, qui ne perçoit plus ces taxes.

Lorsque le groupement opte pour la fiscalité mixte, les taux des communes pris en compte pour le calcul des compensations ne font pas l'objet d'une majoration.

Le IX précise que, lorsqu'un groupement passa à la TPU, les communes membres continuent de percevoir la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP). En revanche, pour les années 1999 et 2000 17( * ) , la compensation de la réduction pour embauche et investissement (REI) est versée au groupement. L'absence de transfert de la DCTP, pourtant censée compenser des allégements de taxe professionnelle, aux groupements à taxe professionnelle unique constitue une nouvelle étape dans l'évolution aberrante de cette dotation. 18( * )

Avis de la commission : votre commission vous recommande d'adopter cet article ainsi modifié

ARTICLE 52

Déliaison des taux

Commentaire : cet article aménage les règles de liaison entre les taux des quatre taxes directes locales de manière à ce que le montant des ressources fiscales propres des groupements à taxe professionnelle unique ne soit pas tributaire des décisions des communes membres en matière d'évolution des taux de la taxe d'habitation et des taxes foncières.

La "liaison des taux" a été inventée parallèlement au transfert aux collectivités locales de la compétence en matière de vote des taux des quatre taxes directes locales. Elle était présentée comme la contrepartie nécessaire ce qui constituait, à l'époque, un véritable saut dans l'inconnu.

Aujourd'hui, plus de quinze ans après les lois de décentralisation, la liaison entre les taux des impositions directes locales est perçue comme infantilisante par les élus locaux, qui ne manquent pas de souligner la paradoxe suivant : les collectivités locales sont considérées comme capables de remplir avec plus d'efficacité que l'Etat certaines compétences, celles qui leur ont été transférées dans le cadre de la décentralisation, mais ne seraient pas assez responsables pour décider seules de la manière dont les taux de leurs impôts directs doivent évoluer.

A l'inverse, les entreprises restent très attachées au principe de la liaison des taux, qu'elles conçoivent comme une garantie contre des augmentations trop importantes du taux de la taxe professionnelle. En effet, dans un système de taux "liés", la taxe professionnelle ne peut augmenter que si les impôts reposant sur les ménages, donc les électeurs, augmentent dans les mêmes proportions.

Dans le cadre du présent article 52, le Gouvernement a choisi d'assouplir les règles de liaison en offrant aux groupements à taxe professionnelle unique la possibilité d'une "déliaison à la baisse". En d'autres termes, si les communes membres du groupement décident de baisser les taux de la taxe d'habitation et des taxes foncières, le groupement ne sera plus obligé de baisser dans les mêmes proportions le taux sa principale ressource, la taxe professionnelle.

Cette disposition constitue une garantie de ressources pour les groupements à taxe professionnelle unique et contribue à lever un obstacle psychologique à l'adoption de la TPU. En 1998, 27 groupements à taxe professionnelle auraient été contraints de baisser leur taux du fait des décisions des communes membres en matière d'impôts reposant sur les ménages.

La nécessité d'une déliaison ne fait pas de doute. Cependant, les débats à l'Assemblée nationale lors de la première lecture du présent texte ont mis en évidence l'absence de consensus quant à ses modalités et son ampleur.

I. LES REGLES ACTUELLES DE LIAISON DES TAUX

Les règles de liaison des taux sont inscrites aux articles 1636 B sexies et 1636 B septies du code général des impôts.

A. LES PRINCIPES

Les dispositions de l'article 1636 B septies ont pour objet de garantir une homogénéité minimum entre les taux des quatre taxes directes locales sur l'ensemble du territoire. Ainsi, les taux des taxes foncières et de la taxe d'habitation votés par une commune ne peuvent excéder deux fois et demi le taux moyen constaté l'année précédente dans le département ou deux fois et demi le taux moyen national s'il est plus élevé. De même, le taux de taxe professionnelle voté par chaque niveau de collectivité (communes, région, département) doit être inférieur à deux fois le taux moyen constaté l'année précédente pour l'ensemble des collectivités de même nature.

Le 1 du I de l'article 1636 B sexies détermine les règles d'évolution des impôts locaux les uns par rapport aux autres. Il prévoit que les collectivités qui perçoivent une taxe professionnelle peuvent soit faire varier dans une même proportion les taux des quatre taxes, soit faire varier " librement " les taux des quatre taxes. Dans ce cas, les collectivités locales ne sont malgré tout pas libres de faire évoluer comme elles l'entendent le taux de la taxe professionnelle :

- le taux de taxe professionnelle ne peut pas, d'une année sur l'autre, augmenter plus que le taux de la taxe d'habitation ou que le taux moyen de la taxe d'habitation et des taxes foncières, pondéré par l'importance relative des bases de chacun de ces trois impôts ;

- si le taux de la taxe d'habitation ou le taux moyen pondéré de la taxe d'habitation et des taxes foncières diminue d'une année sur l'autre, le taux de la taxe professionnelle doit baisser dans les mêmes proportions.

Il convient de signaler que le lien de ne fonctionne que dans un sens : si le taux de la taxe professionnelle diminue, les taux des trois autres taxes directes locales ne sont pas obligés d'évoluer dans la même direction.

B. LES EXCEPTIONS EXISTANTES

Il existe cependant des exceptions à ces règles. Elles sont justifiées par la nécessité, dans certaines circonstances, de rééquilibrer la structure des taux.

Par exemple, il peut arriver que le taux de taxe professionnelle d'une collectivité soit dans la moyenne nationale mais que les taux des trois autres taxes soient exceptionnellement élevés. En pareil cas, la collectivité peut difficilement augmenter sa taxe professionnelle puisqu'il faudrait également accroître la pression, déjà trop forte, sur les ménages.

1. Les possibilités de déliaison à la baisse

Le 2 du I de l'article 1636 B sexies prévoit deux possibilités de déliaison à la baisse :

- depuis 1989, une collectivité peut, sans pour autant baisser son taux de taxe professionnelle, ramener ses taux de taxe d'habitation ou de taxes foncières jusqu'au taux moyen national ou, s'il est plus élevé, jusqu'au même niveau que son taux de taxe professionnelle ;

- dans les collectivités où le taux de taxe professionnelle est inférieur à la moyenne nationale, il est possible de diminuer le taux de la taxe d'habitation jusqu'au taux moyen national sans pour autant baisser le taux de la taxe professionnelle.

Toutefois, afin que les entreprises ne pâtissent pas trop de l'augmentation du taux de la taxe professionnelle qui accompagnerait mécaniquement un éventuel accroissement du taux de la taxe d'habitation, ou des trois taxes ménages, dans les années qui suivent le recours à la déliaison, il existe un verrou : si une collectivité décide d'augmenter son taux de taxe d'habitation ou de l'une des taxes foncières pendant l'une des trois années suivant la déliaison, l'augmentation des taux de la taxe professionnelle et de la taxe sur les propriétés non bâties est limitée à la moitié de la hausse des autres impôts 19( * ) .

Ainsi, ce verrou empêche que les déliaisons à la baisse ne soient utilisées pour rendre possible une augmentation de la pression fiscale sur les seules entreprises.

2. La majoration spéciale du taux de la taxe professionnelle

Le 3 du I de l'article 1636 B sexies prévoit également une possibilité de déliaison à la hausse , offerte aux communes et aux départements dans lesquels :

- le taux de la taxe professionnelle est inférieur au taux moyen national constaté l'année précédente ;

- les taux de trois autres taxes directes locales sont supérieurs au taux moyen national.

Dans ce cas, afin de corriger la structure des taux (réduire l'écart entre le niveau de la taxe professionnelle et les taux des trois autres taxes), la commune et le département peuvent augmenter leur taux de taxe professionnelle de 5 % du taux moyen national de l'année précédente.

II. LE PROJET INITIAL DU GOUVERNEMENT

A. LE PROJET DU GOUVERNEMENT REPRENAIT LE DISPOSITIF EXISTANT AUJOURD'HUI POUR LES SYNDICATS D'AGGLOMERATION NOUVELLE...

Pour assouplir les règles de liaison des taux applicables aux établissements publics de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique (TPU), le Gouvernement choisi de modifier le régime de l'article 1636 B decies actuellement applicable aux SAN, en l'étendant à tous les groupements à taxe professionnelle unique.

L'article 1636 B decies prévoit que les communes membres d'un groupement à TPU conservent le pouvoir de voter les taux de la taxe d'habitation et des taxes foncières, le taux de la taxe professionnelle étant fixé par le groupement.

Le taux voté par le groupement est soumis à la liaison des taux mais, comme les groupements à TPU ne votent pas de taux sur les trois autres taxes directes locales, il est lié au taux des impôts votés par les communes membres.

Ainsi, le II de l'article 1636 B decies précise que, pour l'application des règles de liaison entre les taux :

- le taux de taxe d'habitation à prendre en compte pour déterminer l'évolution du taux de taxe professionnelle du groupement est le taux moyen dans l'ensemble des communes membres du groupement ;

- de même, le taux moyen pondéré de la taxe d'habitation et des taxes foncières à prendre en compte est égal à la somme des taux moyens constatés pour chacune de ces taxes dans l'ensemble des communes membres, pondérés par l'importance relative des bases de ces trois taxes l'année précédant celle du vote du taux de la taxe professionnelle par le groupement.

B. ... EN LE MODIFIANT SUR DEUX POINTS

Le Gouvernement avait envisagé de modifier ce dispositif sur deux points :

1. La déliaison à la baisse

Le présent projet de loi autorise les groupements à taxe professionnelle unique à ne pas baisser leur taux de taxe professionnelle en cas de baisse, soit du taux moyen de taxe d'habitation, soit du taux moyen pondéré des trois autres taxes.

Cette déliaison à la baisse comporte le risque d'une augmentation du niveau des prélèvements obligatoires pesant uniquement sur les entreprises, selon le scénario, caricatural, suivant :

- en année n , les communes membres du groupement baissent les taux des impôts qu'elles perçoivent de 20 % mais le groupement décide de ne pas baisser le taux de la taxe professionnelle ;

- en année n+1 , les communes membres du groupement décident d'augmenter de 10 % le niveau de leurs impôts et, en vertu des règles de liaison, le groupement est obligé d'augmenter de 10 % le taux de la taxe professionnelle ;

- au total, du fait de ce phénomène de "yoyo" (baisse, puis remontée des taxes reposant sur les ménages), les impôts acquittés par les ménages ont baissé de 10 % en deux ans et la taxe professionnelle a augmenté de 10 %.

Afin de rassurer les entreprises, le dispositif gouvernemental reprenait le mécanisme "anti-yoyo" (du 2 du I de l'article 1636 B sexies ) applicable aux deux possibilités de déliaison à la baisse existant actuellement.

Le mécanisme "anti-yoyo" consiste, pendant les trois années qui suivent une baisse de la fiscalité sur les ménages sans modification symétrique du taux de la taxe professionnelle, à limiter l'augmentation de la taxe professionnelle à la moitié de l'augmentation éventuelle des taux de la taxe d'habitation et des taxes foncières.

2. Un élargissement des possibilités de recours à la déliaison à la hausse

La déliaison à la hausse, dite "majoration spéciale", est possible lorsque le taux de taxe professionnelle d'une commune ou d'un groupement est inférieur au taux moyen national et que le taux moyen pondéré des trois autres taxes est supérieur à la moyenne nationale.

Le texte de l'article 52 du présent projet de loi dispose en effet que, pour l'application de la majoration exceptionnelle du 3 du I de l'article 1636 B sexies du code général des impôts, " le taux moyen de taxe professionnelle à prendre en compte correspond au taux moyen national constaté pour cette taxe l'année précédente pour les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale ".

Aujourd'hui, le taux pris en compte n'est que le taux communal.

Cette disposition permettra d'augmenter le nombre de groupements à taxe professionnelle unique susceptibles de bénéficier de la "majoration spéciale" du taux de la taxe professionnelle.

En effet, aujourd'hui, la taux moyen national de taxe professionnelle constaté pour les communes s'établit à 13,15 %. Par conséquent, un groupement à taxe professionnelle unique qui pratique un taux de 14 % ne peut pas bénéficier de la majoration spéciale.

En revanche, la taux moyen national constaté pour les communes et leurs groupements s'élève à 14,84 %. La prise en compte du taux des communes et de leurs groupements permet donc à tous les groupements à taxe professionnelle unique dont le taux de taxe professionnelle est compris entre 13,15 % et 14,84 % de recourir, s'ils le souhaitent, à la majoration spéciale 20( * ) .

D'après les informations recueillies par votre rapporteur, un nombre non négligeable de groupements à taxe professionnelle unique auraient aujourd'hui des taux compris entre le taux moyen national des communes et le taux moyen national des communes et de leurs groupements.

III. LES MODIFICATIONS APPORTEES PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE

Au cours de sa première lecture par l'Assemblée nationale, trois modifications ont été apportées au présent article 52 :

A. LA SUPPRESSION DU MECANISME "ANTI-YOYO"

Cinq amendements favorables à la suppression du mécanisme "anti-yoyo", émanant de tous les bancs et soutenus par la commission saisie au fond, ont été déposés lors de la première lecture du présent projet de loi par l'Assemblée nationale.

A la suite de l'adoption de l'un d'entre eux, les députés sont revenus à une rédaction similaire à celle qui figurait dans le projet de loi dit "Perben" présenté au printemps 1997 par le précédent Gouvernement.

Dans cette rédaction, en toute circonstance, le taux de la taxe professionnelle est obligé d'accompagner, dans les mêmes proportions, les hausses des taux d'imposition à la taxe d'habitation et aux taxes foncières.

B. UN NOUVEL ELARGISSEMENT DES POSSIBILITES DE RECOURS A LA "MAJORATION SPECIALE" DE LA TAXE PROFESSIONNELLE

Aujourd'hui, la "majoration spéciale" de la taxe professionnelle n'est possible qu'à une double condition : d'une part, le taux de taxe professionnelle doit être inférieur au taux moyen national de l'année précédente et, d'autre part, le taux moyen pondéré des trois autres taxes directes locales doit être supérieur à la moyenne nationale.

La modification à ce dispositif introduite par le Gouvernement dans la rédaction initiale du projet de loi concerne la définition du taux moyen national pris en compte.

Les députés ont adopté, avec avis favorable du Gouvernement, un amendement déposé par M. Michel Vaxès tendant à assouplir la deuxième condition en prévoyant que les taux pratiqués par certains membres du groupement qui seraient inférieurs aux trois quarts du taux moyen pondéré des membres du groupement ne sont pas pris en compte pour l'application du 3 du I de l'article 1636 B sexies , donc dans le calcul du taux devant être supérieur au taux moyen pondéré national pour que l'EPCI puisse bénéficier de la possibilité de la majoration spéciale.

Cet amendement est de nature à favoriser les groupements au sein desquels les écarts de taux sont importants . Selon les informations transmises à votre rapporteur, trois groupements seraient aujourd'hui en mesure de bénéficier de cet assouplissement.

Sa portée est toutefois mineure au regard de la modification de la définition du taux moyen national pris en compte pour l'application de la majoration spéciale.

C. L'ADAPTATION DES REGLES DE LIAISON DES TAUX A LA GENERALISATION DE LA FISCALITE MIXTE

Les députés ont profité de la suppression, à l'article 51 du présent projet de loi, des conditions restrictives au recours à la fiscalité mixte par les groupements à taxe professionnelle unique pour mettre en place des règles de liaison des taux différentes selon que le groupement opte, ou non, pour la fiscalité mixte.

Cette modification n'est pas que rédactionnelle.

Pour les groupements percevant uniquement la taxe professionnelle, les règles de liaison des taux sont les mêmes que celles actuellement en vigueur pour les SAN : les taux pris en compte pour déterminer les évolutions du taux de la taxe professionnelle sont soit le taux moyen de la taxe d'habitation dans les communes membres du groupement, soit le taux moyen pondéré des trois taxes locales dans les communes membres.

En revanche, l'amendement adopté par les députés en faveur des groupements à fiscalité mixte précise que les taux pris en compte sont soit le taux moyen de taxe d'habitation des communes majoré du taux du groupement, soit le taux moyen pondéré des trois autres taxes majoré du taux moyen pondéré des taux pratiqués par le groupement.

Ainsi, en cas d'augmentation par les communes membres des taux des trois taxes dites "ménages", un groupement à fiscalité mixte pourra augmenter le taux de sa taxe professionnelle dans une proportion supérieure à un groupement qui ne percevrait que la taxe professionnelle unique.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

La question de la déliaison des taux a une valeur symbolique pour les élus locaux. Le principe même de la liaison repose sur l'hypothèse d'une irresponsabilité des élus locaux.

Pour autant, faut-il introduire dans le présent projet de loi des dispositions susceptibles d'inquiéter les entreprises ?

1. Ne pas construire l'intercommunalité contre ses acteurs

L'architecture générale du projet de loi témoigne d'une volonté de ne pas construire l'intercommunalité contre ses acteurs. Ainsi, à l'article 66, les modalités de financement des communautés d'agglomération prennent soin de ne pas aboutir à une réduction des ressources des communes.

Il doit en aller de même pour les entreprises, pour lesquelles la généralisation de la taxe professionnelle unique se traduira souvent par une augmentation de la pression fiscale puisqu'elle sont généralement implantées à la périphérie des agglomérations, dans les communes où les taux sont bas, et seront donc appelés à augmenter progressivement pendant la période d'unification des taux.

Par conséquent, votre rapporteur pour avis vous présentera un amendement rétablissant le mécanisme "anti-yoyo" que les députés ont supprimé lors de la première lecture du présent texte.

2. Ne pas encourager la surfiscalisation

La rédaction actuelle du projet de loi permet aux groupements à taxe professionnelle unique de lever également une fiscalité sur les trois autres taxes directes locales.

Pour les raisons qu'il a exposé dans son commentaire de l'article 51 du présent projet de loi, votre rapporteur pour avis considère que cette possibilité doit être considérée comme un mal nécessaire.

Toutefois, il convient de ne pas mettre en place des dispositifs fiscalement inflationnistes. Par conséquent, votre rapporteur pour avis vous propose de supprimer les dispositions qui permettent aux groupements à fiscalité mixte d'augmenter leur taux de taxe professionnelle dans des proportions supérieures aux groupements à taxe professionnelle unique lorsque les communes membres augmentent leurs taux des trois autres taxes directes locales.

En effet, le système actuel peut conduire à la surfiscalisation de certains groupements puisque plus un groupement à taxe professionnelle unique prélèvera d'impôts au titre des trois taxes dites "ménages", plus cela lui permettra d'augmenter son taux de taxe professionnelle .

Votre rapporteur pour avis considère que l'ensemble des groupements à taxe professionnelle unique doivent être soumis aux mêmes règles de liaison entre les taux, qu'ils aient recours à la fiscalité mixte ou non.

Avis de la commission : votre commission vous recommande l'adoption de cet article ainsi modifié.

ARTICLE 53

Passage du régime de taxe professionnelle unique au régime de taxe professionnelle de zone

Commentaire : cet article précise les règles applicables sur le territoire d'un groupement à taxe professionnelle de zone en cas d'option de groupement pour la taxe professionnelle unique.

Cet article modifie l'article 1639 A ter du code général des impôts, qui définit les règles applicables aux groupements optant pour la taxe professionnelle unique ou la taxe professionnelle de zone en matière de délibérations et d'exonérations.

Les groupements à taxe professionnelle de zone dans lesquels des délibérations différentes s'appliquent hors de la zone d'activité et dans la zone d'activité devront préciser, dans leur décision d'opter pour le régime de la taxe professionnelle unique, quelles sont les délibérations qui restent en vigueur. A défaut, les délibérations en vigueur hors de la zone d'activité s'appliquent.

Les exonérations applicables hors de la zone d'activité restent en vigueur, pour la quotité et la durée initialement prévues, en proportion des taux d'imposition en vigueur l'année précédant le passage à la taxe professionnelle unique. Les exonération applicables dans la zone d'activités sont intégralement maintenues, pour la durée et la quotité initialement prévues.

Avis de la commission : votre commission vous recommande d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 54

Coordination

Commentaire : cet article rassemble des mesures hétéroclites de portée diverse.

Cet article comporte des mesures hétéroclites, modifiant de nombreux articles du code général des impôts. Ces dispositions sont de portée diverses :

Le I étend à l'ensemble des groupements la possibilité de décider de fixer eux-mêmes le montant des abattements applicables aux valeurs locatives brutes pour la calcul de la taxe d'habitation qu'ils perçoivent.

Aujourd'hui, la rédaction actuelle du II bis de l'article 1411 du code général des impôts réserve cette possibilité aux communautés urbaines et aux districts 21( * ) .

Le II , qui modifie le II l'article 1518 du code général des impôts, concerne le coefficient d'actualisation des valeurs locatives appliqué à ces valeurs entre les révisions générales.

Ce coefficient est fixé par le directeur des services fiscaux, après avis d'une commission consultative départementale des évaluations foncières dont la composition est déterminée par un arrêté du ministre de l'économie et des finances.

La rédaction actuelle du code général des impôts prévoit que cette commission comprend notamment " des représentants des collectivités locales et de leurs groupements (communautés urbaines ou districts) ".

Le présent article 54 prévoit que l'ensemble des établissements de coopération intercommunale à fiscalité propre doivent être représentés dans cette commission.

Le III concerne la possibilité offerte aux comités des syndicats de communes par l'article 1609 quater de " lever les impositions mentionnées aux 1° à 4° du I de l'article 1379 [les quatre taxes directes locales] en remplacement de la contribution " budgétaire versée par leurs membres.

Le produit fiscal à recouvrer dans chacune des communes membres au profit du syndicat est réparti entre les taxes foncières, la taxe d'habitation et la taxe professionnelle proportionnellement aux recettes que chacune de ces taxes procurerait à la commune, si l'on appliquait les taux de l'année précédente aux bases de l'année d'imposition.

La rédaction actuelle de l'article 1609 quater prévoit que ces dispositions sont applicables aux syndicats mixtes " constitués exclusivement de communes, de syndicats de communes ou de districts ".

Le présent article 54 étend cette possibilité aux syndicats mixtes constitués exclusivement par des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale.

Votre rapporteur vous proposera l'adoption d'un amendement rédactionnel à ce paragraphe.

Le IV du présent article 54 tire les conséquences de la disparition programmée des communautés de villes en supprimant la référence à cette catégorie dans l'article 1609 nonies D du code général des impôts.

Toutefois, dès l'entrée en vigueur du présent projet de loi, les communautés d'agglomération seront soumises aux dispositions de cet article.

Ainsi, elles pourront, en fonction des compétences qui leur seront transférées, percevoir la taxe ou la redevance d'enlèvement des ordures ménagères, la taxe de balayage, la taxe de séjour, la taxe sur les publicités et la taxe sur les fournitures d'électricité.

Le V du présent article est purement rédactionnel. Il remplace le mot " groupement " par les mots " établissement public de coopération intercommunale " dans l'article 1636 B sexies du code général des impôts relatif à la règle de liaison entre les taux.

Le VI de l'article 54 tire les conséquences de la disparition programmée des districts en prévoyant que les dispositions qui leur sont consacrées à l'article 1636 B nonies du code général des impôts, relatif à la possibilité offerte aux communes membres de certains groupements de décider de maintenir les écarts de taux existant entre elles pour la taxe d'habitation perçue par le groupement, cesseront de s'appliquer lorsque les districts n'existeront plus.

Dans la rédaction initiale du projet de loi, le VII de l'article 54 n'était destiné qu'à procéder à une modification rédactionnelle (remplacement du mot "groupement" par les mots "établissement public de coopération intercommunale") à l'article 1638 quater du code général des collectivités territoriales.

Toutefois, les députés y ont insérés des amendements qui sont des conséquences de l'introduction, aux articles 1 bis , 4 bis et 27 du présent projet de loi de dispositions définissant les modalités d'extensions dérogatoires du périmètre de certains groupements.

Votre rapporteur pour avis approuve la décision du rapporteur du présent texte au nom de la commission des Lois de supprimer ces dispositions. Par coordination, il convient de supprimer le 1° et le 4° du VII du présent article 54. Il vous proposera un amendement en ce sens.

En revanche, par cohérence avec les dispositions de l'article 51 du présent projet de loi relatives à la période d'unification des taux lors du passage d'un groupement à la taxe professionnelle unique, il convient de ne pas revenir sur la possibilité offerte aux communes rattachées à un groupement à taxe professionnelle unique de disposer d'une période pouvant aller jusqu'à douze ans pour aligner leur taux de taxe professionnelle sur celui du groupement.

le VIII du présent article prévoit que les dispositions de l'article 1639 A ter du code général des impôts relatives aux délibérations de groupements à taxe professionnelle unique ne seront plus applicables aux communautés de villes, qui vont disparaître, mais le seront pour tous les groupements à taxe professionnelle unique existants à compter de l'entrée en vigueur des dispositions du présent projet de loi.

Avis de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 55

Taxe de séjour

Commentaire : cet article supprime la possibilité pour une commune membre d'un groupement de s'opposer à la perception de la taxe de séjour par le groupement.

Aujourd'hui, l'article L. 5211-27 du code général des collectivités territoriales, qui devient l'article L. 5211-21, prévoit que si une commune membre d'un établissement public de coopération intercommunale décide de s'opposer à la décision de l'organe délibérant de transférer au groupement la perception de la taxe de séjour, ce transfert ne peut être réalisé.

En outre, si le transfert est réalisé, les communes ont la possibilité de dénoncer cet accord.

Le présent article 55 supprime les possibilités offertes aux communes de s'opposer ou de dénoncer la décision de transférer la taxe de séjour à une structure intercommunale.

Avis de la commission : votre commission vous recommande l'adoption de cet article sans modification.

ARTICLE 56

Fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle

Commentaire : cet article modifie le mode d'alimentation des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle, dans un sens favorable aux communautés urbaines à taxe professionnelle unique et aux communautés d'agglomération.

Les dispositions des autres articles du présent projet de loi n'obligeaient en rien le Gouvernement à modifier l'article 1648 A du code général des impôts, consacré aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle.

Toutefois, le Gouvernement a souhaité introduire des mesures favorables aux groupements les plus intégrés. Il procède également à des modifications destinées à tenir compte de la suppression progressive des districts.

I. L'INTRODUCTION D'UN REGIME D'ECRÊTEMENT FAVORABLE AUX COMMUNAUTÉS URBAINES A TAXE PROFESSIONNELLE UNIQUE ET AUX COMMUNAUTÉS D'AGGLOMÉRATION

A. LES DISPOSITIONS EN VIGUEUR

Aujourd'hui, lorsque, dans un groupement à taxe professionnelle unique, les bases d'imposition d'un établissement (dit "établissement exceptionnel") rapportées au nombre d'habitant de la commune sur le territoire de laquelle est situé cet établissement excèdent deux fois et demi la moyenne nationale des bases communales de taxe professionnelle par habitant, il est perçu un prélèvement au profit d'un FDPTP.

Ce prélèvement, aussi appelé "l'écrêtement", est égal au montant des bases excédentaires (supérieures à deux fois et demi le montant de la moyenne nationale) pondérées par le taux de taxe professionnelle perçu par le groupement.

Ce dispositif constitue la transposition au niveau des groupements à taxe professionnelle unique du système applicable aux communes et aux groupements à taxe professionnelle de zone. Les communautés de communes et les districts créés avant la loi du 6 février 1992 sont également écrêtés. En revanche, pour des raisons historiques, les communautés urbaines à fiscalité additionnelle ne sont pas écrêtées.

B. UN DISPOSITIF A VOCATION TRANSITOIRE : LA TRANSFORMATION DE L'ÉCRÊTEMENT EN PRELEVEMENT FORFAITAIRE

1. Les termes du débat

Le passage à la taxe professionnelle unique constitue, au sein d'un groupement, une forme de péréquation puisque les communes dans lesquelles les bases sont élevées acceptent de relever leur taux de manière à permettre aux autres de baisser les leurs. En outre, les groupements à taxe professionnelle unique peuvent mettre en place des dotations de solidarité en faveur de leurs membres les moins favorisés. Dans la rédaction actuelle du présent projet de loi, les dotations de solidarité deviennent même obligatoires pour les communautés urbaines.

Par conséquent, les groupements à taxe professionnelle unique contestent parfois la pertinence de l'écrêtement de leur produit de taxe professionnelle au profit des FDPTP.

A l'inverse, les tenants des fonds départementaux mettent en avant la nécessité d'une péréquation à une échelle plus large que celle de la seule agglomération.

Le Gouvernement n'a pas tranché ce débat, le renvoyant à l'automne de 1999. En effet, l'article 100 de la loi de finance pour 1999 dispose que, " avant le 1er octobre 1999, le Gouvernement remettra au Parlement un rapport sur la fiscalité locale des établissements exceptionnels, sur l'écrêtement de la taxe professionnelle au profit des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle et sur la répartition des moyens de ces fonds ".

Il semble sage de ne pas réformer les FDPTP dans la précipitation, d'autant plus que la réforme de la taxe professionnelle intervenue dans la loi de finances pour 1999 aura des conséquences , encore difficiles à évaluer, sur les seuils d'écrêtement. La suppression d'un tiers de l'assiette de la taxe professionnelle devrait faire baisser la moyenne nationale des bases par habitant, donc le seuil d'écrêtement, augmentant par là le montant de l'écrêtement des établissements dans lesquels les salaires représentaient une part peu importante de l'assiette. Cette perte de recette ne sera pas compensée aux communes et aux groupements subissant l'écrêtement. En revanche, les fonds bénéficieront à la fois de recettes supplémentaires et d'une compensation de la suppression de la part "salaires".

Dans la perspective de la remise de ce rapport, le Gouvernement a prudemment choisi de ne pas toucher à l'architecture du système d'alimentation des fonds, tout en mettant en place un système légèrement avantageux aux profit des groupements les plus intégrés.

Toutefois, si le Gouvernement souhaite réellement inciter les groupements existants à fiscalité additionnelle ou à taxe professionnelle de zone à passer à la taxe professionnelle unique, il devra également se pencher sur les modalités de reversement du produit du fonds aux groupements écrêtés. En effet, aujourd'hui, les groupements à taxe professionnelle de zone récupèrent soit entre 30 % et 60 %, soit entre les deux tiers et les trois quarts du produit de l'écrêtement. A l'inverse, les groupements à TPU ne reçoivent que 20 % à 40 % du produit de l'écrêtement.

Il conviendra de vérifier si, compte tenu de l'obligation pour les groupements à taxe professionnelle unique de verser une dotation de compensation à leurs communes membres, le produit supplémentaire engendré par le transfert de toute la taxe professionnelle au groupement (par rapport au produit d'une fiscalité additionnelle) permettra de compenser les écarts entre les taux de retour applicables aux groupements à taxe professionnelle unique et ceux dont bénéficient les groupements à fiscalité additionnelle ou à taxe professionnelle de zone.

2. Le dispositif proposé

Le texte du présent article 56 prévoit que, à compter de l'entrée en vigueur de la loi relative à la simplification et au renforcement de la coopération intercommunale, les communautés urbaines à taxe professionnelle unique et les communautés d'agglomération " ne font plus l'objet d'un prélèvement direct de taxe professionnelle au profit du fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle ".

La suppression de l'écrêtement s'accompagne de la création d'un " prélèvement égal au produit de l'écrêtement intervenu l'année précédant " le passage du groupement à la taxe professionnelle unique.

Le prélèvement s'applique à l'ensemble des groupements qui étaient écrêtés l'année précédant leur passage à la taxe professionnelle unique. Il concerne également les groupements créés ex nihilo sur le territoire desquels se trouve une commune écrêtée.

Cette évolution ne se traduira pas forcément par une perte de recettes pour les FDPTP. En effet, la rédaction actuelle du texte permet, en cas d'accord entre le conseil général et le groupement, de modifier le montant du prélèvement à due concurrence de l'augmentation des bases de la commune dans laquelle se situe l'établissement exceptionnel à l'origine de l'écrêtement 22( * ) .

L'article 56 prévoit également des cas de modification automatique du montant du prélèvement :

- lorsque l'établissement exceptionnel ferme, ou que le produit de taxe professionnelle correspondant à ses bases d'imposition devient inférieur au montant du prélèvement, celui-ci est supprimé ;

- lorsque les bases de l'établissement exceptionnel diminuent, mais restent supérieures au montant du prélèvement, celui-ci diminue dans les mêmes proportions que les bases de l'établissement exceptionnel.

II. LES RÈGLES APPLICABLES AUX GROUPEMENTS À TAXE PROFESSIONNELLE DE ZONE ET AUX COMMUNAUTÉS DE COMMUNES À TAXE PROFESSIONNELLE UNIQUE

A. LE MAINTIEN DES RÈGLES D'ÉCRÊTEMENT

Le système de l'écrêtement continuera de s'appliquer aux groupements à fiscalité additionnelle ou à taxe professionnelle de zone.

Il est également maintenu pour les communautés de communes à taxe professionnelle unique.

La rédaction actuelle de l'article 56 aboutit donc à placer les groupements à taxe professionnelle unique sous deux régimes différents, celui du prélèvement pour les communautés urbaines et les communautés d'agglomération, le maintien du régime actuel pour les communautés de commune. La décision de maintenir les communautés de communes à taxe professionnelle unique dans leur régime actuel est financière : l'application du système du prélèvement forfaitaire aurait pour effet d' "assécher" les fonds.

B. LA LEVEE D'UN FREIN A L'INTERCOMMUNALITE À FISCALITÉ PROPRE

Les députés, lors de la première lecture du présent texte par l'Assemblée nationale, ont apporté une modification au régime des communautés de communes à taxe professionnelle unique, destinée à inciter certains syndicats de communes à se transformer en groupement à taxe professionnelle unique.

En effet, aujourd'hui, l'article 1648 A du code général des impôts dispose que lorsqu'une commune membre d'un syndicat lui verse une contribution budgétaire, ou s'engage par convention à reverser une partie de son produit fiscal aux autres communes membres, cette commune peut déduire le montant de ces contributions du produit de sa taxe professionnelle soumis à écrêtement.

Si le syndicat décide de se transformer en groupement à fiscalité propre, la commune perd le bénéfice de cette déduction.

La rédaction actuelle de l'article 56 contribue à lever un frein à l'intercommunalité en maintenant le bénéfice de la réduction de base lorsque le nouvel EPCI prend la forme d'une communauté de commune à taxe professionnelle unique 23( * ) .

En outre, si le syndicat décidait de se transformer en communauté d'agglomération, la commune bénéficiant de la réduction de base conserverait également son avantage puisque le montant du prélèvement forfaitaire serait calculé sur la base d'un écrêtement réduit.

Le dispositif adopté par l'Assemblé nationale ne vise que les transformations en communautés de communes à taxe professionnelle unique. Or, les groupements comprenant une commune bénéficiant de la réduction de bases ne souhaitent pas tous adopter le régime de la taxe professionnelle unique. Il convient donc de compléter le présent projet de loi par une disposition qui figurait dans le projet de loi présenté par M. Dominique Perben au printemps 1997, qui permettait de lever le frein à la transformation de syndicats en groupements à fiscalité additionnelle. Votre rapporteur pour avis vous présentera un amendement en ce sens.

III. LA PRISE EN COMPTE DE LA DISPARITION PROGRAMMÉE DES DISTRICTS

Aujourd'hui, les communautés de communes à fiscalité additionnelle et les districts créés après la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République sont soumis au même régime en matière d'écrêtement.

Le présent article ne modifie pas ces règles, mais crée deux paragraphes séparés dans le code général des impôts, en précisant que le régime des districts créés après la loi de 1992 s'éteindra en même temps que cette catégorie de groupement.

En revanche, le présent article 56 modifie le régime applicable aux districts créés avant la loi de 1992, qui ne sont aujourd'hui pas soumis à écrêtement.

A compter de l'entrée en vigueur des dispositions du présent projet de loi, les districts à fiscalité additionnelle créés avant 1992, sur le territoire desquels est installé un établissement exceptionnel, seront eux aussi soumis à un écrêtement, mais dont les modalités de calcul seront moins pénalisantes que pour les autres catégories de groupements. En effet, le montant de l'écrêtement sera égal au produit des bases excédentaires multiplié par, non pas le taux voté par le district, mais la différence entre le taux voté l'année considérée et le taux pratiqué en 1998.

Il convient de signaler que les districts à fiscalité additionnelle les plus anciens seront doublement pénalisés par le présent article 56 car, d'une part, ils seront pour la première fois soumis à écrêtement et, d'autre part, ils bénéficieront d'une proportion moins importante des ressources des FDPTP.

IV. UNE MODIFICATION DES REGLES DE REVERSEMENT AUX GROUPEMENTS ECRETES PAR LES FONDS DÉPARTEMENTAUX

Aujourd'hui, les conseils généraux (ou les commissions interdépartementales) sont obligés de reverser une certaine proportion du produit des FDPTP aux groupements dans lesquels se situent les établissements exceptionnels donnant lieu à l'écrêtement.

Ainsi :

- les groupements à taxe professionnelle unique bénéficient de 20 à 40 % du produit du FDPTP ;

- les groupements à fiscalité additionnelle ou à taxe professionnelle de zone créés avant le 31 décembre 1992 bénéficient d'une somme comprise entre les deux tiers et les trois quarts du produit ;

- les groupements à fiscalité additionnelle et à taxe professionnelle de zone créés après le 31 décembre 1992 bénéficient de 30 % à 60 % du produit du fonds.

Le présent article 56 propose d'aligner le régime des groupements créés avant 1992 sur celui de ceux créés après cette date, augmentant ainsi la marge de manoeuvre des conseils généraux et la possibilité pour eux de faire bénéficier des communes extérieures au groupement écrêté du produit du fonds.

En milieu rural, lorsque les bases fiscales autres que celles de l'établissement à l'origine de l'écrêtement sont faibles, les sommes reversées aux groupements écrêtés par le FDPTP comptent pour une part très importante dans les recettes de ces groupements, qui ont souvent fait des efforts d'investissement importants pour attirer l' "établissement exceptionnel". Par conséquent, cette disposition pourrait avoir un impact négatif sur les ressources de ces groupements.

Avis de la commission : votre commission vous recommande l'adoption de cet article ainsi amendé.

ARTICLE 56 BIS

Communes sans base fiscale

Commentaire : cet article vise à majorer le montant des versements du fonds national de péréquation aux communes sans base fiscale lorsque celles-ci appartiennent à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.

En l'absence de cadastre, trois communes françaises, dont deux dans le Finistère, n'ont pas de base fiscale.

L'article 1648 B bis du code général des impôts, consacré au fonds national de péréquation (FNP), prévoit que " lorsqu'une commune ne dispose d'aucune ressource au titre des quatre taxes directes locales, l'attribution par habitant est égale à huit fois l'attribution moyenne nationale par habitant ".

Le présent article porte le montant reçu du FNP par les communes sans base fiscale à douze fois l'attribution moyenne nationale lorsque la commune est membre d'un groupement à fiscalité propre.

L'auteur de l'amendement à l'origine de l'introduction de cette disposition dans le texte du présent projet de loi l'a justifié par la volonté de " ne pas pénaliser les communes dénuées de toute base fiscale intégrées dans un groupement à fiscalité propre ".

En effet, en l'absence de base fiscale, le ministère de l'intérieur autorise ces communes à verser une contribution budgétaire aux groupements. Or, il semblerait que les augmentations récentes du montant de ces subventions soient telles que les communes ne sont plus en mesure d'y faire face. Ces communes n'étant pas en mesure d'augmenter les taux de leur fiscalité, il convient d'augmenter les concours budgétaires dont elles bénéficient.

Avis de la commission : votre commission vous recommande d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 57

Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France

Commentaire : cet article créé un deuxième prélèvement destiné à alimenter le fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF).

Le fonds de solidarité de la région Ile-de-France (FSRIF) est issu de la loi du 13 mai 1991. Selon l'article L. 2531-12 du code général des collectivités territoriales, il " contribue à l'amélioration des conditions de vie dans les communes urbaines d'Ile-de-France supportant des charges particulières au regard des besoins sociaux de leur population sans disposer de ressources fiscales suffisantes ".

Aujourd'hui, le FSRIF est alimenté par un prélèvement auquel sont soumises les communes de la région Ile-de-France dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur d'au moins 40 % au potentiel fiscal moyen des communes de la région Ile-de-France. Son produit s'établit à 700 millions de francs.

Le Gouvernement a considéré qu'il convenait d'augmenter les crédits du FSRIF car, en raison des difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre de structures intercommunales en Ile-de-France, la taxe professionnelle unique ne peut pas, dans l'immédiat, être considérée comme un outil de péréquation des ressources fiscales efficace dans cette région.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le nouveau prélèvement, inséré à l'article L. 2531-13 du code général des collectivités territoriales, ne repose pas uniquement sur les communes, à la différence du premier. Il est également du par les groupements à taxe professionnelle de zone.

L'objectif du Gouvernement était de parvenir à majorer de 300 millions de francs les ressources du FSRIF. A la suite des modifications apportées par l'Assemblée nationale, le produit attendu n'est plus que de 269 millions de francs .

Les communes sont soumises au prélèvement lorsque :

- leurs bases de taxe professionnelle par habitant excèdent 3,5 fois la moyenne des bases de taxe professionnelle par habitant constatées au niveau national ;

- leur revenu moyen par habitant est supérieur ou égal à 90 % du revenu moyen par habitant des communes de la région Ile-de-France. Cette deuxième condition a été introduite lors de la première lecture du projet de loi par l'Assemblée nationale.

Pour les communes dont le revenu moyen par habitant est inférieur à 90 % du revenu moyen par habitant des communes de la région Ile-de-France, le montant du prélèvement est plafonné au niveau du prélèvement acquitté par ces communes au titre du premier prélèvement.

Dans les communes éligibles, le prélèvement est égal au produit du taux en vigueur dans la commune par 75 % des bases dépassant le seuil précité. Il est plafonné à hauteur de 10 % des dépenses de fonctionnement de la commune.

Au total, 38 communes seront soumises au nouveau prélèvement, dont 13 en Seine-et-Marne. Les cinq plus gros contributeurs se trouvent dans le département des Hauts-de-Seine. La contribution la plus importante s'élèvera à 55,5 millions de francs, la plus faible à 27.796 francs.

Les groupements sont soumis au prélèvement lorsque :

- ils ont mis en place une taxe professionnelle de zone (les groupements à taxe professionnelle unique échappent au prélèvement) ;

- leurs bases totales d'imposition à la taxe professionnelle divisées par le nombre d'habitants excèdent 3,5 fois la moyenne des bases de taxe professionnelle par habitant constatée au niveau national.

Pour les groupements éligibles, le prélèvement est égal au produit du taux de taxe professionnelle de zone en vigueur dans le groupement par 75 % des bases dépassant le seuil précité. Il est également plafonné à hauteur de 10 % des dépenses de fonctionnement du groupement.

Le dispositif est favorable aux petites communes écrêtées au profit des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP).

Les petites communes dont les bases de taxe professionnelle sont élevées contribuent plus que les communes peuplées aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle puisque l'écrêtement au profit des FDPTP est calculé en fonction des bases par habitant des communes.

Afin d'éviter de les sanctionner doublement, le dispositif proposé prévoit que le montant de l'écrêtement au profit des FDPTP est déduit du montant du nouveau prélèvement au profit du FSRIF.

L'entrée en vigueur du nouveau prélèvement sera progressive.

Au cours de la première lecture du présent projet de loi par l'Assemblée nationale, les députés ont décidé que le nouveau prélèvement ne s'appliquerait totalement que cinq ans après son entrée en vigueur. La première année, il sera plafonné à 20 % de son montant, à 40 % la deuxième année, à 60 % la troisième année et à 80 % la quatrième année.

II. DES AMELIORATIONS NECESSAIRES

L'effort demandé aux communes contributrices est conséquent. Pour certaines, le cumul des deux prélèvements conduit à leur retirer un montant supérieur à celui qu'elles perçoivent au titre de la dotation globale de fonctionnement.

Si la péréquation entre communes de la région Ile-de-France est légitime, elle doit prendre en compte les écarts de richesse constatés entre les communes au sein de cette région. C'est pourquoi votre rapporteur pour avis vous proposera un amendement introduisant la prise en compte des écarts de bases de taxe professionnelle constatés entre les communes d'Ile-de-France.

De plus, il serait légitime que les contribuables concernés, qui doivent parfois supporter des augmentations de taux des impôts locaux, soient informés de la solidarité dont leur commune fait preuve à l'égard des autres communes de la région Ile-de-France. Votre rapporteur pour avis vous proposera un amendement en ce sens.

Avis de la commission : votre commission vous recommande d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 58

Eligibilité au fonds de solidarité de la région Ile-de-France

Commentaire : cet article assouplit les critères d'éligibilité au fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF), en prévoyant une entrée en vigueur progressive des versements aux nouveaux bénéficiaires des crédits du FSRIF.

Les crédits du fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France sont répartis en fonction d'un indice synthétique élaboré à partir de critères fixés à l'article L. 2531-14 du code général des collectivités territoriales. Ces critères se rapprochent de ceux retenus pour calculer les attributions au titre de la dotation de solidarité urbaine :

- le potentiel fiscal, pour 55 % ;

- la proportion de logements sociaux, pour 15 % ;

- la proportion de bénéficiaires d'aides au logement, pour 20 % ;

- le revenu par habitant, pour 10 %.

Ces critères servent à classer, en fonction de l'indice synthétique, d'une part, les communes de plus de 10.000 habitants et, d'autre part, les communes entre 5.000 et 9.999 habitants. Dans la rédaction actuelle de l'article L. 2531-14, les deux premiers cinquièmes des communes de plus de 10.000 habitants et le premier dixième des communes entre cinq et dix mille habitants sont éligibles au FSRIF.

Le présent article 58 envisage de rendre éligibles au fonds la première moitié des communes de plus de 10.000 habitants et 18 % des communes entre 5.000 et 9.999 habitants.

Dans sa rédaction actuelle, l'article 58 prévoit que les communes qui deviennent bénéficiaires des attributions du fonds percevront 30 % de leurs attributions en 2000, 70 % en 2001 et la totalité les années suivantes.

Toutefois, l'Assemblée nationale a décidé d'allonger de trois à cinq ans la période montée en charge du nouveau prélèvement, destiné à financer les attributions versées aux nouveaux bénéficiaires. Par cohérence, et pour garantir que le FSRIF dispose des ressources nécessaires au financement de ses engagements, il convient de porter de trois à cinq ans la période d'entrée en vigueur des nouvelles attributions. Un amendement en ce sens vous sera proposé.

L'élargissement du nombre de bénéficiaires d'un fonds dont les ressources sont malgré tout limitées (moins de un milliard de francs) comporte le risque d'aller vers le "saupoudrage". A ce titre, il est curieux de constater que le présent projet de loi restreint le nombre de bénéficiaires de la dotation de développement rural à l'article 68 et élargit celui des bénéficiaires du FSRIF dans le présent article 58.

Avis de la commission : votre commission vous recommande l'adoption de cet article ainsi modifié.

ARTICLE 59

Dotations de solidarité des groupements

Commentaire : cet article tend à permettre aux groupements de redistribuer une partie de leurs ressources fiscales à leurs communes membres les moins favorisées. Les dotations de solidarité deviennent même obligatoires s'agissant des communautés urbaines.

I. LE CADRE ACTUEL DE LA PEREQUATION DES RESSOURCES FISCALES ENTRE COLLECTIVITÉS LOCALES ...

Les mécanismes de péréquation des ressources fiscales locales sont nombreux.

Il existe des mécanismes de péréquation obligatoire. Ainsi, le mode de calcul des concours financiers de l'Etat aux collectivités tient compte de la richesse fiscale des bénéficiaires. Le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, le fonds national de péréquation et les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle permettent également un début de rééquilibrage.

Il existe également des mécanismes de péréquation volontaire. Ainsi, des communes peuvent décider de mutualiser leur taxe professionnelle au niveau d'un groupement en adoptant la taxe professionnelle unique. L'objet du présent projet de loi est notamment d'inciter les communes et leurs groupements à choisir cette solution.

Si les communes ne sont pas prêtes à passer à la taxe professionnelle unique, et à assumer les compétences obligatoires qui en découlent, elles peuvent choisir d'instituer une taxe professionnelle de zone.

La loi du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité locale contient également des outils susceptibles de permettre à des communes de partager leurs ressources fiscales :

- l'article 11 de cette loi dispose que lorsqu'un syndicat mixte crée ou gère une zone d'activités économique, les communes membres peuvent choisir de reverser au groupement ou au syndicat tout ou partie de la taxe professionnelle acquittée par les entreprises situées sur la partie de leur territoire composant la zone d'activité.

Si, au sein de la zone d'activité intercommunale, les entreprises redevables de la taxe professionnelle ne sont en réalité situées que sur le territoire d'une seule commune, les communes membres peuvent, par convention, décider de répartir entre elles tout ou partie du produit de la taxe professionnelle acquittée par les entreprises.

- l'article 29 de la loi du 10 janvier 1980 autorise des arrangements de même nature s'agissant de la taxe sur le foncier bâti.

Le présent article 59 prévoit que, lorsque des communes membres d'un syndicat mixte faisant application de l'article 11 ou de l'article 29 adhèrent à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, les conventions permettant la redistribution du produit fiscal perçu dans la zone d'activité ne sont pas remises en cause : les groupements se substituent aux communes dans les accord conventionnels conclu antérieurement par celles-ci.

II. ... DOIT ETRE ADAPTE AUX DEMANDES DES ELUS LOCAUX

Les outils actuellement à la disposition des élus locaux en matière de péréquation volontaire des ressources fiscales ne permettent pas aux groupements à fiscalité propre de redistribuer à leurs communes membres les moins favorisées une partie de leur produit fiscal.

Pourtant, de nombreux groupements ont mis en place de tels mécanismes de solidarité communautaire.

1. Des difficultés techniques

L'institution de ces dotations de solidarité pose deux types de problèmes :

- elle "gonfle" artificiellement le coefficient d'intégration fiscale des groupements, leur permettant de percevoir une dotation globale de fonctionnement dont le montant ne correspond pas à la réalité de leur intégration.

La "correction" du coefficient d'intégration fiscale opérée par l'article 66 du présent projet de loi remédie à cette difficulté.

- elle est source de rigidité. En effet, la vocation des groupements à fiscalité propre est d'exercer des compétences que leurs communes membres leur ont transféré. Si un groupement décide de mettre en place une dotation de solidarité parce que l'importance de ses recettes fiscales le lui permet, il lui sera difficile de réduire le montant des versements aux communes membres en cas de tarissement des ressources fiscales. La solution consistera donc soit à réduire les dépenses consacrées aux compétences obligatoires, soit à augmenter la pression fiscale.

2. Une forte demande locale

Malgré ces inconvénients techniques, la demande de solidarité est forte chez les élus locaux. C'est pourquoi le présent projet de loi autorise les groupements à fiscalité propre à reverser une partie de leur produit fiscal à leurs communes membres : l'article 51 fixe les modalités de mise en oeuvre des dotations de solidarité dans les groupements à taxe professionnelle unique, tandis que le présent article 59 est consacré aux groupements à fiscalité additionnelle ou à taxe professionnelle de zone.

L'article 59 modifie les articles 11 et 29 de la loi du 10 janvier 1980, relatif respectivement à la péréquation de la taxe professionnelle et de la taxe sur le foncier bâti, et distingue les dotations de solidarité des communautés urbaines des dotations des autres catégories de groupements :

La dotation de solidarité des communautés urbaines

Elle est obligatoire. Elle est versée " en priorité " aux communes membres éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSU) ou à la dotation de solidarité rurale (DSR). Son montant et ses critères de répartition, inspirés de ceux de la DSU (revenu par habitant, potentiel fiscal), sont fixés par le conseil.

Comme il l'a fait à l'article 51 du présent projet de loi, votre rapporteur pour avis vous présentera des amendements tendant à supprimer la référence à la DSU et à la DSR dans les dispositions consacrées aux dotations de solidarité des communautés urbaines. En revanche, ces amendements ne remettent pas en cause les critères de répartition des dotations de solidarité, inspirés de ceux de la DSU.

La dotation de solidarité des autres catégories de groupements

Elle est facultative. Elle est calculée par référence à un pourcentage du produit de taxe professionnelle ou du produit des quatre taxes perçu par le groupement. Ce pourcentage peut être modifié d'une année sur l'autre par délibération du conseil du groupement.

Contrairement aux dispositions de l'article 51 du présent projet de loi relatives à la dotation de solidarité des groupements à taxe professionnelle unique, qui prévoient que la dotation est répartie " en tenant compte notamment de l'importance de la population fiscal par habitant et de l'importance des charges de ses communes membres ", l'article 59 se contente d'indiquer que les critères de répartition de la dotation de solidarité sont définis dans les statuts du groupement.

Avis de la commission : votre commission vous recommande d'adopter cette article ainsi modifié.

ARTICLE 60

Régime fiscal des groupements bénéficiant d'implantations d'établissements de La Poste et de France Télécom

Commentaire : cet article étend aux groupements le bénéfice du produit de la fiscalité acquittée par La Poste et France Télécom au titre de la taxe de balayage et de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères.

L'article 21 de la loi du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications dispose que " la fraction du produit des impositions [au titre de la taxe de balayage et de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères] est répartie, selon des critères fixés par le comité des finances locales, entre les communes qui ont institué ces taxes et sur le territoire desquelles sont implantés des établissements de la Poste et de France Télécom ".

Cet article vise à étendre à inclure les groupements sur le territoire desquels sont installés les établissements redevables de ces taxes parmi les bénéficiaires de la répartition du produit.

Cette modification est d'autant plus légitime que ces compétences sont souvent réalisées par les groupements, qui, de plus en plus, perçoivent également ces taxes.

Avis de la commission : votre commission vous recommande l'adoption de cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 60

Exonération des groupements de l'impôt sur les sociétés

Commentaire : cet article additionnel a pour objet de préciser que, comme les collectivités locales et leur groupements sans fiscalité propre, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre sont exonérés de l'impôt sur les sociétés.

L'article 207 du code général des impôts dispose que " les régions et les ententes interrégionales, les départements et les ententes interdépartementales, les communes, syndicats de communes et syndicats mixtes constitués exclusivement de collectivités territoriales ou de groupements de des collectivités, ainsi que leurs régies de services publics ".

Cette liste ne fait pas référence aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, sinon en leur qualité de membre d'un syndicat.

Il convient de réparer cet oubli. Votre rapporteur pour avis vous présentera un amendement en ce sens.

Avis de la commission : votre commission vous recommande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 62

Potentiel fiscal des communes membres de groupements

Commentaire : cet article tire les conséquences de la suppression des communautés de villes dans la rédaction de l'article du code général des collectivités territoriales consacré au calcul du potentiel fiscal des communes membres de groupements.

L'article L 2334-4 du code général des collectivités territoriales fait référence aux " communautés de villes " et aux " groupements de communes ayant opté pour le régime fiscal prévu à l'article 1609 nonies C du code général des impôts ".

Le texte proposé par le présent article actualise la liste des groupements pouvant mettre en place la taxe professionnelle unique. Ainsi, l'article L 2334-4 fera dorénavant référence aux " communautés d'agglomération ", " communautés de communes " et " communautés urbaines " à taxe professionnelle unique.

Avis de la commission : votre commission vous recommande l'adoption de cet article sans modification.

ARTICLE 63

Effort fiscal des communes membres de groupements

Commentaire : cet article modifie la définition de l'effort fiscal des communes, en y intégrant le produit des redevances perçues par les groupements auxquels elles appartiennent.

Aujourd'hui, l'article L. 2334-5 du code général des collectivités territorial définit l'effort fiscal d'une commune comme le rapport entre le produit des impôts, taxes et redevances perçus l'année précédente par la commune et son potentiel fiscal, à l'exception de la part de ce potentiel correspondant à la taxe professionnelle.

Lorsque la commune est membre d'un groupement, seul le produit des taxes perçues par le groupement est pris en compte.

Toutefois, en pratique, l'effort fiscal des communes est calculé en prenant également en compte le produit des redevances, et notamment de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères, perçues par les groupements.

Cet article met le droit en conformité avec la pratique. La nouvelle rédaction de l'article L. 2334-5 du code général des collectivités territoriales dispose que l'effort fiscal d'une commune est égal au rapport entre, d'une part, " le produit des impôts, taxes et redevances (...) perçus l'année précédente par la commune et par les établissements publics de coopération intercommunale sur le territoire de celle-ci " et, d'autre part, le potentiel fiscal de la commune, à l'exception de la part de celui-ci correspondant à la taxe professionnelle.

Avis de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 64

Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée

Commentaire : cet article a pour objet de faire bénéficier l'ensemble des catégories de groupements, à l'exception des communautés urbaines, des remboursements du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) l'année d'engagement des dépenses d'investissement.

Le droit commun en matière de FCTVA consiste à rembourser en année n la TVA correspondant à des investissements réalisés en n-2 .

Toutefois, depuis 1992, les communautés de communes et les communautés de villes étaient remboursée l'année d'engagement de leurs dépenses d'investissement.

Le présent article prévoit que les communautés d'agglomération seront soumises aux mêmes règles que les communautés de villes (jusqu'à leur disparition) et les communautés de communes.

Les districts qui se transformeront en communautés d'agglomération ou en communautés de communes ont également vocation à bénéficier du même régime. Toutefois, en raison de son coût pour l'Etat, estimé à 270 millions de francs, l'évolution du régime des districts sera étalée sur trois ans.

Les communautés urbaines continueront à percevoir des versements au titre du FCTVA correspondant à des investissements réalisés deux ans plus tôt.

Votre rapporteur pour avis vous présentera un amendement rédactionnel à cet article.

Avis de la commission : votre commission vous recommande l'adoption de cet article ainsi modifié.

ARTICLE 65

Coordination

Cet article prévoit que, à compter de l'entrée en vigueur des dispositions du présent projet de loi, et jusqu'à leur disparition, les communautés de villes et les districts seront assimilés aux communautés de communes s'agissant de leur représentation au comité des finances locale et du mode de calcul de leurs attributions au titre de la dotation globale de fonctionnement.

Votre rapporteur pour avis vous présentera un amendement rédactionnel à cet article, tendant à préciser la date d'entrée en vigueur des dispositions de ses dispositions.

Avis de la commission : votre commission vous recommande l'adoption de cet article ainsi modifié.

ARTICLE 66

Attribution de la dotation globale de fonctionnement

Commentaire : cet article précise les modalités de financement de la dotation d'intercommunalité des communautés d'agglomération. Il modifie également les paramètres pris en compte dans le calcul des attributions versées aux groupements au titre de la dotation globale de fonctionnement.

L'article 66 du présent projet de loi insère trois articles dans le code général des collectivités territoriales :

- l'article L 5211-28 qui précise l'origine des crédits affectés au financement de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des différentes catégories de groupements 24( * ) ;

- l'article L 5211-29 se substitue à l'actuel article L 5211-32 pour la définition du nombre de catégories de groupements bénéficiant d'une dotation globale de fonctionnement. Il fixe également le montant moyen par habitant accordé à deux catégories de groupements ;

- l'article L 5211-30 se substitue à l'actuel article L 5211-33 pour le calcul des attribution de DGF à chacun des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

I. LE FINANCEMENT DE LA DOTATION D'INTERCOMMUNALITÉ

A. LA DGF DES GROUPEMENTS RESTE DANS L'ENVELOPPE DE LA DGF DES COMMUNES

Les crédits de la dotation globale de fonctionnement (DGF) proviennent d'un prélèvement sur les recettes fiscales nettes de l'Etat voté chaque année dans la loi de finances.

Cette enveloppe est ensuite divisée en une dotation forfaitaire, destinée aux communes, et une dotation d'aménagement. La dotation d'aménagement sert, en premier lieu, à financer la DGF des groupements. Le solde va à la dotation de solidarité urbaine (DSU) et à la dotation de solidarité rurale (DSR).

Le présent projet de loi ne modifie pas cette architecture. Ainsi, la DGF des groupements actuelle continuera à financer les structures intercommunales à fiscalité propre existant avant l'entrée en vigueur des dispositions du projet de loi : les communautés de communes, les communautés urbaines, les SAN et, jusqu'à leur disparition, les districts et les communautés de villes.

B. LA NOUVEAUTÉ : UN FINANCEMENT EXTÉRIEUR POUR LES COMMUNAUTÉS D'AGGLOMÉRATION

1. L'objectif : ne pas réduire les ressources des communes

La DGF est une enveloppe fermée. Par conséquent, chaque augmentation du nombre de bénéficiaires se traduit par la diminution des crédits consacrés à d'autres dépenses.

En l'espèce, si la DGF des nouvelles communautés d'agglomération avait du être financée par la DGF traditionnelle des groupements, il aurait fallu réduire soit les dotations des autres catégories de groupements, soit le montant des crédits consacrés à la DSU et à la DSR, soit le montant de la dotation forfaitaire des communes.

Le Gouvernement a affirmé sa volonté de ne pas financer l'intercommunalité par une réduction des recettes des communes.

Par conséquent, la DGF des nouvelles communautés d'agglomération ne sera pas prélevée sur la masse de la DGF des groupements, mais fera l'objet d'un financement extérieur.

Il convient cependant de préciser que les ressources extérieures à la DGF ne financeront l'intégralité de la DGF que pour les communautés d'agglomération créées ex nihilo. Pour les communautés d'agglomération issues de la transformation d'un groupement existant, les crédits du prélèvement sur recettes ne seront mis à contribution que pour financer la différence entre la DGF perçue dans leur ancienne catégorie et la DGF versée aux communautés d'agglomération.

2. L'origine des crédits : un nouveau prélèvement sur recettes et, le cas échéant, la DCTP

Le texte proposé par le présent article 66 pour l'article L. 5211-28 du code général des collectivités territoriales prévoit que " les ressources de la dotation d'intercommunalité sont prélevées, (...) pour les communautés d'agglomération créées avant le 1er janvier 2005, :

a) de 2000 à 2004, sur les recettes fiscales nettes de l'Etat dans une limite maximale de 500 millions de francs par an, dans les conditions fixées par la loi de finances ;

b) si les sommes prévues par le a) se révèlent insuffisantes, sur la dotation instituée au premier alinéa du IV de l'article 6 de la loi de finances pour 1987 ", en d'autres termes la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP).

La technique du prélèvement sur les recettes fiscales nettes pour le financement des concours de l'Etat aux collectivités locales est courante. Le prélèvement au profit des communautés d'agglomération sera le onzième, le dixième étant la compensation de la suppression de la part "salaires" de la taxe professionnelle mise en place dans la loi de finances pour 1999.

3. Les sources d'inquiétude

La mise en place d'un financement extérieur pour les nouvelles communautés d'agglomération permettra sans doute, dans un premier temps, d'éviter une remise en cause des équilibres au sein de la DGF.

Pourtant, le dispositif proposé par le Gouvernement recèle trois sources d'inquiétude :

Il est temporaire . Le financement extérieur est limité aux années 2000 à 2004. Ce faisant, le Gouvernement créé, en matière de finances locales, une deuxième "bombe financière à retardement" en six mois.

En effet, la loi de finances pour 1999 prévoit n'organise le financement de la compensation de la suppression de la part "salaires" de la taxe professionnelle que jusqu'en 2004. Après cette date, il est seulement précisé que la compensation sera " intégrée à la DGF ", sans plus de précision.

Votre rapporteur pour avis considère qu'il convient, dès à présent, de se préparer au "choc de 2004".

Il est manifestement insuffisant . Le rapporteur pour avis de la commission des finances de l'Assemblée nationale estime 25( * ) que " le coût annuel du financement de la DGF des communautés d'agglomération devrait s'élever au moins à 2,5 milliards de francs en 2004. Il n'en serait autrement que si les objectifs fixés n'étaient pas atteints ."

Au regard de ces 2,5 milliards de francs, les 500 millions de francs annuels prévus par le présent projet de loi apparaissent singulièrement insuffisants. Le ministère de l'intérieur prévoit d'ailleurs que le financement des communautés d'agglomération nécessitera un recours à la DCTP dès 2001, à hauteur de 500 millions de francs.

Il pénalise les communes dont les ressources dépendent de la DCTP. La DCTP est une dotation qui est répartie entre les communes en fonction de leurs bases de taxe professionnelle de 1987, mais dont le montant évolue en fonction de critères tout autres, puisque, depuis 1996, cette dotation est la variable d'ajustement de l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités locales.

Dans le cadre du "contrat de croissance et de solidarité" qui, depuis la loi de finances pour 1999, remplace le "pacte de stabilité", les communes et les groupements éligibles à la DSU ou à la fraction bourg-centre de la DSR sont exonérés de baisse de DCTP. Cette disposition a pour effet d'accroître l'ampleur de la baisse de la DCTP perçue par les communes qui ne bénéficient pas de ces dotations de solidarité. En 1999, la baisse de la DCTP perçue par ces communes s'établit à 23%.

La DCTP est donc une dotation mal en point, mais dont dépendent les ressources d'un grand nombre de communes. L'effet mécanique du contrat de croissance entraînera une baisse de son montant de 1,5 milliard de francs en 1999, de 900 millions de francs en 2000 et de 600 millions de francs en 2001.

A compter de 2001, il faudra ajouter à ces réductions les prélèvements au profit de la DGF des communautés d'agglomération (500 millions de francs en 2001, puis une augmentation progressive pour atteindre 2 milliards de francs en 2004 si les objectifs que le Gouvernement s'est fixé en terme de créations de communautés d'agglomération sont atteints).

4. Un financement assis sur les ressources des communes

Le projet du Gouvernement consiste à donner 500 millions de francs aux collectivités locales en 2000, à les leur reprendre en 2001, puis à leur prendre plus qu'ils ne leur donne à partir de 2002.

Ce jeu à somme négative pour les collectivités locales appelle trois remarques :

- la DCTP était déjà la variable d'ajustement de l'enveloppe normée des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales, elle devient la "soupape de sécurité" de la DGF, dans laquelle on puise pour éviter que le système n'explose ;

- le Gouvernement ne prend pas ses responsabilités : il souhaite que les collectivités locales se regroupent, il met en place des incitations financières importantes, mais n'en assume pas la charge et reporte le financement de sa réforme sur les collectivités locales ;

- le Gouvernement fonctionne par effets d'annonce : le financement des communautés d'agglomération est présenté comme extérieur à la DGF de manière à ne pas pénaliser les ressources des communes. Mais en réalité, on réduit une ressources communale (la DCTP) pour éviter de réduire une autre ressource communale (la DGF). De plus, comme souvent, l'opération se révèle financièrement avantageuse pour l'Etat puisque l'apport de 500 millions de francs est plus que compensé par les 2 milliards pris sur la DCTP.

En conséquence, votre rapporteur pour avis vous présentera un amendement supprimant le financement de la dotation d'intercommunalité des communautés d'agglomération par la DCTP.

II. LA REPARTITION DE LA DGF ENTRE LES CATÉGORIES DE GROUPEMENTS À FISCALITE PROPRE

A. UNE COMPETENCE DU COMITE DES FINANCES LOCALES ...

Le nouvel article L. 5211-29 confirme la compétence du comité des finances locales pour la fixation du montant total de la DGF des groupement, dorénavant appelée " dotation d'intercommunalité ".

Aujourd'hui, la dotation d'intercommunalité est répartie par le comité des finances locales entre quatre catégories de groupements : les communautés urbaines, les communautés de villes et les communautés de communes à taxe professionnelle unique, les districts et les communautés de communes à fiscalité additionnelle, et les SAN.

Lors de sa séance du 28 janvier 1999, le comité a décidé d'accorder à chacune des catégories un montant moyen par habitant de :

- 478,78 francs pour les communautés urbaines ;

- 262,66 francs pour les SAN ;

- 123,82 francs pour les communautés de villes et les groupements à taxe professionnelle unique ;

- 104,81 francs pour les districts et les communautés de communes à fiscalité additionnelle.

A compter de l'entrée en vigueur des dispositions du présent projet de loi, le comité des finances locales répartira la DGF des groupements entre six catégories de structures : les communautés urbaines à fiscalité additionnelle, les communautés urbaines à taxe professionnelle unique (TPU), les communautés de communes à fiscalité additionnelle, les communautés urbaines à TPU, les SAN, et les communautés d'agglomération.

B. ...QUI SERA DORENAVANT ENCADREE

1. Une prime aux groupements à taxe professionnelle unique

La texte proposé par le présent article 66 pour l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales comporte deux dispositions favorables aux groupements à taxe professionnelle unique :

- les communautés urbaines à taxe professionnelle unique ne pourront pas avoir une DGF moyenne par habitant inférieure à celle des communautés urbaines à fiscalité additionnelle.

Votre rapporteur pour avis vous proposera un amendement de même nature relatif aux communautés de communes à taxe professionnelle unique ;

- les SAN, catégorie pionnière en matière de taxe professionnelle unique, qui se transformeront en communautés d'agglomération continueront de percevoir une DGF d'un montant au moins équivalent à celui de la DGF des SAN.

2. L'apparition de montants fixés par la loi

Aujourd'hui, le comité des finances locales détermine souverainement le montant total de la fraction de la dotation d'aménagement allouée aux groupements. Il décide également de la valeur du montant moyen par habitant pour chaque catégorie de groupements.

Ainsi, en cas de diminution des ressources, le comité est en mesure d'ajuster à la baisse les dotations de chaque catégorie. Il peut aussi décider d'avantager une catégorie par rapport à une autre.

C'est précisément parce que le comité des finances locales n'a jamais véritablement avantagé les groupements à taxe professionnelle unique, notamment les communautés de villes, par rapport aux groupements à fiscalité additionnelle que le Gouvernement a décidé, pour la première fois, de fixer dans la loi le montant de DGF par habitant d'une catégorie , les communautés d'agglomération. Cette novation est destinée à éviter que les communautés d'agglomération ne répètent l'échec des communautés de villes.

L'Assemblée nationale a considéré que l'écart entre le montant par habitant de 250 francs accordé par la loi aux communautés d'agglomération (urbaines) et celui des communautés de communes à taxe professionnelle unique (rurales), qui s'établit pour 1999 à 123 francs, était trop important. Elle a modifié le texte du Gouvernement en prévoyant que le comité des finances locales pouvait majorer la DGF des communautés de communes à taxe professionnelle unique " d'une somme lui permettant d'atteindre 150 francs " 26( * ) .

La fixation dans la loi de la DGF moyenne par habitant de ces deux catégories répond à une volonté politique. Elle est cependant, techniquement, source de rigidités potentielles 27( * ) . En effet, si le montant des crédits disponibles au titre de la DGF diminuait, les sommes versées aux communautés d'agglomération et aux communautés de communes à TPU ne pourraient pas être ajustées à la baisse. Par conséquent, l'effort serait reporté soit sur les autres catégories de groupements, soit sur les communes.

3. La différence entre les dotations moyennes fixées par le comité des finances locales et les attributions individuelles des groupements

Les montants par habitant fixés par le comité des finances locales sont des moyennes, qui permettent, en les multipliant par le nombre d'habitant de la totalité des groupements d'une catégorie, d'obtenir le montant à répartir entre les groupements de cette catégorie.

En revanche, ces montants ne préjugent en rien de l'attribution qui sera versée à chacun des groupements, qui résulte de la pondération de critères dont la définition fait l'objet du nouvel article L. 5211-30 (la population du groupement, son potentiel fiscal et son coefficient d'intégration fiscale).

Le tableau ci-après retrace, pour 1999, la dotation la plus élevée et la plus faible versée à des groupements appartenant à une même catégorie :

Comparaison entre le montant de DGF par habitant attribué par le CFL à chaque catégorie et les dotations individuelles minimales et maximales (en francs)

DGF moyenne (1999)

Attribution maximale (98)

Attribution minimale (98)

Communautés de communes et districts à fiscalité additionnelle

104,81

843

1,30

Groupements à taxe professionnelle unique

123,82

220

18,20

SAN

262,66

674,4

271,6

Communautés urbaines

478,78

368,3

102,2

Il résulte des données figurant dans ce tableau que la fixation dans la loi des montants de 250 francs et de 150 francs ne signifie en aucune façon que les groupements concernés percevront automatiquement une dotation de ce montant. Elle constitue simplement la garantie d'un certain niveau de crédits à répartir entre les groupements d'une catégorie.

Afin d'éviter toute méprise, votre rapporteur pour avis vous présentera deux amendements. Le premier tend à préciser que la somme de 250 francs représente non pas " la dotation par habitant des communautés d'agglomération " mais " la dotation par habitant de la catégorie des communautés d'agglomération ". Le deuxième procède à une précision de même nature s'agissant de la majoration de la dotation par habitant de la catégorie des communautés de communes à taxe professionnelle unique.

C. UN ECART INJUSTIFIE ENTRE LES GROUPEMENTS URBAINS ET RURAUX A TAXE PROFESSIONNELLE UNIQUE

Le montant de la DGF moyenne par habitant d'une catégorie de groupements ne correspond pas toujours au montant de l'attribution reçue par les différents groupements.

Néanmoins, ces montants sont censés refléter la réalité de l'intégration des groupements. Plus une catégorie est intégrée, plus sa DGF moyenne par habitant est importante.

L'orientation générale du présent projet de loi repose sur l'idée que l'intégration des compétences doit s'accompagner d'une intégration fiscale. C'est pourquoi la définition de la nouvelle catégorie des communautés d'agglomération comprend, d'une part, des compétences obligatoires et, d'autre part, le régime fiscal de la taxe professionnelle unique. Pour la même raison, la majoration de la DGF des communautés de communes à taxe professionnelle unique décidée par les députés, lors de la première lecture du présent projet de loi par leur Assemblée, a été réservée à celles qui exercent certaines compétences, proches de celles exigées pour les communautés d'agglomération.

Même régime fiscal, compétences proches . Dès lors, est-il pertinent de maintenir un décalage entre le montant moyen de la DGF par habitant accordé aux communautés d'agglomération et celui accordé aux communautés de communes à taxe professionnelle unique ?

Votre rapporteur pour avis considère que, au regard des charges de centralité supportées par les agglomérations et de la concentration de problèmes sociaux sur leur territoire, un écart se justifie.

Néanmoins, l'ampleur de l'écart dans le texte issu de l'Assemblée nationale est excessif, et s'apparente à une prime aux mauvais élèves . En effet, depuis 1992, l'intercommunalité à taxe professionnelle unique n'a pas fonctionné là où elle était la plus nécessaire. Pour combler ce retard, le Gouvernement espère que la mise en place d'un régime financier beaucoup plus favorable que celui des autres formes d'intercommunalité permettra de surmonter les réticences à la mutualisation de la taxe professionnelle.

Cette approche, qui s'apparente à une " logique de guichet ", contraste avec la rhétorique relative à l'intercommunalité de projet que chacun appelle de ses voeux.

Votre rapporteur pour avis considère que l'écart entre les groupements urbains et ruraux à taxe professionnelle unique doit correspondre à la réalité des besoins et non à des motifs d'ordre psychologique.

Par conséquent, il vous proposera un amendement tendant à réduire l'écart entre les communautés d'agglomération et les communautés de communes à taxe professionnelle unique, en portant le montant de la majoration accordée aux communautés de communes (répondant aux critères de population et de compétences) de 150 à 175 francs .

III. LE MODE DE CALCUL DE LA DGF ATTRIBUÉE A CHAQUE GROUPEMENT

Pour déterminer le montant des attributions versées, au sein d'une catégorie, à chaque groupement qui la compose, il est nécessaire de connaître : la population de chacun des groupements, leur potentiel fiscal, leur coefficient d'intégration fiscale et la "valeur de point" de la catégorie.

La "valeur de point" est n'est qu'un outil. Elle découle des évolutions des trois critères (population, CIF, potentiel fiscal). Elle est obtenue en divisant le montant total des crédits à répartir au sein d'une catégorie par la somme des trois autres critères pris en compte pour l'ensemble des groupements de la catégorie.

A. LA DETERMINATION DU POTENTIEL FISCAL

1. L'harmonisation du calcul du potentiel fiscal

Aujourd'hui, en vertu des dispositions de l'article L. 5211-32 du code général des collectivités territoriales, le mode de calcul du potentiel fiscal est différent selon que le groupement perçoit ou non la taxe professionnelle unique :

- si le groupement perçoit la taxe professionnelle unique, son potentiel fiscal est déterminé par application aux bases brutes de taxe professionnelle du taux moyen national d'imposition à cette taxe constaté pour la catégorie à laquelle il appartient ;

- si le groupement adopte le régime de la fiscalité additionnelle, son potentiel fiscal est déterminé par application aux bases brutes des quatre taxes directes locales du taux moyen national d'imposition à ces taxes constaté pour la catégorie à laquelle il appartient.

Le texte proposé par le présent article 66 pour l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales met en place un mode de calcul unique pour l'ensemble des groupements à fiscalité propre (communautés urbaines, communautés d'agglomération, communautés de communes), calqué sur le régime des EPCI à fiscalité additionnelle : le potentiel fiscal sera désormais déterminé par application à leurs bases brutes d'imposition aux quatre taxes directes locales du taux moyen national à ces taxes pour la catégorie d'établissements à laquelle ils appartiennent.

Cette modification résulte de l'introduction de la possibilité pour les groupements à taxe professionnelle unique de recourir à la fiscalité mixte. En effet, dès lors qu'une proportion significative d'entre eux perçoit des ressources assises sur les quatre taxes directes locales, il n'y a plus de raison de ne pas prendre en compte l'ensemble des bases dans le calcul du potentiel fiscal.

2. Les exceptions

Le présent article prévoit deux exceptions à l'harmonisation du mode de calcul du potentiel fiscal :

- les SAN conservent leur mode de calcul actuel, dans lequel le potentiel fiscal est déterminé par application à leurs bases brutes de taxe professionnelle du taux moyen national d'imposition à cette taxe constaté pour la catégorie d'établissements à laquelle ils appartiennent ;

- pour les communautés d'agglomération issues de la transformation de SAN, le potentiel fiscal est pondéré par le " rapport entre les bases brutes par habitant de taxe professionnelle des communautés d'agglomération et la somme des bases brutes par habitant des [SAN] et de ceux d'entre eux qui se sont transformés en communauté d'agglomération ".

Cette précision, introduite lors de la première lecture du présent projet de loi par l'Assemblée nationale, permet de prendre en compte le fait que les SAN existants ont des bases de taxe professionnelle plus importantes que celles des communautés de communes. Aussi, pour éviter que la transformation en communautés d'agglomération de SAN existants ne se traduise par des écarts de potentiels fiscaux trop importants au sein de cette nouvelle catégorie, il a été jugé préférable de comparer entre elles les communautés d'agglomération issues de SAN.

B. LE COEFFICIENT D'INTEGRATION FISCALE : UNE CORRECTION QUI FAIT PEUR

1. L'extension du CIF à toutes les catégories de groupements

Le coefficient d'intégration fiscale (CIF) est un indicateur qui sert à mesurer le degré d'intégration d'un groupement. Il est calculé en faisant le rapport entre les recettes fiscales du groupement 28( * ) et l'ensemble des recettes fiscales perçues sur son territoire par lui et les communes membres.

Il semblerait plus logique de mesurer l'intégration d'un groupement en mesurant la proportion des dépenses du groupements liées à des transferts de compétence dans les dépenses totales des communes et du groupement. Cette solution se heurte cependant à des difficultés techniques. Elle impliquerait notamment un traitement de l'ensemble des comptes administratifs des communes membres. De plus, en raison des délais nécessaire à la collecte des informations, l'indicateur serait basé sur les comptes de l'antépénultième année.

Aujourd'hui, seuls les groupements à fiscalité additionnelle ont un CIF.

Du fait de la définition actuelle du CIF, si les groupements à taxe professionnelle unique avaient un CIF, celui-ci mesurerait sensiblement la même chose que le potentiel fiscal, c'est à dire la part de la taxe professionnelle dans leurs recettes fiscales totales. En revanche, alors que la prise en compte du potentiel fiscal dans le calcul de la DGF perçue par les groupements a pour objet d'avantager les groupements qui ont peu de bases de taxe professionnelle, le CIF aurait un effet contre-péréquateur, puisque plus les groupements auraient eu de bases de taxe professionnelle, plus leur DGF aurait été importante.

Afin de mesurer la réalité de l'intégration des groupements et de répartir la DGF en fonction des mêmes critères pour l'ensemble des catégories, le Gouvernement a décidé :

- d'introduire un CIF pour toutes les catégories de groupements (à l'exception des SAN) ;

- de corriger son mode de calcul de manière à mesurer la réalité de l'intégration des groupements, indépendamment de leur régime fiscal.

2. La nouvelle définition du CIF

La nécessaire exclusion des dépenses de transfert

Dans sa définition actuelle, le CIF est obtenu en établissant le rapport entre les recettes fiscales du groupements et l'ensemble des recettes fiscales perçues sur le territoire du groupement (par les communes et le groupement).

Dans la nouvelle définition du CIF, le total des recettes fiscales du groupement est minoré des "dépenses de transfert", c'est-à-dire des dépenses réalisées par le groupement qui ne correspondent pas à l'exercice d'une compétence transférée par les communes.

Les dépenses considérées comme des transferts sont " les subventions, participations, contingents et reversements " versés par le groupement " aux collectivités locales, à leurs établissements publics, aux établissements publics locaux non rattachés et aux associations syndicales autorisées ".


Les transferts "au sens large"

Le ministère de l'intérieur a élaboré une définition des dépenses de transfert à partir de la nomenclature comptable M 14. Elle comporte :

- Compte 652 : déficits des budgets annexes ;

- Compte 655 : contingents et participations obligatoires (contingent d'incendie, contingent d'aide sociale, participations intercommunales, autres contingents) ;

- Compte 657 : subventions d'investissement, de fonctionnement et fonds de concours ;

- Comptes 6741, 6742 et 6748 : subventions exceptionnelles ;

- Compte 739 : reversement de taxe professionnelle et reversements conventionnels de fiscalité.

L'objectif recherché à travers la correction du CIF est de mettre fin à " l'intercommunalité d'aubaine ". Aujourd'hui, il arrive que des groupements augmentent leur produit fiscal pour "gonfler" leur CIF, mais redistribuent, de manière indirecte, ce produit aux communes. Le groupement n'en est pas plus intégré, mais le montant de son attribution de DGF est plus élevé. En retirant du CIF les charges ne correspondant pas à des compétences réellement exercées par le groupement 29( * ) , celui-ci devient un indicateur plus fiable.

L'Assemblée nationale a réduit la portée de la réforme

Lors de la première lecture du présent projet de loi à l'Assemblée nationale, à l'initiative du président et du rapporteur pour avis de la commission des finances, les modalités de la correction du CIF ont été modifiées.

L'intérêt de la modification apportée par les députés est de maintenir dans le CIF des dépenses qui, sans être à proprement parler la contrepartie de transferts de compétence, méritent d'être prises en compte dans le CIF car leur exercice par le groupement résulte de l'évolution des techniques de gestion locale. Ainsi, le transfert par un groupement d'une partie de la compétence d'élimination des ordures ménagères à un syndicat "supra-communal" ne se traduira pas par une diminution du CIF.

Le graphique ci-dessous retrace, au sein des dépenses de transfert, celles que la rédaction du texte issue de l'Assemblée nationale permet de maintenir dans le CIF et celles qui en sont définitivement exclues.

Correction du CIF



Fonds de concours

(Etat, département...)

Contingents SDIS

Contingents d'aide sociale

Autres contingents

Subventions à des organismes de droit privé

EPCI

Contributions à un syndicat " supra communal "


Subventions aux communes

Participation au financement d'équipements communaux


Reversements de fiscalité

Reversement de subventions reçues de tiers (Etats, département...)

Retiré du CIF

Pris en compte dans le CIF

La rédaction actuelle de l'article 66 est peu claire. Elle proclame le principe d'une exclusion totale des dépenses de transfert du CIF mais que, s'agissant des dépenses effectuées par le groupement au titre des " participations aux organismes de regroupement ou au titre des subventions versées aux associations et autres organismes de droit privé ", elles ne sont prises en compte dans les dépenses de transfert que " pour la fraction de leur montant cumulé qui excède le produit fiscal levé " par le groupement.

L'idée est que si un groupement consacre plus que son produit fiscal à des transferts, l'intégration n'est pas réelle puisque le groupement finance ses compétences obligatoires uniquement avec la DGF qu'il perçoit.

En pratique, il est rare que les participations à des syndicats ou les subventions à des SEM excèdent le montant du produit fiscal levé par le groupement. Par conséquent, ces dépenses sont, de fait, maintenues dans le CIF.

3. L'entrée en vigueur progressive de la réforme

L'impact éventuel de la correction du CIF sur l'attribution de DGF versée à un groupement sera atténué par l'entrée en vigueur progressive de la correction, puisque les dépenses de transferts ne seront exclues du CIF qu'à raison de 10% par an pendant dix ans. Par conséquent, la correction du CIF ne sera totale qu'en 2009.

La seule catégorie de groupement qui cumule entrée en vigueur du CIF et correction du CIF est celle des communautés de communes à taxe professionnelle unique. La prise en compte de leur CIF dans le calcul de leur attributions de DGF sera également étalée sur dix ans.

4. Le cas particulier des communautés urbaines

Le présent projet de loi fait des communautés urbaines une catégorie de groupement à part. La remontée du seuil démographique nécessaire pour leur création témoigne d'une volonté de geler leur nombre pour structurer le paysage de l'intercommunalité autour de deux catégories de groupements : les communautés de communes en milieu rural et les communautés d'agglomération en milieu urbain.

Partant, le présent projet de loi ouvre la voie à une autonomisation des règles régissant les communautés urbaines par rapport à celles applicables aux autres catégories de groupements.

Ainsi, aux articles 51 et 59, les communautés urbaines sont clairement distinguées du reste des groupement s'agissant des dotations de solidarité versées à leurs communes membres. Elles y seront obligatoires et réparties selon des critères qui leur sont propres.

Dans la nouvelle définition du coefficient d'intégration fiscale, les dotations de solidarité sont exclues du CIF des communautés urbaines alors même qu'elles deviennent obligatoires pour elles. Afin de prévenir la répétition de cas de figure similaires, inéluctables compte tenu de la divergence entre les règles applicables aux communautés urbaines et les règles applicables aux autres catégories de groupements, il convient de ne pas modifier la définition du coefficient d'intégration fiscale appliqué aux communautés urbaines.

Cette décision aura pour conséquence de renforcer l'isolement de cette catégorie, mais n'aura pas de conséquence financière sur les autres catégories de groupements.

En effet, l'enveloppe des crédits attribués aux communautés urbaines dépend du montant de DGF moyenne par habitant que lui accorde le comité des finances locales. Le coefficient d'intégration fiscale ne sert qu'à déterminer la répartition de ces crédits entre les différentes communautés urbaines.

C. DOTATION DE BASE ET DOTATION DE PEREQUATION

1. Le calcul des attributions de DGF

La rédaction proposée par le présent article 66 pour l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales reprend celle des trois premiers alinéas de l'actuel article L. 5211-33.

Elle prévoit que l'attribution versée à chaque groupement est composée, pour 15%, d'une dotation de base et, pour 85%, d'une dotation de péréquation :

- la dotation de base est calculée en multipliant la valeur de point de la catégorie à laquelle appartient le groupement par deux paramètres : la population du groupement et son coefficient d'intégration fiscale (sauf pour les SAN, pour lesquels le CIF n'est pas pris en compte) 30( * ) ;

- la dotation de péréquation est calculée en multipliant la valeur de point de la catégorie à laquelle appartient le groupement par trois paramètres : la population du groupement, le CIF et le potentiel fiscal (sauf pour les SAN qui n'ont pas de CIF) 31( * ) .

La dotation des communautés d'agglomération sera calculée selon cette méthodologie, en distinguant entre dotation de base et dotation de péréquation.

Il n'en va pas de même de la majoration pouvant aller jusqu'à 150 francs accordée aux communautés de communes à taxe professionnelle unique 32( * ) . A compter de l'entrée en vigueur des dispositions du présent projet de loi, la répartition des dotations des communautés de communes à taxe professionnelle unique s'effectuera de la manière suivante :

- il sera tout d'abord procédé à une première répartition, "classique" (dotation de base et dotation de péréquation), entre l'ensemble des communautés de communes à taxe professionnelle unique. Le montant des crédits à répartir est déterminé en fonction du montant de la dotation par habitant de la catégorie tel qu'il résulte des délibérations du comité des finances locales soit, pour 1999, 123 francs ;

- dans un second temps, les communautés de communes à taxe professionnelle unique qui remplissent les critères d'éligibilité (population et compétences) pourront bénéficier de la majoration jusqu'à 150 francs. Pour ce faire, il est procédé à une seconde répartition.

Le montant des crédits de la deuxième répartition est déterminé sur la base de la différence entre le montant de la majoration et celui de la dotation traditionnelle de la catégorie (150-123=27 francs). Le montant à répartir est alors obtenu en multipliant, en l'espèce, 27 par la population totale des groupements éligibles (les communautés de communes de plus de 3.500 habitants qui exercent les compétences définies à l'article 11 du présent projet de loi).

La répartition de ce montant s'effectue selon les critères de la dotation de base.

2. L'impact de la correction du CIF sur le montant des attributions

Tous les groupements pratiquent des dépenses de transfert. Par conséquent, la correction va provoquer une baisse des CIF de tous les groupements. Toutefois, il ne faut pas en conclure que le montant de toutes les dotations va baisser.

Il convient tout d'abord de garder à l'esprit que la correction du CIF ne change rien au montant des crédits à répartir pour chaque catégorie. Elle change simplement la manière dont ces crédits sont répartis entre les groupements appartenant à une même catégorie.

Par conséquent, les groupements qui peuvent redouter la correction du CIF sont ceux dans lesquels la part des dépenses de transfert dans le produit fiscal est supérieure à la moyenne des transferts pratiqués au sein de leur catégorie. La correction du CIF va conduire à la diminution des dotations des groupements les moins intégrés au profit des dotations des groupements les plus intégrés .

Toutefois, la baisse éventuelle de la DGF d'un groupement sera atténuée par deux éléments :

- les mécanismes de garantie ne disparaissent pas 33( * ) ;

- la diminution des CIF va provoquer une remontée du niveau de la "valeur du point" de chaque catégorie. En effet, cette valeur est déterminée par le rapport entre la masse totale des crédits à répartir et l'ensemble des populations, potentiels fiscaux et CIF des groupements de la catégorie. Si le numérateur (les crédits à répartir) est le même, mais que le dénominateur (élaboré à partir des trois critères) baisse puisque le CIF baisse, le résultat de ce rapport (la valeur de point) augmente.

Au total, la correction du CIF présente évitera de pénaliser les groupements les plus anciens. En effet, de manière schématique, les groupements les plus anciens ont tendance à ne lever que le produit fiscal dont ils ont besoin pour assurer les compétences qui leur ont été transférées. A l'inverse, les groupements les plus récents ont compris les avantages d'un forte intégration fiscale en termes de DGF. Par conséquent, ils prélèvent une fiscalité plus importante de manière à augmenter leur CIF, puis reversent l'excédent par le biais de dépenses de transfert. De ce fait, le CIF moyen de leur catégorie baisse, avec des répercussions négatives sur les attributions de DGF des anciens groupements.

Avec la correction du CIF, tous les groupements seront sur un pied d'égalité.

Avis de la commission : votre commission vous recommande d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 67

Garantie de la dotation des groupements

Commentaire : cet article définit les modalités de l'attribution de la dotation globale de fonctionnement des groupements à fiscalité propre au cours de leurs deux premières années d'existence.

Il refond également le régime de la garantie de progression des dotations versées aux différentes catégories de groupements à fiscalité propre.

I. LES ATTRIBUTIONS VERSEES AUX NOUVEAUX GROUPEMENTS

A. LA PREMIERE ANNÉE DE PERCEPTION DE LA FISCALITÉ PROPRE

Le présent article 67 insère un nouvel article 5211-32 dans le code général des collectivités territoriales. Il prévoit que, au titre de la première année où il perçoit une fiscalité propre, un groupement bénéficie de la DGF des groupements.

Le montant de son attribution est calculé selon les modalités prévues dans le texte proposé par l'article 66 du présent projet de loi pour l'article L 5211-30 du code général des collectivités territoriales (dotation de base et dotation de péréquation).

Le montant par habitant attribué à chaque groupement résulte de sa population, de son potentiel fiscal et de son coefficient d'intégration fiscale. Toutefois, les groupements n'ayant pas de coefficient d'intégration fiscale la première année où ils perçoivent une fiscalité propre , le CIF pris en compte est le CIF moyen de la catégorie à laquelle ils appartiennent.

La première année de leur existence, les groupements n'exercent généralement pas encore pleinement les compétences qui leur ont été transférée. C'est pourquoi leur dotation fait l'objet d'un abattement de 50 %.

Afin d'inciter à la transformation en communautés d'agglomération, le texte exonère cette catégorie de l'abattement de 50 %.

Le nouveau dispositif est plus favorable que le dispositif actuel dans lequel tous les nouveaux groupements sont soumis à l'abattement de 50 %, celui-ci pouvant être porté à 75 % dans les groupements dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal au double du potentiel fiscal moyen de la catégorie à laquelle ils appartiennent.

B. LA DEUXIÈME ANNÉE DE PERCEPTION DE LA FISCALITÉ PROPRE

Le présent article 67 définit les modalités du calcul de la dotation des nouveaux groupements la deuxième année de perception de la fiscalité propre.

Aujourd'hui, les attributions au titre de la deuxième année sont calculées dans les conditions de droit commun. Selon le rapporteur pour avis de la commission des finances de l'Assemblée nationale, " la DGF de deuxième année est une dotation "spontanée", sans abattement et sans mécanisme de garantie ou d'écrêtement, qui prend en compte les données fiscales réelles propres au groupement. La plupart des groupements procédant à une intégration progressive et ayant donc un CIF inférieur au CIF moyen, il en résulte une baisse de la DGF par rapport à celle perçue la première année ." 34( * )

La rédaction proposée vise à ne plus prendre en compte le vrai CIF dès la deuxième année afin de traiter de la même manière l'ensemble des groupements, qu'ils soient issus d'une transformation ou créés ex nihilo. En effet, les groupements issus d'une transformation sont susceptibles d'avoir une proportion de dépenses de transfert importante dans leurs dépenses totales. Par conséquent, en deuxième année, on prend en compte le CIF non corrigé des groupements, pondéré par la moyenne des transferts de la catégorie à laquelle ils appartiennent.

II. LES GROUPEMENTS ISSUS D'UN CHANGEMENT DE CATÉGORIE

Le texte proposé par le présent article 67 pour l'article L. 5211-33 du code général des collectivités territoriales reprend les dispositions actuelles selon lesquels les groupements qui changent de catégorie perçoivent, les deux premières années, une dotation égale à celle perçue l'année précédente.

Son montant est indexé sur l'évolution de la dotation forfaitaire des communes.

Le texte du projet de loi innove en prévoyant un régime spécifique pour les groupements qui changent de catégorie et décident, parallèlement, d'adopter la taxe professionnelle unique. Dans ce cas, au cours des trois années suivantes, le groupement est assuré de percevoir, quoi qu'il arrive, une dotation qui ne peut être inférieure, respectivement, à 95 %, 90 % et 85 % de la dotation par habitant perçue l'année précédente.

III. LA MODIFICATION DES MECANISMES DE GARANTIE

Les groupements à fiscalité propre sont assurés de percevoir chaque année une dotation d'un montant correspondant à une certaine proportion du montant de l'année précédente (soit 80%, soit 100% selon les catégories).

Le taux de garantie de progression des différentes catégories de groupements est sans influence sur le montant des crédits à répartir entre les groupements appartenant à une même catégorie.

En effet, le comité des finances locales détermine d'abord les sommes disponibles pour chacune des catégories. Dans un deuxième temps, il prélève sur le montant à répartir entre les membres d'une catégorie les sommes destinées à financer la garantie. Enfin, il répartit le solde en fonction des critères traditionnels des dotations de base et de péréquation (population, potentiel fiscal, CIF).

Par conséquent, plus le taux de garantie est élevé, plus les montants prélevés pour financer la garantie sont importants, et plus les sommes à répartir en fonction de la richesse et du degré d'intégration des groupements sont faibles.

A. LE REGIME ACTUEL

Aujourd'hui, à compter de la troisième année de perception de la fiscalité propre, les groupements bénéficient d'une attribution dont le montant correspond à un certain pourcentage de la dotation perçue l'année précédente :

- pour les communautés de communes et les districts à fiscalité propre, l'attribution ne peut être inférieure à 80 % de la dotation de l'année précédante. Elle ne peut pas non plus être supérieure à 120 % ;

- pour les communautés urbaines et les groupements à taxe professionnelle unique, la dotation évolue comme la dotation forfaitaire des communes. Par conséquent, les groupements sont assurés de percevoir une dotation équivalente à celle de l'année précédente.

Toutefois, le code général des collectivités territoriales prévoit des exceptions :

- les communautés de communes et les districts à fiscalité additionnelle dont le CIF est supérieur de 0,9 fois la moyenne nationale perçoivent une dotation indexée sur la dotation forfaitaire des communes si leur CIF n'a pas baissé au cours des deux exercices précédents ;

- la dotation des communautés de communes et des districts peut augmenter de plus de 120 % tant que son montant est inférieur à celui perçu au titre de la première année de mise en place de la fiscalité propre (dotation calculée à partir du CIF moyen de la catégorie).

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent projet de loi procède à une modification substantielle du régime de la garantie puisqu'il aligne l'ensemble des groupements sur le régime applicable aux communautés de communes et aux districts à fiscalité additionnelle, soit une garantie à 80 %.

Par ailleurs, le plafonnement des progressions à 120 % de la dotation de l'année précédente est supprimé.

Toutefois, il est prévu que la dotation des groupements dont le CIF est égal au double du CIF moyen progresse comme la dotation forfaitaire des communes (garantie à 100 %).

De plus, afin d'encourager les groupements qui font des efforts d'intégration (donc les groupements dont le CIF augmente), le texte prévoit que les groupements dont les attributions au titre des dotations de base et de péréquation augmentent ne peuvent bénéficier d'une attribution par habitant inférieure à celle de l'année précédente.

A l'inverse, afin de protéger les groupements dont les dotations de base et de péréquation baissent, il est prévu que le pourcentage de la baisse de l'attribution par habitant versée au groupement ne peut excéder celui de la baisse au titre des dotations de base et de péréquation.

Enfin, le texte prévoit que le pourcentage des versements au titre de la garantie au sein de la dotation par habitant reçue par un groupement ne peut excéder 40 % du total. Cette disposition est purement préventive. Aujourd'hui, le pourcentage maximum de garantie constaté au sein d'une dotation par habitant est de l'ordre de 30 %.

III. UNE REFORME DESTINÉE À EVITER DE RIGIDIFIER LES MODALITÉS D'ATTRIBUTION DES DOTATIONS

L'existence d'une garantie à 100 % pour certaines catégories présente l'avantage de limiter l'incertitude des groupements quant à l'évolution de leurs ressources.

Il a l'inconvénient de contribuer à perpétuer des avantages acquis, et de remettre en cause les décisions du comité des finances locales en matière de fixation des dotations moyennes par catégories. Par exemple, si le comité décidait d'avantager une catégorie par rapport à une autre, sa décision serait sans effet si les groupements avaient l'assurance de percevoir une dotation d'un montant équivalent à celui de l'année précédente.

En outre, la garantie à 100 % fait perdre son sens aux critères en fonction desquels sont réparties les dotations, puisque le montant des dotations reçues par les groupements est indépendant de l'évolution, positive ou négative, du CIF et du potentiel fiscal.

La réforme du mécanisme de la garantie est donc souhaitable car elle permettra de redynamiser la répartition des crédits entre les groupements et de corréler les montants versés et la richesse ou le degré d'intégration.

Toutefois, cette réforme est inutile dans les catégories de groupements anciennes, dont le nombre de membre est figé et où l'intégration est très poussée. Ainsi, le projet de loi prévoit que les SAN resteront soumis à leur système actuel de garantie à 100 %. Il convient de maintenir également l'autre catégorie pionnière en matière de coopération intercommunale, les communautés urbaines, au régime de garantie à 100 %.

Avis de la commission : votre commission vous recommande l'adoption de cet article ainsi modifié.

ARTICLE 68

Dotation de développement rural

Commentaire : cet article supprime la part communale de la dotation de développement rural et précise les modalités de désignation des membres de la commission d'élus chargée de donner son avis, dans chaque département, sur le projet de répartition des crédits élaboré par le Préfet.

La dotation de développement rural (DDR), créée en 1992, est un sous-ensemble du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP), dont elle constitue la "première part".

Les crédits de la DDR sont destinés à financer des " projets de développement économique et social " ou des " actions en faveur des espaces naturels ".

I. LA SUPPRESSION DE LA PART COMMUNALE DE LA DOTATION DE SOLIDARITÉ RURALE

La rédaction actuelle de l'article 1648 B du code général des impôts distingue trois catégories de bénéficiaires de la DDR :

- les groupements à fiscalité propre de moins de 35.000 habitants avec une commune-centre de moins de 25.000 habitants ou les groupements de moins de 60.000 habitants avec une commune-centre de moins de 15.000 habitants (si aucune autre commune ne compte plus de 5.000 habitants) ;

- les communes de moins de 10.000 habitants, à l'exception de celles qui bénéficient de la dotation de solidarité urbaine, des attributions du fonds de solidarité de la région Ile-de-France ou de la fraction "bourg-centre" de la dotation de solidarité rurale ;

- les communes de moins de 20.000 habitants des départements d'Outre-mer et les communes de Saint-Pierre et Miquelon.

Les dispositions relatives aux communes ont été introduites en 1995. Le présent article 68 propose de les supprimer et de réserver l'ensemble des crédits de la DDR aux groupements.

Cette évolution résulte d'une volonté de remédier au "saupoudrage" des crédits. En outre, bien que l'intercommunalité en milieu rural soit déjà très développée, cette disposition constitue, pour les communes qui restent encore à l'écart du mouvement d'intégration, une incitation supplémentaire au regroupement.

II. LA COMPOSITION DES COMMISSIONS CONSULTATIVES

Les crédits de la DDR sont répartis, dans chaque département, par le Préfet. Celui-ci est tenu de demander l'avis d'une commission composée d'élus du département.

Aujourd'hui, cette commission comprend, d'une part, les membres de la commission prévue à l'article L. 2334-35 du code général des collectivités territoriales qui intervient dans la répartition dans chaque département des crédits de la dotation globale d'équipement et, d'autre part, des représentants des groupements et des communes concernés.

Le présent article 68 propose de limiter la composition de cette commission à des représentants des groupements, désignés par l'association des maires du département ou, en l'absence d'une telle association, élus par un collège de présidents de groupements.

Avis de la commission : votre commission vous recommande l'adoption de cet article sans modification.

ARTICLE 69

Période d'unification des taux en cas de fusion de communes

Commentaire : cet article vise à allonger la durée d'unification des taux en cas de fusion de communes.

L'article 1638 du code général des impôts prévoit que, en cas de fusion, les communes fusionnées peuvent pratiquer des taux différents " pour l'établissement des cinq premiers budgets de la nouvelle commune ".

Le présent article prévoit d'allonger de cinq ans à douze ans la période d'unification des taux, de manière à encourager cette forme de regroupement.

Votre rapporteur pour avis vous présentera un amendement rédactionnel à cet article.

Avis de la commission : votre commission vous recommande l'adoption de cet article ainsi modifié.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 69

Dotation d'équilibre servie aux communes membres d'un syndicat d'agglomération nouvelle

Cet article additionnel est purement rédactionnel .

L'article L. 5334-12 du code général des collectivités territoriales fait référence à la " dotation d'équilibre versée aux communes en vertu de l'article précédent ".

En réalité, l'article du code général des collectivités territoriales relatif à la dotation d'équilibre versée par les SAN à leurs communes membres se trouve à l'article L. 5334-6.

Il convient de corriger cette erreur rédactionnelle du code. Votre rapporteur pour avis vous proposera un amendement en ce sens.

Avis de la commission : votre commission vous recommande d'adopter cet article additionnel.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 24 mars 1999 sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé sur le rapport de M. Michel Mercier, rapporteur pour avis, à l' examen du projet de loi n° 220 (1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, relatif au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis , a précisé que la commission n'était saisie pour avis que sur la seconde partie du texte, relative aux dispositions fiscales et financières.

Il a rappelé que l'architecture du dispositif proposé par le Gouvernement était proche de celle du texte présenté au printemps 1997 par M. Dominique Perben, avec une structure à vocation rurale, la communauté de communes, et une structure à vocation urbaine, la communauté d'agglomération. Il a indiqué que la création des communautés d'agglomération résultait de l'impossibilité, en raison de contraintes financières, d'étendre le statut actuel des communautés urbaines à de nouveaux groupements. Par conséquent, le Gouvernement a choisi de relever le seuil de création des communautés urbaines à 500.000 habitants, de manière à geler le nombre de groupements appartenant à cette catégorie.

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis , a souligné que le projet de loi innovait en liant l'intégration des compétences et l'intégration fiscale des groupements. Il a indiqué que le texte du Gouvernement comportait de nombreuses dispositions incitant les établissements publics de coopération intercommunale à adopter la taxe professionnelle unique, qui sera le régime de droit pour les communautés d'agglomération et les nouvelles communautés urbaines.

Evoquant les aspects fiscaux du texte, il a estimé que la généralisation de la possibilité pour les groupements à taxe professionnelle unique de recourir à une fiscalité mixte, introduite lors de la première lecture du projet de loi par l'Assemblée nationale, mettait en échec l'idée d'une spécialisation des impôts locaux. Il a cependant considéré que les ressources des structures intercommunales ne devaient pas dépendre d'un contribuable unique, les entreprises, et que, par ailleurs, les seules recettes de la taxe professionnelle ne permettraient pas à un très grand nombre de groupements de financer l'intégralité des compétences qui leur seront transférées. Il a ajouté que la fiscalité mixte ne se traduirait pas forcément par un alourdissement de la pression fiscale sur les ménages, si les élus faisaient preuve de responsabilité, et répercutaient dans les taux communaux l'augmentation des impôts prélevés par les groupements.

S'agissant de la règle de lien entre les taux, il a rappelé que son assouplissement constituait une revendication ancienne des élus locaux, qui la perçoivent comme " infantilisante ". Il a ajouté qu'une " déliaison à la baisse " devenait une nécessité avec le système de la taxe professionnelle unique, puisque les ressources fiscales des groupements ne devaient pas être tributaires d'une évolution des taux pratiqués par leurs communes-membres.

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis, a néanmoins considéré que la baisse des taux communaux de la taxe d'habitation et des taxes foncières devait s'inscrire dans des stratégies à moyen terme, et ne devait pas être utilisée pour permettre une augmentation de la taxe professionnelle qui ne s'accompagnerait pas d'un alourdissement parallèle des impôts acquittés par les ménages. Par conséquent, il a préconisé le retour à la rédaction initiale du projet de loi, qui prévoyait de limiter l'augmentation du taux de la taxe professionnelle en cas d'augmentation des taux des impôts communaux pendant les trois années suivant une baisse des taux de ces impôts.

Il a également considéré qu'il fallait supprimer les dispositions du texte qui soumettent les groupements à taxe professionnelle unique à des règles de lien entre les taux différentes, selon qu'ils ont recours ou non à la fiscalité unique.

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis, a ensuite évoqué les modalités du financement par l'Etat de la dotation d'intercommunalité des communautés d'agglomération. Il a rappelé que l'architecture des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales était une enveloppe fermée et que, par conséquent, l'augmentation de certaines dotations se traduisait par la diminution d'autres.

Considérant que la création d'une nouvelle catégorie d'établissement public de coopération intercommunale ne devait pas se traduire par la diminution de la dotation globale de fonctionnement (DGF) versée aux communes ou aux autres catégories de groupements, le Gouvernement a décidé de mettre en place un financement extérieur à la DGF.

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis, a considéré que le dispositif proposé, destiné à épargner la DGF des communes, serait néanmoins pénalisant pour elles. En effet, il a constaté que, dans l'hypothèse où le prélèvement sur recettes de 500 millions de francs mis en place par le Gouvernement se révélerait insuffisant pour financer les communautés d'agglomération, la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), versée aux communes, serait alors mise à contribution.

Il a souligné que cette dotation était déjà mise à mal par le " contrat de croissance et de solidarité ", qui régit les relations financières entre l'Etat et les collectivités locales entre 1999 et 2001. Par conséquent, il a estimé que la possibilité de faire appel à la DCTP pour financer les communautés d'agglomération devait être limitée aux seules années de ce contrat de croissance, et que le financement de l'intercommunalité devrait être pris en compte lors de la prochaine négociation de l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités locales.

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis, a également jugé inacceptable l'écart entre la dotation moyenne par habitant accordée aux nouvelles communautés d'agglomération, qui s'établit à 250 francs, et le montant correspondant attribué aux groupements ruraux à taxe professionnelle unique. Sans remettre en cause la pertinence d'un écart, il a estimé que la dotation moyenne par habitant des communautés de communes à taxe professionnelle unique, qui s'établit aujourd'hui à 123 francs, devait être portée à 175 francs.

S'agissant de la correction du mode de calcul du coefficient d'intégration fiscale (CIF) des établissements publics à coopération intercommunale à fiscalité propre, M. Michel Mercier, rapporteur pour avis , a estimé qu'elle permettrait d'améliorer la capacité de cet indicateur à refléter la réalité de l'intégration des groupements. Il a précisé que la méthode retenue consistait à déduire du CIF les dépenses de transferts, c'est-à-dire les dépenses ne correspondant pas à l'exercice de compétences réellement transférées aux groupements.

Le rapporteur a ajouté que, à la suite d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale, les dépenses qui, sans correspondre techniquement à l'exercice des compétences transférées, résultent de l'évolution des modes de gestion locaux, avaient été maintenues dans le CIF. Il a souligné que cette nouvelle définition permettrait de résoudre les difficultés pratiques qui se posaient à l'application d'un CIF aux groupements à taxe professionnelle unique et favoriserait les groupements les plus intégrés.

Il a cependant considéré que la correction du CIF ne devait pas s'appliquer aux communautés urbaines, puisque certaines dépenses qui seront dorénavant exclues de son calcul correspondaient à des compétences obligatoires pour cette catégorie de groupements.

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis , a considéré que la réforme des mécanismes de garantie de progression des dotations aux groupements s'inscrivait dans la même logique que celle du CIF, mais que les communautés urbaines et les syndicats d'agglomération nouvelle, catégories pionnières en matière de coopération intercommunale, devaient continuer à être régis par les règles actuelles.

Evoquant les dispositions du texte relatives aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP), M. Michel Mercier, rapporteur pour avis, a déclaré que la discussion à l'Assemblée nationale avait permis d'arriver à un compromis qui avantageait les groupements à taxe professionnelle unique, sans pour autant pénaliser les conseils généraux gestionnaires des fonds.

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis , a approuvé les amendements adoptés par l'Assemblée nationale permettant aux communautés de communes de percevoir la taxe d'enlèvement des ordures ménagères lorsqu'elles assurent la collecte des déchets des ménages, mais transfèrent le traitement à un groupement au périmètre plus large. Il a cependant fait part de sa volonté de déposer des amendements tendant à améliorer la rédaction de ces dispositions, et à les étendre à l'ensemble des catégories de groupements à fiscalité propre.

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis , a indiqué à la commission que, au cours de sa séance du matin, la commission des lois avait adopté des amendements tendant à réaffirmer que l'intercommunalité reposait sur la liberté des communes et le principe du volontariat. Il a ajouté que la commission des lois s'était également déclarée favorable à une entrée en vigueur progressive des compétences transférées aux communautés d'agglomérations, et qu'elle avait légèrement modifié les seuils de création de cette nouvelle catégorie.

Puis, le rapporteur pour avis a présenté à la commission ses propositions d'amendements.

A l'article 47 , la commission a adopté un amendement rédactionnel, et a donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

A l'article 48 , la commission a adopté quatre amendements rédactionnels. M. Michel Mercier, rapporteur pour avis, a souhaité recueillir l'avis des commissaires au sujet d'une disposition introduite à l'Assemblée nationale, selon laquelle la taxe professionnelle unique deviendrait le régime de droit de l'ensemble des communautés urbaines existantes au 1er janvier 2000, sauf en cas de délibération contraire des conseils des communautés urbaines.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé que la décision de recourir à la taxe professionnelle unique nécessitait un vote d'adhésion des groupements, et ne saurait être prise par défaut.

M. Alain Lambert, président , a fait valoir que la disposition adoptée par l'Assemblée nationale comportait l'avantage de conduire les communautés urbaines et leurs communes membres à organiser un débat sur les avantages et les inconvénients de la taxe professionnelle unique. Il a cependant considéré que la date du 1er janvier 2000 ne permettait pas d'organiser des débats approfondis.

La commission a alors adopté un amendement allongeant la période au cours de laquelle les communautés urbaines devront décider d'adopter ou de rejeter la taxe professionnelle unique. Elle a donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

A l'article 49 , la commission a adopté un amendement allongeant la période au cours de laquelle les districts de plus de 500.000 habitants devront décider d'adopter ou de rejeter la taxe professionnelle unique, et a donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

A l'article 50 , la commission a adopté un amendement allongeant la période au cours de laquelle les communautés de communes de plus de 500.000 habitants devront décider d'adopter ou de rejeter la taxe professionnelle unique.

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis, a présenté un amendement précisant la rédaction des dispositions adoptées à l'Assemblée nationale relatives à la perception de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères par les communautés de communes, selon lesquelles les groupements à fiscalité propre pourront dorénavant percevoir cette taxe, même s'ils n'exercent que la partie de cette compétence relative à la collecte des déchets des ménages.

M. Gérard Miquel a déclaré qu'il s'agissait d'un sujet très sensible, et que la rédaction émanant de l'Assemblée nationale semblait plus claire que celle proposée par le rapporteur car elle précisait que les groupements pouvaient percevoir la taxe en cas d'exercice direct de la compétence, de sa délégation ou de son financement par le groupement.

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis, a fait valoir que la rédaction de l'Assemblée nationale ne permettait pas de dégager le principe selon lequel seul un groupement assurant une partie de la compétence pouvait être autorisé à percevoir la taxe.

M. Philippe Marini, rapporteur général , a rappelé que certaines communes assuraient la collecte, mais déléguaient non seulement le traitement, mais également la collecte sélective.

M. Philippe Adnot a considéré que la rédaction de l'Assemblée nationale était satisfaisante car elle faisait référence à la fois à la collecte et au traitement.

M. Jean-Philippe Lachenaud s'est demandé si l'absence de référence à la redevance d'enlèvement des ordures ménagères dans l'amendement proposé par le rapporteur était un oubli.

Il a souligné que le terme de "délégation" comportait des ambiguïtés, car il pouvait à la fois viser des délégations de service public et des transferts de compétences.

Il a fait part de sa préférence pour la rédaction du rapporteur, qui permet aux groupements de garder la collecte et de déléguer le traitement.

M. Yann Gaillard a partagé ce point de vue, en insistant cependant sur le problème posé par les délégations de la collecte sélective.

M. Joël Bourdin a mis en avant la rigidité du texte émanant de l'Assemblée nationale, qui ne permet pas d'atteindre l'objectif recherché puisqu'il lie l'exercice de la collecte à celui du traitement.

M. Michel Moreigne s'est interrogé sur les éventuelles conséquences de cet amendement sur la mise en oeuvre du taux réduit de TVA aux prestations de collecte, de tri sélectif et de traitement des déchets.

M. Alain Lambert , président, a rappelé que certaines communes souhaitent conserver leur système de collecte et de traitement antérieur en cas d'adhésion à un groupement à fiscalité propre.

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis, a signalé que l'omission de la redevance dans le texte de cet amendement était volontaire. Il a indiqué que la rédaction de l'Assemblée nationale insérait dans le code général des impôts des dispositions relatives à la redevance, qui n'est pourtant pas un impôt et relève du code général des collectivités territoriales. Il a précisé que ses amendements suivants concernaient la redevance et l'extension à toutes les catégories de groupements des dispositions adoptées par les députés, qui ne concernent que les communautés de communes et les syndicats d'agglomération nouvelle.

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis, a estimé que sa rédaction indiquait plus clairement que les groupements qui n'ont que la collecte peuvent percevoir la taxe, et qu'elle permettrait une rationalisation de l'exercice de la compétence d'élimination des déchets des ménages en incitant à la création de filières.

La commission a alors demandé au rapporteur pour avis de s'assurer que la rédaction de son amendement ne comportait pas de dispositions préjudiciables à la collecte sélective et, sous le bénéfice de cette observation, a adopté l'amendement.

Elle a ensuite donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

A l'article 50 bis , la commission a adopté un amendement tendant à étendre à l'ensemble des catégories de groupements à fiscalité propre la possibilité de percevoir la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, dès lors qu'ils exercent au moins la collecte des déchets des ménages. La commission a alors donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

La commission a par ailleurs adopté un article additionnel après l'article 50 bis , transposant à la redevance d'enlèvement des ordures ménagères les dispositions adoptées aux deux articles précédents, relatives à la taxe d'enlèvement des ordures ménagères.

A l'article 51 , la commission a adopté quatre amendements rédactionnels. Elle a également adopté des amendements supprimant le plafonnement du montant des dotations de solidarité des groupements à taxe professionnelle unique en cas de recours à la fiscalité mixte, et a modifié les critères de répartition des dotations de solidarité des communautés urbaines à taxe professionnelle unique. La commission a alors donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

A l'article 52 , la commission a adopté des amendements tendant, d'une part, à limiter la progression du taux de taxe professionnelle dans l'éventualité d'une augmentation du taux des trois autres taxes directes locales au cours des trois années suivant une baisse des taux de ces taxes et, d'autre part, à soumettre tous les groupements à taxe professionnelle unique aux mêmes règles de lien entre les taux. La commission a alors donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

A l'article 54 , la commission a adopté un amendement rédactionnel et deux amendements de coordination avec les amendements adoptés par la commission des lois, tendant à supprimer les possibilités d'extensions dérogatoires du périmètre des groupements.

M. Philippe Marini, rapporteur général , a condamné les dispositions tendant à contraindre des communes à intégrer un groupement contre leur volonté.

La commission a alors donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

A l'article 56 , la commission a adopté un amendement facilitant la transformation de syndicats intercommunaux en groupements à fiscalité propre. Puis, elle a adopté deux amendements rédactionnels.

M. Jean-Philippe Lachenaud s'est inquiété des conséquences des dispositions de cet article sur les ressources des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle. Il a souligné que les fonds ne bénéficieraient plus de l'augmentation des bases de taxes professionnelles dans les communautés d'agglomération et les communautés urbaines à taxe professionnelle unique.

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis, a déclaré que l'article 56 prévoyait, en cas d'accord entre le conseil général et le groupement concerné, la possibilité de majorer le montant de la contribution de ces catégories de groupements à un fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle.

M. Alain Lambert, président, a indiqué que la commission s'interrogeait sur la pertinence de l'insertion de cet article dans un projet de loi relatif à la simplification et au renforcement de la coopération intercommunale.

M. Michel Mercier , rapporteur pour avis , a indiqué que la rédaction actuelle de l'article résultait d'un compromis élaboré lors des débats à l'Assemblée nationale.

La commission a alors donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

A l'article 57 , la commission a adopté un amendement tendant à plafonner le nouveau prélèvement au profit du Fonds de solidarité de la région Ile-de-France (FSRIF) pour les communes contributrices dont les bases de taxe professionnelle par habitant sont inférieures à 3,5 fois la moyenne des bases de taxe professionnelle par habitant de la région Ile-de-France.

M. Jean-Philippe Lachenaud a estimé que cet amendement ne permettait pas de résoudre le principal problème posé par cet article.

La commission a également adopté un amendement tendant à faire figurer le montant de la contribution de leurs communes au FSRIF sur les avis d'imposition des contribuables des communes contributrices. La commission a alors donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

A l'article 58 , la commission a adopté un amendement tendant à étaler sur cinq ans l'entrée en vigueur des attributions du FSRIF aux nouvelles communes bénéficiaires des crédits de ce fonds. Elle a donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

A l'article 59 , la commission a adopté un amendement modifiant les modalités de mise en oeuvre des dotations de solidarité des communautés urbaines à fiscalité additionnelle, puis a alors donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

La commission a ensuite adopté un article additionnel après l'article 60 , tendant à exonérer les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de l'impôt sur les sociétés.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption des articles 64 et 65 modifiés par des amendements rédactionnels.

A l'article 66 , la commission a tout d'abord adopté trois amendements rédactionnels et un amendement tendant à limiter aux années 2000 et 2001 la possibilité de recourir à la dotation de compensation de la taxe professionnelle pour financer la dotation d'intercommunalité des communautés d'agglomération.

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis, a présenté un amendement portant de 150 à 175 francs la majoration de la dotation globale de fonctionnement des communautés de communes à taxe professionnelle unique.

M. Philippe Adnot a considéré que cet amendement constituait un progrès par rapport à la rédaction actuelle de l'article, mais a exprimé ses réserves quant au principe du financement de l'intercommunalité par la dotation globale de fonctionnement. Il a estimé qu'il n'était pas sain d'accroître les dépenses de fonctionnement alors que les transferts de compétences des communes vers les groupements devaient entraîner des économies d'échelles. Il a souligné que cette pratique était contraire aux usages dans le reste de la société, et nuisible à la compétitivité de la France.

M. Gérard Miquel a déclaré que cet amendement allait dans le bon sens mais que l'écart entre les groupements ruraux et les groupements urbains devait encore être réduit.

La commission a alors adopté l'amendement présenté par le rapporteur pour avis, ainsi qu'un amendement précisant que la dotation moyenne par habitant de la catégorie des communautés de communes à taxe professionnelle unique ne pouvait être inférieure à la dotation moyenne par habitant des communautés de communes à fiscalité additionnelle.

M. Joël Bourdin a considéré que la correction du mode de calcul du coefficient d'intégration fiscale était positive, mais que cet indicateur ne traduisait pas la réalité puisque les groupements disposaient parfois de ressources qui n'étaient pas prises en compte dans le coefficient d'intégration fiscale. Il a suggéré la mise en place d'un groupe de travail sur le sujet.

M. Alain Lambert, président, a estimé qu'il faudrait progressivement lever les obstacles techniques à la mise en place d'un coefficient d'intégration budgétaire.

M. Louis Ferdinand de Rocca Serra s'est inquiété des modalités du mode de calcul du coefficient d'intégration fiscale des groupements à taxe professionnelle unique situés dans des zones franches.

M. Joël Bourdin , constatant que la correction du coefficient d'intégration fiscale serait étalée sur dix ans, s'est interrogé sur le mode de calcul du coefficient d'intégration fiscale des groupements créés après l'entrée en vigueur de la loi.

La commission a alors adopté un amendement précisant que la correction du coefficient d'intégration fiscale ne s'appliquait pas à la catégorie des communautés urbaines ainsi qu' un amendement tendant à inclure la redevance d'assainissement dans le calcul du coefficient d'intégration fiscale, et un amendement soumettant les communautés urbaines au même régime de garantie que les syndicats d'agglomération nouvelle. La commission a alors donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Après l'article 69 , la commission a adopté un article additionnel tendant à corriger une erreur rédactionnelle dans le code général des collectivités territoriales.



1 Sur ce point, se reporter au commentaire de l'article 66 du présent projet de loi.

2 Sur la réforme du régime de la garantie, voir le commentaire de l'article 67 du présent projet de loi.

3 Les communautés de communes existantes de plus de 50.000 habitants qui ont déjà une taxe professionnelle de zone pourront la conserver.

4 Voir le commentaire de l'article 51 du présent projet de loi.

5 Ce mécanisme est présenté de manière plus approfondie dans le commentaire de l'article 52 du présent projet de loi.

6 Ce cas de figure aurait pour effet de "gonfler" artificiellement le coefficient d'intégration fiscale des groupements.

7 Exercer la compétence ne signifie pas l'exercer directement, en régie. Une commune exerce la compétence lorsqu'elle passe un marché et la délègue à une société de service.

8 De cette manière, les transferts "en étoile", c'est-à-dire la transfert par la commune de la collecte à une groupement et du traitement à un autre, pourront être évités.

9 L'article 44 de a loi de finances pour 1999 prévoit que les groupements à taxe professionnelle unique perçoivent également la compensation de la suppression de la part "salaires" de cet impôt.

10 A ce titre, votre rapporteur pour avis vous proposera un amendement consistant à renommer l'intitulé de la section XIII quater du code général des impôts "Impositions perçues par les groupements substitués aux communes pour l'application des dispositions relatives à la taxe professionnelle".

11 L'expression "fiscalité mixte" désigne le régime fiscal d'un groupement à taxe professionnelle unique qui, par ailleurs, lève des impôts sur les ménages. On parle de "fiscalité additionnelle" lorsque la fiscalité du groupement s'ajoute à celle de ses communes membres, qui conservent le bénéfice des quatre taxes locales

12 Le montant de la dotation de compensation est gelé à son niveau de la première année. Par conséquent, seul le groupement profitera d'une éventuelle augmentation des bases de taxe professionnelle (en revanche, si les bases diminuent, la compensation diminue également).

13 Dans les groupements à taxe professionnelle de zone (TPZ), la compensation aux communes existe également, mais ses modalités ne sont pas aussi strictement définies. Toutefois, le montant versé par le groupement à une commune ne doit pas dépasser le montant du produit de la taxe professionnelle perçu par la commune sur la zone avant le passage à la TPZ.

14 En revanche, si le groupement perçoit une fiscalité mixte, le produit de cette fiscalité n'est pas pris en compte dans le calcul de la compensation. Ainsi, les communes percevront une compensation calculée comme si le produit de la taxe professionnelle était la seule ressource fiscale du groupement .

15 Sur ce point, voir le commentaire de l'article 59 du présent projet de loi.

16 Le caractère obligatoire de la dotation de solidarité des communautés urbaines est cohérent avec la nouvelle rédaction de l'article L. 5215-1 du code général des collectivités territoriales, modifié par l'article 3 du présent projet de loi, selon lequel les communes composant une communauté urbaine " s'associent au sein d'un espace de solidarité, pour élaborer ensemble un projet commun de développement urbain et d'aménagement de leur territoire ".

17 Le réforme de la taxe professionnelle contenue dans la loi de finances pour 1999 prévoit la suppression de la REI à compter de 2001.

18 La DCTP est versée à l'ensemble des communes qui percevaient une taxe professionnelle en 1987. Le montant de l'attribution de chaque commune est totalement déconnecté de l'évolution réelle des bases, ainsi que le montant total de la DCTP, cette dotation servant depuis 1996 de variable d'ajustement à l'enveloppe normée des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales. A compter de l'entrée en vigueur du présent texte, la DCTP sera donc versée aux communes en compensation d'un impôt qu'elles ne perçoivent plus.

19 Ce verrou peut paraître faible mais, selon les informations recueillies par votre rapporteur auprès du ministère de l'intérieur, il est très souvent dissuasif.

20 Le taux de taxe professionnelle résultant du recours à la majoration spéciale ne peut en aucun cas dépasser le taux moyen national (en l'espèce, 14,84%).

21 Les départements bénéficient aussi de cette faculté.

22 Cette disposition est fondamentale car le passage de l'écrêtement au prélèvement est susceptible d'avoir des conséquences sur le produit des FDPTP. En effet, le ministère de l'intérieur n'a pas étendu cette mesure aux communautés de communes à taxe professionnelle unique, qui sont nettement plus nombreuses que les communautés urbaines à taxe professionnelle unique (aucune à ce jour) et les communautés d'agglomération (qui n'existent pas encore), car cela aurait tari les sources d'alimentation des fonds. Il est donc nécessaire de maintenir une possibilité de modifier le montant du prélèvement au profit dufonds.

23 Votre rapporteur pour avis vous proposera d'adopter un amendement précisant que cette réforme ne s'applique qu'aux transformations postérieures à l'entrée en vigueur des dispositions du présent projet de loi.

24 Le projet de loi emploie l'expression "dotation d'intercommunalité" pour qualifier la DGF des groupements. Cette évolution n'est que sémantique : la DGF des groupements reste une composante de la DGF des communes.

25 Rapport n°1355, enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 27 janvier 1999, page 56.

26 Les communautés de communes qui pourront bénéficier de la majoration sont visées à l'article L. 5214-23-1 du code général des collectivités territorial, tel que rédigé à l'article 11 du présent projet de loi : elles doivent avoir au moins 3.500 habitants, la taxe professionnelle unique et exercer quatre groupes de compétences parmi les cinq proposés.

27 De surcroît, la dotation par habitant de 250 francs, comme la majoration accordée aux communautés de communes à taxe professionnelle unique, ne peuvent évoluer à un taux inférieur à celui de l'évolution des prix (hors tabac).

28 Les recettes fiscales prises en compte aujourd'hui sont les quatre taxes directes locales, ainsi que le produit de la taxe ou la redevance d'enlèvement des ordures ménagères.

29 Toutefois, les dépenses du groupement en tant qu'employeur direct de personnel sont maintenues dans le CIF

30 Dotation de base = Population x CIF x valeur de point de la catégorie

31 Dotation de péréquation = population x CIF x [1 + (PF*-PF/PF*] x valeur de point de la catégorie.

PF* correspond au potentiel fiscal moyen de la catégorie et PF représente le potentiel fiscal du groupement.

32 S'agissant des modalités de répartition de la majoration, votre rapporteur pour avis vous présentera un amendement rédactionnel tendant à modifier l'emplacement de l'insertion de l'alinéa correspondant dans le nouvel article L. 5211-30.

33 Sur ce point, voir le commentaire de l'article 67 du présent projet de loi

34 Assemblée nationale, n°1355, p. 20.



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