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III. LES ENJEUX DE LA POLITIQUE DU CINÉMA

A. L'ADAPTATION DES DISPOSITIFS DE SOUTIEN AUX ÉVOLUTIONS DU SECTEUR

Les évolutions qui affectent depuis le début des années quatre-vingt le secteur du cinéma imposent une adaptation des mécanismes de soutien afin d'en garantir l'efficacité. Cette adaptation est désormais bien engagée.

En effet, les mécanismes de l'avance sur recettes ont été modifiés en 1997. La réforme du soutien à l'exploitation rendue nécessaire du fait du développement des multiplexes a été menée à bien en 1998. La procédure de l'agrément a été profondément remaniée par le décret n° 99-130 du 24 février 1999 afin d'en simplifier et d'en clarifier les modalités selon des principes que votre rapporteur a rappelé dans ses précédents rapports.

Cette année, les difficultés croissantes que connaît le secteur de la distribution, et en particulier les distributeurs indépendants, comme les résultats commerciaux décevants des films français ont conduit à améliorer sensiblement les modalités de soutien à ce secteur. Par ailleurs, a été engagée une réflexion sur les modalités d'une réforme des aides sélectives à l'exploitation.

1. L'amélioration des modalités du soutien automatique au secteur de la distribution

a) La modification du barème de l'aide automatique à la distribution

Le secteur de la distribution étant soumis à un fort mouvement de concentration, l'objectif visé par le soutien public est de préserver l'existence de distributeurs indépendants afin de garantir une offre cinématographique diversifiée susceptible d'élargir les débouchés de la distribution des films français.

Le secteur de la distribution apparaît aujourd'hui comme un secteur très hétérogène. Si la plupart des 161 entreprises que comptait ce secteur en 1998 sont de dimensions modestes -51 d'entre elles n'avaient distribué qu'un seul titre- les dix premières sociétés ont réalisé 91,5 % des recettes, les deux premières en représentant à elles seules 44 %.

La concentration de ce secteur a été accentuée par les difficultés économiques liées à la baisse de la fréquentation à partir des années 1990. Ses conséquences sur la diversité de l'offre cinématographique sont d'autant plus inquiétantes que le secteur de l'exploitation connaît lui aussi une évolution comparable et que les sociétés de distribution les plus puissantes appartiennent à des entreprises pratiquant l'intégration verticale (Gaumont, UGC, Pathé ou les " majors " américaines). La situation des distributeurs, et plus particulièrement celle des " indépendants ", s'en trouve fragilisée alors même que l'essor des multiplexes entraîne un nouvel accroissement des risques financiers par la forte hausse des frais d'édition et de promotion qu'il implique.

Dans le souci de compenser une part de ces risques et de consolider la situation financière des entreprises, le barème de l'aide automatique a été modifié par arrêté en juillet dernier. Cette modification accentue le caractère dégressif de l'aide afin d'en accroître le caractère redistributif. On rappellera que les entreprises de distribution n'ont accès au soutien qu'à la condition d'avoir investi dans le film concerné et ne peuvent l'utiliser qu'en le réinvestissant dans de nouveaux films.

Le nouveau barème qui s'applique à tous les films sortis en première exclusivité en 1999 prévoit pour calculer les droits à soutien des distributeurs :

- un taux de 150 % -au lieu de 75 %- appliqué au produit de la TSA jusqu'à ce que le film atteigne 7 millions de francs de recettes en salles (environ 200 000 entrées) ;

- un taux de 25 % -au lieu de 50 %- pour les recettes comprises entre 7 et 20 millions de francs (de 200 000 à 600 000 entrées) ;

- un taux inchangé de 15 % lorsque les recettes excèdent 20 millions de francs.

Il est encore trop tôt pour estimer les effets de cet aménagement de l'aide automatique. On ne peut qu'espérer que, correspondant à la reprise des à-valoir constatée en 1998, il incitera les distributeurs à reprendre une part plus active dans le financement de la production.

b) La reconduction du dispositif relatif aux sorties estivales

Afin d'assurer une meilleure répartition sur l'année des sorties de films français, la mesure prévoyant une majoration du soutien automatique à la distribution pour les sorties estivales a été reconduite pour 1999 et 2000.

Les producteurs et les distributeurs de films agréés bénéficient d'une majoration de 50 % du soutien automatique de leurs films lorsque ces derniers sortent entre le 12 mai et le 11 août 1999.

Répondant à des objectifs légitimes mais de portée limitée, les aménagements apportés en 1999 aux mécanismes du soutien automatique répondent au souci d'atténuer les effets des évolutions économiques qui affectent l'industrie du cinéma en fonction des objectifs qui guident depuis près de cinquante ans l'action de l'Etat en ce domaine et qui sont le dynamisme de la création nationale et le pluralisme de l'offre cinématographique. Ces adaptations au coup par coup s'avèrent inévitables dans la mesure où les mécanismes de soutien n'ont pas pour objet d'agir directement sur les structures économiques, mais de corriger les conséquences les plus néfastes de leur évolution, à savoir le creusement de l'écart entre des groupes intégrés de plus en plus puissants et des entreprises indépendantes affaiblies.

2. Vers une réforme des aides sélectives à l'exploitation

Le soutien sélectif à l'exploitation a été mis en place à partir de 1969 pour tempérer les rigidités du soutien automatique qui, dans les faits, favorisait la concentration de la branche.

Les aides sélectives à l'exploitation, qui représentent 151 millions de francs en 1999, sont attribuées selon diverses procédures. La plus importante, l'aide sélective aux salles situées dans les zones insuffisamment équipées, est une aide à l'investissement. Par ailleurs, certaines salles bénéficient également de subventions de fonctionnement annuelles : aides aux salles " art et essai " primes d'encouragement à l'animation et à la diffusion cinématographique ou encore aides aux salles indépendantes parisiennes.

Dans le souci de mieux adapter l'ensemble de ces dispositifs aux mutations récentes qui ont affecté le secteur de l'exploitation, la ministre de la culture et de la communication a confié une mission à deux experts3(*) dont les conclusions ont été rendues publiques en février dernier.

Outre des propositions de simplification du dispositif, leurs préconisations s'orientent autour de deux axes principaux :

- en premier lieu, réformer les procédures d'attribution des aides afin de faire prévaloir un critère lié à l'indépendance des exploitants concernés par ce dispositif ;

- et en second lieu, permettre à l'aide sélective d'apporter son concours à des projets de modernisation ambitieux à condition que les bénéficiaires prennent des engagements en matière de programmation.

De telles propositions exigent une refonte d'ensemble des multiples dispositifs existants. Bien que nécessaire pour remédier aux inconvénients de la mosaïque réglementaire actuelle, elle se traduira inévitablement par un redéploiement des aides dont les conséquences n'ont pas encore été mesurées.

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