II. DES RÉFORMES ANNONCÉES À LA PORTÉE INCERTAINE
Annoncées à grand bruit après une longue
période d'expertise et de consultation, les réformes de
l'école primaire, du collège et du lycée entrent
aujourd'hui dans leur phase de mise en oeuvre.
Au-delà des discours officiels, il convient de s'interroger sur leur
philosophie, leur portée et de se demander si ces réformes
répondent aux principaux dysfonctionnements dont souffre notre
enseignement scolaire.
A. LA RÉFORME DE L'ÉCOLE PRIMAIRE
Cette réforme est inspirée par la " Charte pour bâtir l'école du XXIe siècle ", par les orientations dégagées lors des Etats généraux de la lecture et des langages et doit enfin résulter de l'aménagement des rythmes scolaires, via notamment les contrats éducatifs locaux.
1. La Charte pour bâtir l'école du XXIe siècle : un nouveau cadre pour l'école ?
a) Une charte qui se veut ambitieuse
Le
premier objectif posé par la charte est de " combattre les formes
précoces de l'exclusion par la maîtrise des apprentissages
fondamentaux ".
L'école doit ensuite permettre de mettre en place une véritable
démocratisation culturelle en dispensant à tous les
élèves la pratique de toutes les disciplines des programmes.
L'école doit enfin se moderniser pour répondre aux enjeux
culturels et techniques : les langues étrangères et les
nouvelles technologies participent à l'évidence de ce dernier
objectif.
b) Les principes de l'école du XXIe siècle
Afin de
tenir compte de la diversité des élèves, l'école
doit développer une pédagogie fondée sur des
modalités de travail plus motivantes pour les élèves,
voire ludiques, et mettre en place des activités de soutien ou des aides
spécialisées qui passent notamment par le développement
des études dirigées.
Les programmes nationaux devraient être recentrés autour de
priorités plus lisibles : outre l'acquisition des
" savoir-faire instrumentaux essentiels ", l'école doit
fournir des repères et des méthodes de travail autour
d'orientations pédagogiques qui seront soumises aux enseignants.
Si le maître de la classe reste la référence
privilégiée, il peut faire appel à des intervenants
extérieurs et à des aides éducateurs dans le cadre du
travail collectif de l'équipe pédagogique.
c) Une expérimentation à grande échelle sous l'égide de l'INRP
Sur la
base du volontariat, et avec la participation des parents
d'élèves, près de 2 600 écoles
agréées par les inspecteurs d'académie se sont
prêtées à cette expérimentation en juin 1999, sous
l'égide, pour 1 800 d'entre elles, de l'Institut national de la
recherche pédagogique.
Cette expérimentation se réalisera sous le contrôle de
groupes de pilotage départementaux animés par l'inspecteur
d'académie, et suscitera un colloque annuel au niveau académique
où seront présentées les " avancées de la
recherche de l'INRP ".
d) Une réforme à coût inchangé
La Charte ne nécessite pas de moyens budgétaires nouveaux mais le maintien des emplois d'enseignant du premier degré, malgré la diminution des effectifs d'élèves dans le projet de loi de finances pour 2000, devrait permettre d'améliorer l'encadrement des élèves.
2. Les orientations dégagées lors des " Etats généraux de la lecture et des langages "
Au terme
de ces Etats généraux, qui ont été
précédés de colloques départementaux et
académiques, douze mesures ont été annoncées.
Ces mesures tendent à mieux assurer la prise en charge des
élèves dans leur diversité pour leur faire acquérir
la maîtrise des langages.
Les principales de ces mesures tendent à relancer les cycles
pédagogiques en primaire en privilégiant l'aide
individualisée, à perfectionner les évaluations des
élèves, à renforcer la continuité des
apprentissages, à valoriser les RASED, à utiliser les nouvelles
technologies, à mettre en place un programme sur les pratiques
d'apprentissage, à éduquer à l'image, à mieux
prendre en charge les jeunes illettrés, à développer les
ateliers d'écriture, de lecture et de langage à l'école et
au collège, à clarifier les objectifs de l'école
maternelle...
3. L'aménagement des rythmes scolaires
Cet aménagement doit se concrétiser notamment dans le contrat éducatif local qui est défini par la circulaire interministérielle du 9 juillet 1998. Le CEL a vocation à fixer l'organisation des activités péri et extra-scolaires, en relation avec les projets des écoles et des collèges afin d'offrir à tous les jeunes le soutien, ainsi que les activités diverses nécessaires à leur réussite scolaire, et plus largement à l'épanouissement de leur personnalité et à leur éducation citoyenne.
a) La mise en oeuvre des CEL
Cette
mise en oeuvre s'effectue à partir d'un projet éducatif local
associant, outre les services de l'Etat, les caisses d'allocations familiales,
les communes et les associations.
Son champ d'application peut correspondre à plusieurs quartiers,
à une commune, ou à plusieurs communes dans un cadre plus global
de politique de la ville. L'Etat peut participer au projet retenu par le
comité départemental de pilotage, en mettant à la
disposition des collectivités et des associations ses aides
éducateurs et des enseignants volontaires.
Au niveau national, un groupe de suivi interministériel a
été mis en place le 10 mars 1999 ; au niveau local, le
groupe de pilotage est animé par les maires.
b) L'évaluation des dispositifs
•
S'agissant de
l'aménagement des rythmes scolaires
(ARS),
mis en place depuis 1996 par le ministère de la jeunesse et des sports
sur 230 sites pilotes, l'évaluation du dispositif a montré que
" ces aménagements génèrent des effets positifs sur
le bien-être des enfants " mais ne semblent pas avoir d'impact sur
les performances scolaires et entraîner une réduction de
l'échec scolaire.
Les crédits consacrés aux sites pilotes se sont
élevés à 284 millions de francs pour l'année
1997-1998, soit un coût moyen de 2 426 francs par enfant, les
coûts générés par l'ARS apparaissant très
variables selon les expériences.
Ces dispositifs ne seront pas reconduits à l'expiration des contrats et
seront intégrés dans les CEL.
• S'agissant
des contrats éducatifs locaux
, un
premier bilan établi en 1999 fait apparaître que ces contrats se
sont traduits dans 1 105 projets concernant 3 197 communes, que 8 239
écoles et établissements se sont associés à ces
projets et que 900 000 élèves en ont été
bénéficiaires.
4. Les interrogations de votre commission
A partir
des réponses qui ont été communiquées à son
rapporteur et que celui-ci s'est efforcé de traduire en termes
intelligibles, votre commission ne peut qu'avouer sa perplexité face
à de telles orientations.
Elle constate d'abord que le galimatias de certains pédagogues,
où les cours deviennent des " activités " et le
professeur " l'adulte de référence ", a envahi non
seulement les IUFM mais aussi la prose du ministère de
l'éducation nationale.
Elle ne peut donc que s'inquiéter que l'expérimentation de la
réforme de l'école primaire se fasse sous l'égide de
l'INRP, qui a tout récemment défrayé la chronique, et qui
peut difficilement apparaître comme un modèle de rigueur.
Elle exprime notamment la crainte que l'instituteur traditionnel, dont la
vocation était d'" instituer ", de mettre debout, de faire
grandir dans ses élèves ce que ceux-ci ne trouveraient pas dans
la société, et dont la spécificité avait
déjà été gommée en devenant professeur des
écoles, soit aujourd'hui encore un peu plus
dépossédé de son identité.
Compte tenu des évolutions annoncées, le maître n'est-il
pas condamné, du fait de l'irruption de la société dans
l'école, des demandes parentales, de la profusion d'intervenants
extérieurs et d'animateurs de toute nature, de l'intervention des aides
éducateurs, de la multiplication des activités péri et
extra-scolaires ... à devenir une sorte de " chef
d'orchestre " ou d'animateur socio-culturel, alors que son rôle
traditionnel était de dispenser un savoir et des connaissances, selon
"
un rapport rigoureux et austère avec sa discipline qui avait
valeur d'exemple pour ses élèves
" ?
Votre commission exprime également la crainte que la Charte de
l'école du XXIe siècle porte en germe, au travers de
l'aménagement des rythmes scolaires, et du développement des
activités extra-scolaires correspondantes, une certaine
" municipalisation " de l'école républicaine pouvant
porter atteinte au principe de l'égalité entre les
élèves, conduise les maîtres à faire
allégeance aux pressions de l'extérieur et annonce, en fait, la
fin d'une certaine école républicaine.
Outre ces observations générales, votre commission
considère que l'expérimentation des rythmes scolaires concerne
trop d'écoles et d'élèves pour être
considérée comme un dispositif expérimental, et que
celui-ci introduit une inégalité préoccupante entre les
élèves qui en bénéficient et les autres.
Elle tient également à rappeler que l'organisation de la
récente journée de la défense a confirmé que
10 % des jeunes sortaient de l'enseignement scolaire sans maîtriser
les fondamentaux, et notamment la lecture, ce bilan désastreux faisant
le lit de l'exclusion sociale :
il n'est que temps de mettre en place
une politique de salut public, notamment de la lecture, et tirer un trait sur
cette ère délétère des colloques et états
généraux en tout genres qui font les délices des
spécialistes des sciences de l'éducation mais qui ne font pas
avancer les solutions.
Son rapporteur tient à rappeler ce que lui disait, sur un autre banc, et
à une autre époque, un vieil inspecteur : "
en
quittant l'école primaire, un élève doit posséder
la pratique et le sens des quatre opérations, et aussi pouvoir
écrire de lui-même un paragraphe de dix lignes sans faute
d'orthographe ! ".
Il serait urgent que les enseignants du premier degré soient enfin
convenablement formés dans les IUFM pour que leurs futurs
élèves sortent à tout le moins du système scolaire
en sachant lire, écrire et compter !
Enfin, sur un point plus particulier, mais tout aussi préoccupant, la
commission souhaiterait attirer l'attention du ministre
délégué sur le problème des sorties scolaires.
La publication de la circulaire du 23 septembre dernier n'a en effet pas
rassuré les enseignants qui ont considérablement réduit,
au détriment des élèves, ce type d'activité qui
engage désormais au delà du raisonnable leur
responsabilité.
Votre commission souhaiterait ainsi que le groupe de travail qui a
été constitué sur la responsabilité pénale
des enseignants rende rapidement ses conclusions et que des mesures soient
prises pour clarifier leur situation.
B. LE COLLÈGE POUR TOUS ?
1. Les questions préalables : la consultation Dubet
Le
ministère a décidé en 1999 de faire un état des
lieux du collège, et notamment de la réforme pédagogique
mise en place par le précédent gouvernement.
Le sociologue François Dubet a ainsi été chargé
d'organiser un débat national sur le collège qui s'est
déroulé dans les établissements entre février et
mai 1999.
Cette consultation a permis de dégager les grands axes d'un
aménagement en collège qui peuvent être ainsi
résumés :
- remise à niveau des élèves abordant la classe de
6
e
en grande difficulté ;
- motivation des élèves par des exercices pluridisciplinaires
privilégiant notamment les cultures technologiques et professionnelles
et les pratiques de l'oral ;
- introduction d'une plus grande cohérence entre les enseignements et
les équipes pédagogiques, en renforçant notamment le
rôle du professeur principal et en développant la formation
continue des enseignants ;
- diversification des parcours des élèves notamment par
l'amélioration des dispositifs d'aide et de soutien en classe de
4
e
et de 3
e
d'insertion et dans les SEGPA ;
- renforcement de la fonction de socialisation et d'éducation du
collège ;
- amélioration du mode de pilotage des collèges.
En fonction de ces grands axes, trois objectifs ont été
définis.
2. Les objectifs de la réforme
a) Un collège pour tous
Le
renforcement de la liaison CM2-6
e
, pour une meilleure
continuité pédagogique et éducative, doit être une
priorité.
Pour les élèves qui rencontrent de grandes difficultés
dans la maîtrise des langages et en mathématiques, des heures
d'aide personnalisée en 6
e
et en 5
e
devaient
être mises en place dès la rentrée scolaire de 1999 :
jusqu'à six heures en 6
e
et trois heures en 5
e,
par semaine, dans le cadre de petits groupes ne dépassant pas huit
élèves.
Depuis la rentrée 1999, un nouveau livret d'accueil est distribué
à chaque élève de 6
e
. Par ailleurs, on
s'efforcera d'attribuer à chaque classe de 6
e,
une salle
spécifique.
A tous les niveaux, chaque collégien devrait trouver dans son
établissement un tuteur adulte.
Enfin, à la rentrée 2000, les groupes " nouvelles
technologies appliquées ", créés en 1998, et
centrés sur la réalisation d'un projet concret, seront
étendus à tous les collèges en fonction de leurs
besoins.
b) Un enseignement diversifié
Pour
l'année scolaire en cours, les établissements seront
invités à mettre en place des travaux croisés
pluridisciplinaires, en classe de 4
e
. Ces travaux seront
obligatoires à la rentrée 2000 et s'inscriront dans la suite des
parcours diversifiés de 5
e
.
L'usage des technologies d'information et de communication sera
développé.
Des ateliers de lecture pris en charge par tous les enseignants de la classe,
seront mis en place en 6
e
et en 5
e
.
L'apprentissage de l'oral, les études dirigées en 6
e
et en 5
e
, l'éducation à l'image et la politique de
prévention dans le domaine de la santé seront renforcés.
Dans les réseaux d'éducation prioritaires et les zones
d'éducation prioritaires, les activités culturelles et
éducatives seront développées : sections sportives,
classes musicales, ateliers de pratiques artistiques, jumelages avec des
structures culturelles, sportives, universitaires, scientifiques...
c) Des conditions de vie améliorées
Sur la
base du volontariat des équipes, un professeur coordonateur par niveau
assurera, avec le chef d'établissement, l'animation pédagogique
du collège.
Une heure de " vie de classe " sera mise en place pour permettre une
prise de parole des élèves et un dialogue avec un ou plusieurs
adultes.
La formation des délégués des élèves sera
renforcée afin de faciliter l'exercice de leur mission.
Des lieux d'écoute seront créés et le règlement
intérieur sera aménagé.
Parmi ces mesures, seule l'aide personnalisée en 6
e
et
5
e
, mise en place depuis la rentrée 1999, nécessite
des moyens budgétaires supplémentaires. A ce titre, une mesure
nouvelle de création d'heures supplémentaires d'enseignement a
été inscrite au projet de loi de finances pour 2000, pour un
montant de 240 millions de francs. Ce dispositif d'aide personnalisée
aux élèves est appelé à s'étendre en
4
e
et 3
e
, selon des modalités qui restent à
déterminer.
3. Les observations de la commission
Si
certaines des mesures et orientations présentées par le
gouvernement pour faire évoluer le collège vont effectivement
dans le bon sens -c'est notamment le cas de la meilleure liaison
recherchée entre l'école et le collège et de l'aide
personnalisée qui sera mise en place en classe de 6
e
et de
5
e
pour les élèves en difficulté- votre
commission estime ces aménagements trop timides, eu égard
à la crise profonde qui affecte le collège, " maillon faible
de notre système éducatif ".
L'importance de l'échec scolaire, la relégation sans issue des
élèves les plus en difficulté dans les SEGPA, le
développement de la violence, le défaut d'orientation des
élèves égarés dans un enseignement
général et théorique, le fonctionnement clandestin des
classes de niveau... constituent autant de facteurs qui appelaient une
réflexion ambitieuse sur le collège unique : l'usage des
redoublements, les formules de remédiation qui dépassent de loin
la seule aide personnalisée proposée en classe de 6
e
et de 5
e
, l'accompagnement du professeur dans les classes les plus
difficiles, le traitement pédagogique de la diversité des
élèves, une formation appropriée des enseignants au sein
des IUFM sont autant de questions qui sont restées sans réponse.
Votre commission regrette tout particulièrement qu'aucune
réflexion n'ait été engagée sur une
redéfinition des périmètres disciplinaires, qui
permettrait de développer une certaine polyvalence dans les
premières années de collège, redéfinition qui
entraînerait nécessairement une autre formation initiale et
continue des enseignants et une modification des programmes du
collège.
C. LA MISE EN oeUVRE DU " LYCÉE POUR LE XXIe SIÈCLE "
Les diverses mesures proposées en ce domaine sont contenues dans la réforme des lycées et dans le plan lycéen annoncé à l'automne 1998.
1. La réforme des lycées
a) Les principes de la réforme
Cette
réforme s'applique depuis la dernière rentrée en classe de
seconde ; elle résulte d'une consultation engagée pendant
plus d'un an auprès de l'ensemble des partenaires du système
éducatif.
Les principes de cette réforme ont été exposés par
le ministre devant votre commission au début de l'été
1998 :
- le lycée doit préparer, soit l'entrée dans
l'enseignement supérieur, soit l'accès à la vie
professionnelle et permettre une orientation progressive et des
réorientations éventuelles ;
- la diversité des voies de formation est maintenue et celles-ci doivent
permettre aux lycéens d'acquérir des éléments
communs de culture générale et pratique (éducation
à la citoyenneté, expression artistique, apprentissage des
nouvelles technologies) ;
- les heures de cours magistral sont réduites pour laisser plus de place
à l'enseignement en petits groupes ;
- les programmes doivent privilégier les connaissances de base, les
apprentissages fondamentaux et la maîtrise des savoirs dans une
perspective multidisciplinaire.
b) La mise en oeuvre de la réforme
Deux
arrêtés du 18 mars 1999 concernent l'organisation et les horaires
des trois classes du lycée et prévoient une application
progressive de la réforme entre les rentrées 1999 et 2001.
La classe de seconde reste définie comme une
classe de
détermination
avec un tronc commun d'enseignements et deux
enseignements de détermination au choix des élèves.
La fourchette des horaires est réduite (de 29,5 - 32,5 heures à
26,5 - 29,5 heures) selon le choix des options, la moyenne
horaire se situant autour de 27 heures.
Un
dispositif d'accompagnement
est mis en place : il emprunte la
forme d'un enseignement en modules (3,5 heures par semaine) pour tous les
élèves dans certaines disciplines et d'une aide
individualisée (2 heures par semaine) pour les élèves les
plus en difficulté.
De nouveaux enseignements
sont proposés depuis la rentrée
1999 :
- une demi-heure par semaine d'éducation civique ;
- 72 heures par an d'atelier d'expression artistique ;
- 18 heures par an de mise à niveau informatique ;
- un enseignement de détermination " danse " dans le cadre des
enseignements artistiques ;
- un enseignement de détermination d'EPS.
c) les incidences budgétaires de la réforme
La
réforme des lycées s'effectuera à moyens constants,
à l'exception de trois mesures nouvelles prévues par le projet de
loi de finances pour 2000 :
- une dotation d'heures supplémentaires de 52,78 millions de francs
permettra de mettre en place l'aide individualisée de 2 heures par
semaine pour les élèves les plus en difficulté ;
- une mesure nouvelle de 32,58 millions de francs permettra de recruter
1 500 assistants de langues étrangères et d'assurer une
heure hebdomadaire d'enseignement de langue ;
- la mise en place progressive de deux ateliers artistiques par lycée
coûtera 20 millions de francs à l'éducation nationale pour
financer la moitié de la rémunération des intervenants
extérieurs, l'autre moitié étant prise en charge par le
ministère de la culture.
d) L'aménagement progressif des programmes
Depuis
la dernière rentrée, et outre les nouvelles orientations
déjà citées, ont été mis en place :
- un nouveau programme pour l'enseignement des sciences économiques et
sociales, davantage centré sur l'environnement et
l'actualité ;
- un allégement en seconde des programmes d'histoire et de
géographie, de sciences et techniques médico-sociales, de
sciences et techniques biologiques et paramédicales, de techniques des
sciences physiques ;
- un allégement des programmes d'histoire et de géographie en
terminale pour les séries générales et la série STT.
Pour la seule année scolaire en cours interviendra un allégement
des programmes de mathématiques, physique et chimie et SVT.
Les nouveaux programmes de français, mathématiques, physique et
chimie, SVT s'appliqueront à la rentrée 2000 après avoir
été expérimentés dans quelques lycées
dès la rentrée 1999.
2. La mise en oeuvre du plan lycéen
Annoncé il y a juste un an, le plan lycéen
prévoyait un renforcement de l'encadrement des élèves qui
devait être effectif au 1
er
janvier 1999 :
- 3 000 maîtres d'internat et surveillants d'externat à temps
partiel ;
- 1 000 assistants de langue ;
- 5 000 emplois jeunes ;
- 1 000 appelés du contingent.
Ce plan prévoyait également la mise en place d'un fonds
exceptionnel d'aménagement des lycées destinés à
permettre la réalisation, par les régions, de travaux
d'aménagement ou de constructions destinés à
améliorer la vie quotidienne des lycéens.
Ce fonds consiste en une enveloppe de prêts de 5 milliards de francs qui
seront souscrits par les régions avec l'aide de l'Etat selon les
modalités fixées par la circulaire du 4 juin 1999, l'enveloppe de
prêts allouée à chaque région ayant
été notifiée aux préfets de région.
3. Les observations de la commission
Votre
commission remarque d'abord que la réforme du lycée,
progressivement mise en oeuvre, apparaît comme très en retrait par
rapport aux mesures proposées par le rapport Meirieu, et même en
deçà de sa présentation de l'été 1998.
A titre liminaire, elle observe que ces mesures ponctuelles n'ont en rien
empêché la nouvelle montée du mouvement lycéen qui
s'est manifesté partout sur le territoire pendant plusieurs semaines.
Elle estime à cet égard que les postes de professeurs non pourvus
plus d'un mois après la rentrée, dans des disciplines qui sont
déficitaires depuis plusieurs années, sont davantage à
l'origine de cette agitation légitime qu'une prétendue inertie
des collectivités régionales qui ont été
invitées par le gouvernement à financer des salles polyvalentes,
des " lieux de rencontres " et autres foyers et
cafétérias...
Nos lycéens réclament davantage des professeurs que des lieux de
rencontres, sauf à privilégier une conception du lycée qui
deviendrait un lieu de vie " light " au sein duquel la transmission
des savoirs n'apparaîtrait que secondaire.
Plus ponctuellement, votre commission regrette que le système des
options au lycée n'ait pas été examiné à
l'occasion de cette réforme : le détournement de ce
système par les familles averties, avec la complicité des
proviseurs pour tourner la sectorisation, aboutit à une véritable
ségrégation entre les élèves ; les quelque 130
combinaisons autorisées par le jeu des options se révèlent
par ailleurs particulièrement coûteuses en termes
budgétaires.
On peut ainsi regretter que la réforme des lycées n'ait pas
proposé un système de mutualisation des options entre
lycées géographiquement proches afin de favoriser des
regroupements pédagogiques.