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CHAPITRE IV -

LES AIDES AU PARC DE LOGEMENTS PRIVÉS

I. DES ORIENTATIONS BUDGÉTAIRES ET CONVENTIONNELLES QUI CONFORTENT L'ACCESSION SOCIALE

A. LE FINANCEMENT DU PRÊT À TAUX ZÉRO EST CONFORTÉ AU NIVEAU BUDGÉTAIRE

1. Bilan du dispositif

Le prêt à 0 % a été institué par décret du 29 septembre 1995 et remplace, depuis le 1er octobre 1995, le prêt à l'accession à la propriété (PAP).

Ce nouveau prêt est remboursable sans intérêt. Il peut être accordé pour construire ou acheter un logement, à titre de résidence principale, neuf ou ancien, avec un minimum de travaux égal à 35 % du montant total de l'opération, cette quotité minimale de travaux dans l'ancien ayant été réduite à 20 % pour la seule année 1996. Ce prêt se cumule avec tous les autres prêts : prêt à l'accession sociale, prêt conventionné, prêt bancaire..., sans pouvoir dépasser toutefois 50 % du montant des autres prêts. Enfin, le prêt à taux zéro n'ouvre pas droit en tant que tel à l'APL.

Il est destiné aux ménages dont les revenus sont inférieurs à des plafonds de ressources qui dépendent de la taille de la famille et de la zone géographique d'acquisition. Les conditions de remboursement dépendent du revenu des accédants : le remboursement est d'autant plus long que le revenu de l'emprunteur est faible. Un différé d'amortissement total ou partiel est également applicable. Les catégories socioprofessionnelles les plus représentées sont les ouvriers et les employés, et 56 % des acquéreurs sont des ménages de trois ou quatre personnes.

Le nombre de prêts n'est pas contingenté et sa distribution se fait de façon banalisée par tous les établissements de crédit ayant passé une convention avec l'Etat. Il est financé à partir des ressources ordinaires de ces établissements. La subvention de l'Etat, versée en deux fois à un an d'intervalle par l'intermédiaire de la Société de gestion du Fonds de garantie de l'accession sociale (SGFGAS), correspond à la valeur actuelle des intérêts qu'un prêteur pourrait obtenir sur un tel prêt dans des conditions de droit commun. Cette subvention est fixée de façon définitive par l'Etat, par arrêté, sous la forme d'un taux propositionnel au montant du prêt.

Le bilan de l'application du dispositif des prêts à 0 % montre que son succès ne s'est pas démenti depuis sa mise en place en octobre 1995.

En 1996 et 1997, 145 000 et 123 000 offres de prêts ont respectivement été émises. Pendant la même période, 117 900 et 129 150 prêts ont été mis en force, c'est-à-dire ont fait l'objet d'un versement de subvention par l'Etat.

Pour l'année 1998, les émissions d'offre de prêts déclarées s'élèvent à 111.200 au 1er juillet 1999. Les mises en force durant l'année 1998 ont concerné 109.200 prêts.

Les principaux établissements prêteurs sont le Crédit Agricole pour plus du quart du marché, et pour des parts de marché sensiblement égales (comprises entre 13 et 14,5%), le Groupe Crédit Mutuel, le Crédit Immobilier de France, les banques AFB, les Caisses d'Epargne et le Crédit Foncier de France. Les autres réseaux bancaires ont des parts de marché inférieures (moins de 6% au total).

Les catégories socioprofessionnelles les plus représentées parmi les titulaires de prêts sont les ouvriers (35% du total), les employés (26%) et les professions intermédiaires (20%). Dans 72% des cas, les emprunteurs sont des salariés du secteur privé contre 18% de salariés du secteur public et 10% de non salariés, ce qui est assez proche de la répartition de la population active. Les ménages composés de 3 ou 4 personnes représentent 55% des acquéreurs. 70% des emprunteurs ont moins de 35 ans et 75 % d'entre eux ont un revenu mensuel au plus égal à 14.400 francs.

Les plans de financement permettent de faire ressortir les taux d'effort moyen (hors APL et allocations sociales) ; ils varient entre 24 % et 28 %, comme l'indique le tableau ci-après :



Zone

IdF

Province

Type

Neuf ( 3487 PTZ)

Ancien (137 PTZ)

Neuf (30129 PTZ)

Ancien (6486 PTZ)

Montant PTZ

136 300 F

116 700 F

104 800 F

79 700 F

Prêt principal

495 800 F

410 300 F

395 800 F

291 000 F

Autres prêts

107 200 F

115 600 F

93 300 F

80 400 F

Apport personnel

148 500 F

120 800 F

138 300 F

55 200 F

Total

831 600 F

691 300 F

660 000 F

460 700 F

Mensualité moyenne

4 600 F

4 025 F

3 780 F

2 880 F

Revenu net moyen

15 900 F

15 400 F

13 600 F

11 700 F

Taux d'effort

28,9%

26,1%

27,8%

24,6%

Dans l'ancien, les prêts à taux zéro sont délivrés à condition que la quotité de travaux soit supérieure à 35 % du montant global de l'opération. Depuis 1995, entre 18.000 et 20.00 offres de prêts sont faites chaque montant pour un montant moyen de 80.000 francs.

Pour la seule année 1996, la quotité de travaux imposée pour bénéficier du taux à 0 % a été abaissée à 20 % et les offres de prêts correspondantes se sont élevées à environ 30.000 francs, d'un montant moyen de 82.615 francs.

2. Les ressources affectées au financement du prêt à taux zéro.

Jusqu'au projet de loi de finances pour 2000, deux sources de financement ont été utilisées complémentairement pour alimenter le dispositif du prêt à 0 % : le budget logement et deux comptes d'affectations spéciale. Les recettes du Fonds pour l'accession à la propriété sont constituées d'une contribution des entreprises assujettis au 1 % logement.

En 1996, 7,8 milliards de francs ont été ouvert en loi de finances initiale pour financer le prêt à 0% dont 6,9 milliards de francs sur le budget logement, chapitre 65.48/40 (5,8 milliards de francs après annulations de crédits) et 900 millions de francs sur le CAS 902-28 " Fonds pour l'accession à la propriété ".

En 1997, le chapitre 65.48/40 a été doté en loi de finances initiale de 3,500 milliards de francs (ramenés à 2,51 milliards de francs après annulations et report) pour les deuxièmes versements (V2) afférents à des prêts débloqués en 1996. 7 milliards de francs d'autorisations de programme ont été prévus en loi de finances initiale sur un nouveau compte d'affectation spéciale, le CAS 902-30, ainsi que 3,5 milliards de francs à utiliser en crédits de paiement pour les premiers versements (V1) afférents à des prêts débloqués en 1997. La recette ayant été supérieure, ce sont finalement 7,27 milliards de francs en AP et 3,63 milliards de francs en CP qui ont été consommés.

En 1998, 6,26 milliards de francs en AP et 6,63 milliards de francs en CP avaient été prévus sur le compte d'affectation spéciale n° 902-30 pour le versement des V1 de 1998 et des V2 de 1997. La recette ayant été supérieure, c'est finalement 6,408 milliards de francs d'AP et 6,915 milliards de francs de CP (dont 137 millions de francs de report de 1997) qui ont été rattachées au CAS 902-30. La consommation s'est élevée à 6,403 milliards de francs d'AP (solde : 5 millions de francs) et 6,87 milliards de francs de CP (solde : 45 millions de francs).

Pour le budget 2000, les prévisions budgétaires sont de 5,81 milliards de francs en autorisations de programme et 5,885 milliards de francs en crédits de paiement, soit 2,905 milliards de francs pour le versement de la première moitié de la subvention pour les prêts mis en force dans l'année budgétaire et 2,98 milliards de francs pour le versement de la seconde moitié de la subvention, pour les prêts mis en force en 1999.

Ces hypothèses budgétaires n'ont plus aucun lien avec la contribution du 1 % logement, qui vient en recette du budget général, le compte d'affectation spéciale n° 902-30 étant clos au 31 décembre 1999.

On peut rappeler que la contribution des organismes collecteurs du 1 % n'assure plus qu'une partie du financement des prêts à 0 % et que, selon les modalités fixées par la convention du 3 août 1998 signée entre l'UESL et l'Etat, cette contribution diminue chaque année pour s'éteindre en 2003. Pour 2000, son montant atteint encore 5 milliards de francs.

A la clôture du compte d'affectation spéciale fin décembre 1999, il se dégagera un solde positif de 3,5 milliards de francs environ.

Ce solde, ajouté au fait que la diminution de la consommation des crédits, permise par la baisse du coût unitaire des prêts en raison de la baisse des taux du marché, laisse une marge budgétaire confortable au Gouvernement. Votre rapporteur pour avis est très favorable, dans ces conditions, à une modification des règles applicables à la délivrance des prêts à taux zéro dans l'ancien. Comme cela avait été fait en 1996, il suggère que la quotité de travaux exigée pour bénéficier du prêt soit abaissée à 20 % du coût total de l'opération.

Selon les estimations faites par M. Michel Mouillard en juin 19993(*), le retour au régime en vigueur en 1996 pour une acquisition dans l'ancien se traduirait par une augmentation du nombre de prêts accordés de l'ordre de 25.000 unités par an. Compte tenu du profil des accédants, ces prêts supplémentaires seraient attribués à des ménages ayant un revenu inférieur à 3 SMIC, ce qui représenterait un coût budgétaire annuel de 1,125 milliard de francs.

B. LE SOUTIEN DU 1 % À L'ACCESSION SOCIALE

Dans le cadre de la réforme du 1 % logement engagée en 1998, se traduisant par la convention quinquennale du 3 août 1998, un dispositif de sécurisation a été mis en place le 1er avril 1999, qui s'adresse à tous les accédants sociaux à la propriété dans le neuf ou dans l'ancien. Ce dispositif se décline à travers deux conventions :

La première concerne tous les accédants ayant souscrit un prêt en accession sociale (accompagné ou non d'un prêt à taux zéro) et elle garantit contre la perte d'emploi. Après un délai de carence de 12 mois, l'intervention du 1% logement permet d'alléger de moitié les annuités d'emprunt pendant un an. Cette durée est fractionnable en deux fois en cas de besoin. Le remboursement de l'avance ainsi faite est repoussé à la fin de la période d'endettement, sans intérêt ni pénalité.

En cas d'épuisement ou d'utilisation partielle des droits pendant les 8 premières années de la vie du prêt, le ménage voit reconstituer ses droits au-delà de la neuvième année de celle-ci. En cas de co-emprunteur, la prise en charge à hauteur de 50 % s'applique dès lors qu'un des deux emprunteurs est au chômage.

En terme de financement, la mesure s'appuie sur un fonds de soutien de l'UESL géré par la SGFGAS, dont le fonctionnement est le suivant :

- l'établissement prêteur reçoit de la SGFGAS une subvention compensant la gratuité du report pour le bénéficiaire ;

- la SGFGAS est elle-même alimentée par le fonds de soutien constitué au sein de l'UESL grâce à des versements des associés collecteurs.

Les modalités d'alimentation du fonds de soutien de l'UESL reposent sur un calcul de dimensionnement révisé périodiquement qui permet de déterminer les cotisations qui viendront alimenter le fonds. Chaque génération de prêt est individualisée et donne lieu à un calcul initial du coût prévisionnel total mené à la fin de l'année précédant l'année de la souscription des prêts. Les principales hypothèses prises en compte pour le calcul du dimensionnement concernent les prêts (nombre de PAS, durée moyenne, etc..), le chômage des accédants bénéficiaires de PAS et les taux actuariels nécessaires au calcul des subventions.

A partir de ces paramètres sont déterminées une cotisation initiale et une cotisation annuelle des associés collecteurs.

Le niveau minimal du fonds est égal chaque année à 1,5 fois le montant maximal de subventions à verser dans l'année. Les placements financiers du fonds sont limités à des bons du Trésor ou valeurs assimilées ou garanties par l'Etat ; les produits financiers éventuels restent affectés au fonds de soutien.

- La seconde convention ne bénéficie qu'aux salariés des entreprises assujetties au 1 % logement pour garantir contre une forte réduction des ressources (notamment suite à un éclatement de la famille). Les ménages concernés doivent remplir une des conditions suivantes :

- avoir des revenus inférieurs au plafond du prêt à taux zéro ;

- avoir subi une diminution imprévue des ressources (de 30 % minimum) ;

- avoir au moins 40 % de taux d'endettement avec des charges à caractère immobilier.

L'aide est proposée sous forme d'une avance sans intérêt, fonction du taux d'effort du ménage. Celui-ci ne peut dépasser 35 %, tous prêts confondus, y compris les prêts à la consommation. L'aide consiste en une avance gratuite qui prend en charge 50% de la mensualité des prêts immobiliers en cours dans la limite de 2500F par mois, pour une durée maximum de 12 mois. Cette avance est remboursable sur une durée maximum de 10 ans. La durée de remboursement est fonction de critères fixés par l'UESL, en fonction du taux d'effort global constaté à la fin de la période de différé.

En terme de financement, la seconde convention utilise les fonds réglementés des associés collecteurs.

II. UN SOUTIEN RÉAFFIRMÉ AU LOGEMENT PRIVÉ

A. LA RECONDUCTION DES DOTATIONS BUDGÉTAIRES EN MATIÈRE DE RÉHABILITATION DU PARC PRIVÉ

1. L'activité en forte progression de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH)

Créée par la loi de finances rectificative pour 1970, l'ANAH attribue des subventions aux propriétaires privés qui réalisent des travaux d'amélioration dans les logements locatifs de plus de quinze ans, ou qui réalisent des travaux en vue de la transformation en logement d'un local s'il est situé en zone bâtie agglomérée des zones de revitalisation rurale (ZRR).

Après travaux, les logements doivent être loués à titre de résidence principale pendant dix ans et être assujettis au versement de la contribution additionnelle à la contribution annuelle représentative du droit de bail (ex Taxe Additionnelle au Droit de Bail) sauf exonération de celle-ci en raison du faible montant des loyers.

Les travaux peuvent être réalisés dans les parties privatives ou communes des immeubles et doivent permettre :

- d'améliorer l'habitat en matière de sécurité, de salubrité, d'équipement des logements, d'accessibilité et d'adaptation aux personnes handicapées physiques

- d'économiser l'énergie et d'améliorer l'isolation acoustique.

Le taux de subvention de l'ANAH est en général de 25 % du coût des travaux subventionnables, dans la limite d'un plafond de travaux. Il peut être porté à 35 % lorsque le logement, situé dans une opération programmée d'amélioration de l'habitat (OPAH), fait l'objet d'une convention passée entre l'Etat et le bailleur rendant obligatoire un plafond de ressources pour les locataires et un plafond de loyer ; en outre, il peut être porté de 35 % à 40 % pour les logements conventionnés en OPAH sous réserve de l'octroi d'une subvention complémentaire de 5 % d'une collectivité locale.

Le taux peut être de 40 ou de 70 % lorsque le logement conventionné est destiné à des personnes défavorisées dans le cadre soit d'une OPAH, soit de programmes sociaux thématiques (PST), ou pour les logements d'insertion privés (LIP).

En zone centrale Ile-de-France (Paris et les 3 départements limitrophes), le taux de subvention peut être de 40 % pour les logements à loyer intermédiaire et de 50 % pour les loyers conventionnés à l'APL.

De plus, l'article 32 de la loi de finances pour 1999 avait ouvert le bénéfice du taux réduit de TVA à 5,5 % pour l'ensemble des travaux subventionnables effectués sur des logements améliorés avec une subvention de l'ANAH et faisant l'objet d'un conventionnement au titre de l'article L 351-2 4° (conventionnement à l'Aide Personnalisée au Logement).Compte tenu de la réduction générale du taux de TVA à 5,5 % sur les travaux de réhabilitation, cette mesure est supprimée dans le projet de loi de finances pour 2000.

En 1996, une prime forfaitaire de 20 000 F pouvait être attribuée pour chaque logement inoccupé depuis le 1er juillet 1994 et remis sur le marché après réhabilitation subventionnée par l'ANAH et à condition qu'il soit conventionné.

Afin d'accompagner la mise en oeuvre des dispositions de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998, instituant une taxe sur les logements vacants, la circulaire de programmation des crédits de l'ANAH pour 1999 a prévu le rétablissement de cette majoration forfaitaire de 20 000 F par logement vacant -antérieurement au 1er avril 1998- remis sur le marché grâce aux subventions de l'ANAH et faisant l'objet d'un conventionnement à l'APL, dans les huit agglomérations où s'applique la taxe sur la vacance, fixées par le décret n° 98-1249 du 29 décembre 1998 relatif au champ d'application de la taxe annuelle sur les logements vacants.

En 1998, le montant total des subventions distribuées s'élevait à 21,30 milliards de francs, générant 10,81 milliards de francs de travaux. Ceci a permis l'amélioration de 111.200 logements dont 9.100 ont fait l'objet d'un conventionnement à l'APL. 15.200 logements ont bénéficié d'une subvention majorée en contrepartie d'un engagement de modération de loyer, abondée pour 2.119 d'entre eux, de la majoration forfaitaire pour la remise sur le marché de logements vacants.

La remise sur le marché de logements vacants constitue une priorité d'action et une part importante de l'activité de l'ANAH, qui a ainsi aidé à remettre sur le marché, avec tous les éléments de confort nécessaires, 250 000 logements vacants au total depuis 1992 dont 35 000 en 1997 et 34 400 en 1998. Un tiers des logements subventionnés par l'ANAH en 1997 étaient vacants, 31 % en 1998 contre un peu plus de 20 % en 1993. Les opérations menées avec les collectivités locales contribuent fortement à la remise sur le marché de logements vacants : 37,5 % des logements subventionnés dans les OPAH et 80,2 % dans les PST sont remis sur le marché.

Dans le projet de loi de finances pour 2000, les subventions d'investissements inscrites pour l'ANAH sont reconduites au même niveau, s'agissant des autorisations de programme, soit 2,2 milliards de francs et progressent légèrement s'agissant des crédits de paiement -2,2 milliards de francs contre 2,14 milliards de francs en 1999.

Votre rapporteur pour avis s'interroge sur l'impact qu'aura l'application du taux réduit de TVA sur les travaux d'entretien dans le logement sur le fonctionnement de l'ANAH. Le taux unitaire de la subvention va diminuer mais l'Agence va-t-elle devoir faire face à un afflux de demandes de la part de propriétaires désireux de profiter de l'effet d'aubaine ?

2. Bilan d'utilisation de la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH)

La prime à l'amélioration de l'habitat est réservée aux propriétaires occupants dont les ressources ne dépassent pas 70 % des plafonds de ressources des anciens prêts aidés pour l'accession à la propriété (PAP). Le taux de base de la subvention est de 20 % (25 % dans les opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH); il est porté à 35 % lorsque les ressources sont inférieures à 50 % des plafonds PAP et à 60 % des plafonds PAP en OPAH copropriétés dégradées. Le coût des travaux est pris en compte dans la limite d'un plafond de 70 000 de francs qui peut être porté à 85.000 de francs dans les Territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP) ou dans les copropriétés dégradées.

Lorsque les travaux ont pour objet l'adaptation des logements aux personnes handicapées physiques, la subvention peut atteindre 50 % du coût des travaux dans la limite d'un plafond de travaux de 40 000 de francs.

Les travaux susceptibles d'être financés à l'aide d'une PAH, définis par l'arrêté du 16 février 1990, sont les suivants :

- les travaux destinés à l'amélioration de la sécurité, de la salubrité et de l'équipement du logement ;

- les travaux destinés à économiser l'énergie dans les logements ;

- les travaux d'accessibilité des logements aux personnes handicapées physiques et les travaux d'adaptation des logements aux besoins des travailleurs de nuit.

En 1998, 69.419 primes ont été accordées pour un montant total de 761,8 millions de francs. Le montant moyen de la prime s'élevait à 10.974 francs, ce qui traduit une légère augmentation depuis 1996, année au cours de laquelle le nombre de primes distribuées avait fortement progressé grâce à un abondement budgétaire de 200 millions de francs.

DOTATIONS INITIALES, CRÉDITS DISPONIBLES ET DÉPENSES EFFECTIVES DEPUIS 1990

(en millions de francs)

 

Dotations initiales (LFI)

 

Crédits disponibles

 

Dépenses effectives

 
 

AP

CP

AP

CP (1)

AP

CP (2)

1991

481,0

474,0

433,0

452,4

433,0

477,7

1992

450,0

441,0

540,0

441,0

535,5

488,7

1993

400,0

435,5

614,5

635,5

614,0

509,4

1994

600,0

490,0

661,4

644,9

661,4

617,5

1995

601,0

601,0

526,0

635,4

526,0

647,7

1996

605,0

605,0

805,0

695,0

805.0

596,4

1997

600,0

710,0

825,0

935,0

800,0

577,0

1998

800,0

690,0

725,0

713,7

725,0

666,3

1999

815,5

765,5

815,5

829,2

543,6

541,4 (3)

(1) Les crédits de paiement inscrits sur l'article 80 du chapitre 65.48 pour la prime à l'amélioration de l'habitat sont transférés en fin de gestion sur le budget des charges communes à partir duquel ils sont engagés. Les versements sont effectués au Crédit Foncier de France, chargé de liquider cette aide de l'Etat. Le montant des crédits disponibles indiqués ci dessus est celui antérieur au transfert.

(2) source : direction du Budget.

(3) au 31 août 1999

En 1997, la dotation obtenue en loi de finances initiale a été abondée, en fin de gestion, à hauteur de 250 millions de francs en AP et en CP, dans le cadre des mesures de relance de la réhabilitation de l'habitat social annoncées par le Premier Ministre dans son discours de politique générale et présentées en juillet 1997 par le Ministre de l'équipement, des transports et du logement.

Cette mesure a permis un accroissement très sensible du nombre de logements améliorés.

La loi de finances pour 1999 a légèrement majoré les dotations budgétaires affectées à la PAH par rapport à 1998.

Dans le projet de loi de finances pour 2000, la dotation diminue légèrement, s'agissant des autorisations de programme et progresse de 4,5 % pour les crédits de paiement, qui sont fixés à 800 millions de francs . Ceci doit permettre la poursuite du programme de réhabilitation de l'habitat social initié en 1997 par le Gouvernement.

3. Le bilan des opérations programmées de l'habitat (OPAH)

Les opérations programmées d'amélioration de l'habitat, auxquelles l'article L.303-1 du code de la construction et de l'habitation, issu de la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville, donne un fondement et un contenu législatif, constituent une procédure contractuelle privilégiée pour favoriser la réhabilitation du parc immobilier et améliorer en particulier l'offre de logements locatifs privés.

En 1997, le nombre d'OPAH nouvelles (197) était en légère augmentation par rapport à 1996 (+ 5%), et celui des OPAH en vigueur (644) restait pratiquement stable.

Les chiffres de 1998 confirment cette tendance : 198 nouvelles conventions d'OPAH ont été signées tandis que 691 OPAH étaient en vigueur.

En 1997, les 644 OPAH en cours ont mobilisé 32 % des crédits pour 26 800 logements subventionnés et 3,4 milliards de francs de travaux.

En 1998, la part des OPAH dans l'activité de l'ANAH est restée quasiment identique, à l'exception du nombre de logements subventionnés qui a sensiblement augmenté pour passer de 26 770 logements en 1997 à 28 300 logements réhabilités en 1998, notamment dans les communes de moins de 100 000 habitants et dans Paris intra-muros.

La moitié environ des logements conventionnés en 1998 l'ont été dans le cadre d'une OPAH, et le montant des engagements en PAH intervenus dans le cadre d'OPAH s'est élevé à 352 millions de francs pour un nombre de logements subventionnés de 30 953.

B. LES PROJETS DE RÉFORME ENVISAGÉS POUR L'ANAH, LA PAH ET LES OPAH

1. L'unification et la simplification des procédures d'intervention sur le parc de logements privés

Dans le cadre du projet de loi " Urbanisme Habitat et Déplacement " sera mise en oeuvre une réforme tendant à l'unification des interventions financières sur le parc privé.

Cette réforme d'ensemble se justifie, non seulement par les insuffisances des actuelles procédures comptables de gestion de l'ANAH et de la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH), notamment au regard des observations de la Cour des Comptes, mais aussi par la nécessité de promouvoir une politique de réhabilitation globale et cordonnée sur l'ensemble du parc privé, nécessité qui se fait d'autant plus sentir que le nombre d'immeubles d'habitations en copropriété a tendance à se développer.

Cette réforme devrait permettre de regrouper auprès d'un seul organisme public, dont la vocation serait élargie à l'ensemble du parc privé, les outils et moyens financiers existants : l'ANAH deviendrait ainsi compétente pour délivrer la PAH, aux lieu et place du préfet de département.

Un nouvel équilibre institutionnel devrait permettre à l'agence de fonctionner avec toute la souplesse requise tout en donnant à l'Etat les moyens juridiques d'impulser ses propres orientations.

Par ailleurs, l'ANAH envisage de mettre en place deux séries de mesures concomitantes visant à approfondir l'instruction et le contrôle des dossiers " sensibles ", notamment de par leur montant élevé et, parallèlement, à simplifier l'instruction des " petits " dossiers qui, en 1998, représentaient plus de 40 % des demandes pour moins de 10 % du montant total des subventions.

Ainsi, les demandes portant sur un montant de travaux inférieurs à 70.000 francs pourraient bénéficier d'une instruction simplifiée au regard de l'application des plafonds de travaux, et d'une autorisation anticipée de commencement des travaux. De plus, le propriétaire concerné souscrirait un engagement locatif portant sur 6 ans, au lieu de 10.

2. La réforme des opérations programmées de l'habitat

Depuis sa création en 1977, la procédure des OPAH a fait l'objet d'un intérêt constant de la part des collectivités locales et de l'Etat.

Elle a démontré au cours des années son efficacité dans la prise en compte des diversités locales. Elle est en effet utilisée pour la mise en oeuvre de projets de requalification de territoires, tant urbains que ruraux. Néanmoins, la nécessité d'une amélioration apparaît sur plusieurs points : les finalités globales de la procédure, sa gestion (pilotage, suivi) et sa mise en oeuvre pratique (étude, conventionnement). C'est ainsi, qu'il paraît indispensable que l'opportunité du lancement d'une OPAH s'inscrive dans un projet global d'aménagement ou de développement qui permette de la positionner comme le volet habitat de ce projet global et de l'articuler avec d'autres actions et outils (aménagement urbain, dispositifs de lutte contre l'insalubrité,...).

Des travaux ont été engagés afin d'améliorer les conditions d'études et d'animation des OPAH. Un document "OPAH et code des marchés publics" élaboré conjointement par la direction générale de l'urbanisme de l'habitat et de la construction, l'ANAH et la direction des affaires économiques et internationales a ainsi été réalisé en 1998.

Un document, en cours de rédaction, précisera le montage matériel d'un dossier de consultation, et fera des recommandations pour le cahier des charges des études préopérationnelles.

Enfin, dans le cadre du projet de loi " Urbanisme, habitat et déplacements ", des propositions pourraient être faites, confortant le rôle des OPAH dans la reconquête des quartiers anciens.

III. LES MESURES FISCALES EN FAVEUR DU PARC DE LOGEMENTS PRIVÉS

A. L'APPLICATION DU TAUX RÉDUIT DE TVA SUR LES TRAVAUX RÉALISÉS DANS LES LOGEMENTS

La Commission européenne ayant adopté en septembre 1999 une nouvelle liste des services à haute intensité de main d'oeuvre, pouvant bénéficier d'un taux réduit de TVA, le Gouvernement en fait application, depuis le 15 septembre dernier, aux travaux de rénovation et de réparation réalisés dans les logements.

L'article 3 du projet de loi de finances pour 2000 prévoit l'application de cette mesure jusqu'au 31 décembre 2002, puisqu'il s'agit d'une mesure expérimentale qui fera l'objet d'une évaluation au niveau européen, notamment en terme d'emplois créés.

Le champ d'application du taux réduit de TVA concerne les travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien, portant sur des locaux à usage d'habitation, achevés depuis plus de deux ans, et sur tous les matériaux utilisés dans ces travaux, à l'exception des gros équipements de chauffage ou d'installations sanitaires ou encore des ascenseurs.

Ces équipements ouvrent droit à un crédit d'impôt égal à 15 % de leur montant, s'ils concernent la résidence principale du contribuable et qu'ils sont fournis dans le cadre de travaux éligibles au taux réduit de TVA.

Le montant des dépenses ouvrant droit au crédit d'impôt est plafonné à 20.000 francs pour un célibataire et 40.000 francs pour un ménage, avec des majorations selon le nombre de personnes à charge.

L'application du taux réduit de TVA sur les travaux réalisés dans un logement bénéficie au propriétaire, au syndicat de copropriétaires, au locataire ou à l'occupant, dès lors que le preneur atteste que les travaux se rapportent à des locaux affectés à un usage d'habitation.

Le coût de la mesure est estimé à 19 milliards de francs pour 2000.

Votre rapporteur pour avis ne peut que se réjouir de cette mesure qui encourage le secteur de la rénovation et de l'entretien majoritairement constitué de petites entreprises et d'artisans. Ce secteur se doit d'y répondre positivement, notamment sur le plan des créations d'emplois, afin de faire face à l'accroissement des demandes que cette mesure ne va pas manquer de susciter. Sur l'application du taux de TVA à 5,5 %, votre rapporteur pour avis relève quelque difficultés qui touchent essentiellement les copropriétés dont les locaux ne sont pas exclusivement à usage d'habitation, puisque les travaux réalisés dans des locaux à usage professionnel ou commercial restent soumis au taux normal de TVA. Il est ainsi juridiquement et pratiquement très complexe d'imposer aux syndics de copropriété et surtout aux entreprises, de ventiler des taux de TVA sur des travaux réalisés dans des parties communes, compte tenu de l'affectation des différents lots composant la copropriété. Le contenu de l'instruction fiscale du 14 septembre 1999 sur ce point apparaît comme largement inapplicable aux professionnels concernés et elle devrait être revue.

B. L'ALLÈGEMENT DES DROITS DE MUTATION

Rappel du dispositif adopté en 1999.

On peut rappeler que l'article 11 de la loi de finances rectificative pour 1995 avait réduit de 35 % les droits de mutation à titre onéreux perçus au profit des départements et des régions pour les ventes de logements signées entre le 1er juillet 1995 et le 31 décembre 1996. Le dispositif avait été prorogé pour s'appliquer aux mutations constatées par un acte authentique passé avant le 1er janvier 1997, à condition que l'avant-contrat ait été signé avant le 31 décembre 1996. Cette mesure avait fait l'objet d'une compensation intégrale par l'Etat pour les collectivités locales concernées.

L'article 39 de la loi de finances pour 1999 a mis en place une mesure pérenne allégeant les droits de mutation, en supprimant, pour les actes authentiques signés à partir du 1er septembre 1998, la taxe additionnelle régionale aux droits de mutation fixée à 1,6 %, ce qui représente une baisse de 20 % de l'ensemble des droits de mutation.

Le contenu de l'article 5 du projet de loi de finances pour 2000

Le projet de loi de finances pour 2000 prévoit de ramener uniformément le taux de la part départementale des droits de mutation à 3,6 %, alors qu'ils varient de 4,2 % à 5 %. Le coût prévu pour l'Etat est estimé à 4 milliards de francs, puisque la mesure sera intégralement compensée pour les collectivités territoriales concernées.

C. LE REMBOURSEMENT DU DOUBLE VERSEMENT DU DROIT ACQUITTÉ AU TITRE DES LOYERS ENCAISSÉS ENTRE LE 1ER JANVIER ET LE 30 SEPTEMBRE 1998

Rappel de la réforme simplifiant le recouvrement du droit de bail et de la taxe additionnelle au droit de bail (TADG).

L'article 12 de la loi de finances rectificative pour 1998 a supprimé le droit de bail et la TADB pour les loyers concernés, à compter du 1er septembre 1998 et crée une contribution représentative du droit de bail et une contribution additionnelle à cette dernière, assise sur les loyers encaissés à compter du 1er janvier 1998.

Cette réforme poursuivait un objectif de simplification en supprimant cinq millions de déclarations spécifiques pour le versement des anciennes taxes et autant de moyens de paiement. Les périodes de référence retenues -à savoir les loyers encaissés entre le 1er janvier et le 31 décembre d'une année- permettent d'intégrer le calcul des nouvelles taxes dans les rôles de l'impôt sur le revenu.

Mais, en retenant la date du 1er janvier 1998 pour la mise en place de cette réforme, au demeurant fort judicieuse, le Gouvernement faisait peser sur les contribuables les conséquences du chevauchement des périodes d'imposition entre l'ancien et le nouvel impôt, en ce qui concerne les neuf premiers mois de 1998. Le Gouvernement a, semble-t-il, été sensible aux multiples protestations et questions formulées par les parlementaires alertés, à juste titre, par les organisations syndicales représentant les propriétaires de logements locatifs.

Le remboursement prévu par l'article 6 de la loi de finances pour 2000


Initialement, le remboursement de la double-imposition résultant de l'entrée en vigueur de la réforme au 1er janvier 1998 ne pouvait intervenir qu'à l'issue d'une période d'interruption de location supérieure à neuf mois, ce qui n'était pas très satisfaisant puisque ce remboursement ne se faisait pas selon un échéancier connu à l'avance.

L'article 6 du projet de loi de finances pour 2000, en ce qui concerne le seul droit de bail, propose d'effectuer le remboursement du trop perçu sous forme d'un crédit d'impôt qui s'imputerait sur l'impôt sur le revenu dû au titre de l'année 1999 pour les titulaires de revenus fonciers inférieurs à 60.000 francs et sur l'impôt sur le revenu dû au titre de l'année 2000 pour les autres contribuables.

En définitive, ce remboursement, pour ce qui est du droit de bail, interviendra en 2000 ou 2001.

Votre rapporteur pour avis approuve ce dispositif qui met fin, dans des délais raisonnables, à une situation qui était difficile à défendre sur le plan de l'équité sociale. Il regrette seulement que ce dispositif n'englobe pas le remboursement du trop perçu au titre de la TADB. A priori, celui-ci ne pourra intervenir qu'en cas d'interruption de la location.

Plus généralement, on peut regretter que l'article 6 du projet de loi de finances prévoie également la mesure de suppression de la contribution annuelle du droit de bail, mais selon un calendrier et des modalités différentes de celles retenues pour le remboursement du trop perçu au titre de 1998.


La contribution annuelle du droit de bail est supprimée à compter de l'imposition des revenus de l'année 2000 pour les contribuables dont les revenus de l'année 1999 par local, fonds de commerce, clientèle, droit de chasse ou droit de pêche n'excède pas 30.000 francs, et à compter de l'imposition des revenus de l'année 2001 pour les autres contribuables. L'Assemblée nationale a adopté un amendement relevant le plafond des loyers concernés à 36.000 francs, augmentant du même coup le nombre de locataires bénéficiaires de cette disposition dès le 1er janvier prochain.

Mais, en ce qui concerne les propriétaires, et selon la composition de leur patrimoine, certains bénéficieront des deux mesures dès la première année de leur mise en oeuvre respective, c'est-à-dire 2000 pour le remboursement du trop perçu et 2001 pour la suppression du droit de bail, mais d'autres seront pénalisés sur le plan de la trésorerie, s'ils ne perçoivent plus de droit de bail à compter du 1er janvier 2000, alors qu'ils ne pourront récupérer le remboursement du trop perçu sous forme de crédit d'impôt qu'au titre de l'impôt payé en 2001.

Cette superposition nuit, de toute évidence, à la clarté du dispositif proposé.

D. LA MISE EN oeUVRE DU STATUT DU BAILLEUR PRIVÉ CONFORTÉE PAR LE 1 % LOGEMENT

L'article 96 de la loi de finances pour 1999 a institué un régime permettant aux bailleurs propriétaires de logements de bénéficier d'avantages fiscaux en contrepartie d'un effort social portant sur le niveau des loyers.

Dans le neuf, l'avantage consiste en une déduction d'un amortissement égal à 8 % du prix de revient de l'investissement les cinq premières années et 2,5 % de ce prix les quatre années suivantes. Les opérations éligibles à cet amortissement sont les mêmes que celles ouvrant doit au régime applicable de 1996 à 1998 : acquisition de logements neufs ou en état futur d'achèvement, construction de logements, acquisition de locaux suivie de leur transformation en logements. Le logement doit être loué pendant neuf ans. A l'issue de cette période et pendant six ans, le bailleur pourra continuer à déduire un amortissement de 2,5 % par an si les conditions d'application du dispositif demeurent remplies. Au total, le bailleur peut bénéficier en 15 ans d'un amortissement de 65 % du prix d'achat, terrain compris.

Dans l'ancien, le taux de la déduction forfaitaire sur les revenus fonciers
(c'est-à-dire l'abattement que les bailleurs pratiquent sur leurs loyers, avant déduction des travaux, des intérêts d'emprunt, etc.) est porté de 14 % à 25 %. Le logement, répondant à des normes minimales d'habitabilité, devra être loué pendant au moins six ans.

Dans les deux cas, le logement doit être affecté à l'habitation principale d'un locataire, autre qu'un ascendant ou un descendant du bailleur, dont le montant des ressources ne devra pas être supérieur à un plafond. Le logement pourra être également loué à une personne morale, pour les besoins de son personnel. Selon la zone concernée, les plafonds de loyers s'élèvent de 45 francs à 70 francs le m² dans le neuf et de 30 francs à 65 francs le m² dans l'ancien.

Le dispositif contient par ailleurs des éléments de sécurisation et de solvabilisation du bailleurs bénéficiaire de l'une ou l'autre de ces dispositions fiscales et qui consistent :

- en un versement direct au propriétaire des allocations de logement sociale et familiale, respectivement prévues aux articles L.542-1 et L.831-1 du code de la sécurité sociale ;

- en une garantie contre les impayés de loyer et de charges locatives, quel que soit le locataire, d'un montant maximal de 9 mois pour une durée de location de 3 ans.

Ces nouvelles mesures sont entrées en vigueur depuis le 1er janvier 1999.

Enfin, une convention signée entre l'UESL et l'Etat le 1er septembre dernier instaure un dispositif de financement privilégié, distribué par le 1 % logement, des logements de catégorie intermédiaire conventionnés et notamment des logements relevant du statut du bailleur privé conventionné.

Les propriétaires bailleurs ou les investisseurs ayant conclu un accord de réservation locative avec un organisme collecteur de 1 % logement pour loger des salariés d'entreprise pourront bénéficier d'un financement à taux privilégié :

- pour les logements neufs, relevant du statut du bailleur privé ou d'autres formes de conventionnement, il s'agit d'un prêt à taux privilégié (2 % maximum), d'une durée égale à la durée de réservation, et d'un montant maximum égal à 40 % du prix de revient ou du prix de vente. Cette aide s'ajoute, bien sûr, au dispositif d'aide fiscale pour les logements relevant du statut du bailleur privé ;

- pour les logements anciens, relevant du statut du bailleur privé ou d'autres formes de conventionnement, les travaux de remise en état des logements pourront bénéficier d'un prêt à taux privilégié (2 % maximum), d'un montant maximum égal à 50 % du coût des travaux et plafonné à 80.00 francs.

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Sur proposition de son rapporteur pour avis, la Commission des Affaires économiques a émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés au logement dans le projet de loi de finances pour 2000.

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