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V. L'ADAPTATION DU RÉSEAU DES CENTRES ET INSTITUTS CULTURELS

A. UNE RATIONALISATION NÉCESSAIRE

· Une ressource humaine aux statuts divers

Dans la nouvelle structure mise en place l'an dernier, c'est la Direction de la coopération culturelle et du français, à travers le bureau des établissements culturels et des alliances françaises, créé au sein de la Sous-direction de la coopération culturelle et artistique, qui est compétente pour l'ensemble des établissements du réseau culturel et de coopération.

Ce réseau regroupe, dans 90 pays, 4 centres franco-étrangers, 26 centres de recherche et 127 centres et instituts culturels -identifiés comme " Etablissements à vocation pluridisciplinaires " par l'arrêté du 30 avril 1999 qui en dresse la liste officielle. Le réseau a bénéficié en 1999 de quelque 400 MF de subventions de natures diverses :

- 240,6 MF au titre du fonctionnement des établissements à autonomie financière (titre III)

- 7,8 MF au profit du fonctionnement des 7 centres culturels franco-étrangers (titre IV),

- 139,5 MF au titre des subventions d'appui aux actions de coopération,

- 11 MF dans le cadre de subventions spécifiques (fonds d'intervention pour les bibliothèques et fonds d'intervention pédagogique).

Il faut enfin y rajouter en investissements quelque 38 MF (crédits de paiements).

Sur le plan des personnels, 504 agents civils détachés par le ministère des Affaires étrangères concourent à son animation (directeurs de centre, secrétaires généraux, agents comptables et directeurs de cours), ainsi que 197 CSN pour un coût global de 306 MF. Cet effectif ne résume pas à lui seul l'ensemble des personnels concourant à notre coopération culturelle, scientifique et technique. Il faut y ajouter quelque 3 945 experts, coopérants, attachés linguistiques, etc... relevant des services culturels de nos postes, recrutés depuis Paris par contrat, par un détachement de leur administration d'origine auprès du ministère des Affaires étrangères. La répartition géographique de ces personnels, rémunérés en titre III ou IV est la suivante.



ZONE GEOGRAPHIQUE

TITRE III

TITRE IV

AFRIQUE et OCEAN INDIEN

279

2060

AMERIQUE du NORD

58

39

AMERIQUE CENTRALE, AMERIQUE du SUD et CARAIBES

195

70

ASIE

173

53

PACIFIQUE

24

20

PROCHE-ORIENT et MOYEN-ORIENT

190

193

CEI

51

35

EUROPE (hors UE)

131

105

UNION EUROPEENNE

260

9

TOTAL

1361

2584

Ainsi, globalement, les personnels impliqués dans notre coopération culturelle, scientifique et technique recouvrent :

- les titulaires du ministère des Affaires étrangères et du ministère délégué à la Coopération,

- les contractuels : ces derniers peuvent être soit des titulaires de la Fonction publique placés en position de détachement, soit recrutés à l'extérieur de la fonction publique pour des postes au profil spécialisés ou technique.

Les titulaires de la Fonction publique qui occupent les emplois culturels et de coopération sont majoritairement issus du Ministère de l'Education nationale, de la Recherche et de la Technologie, mais également d'autres administrations (Ministère de la Culture, des Finances, de l'Enseignement), ou encore de l'Administration territoriale...

Détachés de leur administration d'origine, ces personnels sont recrutés sur contrat par le ministère des Affaires étrangères, pour une durée de deux ans, renouvelable une fois dans le même pays.

Sur le plan comptable, les agents qui concourent à un encadrement d'ordre pédagogique, culturel, scientifique ou administratif au sein des services de coopération et d'action culturelle, des instituts de recherche et des centres et instituts culturels et alliances françaises sont rémunérés depuis l'arrêté du 1er juillet 1996 sur titre III du budget du Ministère, qu'ils soient titulaires ou contractuels. Les agents du ministère de la coopération gérés jusqu'à présent à partir du titre IV seront également progressivement inclus dans cette nouvelle procédure.

Les experts de coopération et les agents chargés d'une mission d'enseignement ou de soutien linguistique dans les structures étrangères sont rémunérés sur le titre IV.

Une troisième catégorie de personnels concerne ceux qui sont recrutés localement par contrat par les centres et instituts culturels. Ces " recrutés locaux ", rémunérés sur la base d'enveloppes globales de fonctionnement, déléguées aux établissements dotés de l'autonomie financière (chapitre 37-95), constituent un effectif considérable de 3 168 personnes -dont 942 Français-, auquel il convient d'ajouter 2 598 vacataires -dont 761 Français.



Recrutés locaux mensualisés

Etablissements

Français

Etrangers

Total

Ex hors champ

890

1 815

2 705

Ex champ

16

408

424

Centres de recherche

36

220

256

Recrutés locaux vacataires

 

761

1 837

2 598

Le recours croissant au recrutement local est, pour les établissements culturels, comme pour le ministère des Affaires étrangères dans son ensemble, une conséquence directe des contraintes budgétaires qui ont conduit le Département à réduire ses effectifs d'expatriés dont le coût salarial est élevé, au profit d'un recrutement local plus souple et aux incidences financières nettement moindres.

Cette démarche n'est pas critiquable en soit et le rapport de M. l'ambassadeur Amiot a démontré que de nombreux pays étrangers avaient recours à cette modalité de recrutement. Il reste, et votre rapporteur l'a maintes fois signalé, que la situation matérielle et sociale de ces recrutés locaux est souvent plus que précaire : pas ou peu de protection sociale, des rémunérations minimales, des perspectives d'emplois incertaines et une emprise législative locale, qui en matière de droits des salariés laisse, dans certains pays, largement à désirer.

Le développement important du recrutement local, s'il est l'une des conséquence de la paupérisation du ministère des Affaires étrangères, doit cependant s'inscrire dans un cadre légal et réglementaire digne du pays employeur.

Votre rapporteur se félicite à cet égard des ambitions du Plan d'action pour le recrutement local initié par le ministère et qui se propose d'améliorer la situation juridique, salariale et sociale des recrutés locaux, notamment en supprimant les disparités de rémunération entre recrutés locaux employés par notre pays et ceux des autres pays européens, sachant que bien des disparités affectent également les rémunérations servies par divers services relevant d'une même ambassade française...

Le plan préconise également que des moyens financiers adaptés soient accordés pour moderniser la gestion des recrutés locaux, au travers d'un " contrat moral " passé avec la Direction du Budget, en contrepartie d'une maîtrise des effectifs et d'une stabilisation durable de l'enveloppe financière ainsi obtenue. La valorisation des compétences et l'approfondissement du dialogue social sont également prévus.

Quelque peu réconforté par ce Plan d'action, votre rapporteur n'en a été que plus perplexe quant à l'initiative prise par le Gouvernement dans le cadre du débat sur le projet de loi relatif aux " droits des citoyens dans les relations avec les administrations ", tendant à exclure explicitement les personnels recrutés localement par nos postes diplomatiques et consulaires des bénéfices attendus de la nouvelle jurisprudence " Berkani " en faveur des personnels contractuels des administrations publiques.

Sans méconnaître la contrainte, notamment financière, que le bénéfice de cette jurisprudence légalisée pour les recrutés locaux constituerait pour le ministère dans le recrutement de ses contractuels à l'étranger, votre rapporteur a déploré, lors du débat au Sénat, la méthode utilisée tendant à régler, par le biais d'un " cavalier " législatif, une situation qui méritait un vrai débat et une concertation préalable approfondie avec les représentants des intéressés et les parlementaires eux-mêmes. Si la discussion intervenue depuis à l'Assemblée nationale n'a pas permis de revenir sur la disposition proposée par le Gouvernement, celui-ci s'est engagé à présenter l'an prochain un rapport sur les statuts des recrutés locaux, après consultation des organisations syndicales.

Il convient d'ajouter que le remplacement des CSN par des volontaires civils, déjà évoqué par votre rapporteur dans le cadre de l'AEFE, sera essentiel pour le fonctionnement à venir de notre réseau. Le dispositif légal se met en place. Il constitue un cadre cohérent qui doit permettre de faire du volontariat civil à l'étranger une étape formatrice et enrichissante, tant sur le plan personnel que professionnel, pour les jeunes désireux de s'y impliquer.

· La concentration du dispositif

Sur les 153 établissements culturels, 51, soit exactement le tiers, sont implantés dans 16 pays d'Europe occidentale dont 19 en République fédérale d'Allemagne. Cette profonde disparité dans la répartition des établissements fait l'objet d'une démarche de restructuration tendant vers une nouvelle configuration de la carte du réseau culturel, qui prenne en compte l'évolution du monde.

Un autre outil d'aménagement a déjà été mis en oeuvre depuis plusieurs années. Il consiste, dans certains pays, à prendre acte de la nature de nos implantations culturelles qui, outre les centres et instituts, s'appuient également sur le réseau des nombreuses Alliances françaises. Ces dernières sont également des vecteurs privilégiés de notre action culturelle, en particulier dans le domaine linguistique. Ainsi, dans les quelque 80 pays où -comme en Amérique latine-, nous ne disposons ni de centres ni d'instituts, l'exclusivité de fait de notre action culturelle revient aux alliances françaises. La démarche tendant à rapprocher dans un même pays les deux structures dans un souci de cohérence et d'économie budgétaire se poursuivra en 2000.

Dans le même esprit, en 1999, l'Alliance Française de Jérusalem a été transformée en annexe du centre de coopération culturelle et linguistique et, à Djibouti, le poste de directeur de l'Alliance française a été supprimé, celle-ci étant désormais supervisée par le directeur du centre culturel.

D'autres pistes sont prévues, à commencer par la méthode, a priori la plus facile mais en fait politiquement fort délicate à mettre en oeuvre, consistant à gérer des fermetures dans certains endroits, compensées, en tout ou partie, par des ouvertures d'établissements dans d'autres parties du monde.

Ainsi en 2000, la réactivation programmée du centre culturel d'Alger et l'ouverture d'un centre culturel à Tirana, aurait, comme contrepartie partielle, une rationalisation de notre réseau en Allemagne.

Enfin le projet de centres européens, encore à l'étude, pourrait se voir progressivement développer dans certains pays.

Par ailleurs, engagée depuis plusieurs années et accélérée depuis 1993, la création puis le développement des " autonomies financières " répondait à un triple objectif :

- accroître la responsabilité et le dynamisme des postes en matière d'action culturelle,

- permettre de recevoir des financements locaux et de favoriser le partenariat,

- gérer les crédits avec une plus grande souplesse.

Le ministère des Affaires étrangères a donc décidé de " décloisonner " les établissements spécialisés sur un type de mission pour les regrouper au sein d'une structure d'autonomie financière, dès lors capable d'élargir ses missions et de donner, vis-à-vis de nos partenaires locaux, une image plus claire et plus visible de notre action culturelle.

C'est sur ces bases que furent créés les Centres culturels et de coopération linguistique (CCCL), aujourd'hui au nombre de 73, regroupant, dans une logique de complémentarité, les actions de diffusion culturelle d'une part et celles de coopération linguistique d'autre part, conduites auparavant par les Bureaux de coopération linguistique et éducative (BCLE). Les crédits de ces derniers, auparavant gérés par les services culturels de l'ambassade, ont donc été intégrés dans les autonomies financières.

La réunion de ces deux réseaux culturels a permis des économies d'effectifs dans la mesure où des postes " en doublons " ont été supprimés, entraînant une contraction des effectifs d'agents recrutés localement. A l'inverse, dans certains cas, les centres culturels, prenant en charge administrativement et financièrement les agents provenant des BCLE, ont dû les intégrer dans une grille salariale unique, plus favorable qu'auparavant pour les personnels de la coopération linguistique.

La création, en 1996, des Centres culturels et de coopération (CCC) a parachevé ce mouvement de concentration du réseau. Egalement doté de l'autonomie financière, chaque CCC regroupe tous les éléments du réseau culturel dans une ville ou un pays et bénéficie, sous forme de subvention, de tous les crédits de coopération culturelle, scientifique et technique auparavant délégués à l'ambassade. Aujourd'hui au nombre de 11, les CCC sont implantés dans les pays suivants, classés par date de création :



1996

1997

1998

1999

Tunisie Tunis

Autriche Vienne

Mexique Mexico

Corée du Sud Séoul

Liban Beyrouth

Bulgarie Sofia

Vietnam Hanoï

Costa Rica San José (1)

Egypte Le Caire

Grèce Athènes

 

Cambodge Phnom Penh

L'autonomie financière confère à l'organisme qui en bénéficie une souplesse d'action appréciable ; outre les recettes propres qu'il peut retirer de son activité principale, il peut recevoir des sources de financement diversifiées : subventions ou mécénats. Il dispose en outre d'un fonds de réserve qui lui permet, par dérogation à la règle de l'annualité budgétaire, de passer, sans heurt, d'un exercice à l'autre.

Cette souplesse budgétaire est conforme aux nouvelles modalités de l'action culturelle qui recourent souvent à la coopération avec des partenaires très variés : collectivités locales, sociétés ou entreprises civiles, et s'appuie sur des cofinancements qui assurent à notre politique d'action culturelle un meilleur rendement, à coût moindre.

Le mouvement de création de ces nouvelles " autonomies financières " est aujourd'hui suspendu, dans l'attente de la mise en place d'un nouveau cadre comptable adapté au nouvel outil.

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