Projet de loi de finances pour 2000 : Solidarité

B. DES INCERTITUDES PÈSENT TOUJOURS SUR LES FACTEURS STRUCTURELS D'ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE SOCIALE ET MÉDICO-SOCIALE

L'action sociale est largement prise en charge par les établissements sanitaires, sociaux et médico-sociaux sans but lucratif : ces derniers représentent la forme " institutionnelle " de l'action en faveur des personnes âgées handicapées ou inadaptées.

La cellule statistique de l'UNIOPSS effectue chaque année un travail utile en rassemblant des statistiques de sources diverses permettant ainsi de présenter le " panorama financier " du secteur.

Financés à la fois par l'assurance maladie, l'Etat et les départements, les établissements sociaux ont représenté 98,93 milliards de francs de dépenses en 1997 dont 68 % ont été réalisées par des établissements gérés par des associations.

Prestations servies aux établissements et services sanitaires et sociaux en 1997 ^{17( * )}

	Total	Associations
	Milliards de francs	Milliards de francs	%
SÉCURITÉ SOCIALE, tous risques, tous régimes
CNAM Activités sanitaires	288,00	43,48	15,10
Activités médico-sociales	40,57	29,10	71,73
Enfance inadaptée	21,41	19,15	89,44
C.A.M.S.P.	0,33	0,22	67,24
Adultes handicapés	5,79	4,79	82,61
Personnes âgées	13,01	4,92	37,81
Total CNAM	328,57	72,59	22,09
CNAF Enfance famille	7,73	4,25	54,95
CNAV Personnes âgées	3,50	2,28	65,00
TOTAL SÉCURITÉ SOCIALE	339,80	79,11	23,28
ETAT Adultes handicapés	5,84	5,44	93,00
Adultes en difficulté	2,35	2,14	91,00
TOTAL AIDE SOCIALE DE L'ETAT	8,19	7,57	92,43
DÉPARTEMENTS
Enfance	20,60	10,46	50,80
Personnes âgées	7,30	2,17	29,70
Adultes handicapés	11,00	9,79	89,00
Adultes en difficulté	3,50	3,15	90,00
TOTAL AIDE SOCIALE DES DÉPARTEMENTS	42,40	25,57	60,31
TOTAL MÉDICO-SOCIAL	98,93	67,16	68,00
TOTAL GÉNÉRAL	390,40	112,25	28,75

Champ : France métropolitaine

Source : UNIOPSS ^{18( * )}

La difficulté de la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail et les incertitudes juridiques créées par la jurisprudence administrative pour les finances départementales risquait de compliquer la mise en oeuvre de la réforme du taux directeur opposable dans le secteur social et médico-social.

1. La mise en oeuvre difficile de la réduction du temps de travail dans le secteur social et médico-social

Le bouclage financier de la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail dans le secteur social et médico-social pourrait être exposé à des risques de dérapage car il repose sur un certain nombre de paris.

a) Des gains de productivité faibles

La difficulté, par rapport au secteur à but lucratif est que les gains de productivité susceptibles de compenser la baisse du temps de travail et d'atténuer ainsi le surcoût de la mesure sont faibles, voire inexistants, dans le secteur social et médico-social .

Certes, de nombreux établissements se sont engagés dans une démarche de qualité, notamment pour réviser des organigrammes conçus depuis les années 1950 ou pour " externaliser " les frais annexes comme les frais de restauration, mais les marges de manoeuvre sont nécessairement limitées pour trois raisons :

- Tout d'abord, le secteur associatif se caractérise par un certain émiettement des structures qui ne permet pas de jouer sur des ajustement de masse : les budgets sont souvent limités, de l'ordre de 1 million de francs, ce qui réduit les marges de manoeuvre ; les seuils en matière de normes d'encadrement du public, comme c'est le cas en matière d'aide à l'enfance, sont souvent incompressibles pour des petites associations.

- Par ailleurs, les aides et les services à la personne doivent être effectués à des rythmes quotidiens qui ne peuvent être profondément modifiés ou réorganisés. Comme le souligne l'UNAPEI, si le temps de travail d'un salarié peut être réduit, la durée des soins et de l'assistance requise par une personne handicapée reste la même . L'UNIOPSS souligne que le secteur social et médico-social " fait face à des hommes et non pas à des machines " .

- Ensuite, la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail génère des réactions en chaîne : un certain nombre d'associations ont considéré que les personnes handicapées qui travaillent en CAT devaient bénéficier des 35 heures, bien que celles-ci ne soient pas régies par des conventions collectives contrairement aux personnels des ateliers protégés. Qu'il s'agisse d'un CAT ou d'un atelier protégé, les conséquences sont les mêmes : le temps libre supplémentaire dégagé par la RTT se traduit en termes de charge de travail supplémentaire pour les équipes de soutien médico-éducatifs ou pour les personnels des foyers d'hébergement qui retrouvent leurs pensionnaires plus tôt.

Dans ces conditions, la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail appelle inéluctablement le recours à des embauches compensatrices, génératrices de coûts supplémentaires dans des proportions importantes .

Du fait de la faiblesse des gains de productivité, pour les établissements qui passeront de 39 heures à 35 heures de travail hebdomadaire, ce seront donc bien 11,4 % d'embauches supplémentaires qui devront être financées.

b) Un pari complexe à tenir

Il est intéressant d'analyser la manière dont la réduction du temps de travail est financée à travers les accords afin de compenser les embauches supplémentaires qui seront nécessairement à niveau important dans le secteur médico-social. Votre rapporteur a choisi d'exposer le dispositif de l'accord SNAPEI du 12 mars 1999 en examinant comment étaient financés les 11,4 % d'embauches supplémentaires.

• L'accord prévoit tout d'abord un accord de modération salariale qui s'applique à l'ensemble des associations du secteur dont le personnel est couvert par la convention collective.

Celui-ci porte sur trois éléments de la rémunération :

- il est prévu tout d'abord un gel de la valeur du point et des mesures catégorielles en 1999 et 2000 : les augmentations générales de salaire sont suspendues, dans la limite de 2,34 % de la masse salariale en année pleine au maximum ;

- ce gel intègre notamment la non-revalorisation catégorielle de 2 points accordée aux salariés de la fonction publique en 1999. Cette non-attribution représente 0,44 % de la masse salariale (incluse dans les 2,34 %) ;

- de plus, il est prévu une suspension à durée indéterminée de la majoration familiale de traitement : l'effet de celle-ci est évalué à 0,11 % de la masse salariale, pour chaque année de suspension (maximum 20 ans avec un effet de 0,11 % par an).

Ces mesures de blocage interviennent en 1999 et 2000, les salaires reprennent ultérieurement leur évolution (sauf pour la majoration familiale). Mais du point de vue financier, l'effet de la mesure annuelle de " gel " se reporte d'année en année.

Il est important de souligner également que le " produit " du gel doit impérativement être affecté au financement des nouveaux embauchés.

Au total, l'accord de modération permet à lui seul de dégager 2,56 % d'économies (2,34 % + 0,22 % au titre de deux années de suppression de la majoration familiale) sur la masse salariale au cours de la période comprise entre le 1 ^er janvier 1999 et le 1 ^er janvier 2001. Sur 5 ans, l'effet est de 2,89 % (2,34 % + 5 années de suppression de majoration familiale (5 x 0,11 %), soit 2,89 %).

Le taux de 2,89 % est une moyenne : dans la mesure où les nouveaux recrutements se feront à des niveaux de salaire sans ancienneté, donc à des niveaux relativement plus faibles que ceux des salariés en fonction, l'économie réalisée permet en réalité de financer 3,5 % d'embauches supplémentaires .

• Il convient de préciser que la situation est compliquée par le fait que la durée de travail annuelle dans les établissements relevant du SNAPEI s'étale, en moyenne, entre 1.755 heures et 1.614,6 heures par an.

En effet, la convention collective prévoit la possibilité de l'attribution éventuelle de jours de congé trimestriel supplémentaires, dans la limite de 6 jours, 9 jours ou 18 jours de congé supplémentaire par an, suivant la règle suivie dans l'établissement.

Ramené en moyenne hebdomadaire, cela correspond à une durée de travail comprise entre 36 et 39 heures, selon les cas.

Pour un établissement appliquant la règle des 18 jours de congé trimestriel, la durée hebdomadaire du travail est de l'ordre de 36 heures par semaine en moyenne. L'économie réalisée par l'accord de modération salariale permet donc a priori de financer le passage aux 35 heures.

En revanche, pour les établissements au-delà de 37 heures de durée du travail hebdomadaire, il importe donc de conclure un accord sur la réduction du temps de travail , prévu par la loi, afin de bénéficier des aides légales et du mécanisme spécifique envisagé par l'accord SNAPEI.

• En effet, la signature d'un accord collectif sur l'aménagement du temps de travail ouvre droit au minimum à une aide structurelle dont le montant minimum et pérenne est de 4.000 francs par an (pour les salaires compris entre 1 et 1,8 fois le SMIC ou pour les entreprises ayant anticipé la date légale d'application, le niveau des aides est plus élevé).

Cette aide équivaut, en moyenne selon les informations communiquées par le SNAPEI, à 2 % de la masse salariale. Compte tenu de l'effet de l'accord de modération salariale, le versement de l'aide permet donc de financer 6 % d'embauches supplémentaires.

Il reste que les établissements dont la durée de travail est de 39 heures ont 11,4 % d'embauches supplémentaires à financer.

Pour ces derniers, il est prévu, à l'article 11 de l'accord-cadre du 12 mars 1999, que les entreprises qui s'engagent au-delà de 6 % d'embauches compensatrices (ou qui anticipent au-delà de 10 % de la réduction du temps de travail) pourront prévoir, dans un accord d'établissement, la neutralisation de la progression de carrière pour une durée maximum de trois ans. A l'issue de la période de neutralisation, la progression reprend, sans rattrapage rétroactif évidemment.

Cette mesure, qui équivaut à un blocage du glissement vieillesse-technicité, est applicable sur une, deux ou trois années. Selon le SNAPEI, le blocage permet d'économiser en moyenne 1,3 % par an sur la masse salariale, soit au maximum 3,9 % sur trois ans.

Compte tenu de l'économie résultant de l'accord de modération et à la prime structurelle, l'établissement peut dégager, du fait des effets de report, l'équivalent de 8,8 % de la masse salariale dans l'hypothèse d'un blocage sur trois ans de l'évolution des carrières. Le seuil de 11,4 % d'embauches supplémentaires peut ainsi être atteint.

Votre rapporteur n'a pas détaillé le raisonnement ci-dessus pour l'accord FEHAP agréé en octobre dernier : l'article 10 relatif à la politique salariale prévoit une prolongation de 16 mois de la durée des échelons dans la limite de 1,5 % du salaire ainsi qu'un gel des augmentations générales pendant 2 ans. Les accords d'entreprise peuvent prévoir des contreparties salariales supplémentaires pour s'équilibrer.

Dans le secteur social et médico-social, le passage aux 35 heures suppose donc la réussite de trois paris .

- Tout d'abord, la capacité d'anticipation des échéances par les établissements et associations du secteur qui, lorsque leurs salariés sont au-dessus de 37 heures hebdomadaires, devront rapidement, si ce n'est déjà fait, conclure un accord sur la réduction du temps de travail en prévoyant, le cas échéant, des dispositions sur la neutralisation des progressions de carrière : ce n'est qu'à cette condition que les associations devraient franchir financièrement le cap des 35 heures sans dépasser leurs objectifs de dépenses annuels. L'information par les fédérations gestionnaires des conventions collectives jouera un rôle très utile à cet égard.

- Ensuite, la compréhension par les personnels de l'effort de modération salariale qui leur est demandé : en cas de dérapage, les financeurs, qu'il s'agisse de l'Etat, de la Sécurité sociale ou des départements, seront en première ligne ;

- Enfin, la possibilité d'une véritable réorganisation des équipes et des périodes de permanence qui permette, sans heures supplémentaires, d'intégrer les personnels nouvellement embauchés sans réduire la qualité des services aux personnes.

c) Un encadrement administratif particulièrement lourd

L'article 16 de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 dispose que des conventions collectives de travail dans le secteur social ou sanitaire à but non lucratif " ne prennent effet qu'après agrément donné par le ministre compétent après avis d'une commission où sont représentés des élus locaux " .

Au cours de son audition par votre commission, Mme Martine Aubry a déclaré que le contrôle de l'équilibre financier d'un accord opéré à l'occasion de l'agrément était un élément de sécurité pour les organismes financeurs. Votre rapporteur n'en disconvient pas. Il reste néanmoins que la procédure semble avoir été appliquée avec une lenteur et une rigidité qui n'ont pas facilité l'action des établissements dans leur démarche de recherche d'un accord.

Il convient de rappeler que les salariés des établissements sociaux et médico-sociaux relèvent principalement de deux conventions collectives :

- la convention collective du 15 mars 1996 de la Fédération des syndicats nationaux d'employeurs des établissements et services pour personnes inadaptées et handicapées à but non lucratif (SNAPEI, SNASEA, SOP) ^{19( * )} qui concerne 180.000 salariés ;

- la convention collective du 31 octobre 1951 de la Fédération des établissements hospitaliers et d'assistance privés à but non lucratif (FEHAP) du 31 octobre 1951.

Les deux conventions collectives participent à la branche sanitaire, sociale et médico-sociale à but non lucratif (UNIFED).

En matière de réduction du temps de travail, le dispositif fait intervenir à la fois l'accord de branche, des accords collectifs et les accords d'établissements.

A été conclu le 1 ^er avril 1993 un accord de la branche UNIFED relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail. En fait, cet accord ne porte que sur l'organisation de la flexibilité dans l'organisation du travail et renvoie à des avenants aux conventions collectives les questions de la durée du travail, du maintien des salaires et des embauches.

• Les lenteurs de l'agrément des avenants aux conventions collectives

Conclu le 12 mars 1999, l'accord SNAPEI a été agréé par arrêté du 9 août 1999, soit près de quatre mois après la signature.

S'agissant de l'accord FEHAP, la situation s'est avérée nettement plus complexe : il aura fallu près de 9 mois de décisions ministérielles confuses et de pressions diverses des signataires ainsi que la préparation de quatre additifs pour que l'accord soit agréé le 7 octobre.

S'agissant d'un secteur qui pèse plusieurs dizaines de milliards de francs, on peut se demander si l'agrément, dans les conditions où il est délivré actuellement, correspond tout à fait aux contraintes de gestion des établissements.

La situation est compliqué par la nécessité d'agréer l'ensemble des accords locaux qui doivent être passés par les établissements du secteur dans le cadre des avenants aux conventions collectives précitées.

• L'imbroglio administratif

Par décision ministérielle, prise en janvier 1999, il a été décidé en effet de rejeter la notion " d'agrément automatique " des accords locaux qui ferait explicitement référence aux avenants des conventions collectives. Dans une lettre adressée aux présidents de fédérations d'employeurs du 9 mars 1999, il est précisé par Mme Martine Aubry qu'il importe que les accords locaux fassent l'objet d'un agrément explicite par ses services " afin d'éviter toute difficulté ultérieure quant à leur interprétation ou financement, et d'assurer le respect des principes qui pourront être affirmés au niveau des accords nationaux soumis eux-mêmes à l'agrément " .

Compte tenu du nombre d'établissements et d'associations dans le secteur social et médico-social, ce sont donc environ 2.000 accords qui devront être passés en commission nationale d'agrément (CNA). Lors de son audition devant la commission, Mme Martine Aubry a précisé effectivement que 1.800 accords avaient été transmis, dont 350 examinés.

A la date de publication de la première loi relative à la réduction du temps de travail, la procédure prévoyait que les accords d'établissement ou d'entreprise devaient être adressés directement à la Direction de l'action sociale à Paris. A titre anecdotique, on notera que le maintien de cette procédure aurait rapidement posé des problèmes de stockage insurmontables au ministère puisqu'il était demandé que chaque accord soit transmis en 30 exemplaires.

Par circulaire du 31 août 1999, il a été prévu de déconcentrer la procédure d'agrément auprès des DDASS avec une procédure spécifique de dépôt et d'enregistrement des actes soumis à agrément. Cette instruction comprend 30 pages, dont une dizaine de pages d'un questionnaire détaillé à remplir par les établissements sur le contenu de l'accord signé.

Ce document est accompagné d'une volumineuse " grille de lecture " à destination des services qui reprend sur près de 14 pages des éléments destinés à " aider l'instruction " et à servir de base pour l'élaboration du rapport normalisé devant être transmis dans un délai de six semaines à l'administration centrale avec un projet d'avis soumis à la CNA.

L'inconvénient de cette grille de lecture, outre sa complexité, est qu'elle n'indique jamais les hypothèses précises dans lesquelles la DDASS doit transmettre un projet d'avis négatif. Dans la mesure où la circulaire annonçait simultanément que les DDASS étaient " responsables et garantes de la qualité des prestations apportées ainsi que de l'équilibre financier " et devant l'ampleur de la tâche, il n'est pas exclu que certaines DDASS aient privilégié la solution de l'avis de refus d'agrément, qui présentait l'avantage de ne pas modifier le statu quo sur un domaine d'apparence très technique.

La situation semble avoir évolué et, selon les informations transmises à votre rapporteur, il semble que les DDASS aient été invitées à mettre l'accent sur l'examen du tableau économique d'ensemble qui doit être fourni par l'établissement et de contrôler le respect de l'équilibre financier d'ensemble.

Cet objectif d'ensemble est, au demeurant, l'objectif recherché à travers les avenants aux conventions collectives.

• La question du délai d'agrément

Compte tenu des délais de passage en CNA, et de la nécessité de faire valider, à la suite de l'agrément de l'accord, certaines décisions d'application, les associations estiment que la période entre la conclusion d'un accord et son application effective peut varier de 4 à 6 mois.

Dans la mesure où pour les établissements de plus de 20 salariés, la réduction du temps de travail est applicable au 1 ^er janvier 2000, la question s'est posée de savoir si les associations qui avaient conclu un accord non agréé devaient (au 1 ^er janvier 2000) appliquer l'accord avant agrément ou ne pas appliquer cet accord et s'acquitter des majorations d'heures supplémentaires.

Cette question a été une interrogation lancinante pour les gestionnaires d'associations depuis la rentrée 1999. M. Louis Souvet a appelé l'attention sur cette question dans son rapport consacré au projet de loi sur la réduction négociée du temps de travail.

Une solution semble avoir été trouvée en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale. Pour la mise en oeuvre des aides, la date de référence sera celle de la signature de l'accord ; par ailleurs, les majorations d'heures supplémentaires ne seront pas applicables lorsqu'un accord aura été signé et non encore agréé.

En définitive, tout se passe comme si l'administration était incapable de faire preuve, en matière de gestion administrative du passage aux 35 heures, de la même souplesse et de la même capacité d'adaptation que celles réclamées aux entreprises du secteur privé pour appliquer la réduction du temps de travail.

2. La mise en oeuvre du taux directeur opposable

Le principe du taux directeur opposable en matière de fixation des enveloppes de financement du secteur social et médico-social a été mis en place pour l'ensemble du secteur en 1999, en trois phases ^{20( * )} :

- l'article 33 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (n° 98-1194 du 23 décembre 1999) a visé les établissements sociaux et médico-sociaux relevant de l'assurance maladie (enfants handicapés, soins aux adultes handicapés, soins aux personnes âgées) ;

- l'article 135 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) a porté sur les établissements dont le financement est assuré par le budget de l'Etat (centres d'aide par le travail et centres d'hébergement et de réadaptation sociale) ;

- enfin, l'article 58 de la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle (CMU) a concerné les établissements dont le financement est pris en charge par le budget de l'aide sociale départementale.

Votre commission a réclamé, depuis plusieurs années, la mise en oeuvre de ce taux directeur pour des raisons qui ont été exposées par votre rapporteur dans ses avis antérieurs.

S'il est encore trop tôt pour porter un jugement sur les effets de cette réforme, votre rapporteur souligne à nouveau que la mise en oeuvre du taux directeur opposable suppose une analyse des facteurs d'évolution des dépenses dont les chefs d'établissement ne sont pas responsables, notamment en matière de dépenses de personnel et de remise à niveau du fait des normes techniques.

La mise en place des enveloppes limitatives de financement ne prendra son sens que si elle n'aboutit pas à un " étranglement " des associations gestionnaires. Le taux directeur doit être non seulement opposable mais également modulable en fonction de la réalité des besoins pour le terrain.