II. UNE POLITIQUE DE LA VILLE INDÉCISE ET ENCORE INSUFFISANTE EN TERMES DE SÉCURITÉ PUBLIQUE ET DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE
Après avoir examiné l'évolution des crédits budgétaires, votre commission a souhaité présenter quelques observations plus générales sur la conduite de la politique de la ville depuis la nomination de M. Claude Bartolone en avril 1998.
A. UNE POLITIQUE DE LA VILLE TOUJOURS À LA RECHERCHE D'UNE LIGNE CLAIRE
Depuis
maintenant deux ans, la politique de la ville du Gouvernement, par delà
les actions à caractère général de
différents ministères, semble toujours à la recherche d'un
axe fort.
Paradoxalement, depuis la déclaration de politique
générale du Premier ministre qui avait mis la politique de la
ville au rang de ses priorités, il est encore difficile de discerner
quels dispositifs spécifiques vont être mis en place dans les
quartiers.
1. Une intense activité de réflexion
On se
souvient que le flou de la politique de la ville conduite sous l'égide
de Mme Martine Aubry avait suscité certaines réserves dont votre
commission s'était fait l'écho. A la fin de 1997, peu avant la
nomination de M. Bartolone en tant que ministre
délégué, la ministre de l'emploi et de la
solidarité avait renvoyé au rapport demandé à M.
Jean-Pierre Sueur, maire d'Orléans, qui
" devait proposer les
voies et moyens qui permettraient à la politique de la ville d'atteindre
ses objectifs ".
Plus d'un an après sa parution, force était de constater que le
rapport en question ne fournit pas une politique " clés en
main ".
Votre rapporteur a déjà commenté dans son avis de
l'année dernière les principaux aspects du rapport
" Sueur ". Ce dernier se situe souvent au stade des
déclarations d'intentions très générales, comme en
témoignent, pour mémoire, les quatre premières
propositions :
-
" la politique de la ville appelle aujourd'hui une mobilisation
nationale de grande ampleur sur une longue durée "
;
-
" la ville du futur sera multipolaire "
;
-
" beaucoup de quartiers relevant de la politique de la ville doivent
être profondément transformés "
;
-
" le niveau pertinent pour les décisions structurantes est
celui de l'agglomération "
.
Outre la difficulté à proposer des mesures concrètes, ce
rapport ne lève pas une ambiguïté originelle :
demandé par Mme Aubry sur les problèmes des banlieues en
difficulté touchées par les processus d'exclusion et de
ségrégation spatiale et sociale, il présente surtout une
réflexion d'ensemble sur le rôle futur des villes et des
agglomérations dans la société de demain.
Depuis mars 1998, le Gouvernement semble donc se hâter prudemment pour
définir les contours de sa nouvelle politique de la ville en faveur des
quartiers sensibles.
Signe peut-être d'un certain trouble conceptuel, on a assisté
à la multiplication des colloques et des réunions
organisés sous l'égide du ministère
délégué. Votre commission ne conteste pas l'utilité
de rencontres avec les différents acteurs de la société
civile, elle souligne néanmoins que ces rencontres auraient plus de
portée si elles permettaient d'articuler la réflexion des
participants sur un projet plus précis.
De la politique de la ville à la " politique des colloques sur la ville "
17 mars
à Montpellier : Rencontres nationales de la prévention de
la délinquance
31 mars à Tours : Rencontres nationales des acteurs de
l'éducation sur " l'éducation dans la ville : une
responsabilité partagée "
6 mai à Paris : Rencontres nationales des élus de la
politique de la ville
28 et 29 juin à Nantes : Rencontres nationales des acteurs de
l'économie et de l'emploi : " Réussir la ville
solidaire ".
Pour 1999, le bilan concret de l'action du Gouvernement est constitué
soit des mesures générales prises au sein de divers
ministères, soit de la préparation de mesures qui ne prendront
effet qu'après 2000.
2. Des initiatives dispersées
a) L'approfondissement de la notion d'agglomération
Sur le
plan législatif, le bilan du Gouvernement est constitué de
mesures prises pour renforcer institutionnellement la notion
d'agglomération :
-
la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et
à la simplification de la coopération intercommunale
qui
crée la communauté d'agglomération.
La communauté d'agglomération est un établissement public
de coopération intercommunale formant un ensemble de plus de
50.000 habitants,
" d'un seul tenant et sans enclave "
,
autour d'une ou plusieurs communes centres de plus de 15.000 habitants. La
communauté est notamment compétente en matière de
politique de la ville dans la communauté (dispositifs contractuels de
développement urbain, de développement local et d'insertion
économique et sociale d'intérêt communautaire ;
dispositifs locaux, d'intérêt communautaire, de prévention
de la délinquance) ;
-
la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour
l'aménagement et le développement durable du territoire institue
le projet d'agglomération.
Ce projet détermine, notamment,
les orientations que se fixe l'agglomération en matière de
développement économique et de cohésion sociale,
d'aménagement et d'urbanisme, de transport et de logement, de politique
de la ville, de politique de l'environnement et de gestion des ressources.
Le ministère de la ville est assurément partie prenante de ces
textes mais
ces réformes institutionnelles ne constituent pas une
modification législative substantielle du dispositif de la politique de
la ville.
Pour l'avenir est annoncé l'examen d'un projet de loi " Urbanisme,
habitat, déplacements ", préparé sous l'égide
du ministre de l'équipement, des transports et du logement, qui devrait
réviser les dispositions applicables en matière de
réalisation de logements sociaux prévues par la loi d'orientation
pour la ville de 1991.
b) Le dispositif de lutte contre les discriminations
Dans le
domaine de l'intégration, le Gouvernement a mis en place des dispositifs
de lutte contre les discriminations qui pourraient être utiles aux jeunes
résidant dans les quartiers. Mais là encore ce dispositif ne
s'adresse pas spécifiquement aux zones urbaines sensibles.
Au premier trimestre 1999, le ministre de l'intérieur a mis en place,
dans chaque préfecture, une
commission départementale
d'accès à la citoyenneté
(CODAC). Ces commissions sont
chargées de recueillir les informations sur les discriminations dont
sont notamment victimes les jeunes issus de l'immigration en matière
d'embauche, de logements ou de loisirs.
Par ailleurs, le 6 avril 1999, M. Jean-Michel Belorgey, Conseiller d'Etat, a
remis à Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité, un
rapport intitulé
" Lutter contre les discriminations "
où il se prononce en faveur de la mise en place d'une autorité
indépendante en ce domaine.
Par arrêté du 31 mai 1999, Mme Martine Aubry a instauré
pour six ans, un
groupe d'étude sur les discriminations (GED)
constitué sous la forme d'un groupement d'intérêt public
dont la première réunion s'est tenue le 24 septembre
dernier. Le ministère de la ville participe à ce GIP.
3. Des projets pour l'après 2000
a) Les contrats de ville
L'action
du ministère délégué semble donc être
focalisée sur la préparation de la prochaine
génération des contrats de ville (2000-2006) qui doivent
être signés d'ici la fin de cette année.
Les nouveaux contrats de ville doivent dépasser l'échelle du
quartier pour être élargis aux villes et aux agglomérations
et doivent aller de pair avec une plus forte implication des conseils
généraux. La participation des habitants à la
définition et à la mise en oeuvre des contrats doit être
améliorée.
Les contrats de ville, conformément aux orientations fixées par
le Premier ministre dans sa circulaire du 31 décembre 1998, ont
été préparés au cours de 1999, dernière
année de mise en oeuvre du XIe Plan (1995-1999).
Votre rapporteur a été informé que, au cours du premier
semestre 1999, les préfets de département ont engagé avec
les collectivités locales susceptibles de s'inscrire dans le dispositif
contrats de ville
" des diagnostics partagés ".
Sur la base des premiers éléments de ces diagnostics, les
préfets de région ont arrêté, en conférence
administrative régionale, la liste des sites bénéficiaires
à terme d'un contrat de ville. Un document commun d'orientation
établi entre les partenaires au plan local a servi de base à la
préparation du contrat proprement dit ; celle-ci a dû se
dérouler au cours du deuxième semestre 1999.
Dans le même temps, en application de la circulaire
précitée du Premier ministre, les préfets de
département ont proposé aux conseils généraux la
signature d'une convention particulière sur la politique de la ville qui
pourra s'accompagner de la signature des contrats de ville. Selon la DIV, il
apparaît que les conseils généraux ont bien
été associés à la phase de préparation des
contrats de ville. Les conseils régionaux détermineront leur
participation à la politique de la ville dans le cadre des contrats de
plan Etat-région (CPER) mais, d'ores et déjà, une partie
d'entre eux sont partie prenante des travaux locaux.
Les contrats de ville 2000-2006 doivent constituer la procédure de
contractualisation unique de la politique de la ville. Ils pourront concerner
aussi bien des agglomérations que des villes petites ou moyennes, si la
gravité des problèmes rencontrés dans ces aires urbaines,
la capacité de mobilisation et de coopération des acteurs locaux
ainsi que la qualité du projet collectif d'action solidaire le
justifient ; ils reposeront dans toute la mesure du possible sur une
démarche intercommunale, s'appuyant sur les établissements
publics de coopération intercommunale ou sur une
" intercommunalité de projet ".
Il faudra attendre la signature effective des contrats de ville pour savoir
si ces engagements seront tenus.
b) Les grands projets de ville
Le
Gouvernement -semble-t-il conscient de l'importance des attentes insatisfaites
dans le domaine de la politique de la ville- a esquissé un nouveau
dispositif, dont l'effet ne pourra se faire sentir qu'après 2000.
Ainsi, lors de son intervention aux Journées parlementaires du groupe
socialiste du 27 septembre dernier, le Premier ministre, dans le cadre de ce
qu'il qualifie de
" deuxième étape "
de son
action, a déclaré vouloir engager un
programme de
rénovation urbaine et de solidarité.
Celui-ci repose sur la
future loi " urbanisme, habitat, transports " mais aussi sur la
" réalisation, sur cinq ans, de 50 " grands projets de
ville " combinant projet urbain, projet social et projet de revitalisation
économique dans les quartiers en difficulté ".
Interrogé en commission sur le contenu de ces grands projets de ville
(GPV) et leur différence par rapport aux grands projets urbains (GPU)
lancés par Mme Simone Veil en 1993, M. Claude Bartolone les a
caractérisés par l'ambition de leurs objectifs.
Les GPV doivent éviter le cloisonnement entre investissement et
fonctionnement et
" penser la globalité des
problèmes "
en prenant en compte les questions liées aux
finances communales.
L'objectif est de traiter à la fois les difficultés internes au
quartier, notamment par des interventions sur le foncier bâti, mais aussi
les mécanismes d'exclusion sociale à l'échelle de
l'agglomération.
Le GPV vise donc à assurer la synthèse entre les diverses
dimensions de la politique de la ville, urbanisme, socio-culturelle,
éducation, économique.
M. Claude Bartolone a précisé que les GPV devraient
permettre de mobiliser entre 10 et 30 millions de francs par site par an, soit,
compte tenu de l'effet de levier,
un engagement total de 300 millions de
francs à 1 milliard de francs par an
sur la période des
prochains contrats de plan.
Les GPV constituent un projet ambitieux mais ce n'est qu'au vu du nombre et
de la liste des sites retenus que l'on saura si les crédits sont
à la hauteur des objectifs affichés.
Les informations plus précises sur les GPV sont repoussées aux
journées de Vaulx-en-Velin les 9 et 10 décembre prochains.
S'agissant du budget 2000, les crédits alloués aux GPV ne
marquent pas une rupture par rapport aux anciens GPU. Les crédits de
fonctionnement passent de 45 à 57 millions de francs alors que le nombre
de grands projets devrait passer de 13 à 50 ; en investissement, le
montant des autorisations de programme reste inchangé à 95,2
millions de francs. Une enveloppe de crédits exceptionnels doit
être décidée lors d'un prochain CIV le 14 décembre
prochain.
Votre rapporteur regrette que l'information sur les
" détails " des GPV ait été repoussée au
cours du mois de décembre alors que la présente discussion
budgétaire aura été largement entamée.
Si l'on peut se féliciter que le Gouvernement tente enfin de mettre
en place un mécanisme approprié pour les quartiers sensibles qui
connaissent la situation la plus difficile, il est dommage néanmoins que
ce dispositif intervienne si tardivement et qu'il se caractérise, au
moment où l'on met en place le budget pour 2000, par une certaine
imprécision.
4. Des attentes toujours fortes
Le programme national de renouvellement urbain apparaît d'autant plus tardif que les quartiers en difficulté présentent des indicateurs économiques et sociaux très dégradés et que l'attente des populations y est toujours forte.
a) Des quartiers qui concentrent les difficultés
La DIV a
peu progressé quant à la connaissance statistique des quartiers
sensibles. Il est précisé néanmoins que les données
du recensement INSEE de 1999 sont actuellement en cours de traitement. Seul le
dénombrement provisoire de la population des communes est actuellement
disponible. Les données décrivant les caractéristiques des
habitants des quartiers et de leur logement devraient être
progressivement mises à disposition entre la fin du premier semestre
2000 et la fin du premier semestre 2001.
En 1997, la délégation interministérielle à la
ville a fait réaliser par l'Institut national des statistiques et des
études économiques (INSEE) une exploitation particulière
du recensement général de la population de 1990 pour
préciser et réactualiser la situation socio-démographique
des zones urbaines sensibles (ZUS), des zones de redynamisation urbaine (ZRU)
et zones franches urbaines (ZFU) instituées par la
loi n° 96-987
du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance
pour la ville.
Ces données sont toujours les plus récentes
qui soient disponibles.
Il est à noter que
quatre régions
représentent
à elles seules
plus de la moitié de la population
résidant dans un quartier prioritaire
: l'Ile-de-France
(30 % des habitants des ZUS de la métropole), le Nord-Pas-de-Calais
(9,2 %), Provence-Alpes-Côte d'Azur (8,6 %) et Rhône-Alpes
(8,5 %).
La population
des quartiers identifiés dans les contrats de ville
est de
6,5 millions de personnes,
pour 17 millions d'habitants dans
les communes signataires des contrats de ville.
En métropole, la population de ces quartiers est de 4.688.000 habitants
dans les ZUS (soit 8,2 % de la population française), 3.238.000
dans les ZRU (soit 5,6 % de la population française) et 724.000
dans les ZFU (soit 1,4 % de la population française).
Le taux de chômage
moyen est de 18,9 % dans les ZUS, de
20,6 % dans les ZRU et de 21,3 % dans les ZFU. Le chômage
touche particulièrement les jeunes : en mars 1990, le taux de
chômage des jeunes de 15 à 24 ans s'élevait à
28,5 % dans les ZUS, 30,2 % dans les ZRU et 31,2 % dans les ZFU
alors que ce même taux était de 21,1 % dans l'ensemble des
agglomérations où se situent ces quartiers et de 19,9 % pour
la France métropolitaine.
Taux de chômage dans les quartiers prioritaires
(en pourcentage)
|
|
ZUS |
ZRU |
ZFU |
Agglomérations ayant une ZUS |
|
Taux de chômage des 15 à 59 ans (hommes) |
15,4 |
16,6 |
17,0 |
7,9 |
|
Taux de chômage des 15 à 59 ans (femmes) |
23,5 |
25,8 |
27,0 |
10,4 |
|
Taux de chômage des 15 à 24 ans (hommes) |
24,1 |
25,4 |
26,3 |
17,2 |
|
Taux de chômage des 15 à 24 ans (femmes) |
33,5 |
35,6 |
36,1 |
24,7 |
|
Taux de chômage (ensemble) |
18,9 |
20,6 |
21,3 |
11,6 |
Source : recensement de la population de 1990, INSEE -
" INSEE- Première " n° 573 - avril 1998.
Enfin la part des ménages dont la personne de référence
est de
nationalité étrangère
est en moyenne de 16
%, soit le double du taux prévalant dans l'ensemble des
agglomérations.
Toutefois, cette moyenne recouvre une grande variabilité des situations
locales, allant d'une absence de sur-représentation par rapport à
la réalité communale (pour environ une ZUS sur 10) à des
situations où la proportion de ménages étrangers dans la
ZUS est plus de
trois fois plus élevée
que sur l'ensemble
de la commune (dans un peu plus de 10 % des cas).
Par ailleurs, en 1993-1994, l'INSEE a réalisé une étude
sur 500 quartiers dits " sensibles " qui dresse un inventaire
des handicaps économiques sociaux et culturels de ces quartiers et
montre que l'exclusion est un phénomène social avant d'être
urbain
5(
*
)
.
Tous les indicateurs sociaux ne sont pas " alarmants " dans chacun
des quartiers, mais ces derniers présentent bien, en moyenne,
un
profil dégradé
aussi bien par rapport à
l'agglomération dont ils font partie qu'en comparaison de la moyenne
nationale : ainsi, 45 % des jeunes de 16 à 25 ans
vivent-ils dans un ménage touché par le chômage contre
24 % en moyenne nationale ; l'habitat est souvent de médiocre
qualité : la mauvaise isolation acoustique concerne 59 % des
habitations dans les quartiers contre 31,6 % en moyenne nationale.
Le poids de l'aide sociale dans les revenus est particulièrement
important : pour 26,1 % des ménages, les prestations sociales
représentent plus du quart des revenus déclarés contre
13,6 % en moyenne nationale.
Enfin, il est frappant de constater que 66 % des habitants se sentent en
sécurité dans un quartier sensible contre 86,2 % en moyenne
nationale.
b) Les attentes des populations
A
l'occasion des rencontres nationales des acteurs de prévention de la
délinquance, la DIV a fait réaliser un sondage par la SOFRES
auprès des habitants dans les quartiers, sur les points à
améliorer dans les quartiers.
Ce travail présente un double intérêt.
Tout d'abord, il illustre que le discours pessimiste des experts de la
politique de la ville, eux-mêmes sondés à travers un
échantillon particulier, ne se situe pas en phase avec la
réalité des sentiments exprimés par les habitants sur le
terrain. Il arrive parfois que " le pessimisme " des experts mette en
scène une vision du quartier " complètement
décalée " par rapport à celle que renvoient les
habitants eux-mêmes.
Par ailleurs, ce sondage est intéressant en ce qu'il souligne la
réalité de la perception des besoins des habitants sur le terrain.
Question : dites-moi si vous considérez comme essentiel, important, secondaire ou inutile chacun des points suivants dans le quartier dans lequel vous habitez ?
|
|
Essentiel
|
Important
|
Secondaire
|
Inutile
|
NSP
(1)
|
|
La sécurité |
58 |
37 |
3 |
1 |
1 |
|
L'emploi dans le quartier ou à proximité |
57 |
35 |
4 |
2 |
2 |
|
La propreté |
53 |
40 |
4 |
3 |
- |
|
Les écoles |
44 |
37 |
7 |
5 |
7 |
|
Les espaces verts |
39 |
41 |
13 |
6 |
1 |
|
Les équipements sportifs et culturels |
39 |
41 |
12 |
5 |
3 |
|
La beauté des bâtiments |
38 |
39 |
16 |
6 |
1 |
|
Le niveau du bruit |
37 |
40 |
14 |
8 |
1 |
|
Les transports en commun |
36 |
35 |
14 |
12 |
3 |
|
La qualité de votre logement |
35 |
40 |
13 |
10 |
2 |
|
Les commerces |
35 |
38 |
16 |
10 |
1 |
|
La circulation et le stationnement |
33 |
38 |
18 |
9 |
2 |
|
Les relations avec votre voisinage |
31 |
37 |
17 |
14 |
1 |
|
La diversité des habitants |
31 |
34 |
17 |
12 |
6 |
Source : Sondage SOFRES mars 1999
(1) Ne se prononcent pas
Les habitants des quartiers considèrent d'abord comme
" essentiel "
d'améliorer les deux points
suivants : la sécurité (à 58 %), l'emploi dans
le quartier ou à proximité (à 57 %). Or, dans ces
deux domaines, le jugement sur l'action du Gouvernement ne peut que rester
nuancé.