B. EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ, LE GOUVERNEMENT APPORTE DES AMORCES DE RÉPONSE DONT L'EFFICACITÉ RESTE À PROUVER
En matière de sécurité, le Gouvernement apporte des amorces de réponses en termes de police de proximité, de prévention de la délinquance et de médiation par les emplois-jeunes, dont il est encore impossible de mesurer l'efficacité.
1. Une violence urbaine persistante
Les
statistiques de la délinquance et de la criminalité
publiées en février 1999 ont fait apparaître une tendance
à la hausse des infractions en 1998, avec une progression de +
2,78 % des crimes et délits contre les personnes, qui contraste
avec le ralentissement observé de 1994 à 1997.
Bien que l'on ne dispose pas de statistiques spécifiques sur les
quartiers sensibles, il n'est pas anormal de penser que le même
phénomène y est également observé.
Globalement les statistiques de la délinquance et de la
criminalité montre une hausse de (+ 2,06 %) avec une
augmentation forte de certaines infractions notamment celles liées au
trafic de stupéfiants (+ 3,67 %) les vols violents avec arme
à feu (+ 5,52 %) et les vols simples (+ 6,15 %).
Il existe cependant divers travaux menés par la Direction Centrale des
Renseignements généraux (DCRG) du ministère de
l'intérieur sur les phénomènes de violence urbaine. Bien
que ces études n'aient pas vocation à être rendues
publiques, la presse s'en fait régulièrement l'écho.
Ainsi, plus de 26.000 incidents auraient été recensés
en 1998 dans les zones urbaines soit 10.000 de plus qu'en 1997. 8.000 de ces
incidents concerneraient des incendies de voiture
6(
*
)
. Selon un autre rapport de la
même source, le nombre de quartiers touchés par les violences
urbaines serait de 818 contre 485 en 1993
7(
*
)
. Parmi eux, 172 quartiers seraient
considérés comme " très durs ".
Ces informations sont communiquées sous les réserves d'usage car
les rapports précités n'ont pas été rendus publics.
Votre rapporteur a donc demandé à la DIV de lui communiquer les
éléments recueillis par la DCRG sur l'insécurité
dans les quartiers sensibles. Tout en restant très vague, le contenu de
la réponse reprise dans l'encadré ci-après montre bien la
multiplication de phénomènes relativement inquiétants.
Les éléments transmis par la DIV sur les travaux conduits par les Renseignements Généraux
Les
renseignements généraux ont été amenés
à forger un instrument de mesure pour recenser les
phénomènes de violence urbaine.
Leur
volonté
était de mettre en place un observatoire de la violence, analyser les
données, devenir un instrument de recherche et de prévision, et
fournir aux autres services de police des outils conceptuels qui leur soient
utiles. Cette échelle, qui comprend huit degrés, permet de
décrire les phénomènes observés sur le terrain et
de les traduire selon leur degré de gravité, selon la progression
suivante : vandalisme et délinquance en bande ; attaques
furtives, verbales ou gestuelles contre l'autorité ; agressions
physiques contre des représentants de l'autorité ;
attroupements et " caillassages " à l'encontre de la
police ; agressions physiques contre les policiers ; aggravation des
agressions physiques et " jeux " meurtrier ;
mini-émeutes ; émeutes.
Ce qu'il est convenu de nommer " émeutes " ne se produit
jamais
ex nihilo
: ces dernières sont
précédées de nombreuses prémisses et apparaissent
dans des quartiers où certaines formes de violence sont
déjà devenues des habitudes et ont fini par imposer une sorte de
climat hors norme.
Ce postulat s'inscrit au coeur de la classification par les Renseignements
généraux des violences urbaines, qui établit une
progressivité entre des événements
hétérogènes. Ces derniers sont ensuite
corrélés avec d'autres catégories
d'événements ou de phénomènes, comme la
présence d'une économie souterraine liée à un
trafic de drogue. On sait ainsi, par exemple, que la diminution des violences
dans un quartier s'explique par sa " sanctuarisation " : la
violence d'un quartier passe d'un mode ludique et spontané à une
fonction instrumentalisée lorsque l'emprise croissante des trafics en
tout genre développe une logique de profit. Les dealers qui
contrôlent les trafics évitent d'attirer l'attention de la police
sur leur quartier.
Dans le même ordre d'idées, le danger du
" communautarisme " constitue un péril pour un quartier, car
il peut, dans certains cas, servir de passerelle entre une idéologie
à base confessionnelle et des activités délinquantes. Les
violences " gratuites ", irrationnelles, qui s'ensuivent peuvent
alors être la première étape de la structuration hors des
lois de la République d'un certain nombre d'individus exerçant
peu ou prou une forme de contrôle social ou communautaire sur le
quartier. Dans ce cadre, la violence urbaine devient également, au
travers du prisme des médias, une scène de théâtre
où rivalisent les bandes de diverses cités, dans une
véritable course au spectaculaire. Il peut devenir légitime,
voire normal, aux yeux de certains jeunes délinquants, dans ce contexte,
de lancer des pierres sur les voitures de police ou les camions de pompiers.
Chacun joue son rôle, sur la scène des théâtres
urbains de la Saint-Sylvestre par exemple, où, avant le
déclenchement du moindre incident, les autres acteurs de la
pièce, les journalistes et les forces de l'ordre sont massivement
présents. La surenchère à laquelle se livrent certains
jeunes devant des caméras ou lors d'entretiens est
révélatrice de ce jeu de rôle, qui ne doit rien au virtuel,
et qui transparaît ensuite lors des auditions succédant à
leur interpellation.
Mais cette vision n'est pas générale ; les Renseignements
Généraux prennent bien garde de ne pas oublier la
diversité des habitants des banlieues, de leurs engagements, de leurs
croyances et de leurs actes. " Taguer " une boîte à
lettres et brûler une voiture ne renvoie pas forcément à un
phénomène avéré de violence urbaine ; la ligne
de partage reste en ce domaine parfois ténue. C'est donc à
dessein que la Direction Centrale de la Sécurité Publique s'est
dotée d'un logiciel d'analyse des phénomènes
constatés, qui, passés au crible de 18 critères d'analyse,
peuvent enfin être ou non qualifiés à bon escient.
Votre rapporteur souligne que la violence urbaine est aggravée par
plusieurs phénomènes particulièrement préoccupants.
Tout d'abord, la violence tend à se diffuser par un
phénomène de " tache d'huile ", dans les territoires
limitrophes, notamment
les espaces périurbains à vocation
agricole
ainsi que dans des
communes urbaines moyennes
jusqu'alors
épargnées.
Un autre aspect inquiétant est celui de
la montée de la
délinquance des mineurs
qui sont impliqués dans une affaire
sur cinq aujourd'hui, au lieu d'une sur dix en 1972 : 21 % des
infractions donnent lieu à la mise en cause de mineurs en 1998 contre
10 % en 1972. 45 % des vols avec violence sont le fait de
délinquants âgés de moins de 18 ans.
A cela, s'ajoute le développement des
phénomènes de
constitution de bande
, c'est-à-dire de regroupement plus ou moins
fluctuant formé autour de meneurs et sans véritable
hiérarchie, dont l'objectif commun est la défense du territoire
et souvent le trafic de stupéfiants. Il y a lieu de se demander si
certains quartiers ne sont pas entrés dans une dérive mafieuse
visant notamment au contrôle d'une économie parallèle de la
drogue.
De surcroît,
la prolifération non maîtrisée des
armes
, y compris en milieu scolaire, apparaît particulièrement
intolérable.
Enfin, le développement des violences et des
agressions à
l'égard des agents des services publics
dans les quartiers
difficiles et, d'une manière générale, à
l'égard de toutes les professions en contact avec le public, est
inacceptable.
Des mairies, des organismes de réinsertion sociale ou des caisses de
retraite, les Assedic, les CAF doivent aujourd'hui prévoir des stages
pour former leur personnel à la " gestion des conflits ",
voire assurer un suivi psychologique des victimes d'agression.
2. Les réponses partielles du Gouvernement
a) Les mesures annoncées par le Conseil de sécurité intérieure
Votre
rapporteur avait souligné dans son avis de l'année
dernière, combien la question d'un renforcement de la
sécurité dans les quartiers sensibles était
nécessaire. Il avait considéré que la priorité mise
en avant par le ministre délégué quasi-exclusivement sur
les mesures de prévention de la délinquance semblait insuffisante
face à l'ampleur de la tâche.
De fait, le Gouvernement a dû se saisir du dossier de la
délinquance des mineurs au cours de la réunion du Conseil de
sécurité intérieur (CSI) du 27 janvier 1999 alors que
les agressions répétées de conducteurs d'autobus dans les
zones péri-urbaines, ou les incendies de voitures à Toulouse,
Strasbourg, ou Givors, avaient remis le dossier au premier plan de
l'actualité.
Ce Conseil avait été précédé, semble-t-il,
d'un débat entre la ministre de la Justice et le ministre de
l'Intérieur sur le devenir de l'ordonnance de 1945 qui donne une
primauté au traitement social de la délinquance juvénile
sur la sanction pénale.
Au cours du conseil de sécurité intérieure, après
avoir rappelé que
" la prévention et la répression
devaient être utilisées toutes deux "
, M. Lionel
Jospin a annoncé plusieurs mesures dont on retiendra ici celles qui
peuvent avoir le plus d'effet sur l'insécurité dans les quartiers
sensibles :
- assurer une présence effective de la police dans les quartiers et les
lieux sensibles :
7.000 policiers ou gendarmes
doivent être
affectés sur trois ans dans les circonscriptions les plus difficiles des
26 départements où la délinquance est la plus forte ;
la
police de proximité
doit être développée
avec l'ouverture de commissariats territorialisés dans 30
départements ; 9 nouveaux postes de police doivent être
ouverts dans les gares d'Ile-de-France ; 30 nouvelles
maisons de
justice et du droit
(MJD) doivent être créées en 1999
en plus des 29 qui existent déjà en zone sensible ;
- sur le plan judiciaire, l'objectif est de " combattre l'impunité
par tous les moyens " : le nombre de
sûretés
départementales
doit passer de 14 à 26, soit 12 de
plus ; 50
centres de placement immédiat
strictement
contrôlés doivent être créés d'ici 2001 pour
éloigner, dans l'attente de leur jugement, les mineurs les plus
difficiles ; 100
centres éducatifs renforcés
doivent
être créés d'ici la fin 2000, soit 77 de plus que
prévu ; 1.000 emplois d'éducateurs doivent être mis en
place d'ici 2001 ainsi que 50 emplois de juges pour enfants, 25 de substituts
des mineurs et 80 de greffiers spécialisés ;
- sur le plan scolaire, le principe est de préserver l'école et
d'amplifier les actions en faveur de la jeunesse avec le recrutement de 10.000
aides éducateurs supplémentaires, et l'augmentation du nombre de
classes-relais de 130 à 250.
Lors de l'audition du ministre délégué, votre rapporteur
s'est interrogé sur l'état d'avancement du programme
annoncé le 27 janvier. En effet,
au-delà de l'effet d'annonce
indéniable, il est essentiel de savoir si la situation a
réellement changé sur le terrain
. Or, votre rapporteur ne
peut que faire part d'une certaine perplexité : à la fin de
1999, le programme est loin d'être achevé.
Trois points méritent d'être soulignés :
Une question essentielle posée par les élus locaux est celle
d'une
présence policière
renforcée : la
réponse faite portant sur le redéploiement de 700 gendarmes et
1.200 policiers correspond, certes, à l'objectif fixé par le
Gouvernement en 1999 ; il reste que ce chiffre est encore trop faible par
rapport à l'objectif de 7.000 policiers supplémentaires
annoncés d'ici 2001. Un effort d'anticipation aurait été
bienvenu.
Concernant la
police de proximité
, 5 sites pilotes et 59 sites
d'expérimentation semblent bien ouverts en 1999 dans 33
départements. Cela étant, la mission de la police de
proximité, telle que précisée au Conseil des ministres du
19 mai 1999, ne semble pas éloignée de ce qui est attendu du
fonctionnement normal d'un commissariat de police, à savoir assurer une
présence visible, rassurante et dissuasive de l'autorité
publique, une information des citoyens et le rappel à la loi, la
réception des plaintes ou témoignages, le premier niveau
d'assistance et d'aide, la verbalisation des contrevenants. Le but est de
conforter ces missions par la mise en place d'un " accueil du public
personnalisé " dans les locaux de police, un " partenariat
actif " avec tous les autres acteurs des contrats locaux de
sécurité et, enfin, une " véritable
participation " aux instances locales de concertation.
En tout état de cause, le chiffre de 64 sites de police de
proximité doit être mis en relation avec les 1.310 quartiers
recensés dans les contrats de ville et les 750 zones urbaines
sensibles : il est urgent de passer de l'expérimentation à
la généralisation.
S'agissant de la
délinquance des mineurs
, la création de
centres de placement immédiat semblait constituer une mesure novatrice
et il a été annoncé en commission que 10 unités
éducatives renforcées (sur 100 annoncées) et 15 centres de
placement immédiat (sur 50 annoncés)
" étaient
programmés pour la fin de l'année ".
Cet objectif semble
encore insuffisant, d'autant que " programmé " ne veut pas
dire " ouvert ".
Enfin, on observera que sur les 30 MJD annoncées, 9 seulement seront
ouvertes avant la fin de l'année.
Malgré la publicité qui lui a été donnée,
le plan de sécurité du 27 janvier 1999 est loin d'être
arrivé à terme.
L'avantage des programmes pluriannuels est qu'ils permettent un effet d'annonce
important : mais encore faut-il ne pas décevoir les attentes ainsi
suscitées.
b) Les mesures prévues au titre de la prévention de la délinquance
Au cours
des rencontres nationales des acteurs de la prévention de la
délinquance, le 18 mars dernier à Montpellier, M. Claude
Bartolone a annoncé une
réforme des conseils communaux et
départementaux de prévention de la délinquance
.
Les nouveaux " conseils locaux de prévention et de
sécurité " pourront couvrir un quartier, une commune ou une
agglomération selon les nécessités
déterminées localement. Ils seront l'instance unique
d'élaboration des contrats locaux de sécurité et auront
vocation à s'inscrire dans les contrats de ville.
Le niveau départemental devra assurer plus fortement la mise en
cohérence des actions et des moyens des services de l'Etat ainsi que la
mobilisation des conseils généraux.
Les conseils locaux de prévention et de sécurité devront
" impliquer réellement les habitants à tous les
stades "
: celui du diagnostic, de la mise en oeuvre de l'action,
de son évaluation.
Pour assurer la cohérence de l'action des différents partenaires,
sera institué un chef de projet,
" véritable cheville
ouvrière "
de l'animation, du suivi et de l'évaluation
des contrats locaux de sécurité et des autres programmes de
prévention de sécurité.
Une
circulaire du 7 juin 1999
a ainsi détaillé les
nouvelles orientations au titre de la prévention dans les domaines de la
participation des habitants au diagnostic et à l'élaboration des
politiques publiques de prévention et de sécurité, des
réseaux de veille éducative et préventive et du
développement de la médiation sociale.
D'autre part, des formations spécifiques des intervenants ont
été mises en place par le ministère de la ville. Il s'agit
de formations pluridisciplinaires sur le thème des mineurs
délinquants ainsi que d'un programme national de formation d'animateurs
chargés de soutenir les acteurs locaux, en particulier les agents des
services publics, confrontés aux violences urbaines.
Votre rapporteur souligne que les mesures de renforcement du dispositif de
prévention n'ont de sens que si elles vont de pair avec une
amélioration concrète de la présence policière sur
le terrain et une efficacité accrue de leurs résultats. A cet
égard, il faudra savoir si les mesures annoncées en mars 1999
sont bien de nature à rasséréner les habitants des
quartiers sensibles.
c) Le concours des collectivités locales et des organismes d'HLM
La
politique de sécurité publique du Gouvernement passe
également par une sollicitation accrue des communes et des organismes
d'HLM pour déployer des personnels assurant une présence
effective sur le terrain.
• Concernant les collectivités locales, l'instrument
essentiel de partenariat est constitué par les
contrats locaux de
sécurité
(CLS).
Mis en place il y a deux ans par une circulaire interministérielle du
28 octobre 1997, complétée par la circulaire
interministérielle du 7 juin 1999, le CLS est élaboré
et signé conjointement par le préfet, le procureur de la
République et le ou les maires concernés. D'autres partenaires
tels que le parquet, l'éducation nationale et les services
déconcentrés de l'Etat peuvent également participer aux
actions du CLS. La conclusion du contrat passe par l'élaboration d'un
diagnostic et la détermination d'un ensemble d'actions dans les domaines
de la police de proximité, la prévention de la
délinquance, l'aide aux victimes, la prévention de la
récidive, etc.
300 contrats ont été signés en novembre 1999. Sur les
289 contrats conclus au 31 août 1999, 140 concernaient des communes
situées dans 26 départements très sensibles. 89
contrats étaient intercommunaux.
Le CLS est très utilisé dans le cadre de la politique de la
ville. 79 % des CLS concernent des sites relevant de la géographie
de la politique de la ville dont 47 % en contrat de ville.
Le CLS repose sur
une démarche " partenariale "
qui
suppose un engagement des communes à contribuer au financement de la
rémunération d'agents locaux de médiation sociale
(ALMS) : ces derniers constituent des personnels, non armés,
chargés d'assurer une présence sur le terrain. Recrutés
dans le cadre des emplois-jeunes, ils sont pris en charge à 80 %
par un financement d'Etat.
En contrepartie, la police nationale s'engage à améliorer la
présence policière soit par des redéploiements, soit par
des créations, notamment d'emplois d'adjoints de sécurité
(ADS), qui relèvent également de la catégorie des
emplois-jeunes.
Contrairement aux ALMS, les ADS sont armés. Ils
bénéficient d'une formation portée à 8 semaines
depuis le 16 août 1999.
Il convient de rappeler qu'au début du mois d'août 1999, le
nombre d'ADS était évalué à 12.599. 3.450 agents
supplémentaires devraient être recrutés en 2000.
En contrepartie, ce sont 6.500 ALMS qui sont sur le terrain en juin 1999.
Leur nombre est estimé à 8.500 dans l'ensemble des CLS
signés.
• D'autre part, il faut souligner le travail positif accompli par
les " correspondants de nuit ",
recrutés par certains
offices d'HLM dans les quartiers sensibles.
Ces correspondants ont vocation à relayer au cours de la nuit,
à partir de 21 heures, les personnels des OPHLM et les gardiens qui
cessent leur activité. Les bailleurs sociaux cherchent ainsi à
apporter une certaine sécurisation nocturne et à mettre en place
une solidarité de proximité par une présence humaine. Les
correspondants de nuit servent à la fois à signaler les
dépradations, à apporter une aide exceptionnelle à des
personnes en situation de détresse (crise alcoolique,
dépression,...) et à jouer un rôle de médiation
sociale pour désamorcer des situations conflictuelles
(incivilités, difficultés de voisinage, rassemblement bruyant de
jeunes). Un colloque organisé à Rennes le 27 avril 1999 a
opportunément mis la lumière sur le rôle très utile
de ces correspondants.
Ce nouveau service a été mis en place dans le cadre de la
convention portant sur le recrutement de 2.000 emplois-jeunes conclue le 15
juillet 1999 entre l'UNFOHLM et l'Etat.
950 des emplois en question sont effectivement des emplois de
médiation sociale. 250 au demeurant sont contractualisés.
20 % de la rémunération des correspondants de nuit sont donc
à la charge des organismes d'HLM qui les emploient : ces derniers
réclament parfois une participation des locataires, ce qui
soulève des interrogations puisque cela revient à faire financer
un élément de sécurité qui devrait être
assuré par l'Etat et non par un prélèvement
supplémentaire pour des familles modestes. Des formules existent qui
permettent la prise en charge du coût par l'usager, la commune et
l'organisme bailleur.
Les réponses apportées par le Gouvernement en matière
de délinquance et d'incivilité urbaine reposent largement -sinon
quasi-exclusivement selon certains observateurs- sur la présence des
emplois-jeunes. Mais, outre que leur inexpérience et les limites
assignées à leur mission ne leur permettent pas de se substituer
à des policiers confirmés, la formule présente
également la particularité de transférer certaines charges
vers les communes ou les organismes bailleurs.